INTRODUCCIÓN

La nueva visión de la contratación pública alude a comprender que, si bien la compra pública sigue siendo una herramienta de gestión, el objetivo que persigue es un fin público que busca satisfacer una necesidad pública y cumplir un interés general. Por eso la relevancia que reviste, por cuanto permite ejecutar políticas públicas estatales de contratación. No podemos olvidar que a través de la compra pública se distribuyen y administran los recursos públicos de un Estado, tarea que debe ser ejecutada con una exigencia mayor por el impacto que genera no solo en la economía de un país sino en la vida de las personas.

La demanda de bienes y servicios ha sido vista como una oportunidad de poder contratar con el Estado y de esta forma acceder a los beneficios que emanan de esa relación contractual. Actualmente, existe una gran cantidad de políticas públicas que tienen por objeto posicionar la compra pública en un lugar preponderante dentro de los Estados. Los organismos públicos nacionales e internacionales han puestos sus esfuerzos en relevar la contratación pública, desarrollando principios, directrices, lineamientos, y un dossier de medidas que tienen por objeto que el valor de la compra pública sea visible, aplicable y exigible.

LA NUEVA VISIÓN DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA

En estos avances la doctrina ha sido la encargada de desarrollar los conceptos de compra verde, compra pública sustentable, compra pública sostenible (CPS) y valor por dinero,¹ denominaciones que aluden al valor de la compra. En este sentido, las compras públicas sustentables se pueden definir como el proceso mediante el cual las organizaciones satisfacen sus necesidades de bienes, servicios, obras y servicios públicos, obteniendo "el mejor valor por el dinero gastado" en términos de generación de beneficios no solo para la organización sino también para la sociedad y la economía, al tiempo que se minimizan los daños al ambiente.² Esta figura tiene la potencialidad de convertirse en un auténtico instrumento de mercado de protección ambiental en la medida que es eficaz no solo para reducir el impacto ambiental, sino también para dirigir la conducta de los operadores económicos hacia estándares de protección ambiental mediante nuevas formas de producción y consumo; actuando el órgano de contratación, a tales efectos, como impulsor de las conductas socialmente responsables de los operadores económicos.³

El valor por dinero promueve el uso íntegro, efectivo, eficiente y económico de los recursos destinados a las contrataciones públicas, lo que requiere la evaluación de los costos, la calidad y la sostenibilidad de la oferta. En cuanto a la consideración de costos, implica valorar los costes y riesgos del ciclo completo de vida; calidad significa cumplir con una especificación que es adecuada en cuanto a su propósito y suficiente para satisfacer los requisitos de necesidad, y sostenibilidad comprende los beneficios económicos, sociales y ambientales según corresponda al objeto de la contratación.⁴ Para lograr el desarrollo sostenible de los Estados es que la compra pública es una herramienta o el vehículo que contribuye a alcanzar dicho propósito. Estos principios y dimensiones de ben observarse no solo en la definición de la estrategia de contratación, sino durante todo el procedimiento administrativo, resguardando el cumplimiento del valor en todas las etapas del proceso, y con mayor preponderancia en la ejecución del contrato.

El Estado, con el poder adquisitivo, tiene en sus manos no solo la distribución y ejecución del presupuesto público, sino también la importante tarea de, a través de la compra pública, favorecer a los grupos sociales emergentes desventajados. Comprar no es solo adquirir bienes o servicios a un menor precio, sino que se ha transformado en un área estratégica y la puerta de entrada del valor público.⁵ En palabras del profesor Gimeno Feliú, la estrella polar de la contratación pública, entre otros principios que "brillan con fuerza" (como la transparencia, la rendición de cuentas o la integridad), debe ser la calidad y el valor del resultado de la prestación. Y no el precio, en una errónea visión economicista, que confunde el verdadero significado del principio constitucional de eficiencia con el objetivo del "ahorro" sin pensar en los efectos que pueda tener en la calidad de los servicios públicos que debemos prestar a la ciudadanía, lo que se alejaría de las exigencias del derecho a una buena administración que, como bien ha señalado J. Tornos Mas, "es el alma de la nueva administración".⁶

La vinculación del Estado y las personas a través de la compra pública refleja la existencia de la corresponsabilidad que debe darse entre ambos a fin de concretar los fines públicos perseguidos. Gran relevancia cobra el sentido de la horizontalidad de los derechos que nos exige relacionarnos con las personas, ya no desde una relación vertical jerarquizada, sino desde la colaboración y trabajo conjunto con los privados. Estas premisas son el quid para poder entender en qué momento nos encontramos hoy. Nadie puede, ni debe, quedar fuera de este cambio. Los esfuerzos están radicados en propiciar y ejecutar compras públicas estratégicas, a tal punto que, en algún momento, al hablar de compra pública se entienda per se que esta es estratégica sin necesidad de decirlo.

El Objetivo de Desarrollo Sostenible 12.7, "Promover prácticas de contratación pública que sean sostenibles, de conformidad con las políticas y prioridades nacionales", hace un llamado expreso a los Estados a empoderarse y ser un sujeto desarrollador de mercados innovadores y más sostenibles, que otorguen soluciones a los actuales desafíos sociales y ambientales; alejarse del enfoque de contratación que se centra en principios exclusivamente económicos; integrar criterios ambientales y sociales dentro de los procesos administrativos estatales, y así promover una producción y consumo responsable e implementar políticas públicas que se basen en una amplia perspectiva de derechos, donde el desarrollo sostenible sea una cualidad típica de cada una de sus acciones.⁷ Podemos concordar en que los Estados han cumplido con la creación de políticas públicas referidas a la contratación pública estratégica, pero algo impide que la bajada de esas políticas sea la esperada.⁸ Entonces nos preguntamos: ¿por qué es lenta la incorporación de la sostenibilidad y el valor social en la contratación pública?, ¿qué nos falta por hacer?⁹

EL VALOR SOCIAL DE LA COMPRA PÚBLICA

El valor se refiere a una cualidad positiva y de importancia. Para la Real Academia Española, "valor" viene del latín "tardío valor", que alude al grado de utilidad o aptitud de las cosas para satisfacer las necesidades o proporcionar bienestar o deleite o al alcance de la significación o importancia de una cosa, acción, palabra o frase. En la contratación, el valor alude a las cualidades positivas que posee o se atribuyen a la compra pública. Históricamente, las contrataciones han tenido como único objetivo comprar al precio más bajo. Sin embargo, con los cambios sociales, climáticos, culturales y económicos que hemos experimentado como sociedad, así como la relevancia que ha recobrado la función pública del Estado, que tiene como centro a las personas y el bien común, se ha podido abandonar estas antiguas convicciones y ver en la contratación pública otras cualidades que han generado lo que podemos denominar el "círculo virtuoso de la compra pública".

El modelo tradicional de contratación es el que se busca modificar para ampliar los oferentes disponibles y, por otra parte, incorporar valor a la compra pública.¹⁰ El valor social de la compra pública, si bien por algunos autores se encuentra comprendido dentro del concepto de sostenibilidad, estimamos referirlo de forma individual, señalando que, en lo específico, contempla el poder lograr impactar positivamente en la sociedad, promoviendo la contratación de mujeres, el fortalecimiento de las pequeñas empresas, la inclusión y también una mayor responsabilidad ambiental.

En 2011, la Comisión Europea definió la contratación pública socialmente responsable como

las operaciones de contratación que tienen en cuenta uno o más de los siguientes aspectos sociales: oportunidades de empleo, trabajo digno, cumplimiento con los derechos sociales y laborales, inclusión social (incluidas las personas con discapacidad), igualdad de oportunidades, diseño de accesibilidad para todos, consideración de los criterios de sostenibilidad, incluidas las cuestiones de comercio ético y un cumplimiento voluntario más amplio de la responsabilidad social de las empresas (RSE).¹¹

En este sentido, los grupos sociales emergentes son aquellos proveedores que hoy denominamos pequeñas empresas, pymes, pequeños productores, empresas lideradas por mujeres, empresas locales o empresas familiares. Estos grupos comparten la característica de ser de un menor tamaño, poseer un capital reducido, considerando que parte de ellas corresponden incluso a empresas familiares, y tener poca experiencia previa en contratos similares o bien ser de bajos montos.

Por su parte, la perspectiva de género en la contratación busca disminuir la brecha de género en el acceso a los contratos.¹² La evidencia refleja que invertir en el empoderamiento económico de las mujeres contribuye directamente a la igualdad de género, la erradicación de la pobreza y el crecimiento económico inclusivo. Sin embargo, hoy las mujeres todavía no participan equitativamente en las economías.¹³ La compra con perspectiva de género implica entonces considerar en los procesos de contratación criterios y exigencias que promuevan y fomenten a las proveedoras mujeres a fin de facilitar su acceso al mercado.

El COVID-19 afectó fuertemente el abastecimiento mundial, generándose escasez en distintas materias primas y productos, de los cuales no siempre se pudo encontrar sustitutos. Disminuyeron las importaciones y exportaciones, se contrajo el mercado, y fueron naciendo otras alternativas de compra, como fue la producción propia y la entrada al mercado de las pequeñas empresas. El inicio de estos grupos sociales emergentes permitió, a través de la compra pública, reactivar la economía interna, fomentar el comercio local, beneficiar a los proveedores con fuentes de trabajo para sus colaboradores, y otorgar un lugar en el mercado que antes no poseían.

El Estado se hace responsable de permitir y promover el acceso a la contratación pública a grupos minoritarios, así como proteger el medioambiente y resguardar las condiciones laborales y ambientales que rodean la compra. Por ello, cuando hablamos del círculo virtuoso de la compra pública estamos haciendo alusión a ese conjunto de cualidades positivas que se producen con la acción de comprar como un efecto multiplicador, y en el cual podemos ver un impacto social, ambiental, laboral y económico. Lo denominamos círculo virtuoso porque de una sola acción surgen efectos positivos concatenados que impactan fuertemente en distintas dimensiones, generando resultados eficaces y óptimos.

Nos encontramos experimentando el antes y después de la compra pública, siendo parte activa de este fenómeno que nos exige ser protagonistas desde el lugar que ocupemos, ya que ha sido comprobado que el trabajo conjunto es la clave para contar con una compra pública estratégica y duradera.

INCORPORACIÓN DEL VALOR SOCIAL EN LAS COMPRAS PÚBLICAS

El valor social se crea cuando los recursos, procesos y políticas se combinan para mejorar la vida de las personas o de la sociedad en conjunto. La incorporación del concepto de valor social en la legislación pretende reconocer e impulsar iniciativas que favorezcan el bienestar de aquellos colectivos o personas menos favorecidas, así como la promoción de su reinserción o inclusión en la sociedad y la promoción de valores solidarios y de carácter medioambiental.¹⁴

Esta incorporación debe ser progresiva. La gestión del cambio no es una cuestión que pueda imponerse a las entidades compradoras, sino que exige un proceso previo de conocimiento, capacitación, difusión y acompañamiento.¹⁵ La inclusión del valor social tiene mayores dificultades en su incorporación que los aspectos ambientales y de calidad de los bienes y servicios. La Comisión Europea plantea que, dentro del marco legal existente, es relativamente "más fácil" incluir requerimientos ambientales como especificaciones técnicas o de desempeño para bienes, servicios y obras públicas. Lograr la inclusión de criterios sociales o éticos puede resultar más complejo dentro de las regulaciones existentes para el proceso de compra, aunque hay algunas excepciones que ya funcionan en este sentido.¹⁶

Para abordar el desafío que se presenta al implementar el valor social en las compras públicas, podemos identificar ciertos elementos que ayudarán a su incorporación, tales como: considerar criterios sociales en las bases técnicas; contemplarlos como criterios de evaluación y/o desempate; dar mayor puntaje a aquellas empresas que sean de menor tamaño lideradas por mujeres o que tengan contratadas personas con discapacidad o jóvenes desempleados; requerir solo documentos indispensables para evaluar o contratar, evitando solicitar antecedentes sin trascendencia; usar lenguaje claro en los pliegos de condiciones; fijar adjudicación múltiple por línea o lote, permitiendo que estos pequeños grupos puedan pujar y ganar; fiscalizar en la ejecución y desarrollo del contrato, el cumplimiento de los criterios con valor social, pues en esta etapa es donde se concretan y reflejan los beneficios de carácter social, económico y medioambiental.¹⁷

Otro aspecto fundamental es la planificación de las contrataciones. Sin una planificación eficiente no se podrán generar compras virtuosas. Hay que conocer y analizar el mercado, definir los rubros viables de impactar con este valor social, determinar la capacidad de respuesta que tengan los eventuales proveedores a contratar.

Una premisa importante a tener en consideración es que no toda compra pública es estratégica y no todo es sostenible o viable de agregar valor social.¹⁸ Asimismo, lo que funciona para un Estado no necesariamente funcionará para otro. Esto porque el dinamismo de la contratación pública hace que tengamos necesidades diferentes para las que también hay soluciones diversas. Levantado el análisis de la planificación de compra, y seleccionados los procesos que pueden incorporar valor, es una buena práctica realizar un plan piloto que permita de forma progresiva gestionar el cambio del modelo de compra y de esa forma fomentar el desarrollo de mercados de producción interna sostenible y de proveedores emergentes.

Igualmente, es relevante contar con una capacitación que permita a los funcionarios/as compradores/as acceder a los conocimientos de las compras públicas estratégicas con valor social. Una de las barreras que dificultan la incorporación del valor social en las compras es la falta de conocimientos y concienciación por parte de los compradores públicos, quienes al no contar con las herramientas necesarias difícilmente podrán incluir este valor en sus procesos de compras. La incorporación del valor social exige no solo tener las políticas públicas y normativas pertinentes, sino un programa de capacitación intensivo y exigente, de carácter permanente, que permita disminuir la brecha en conocimiento que existe en los compradores públicos de los distintos organismos públicos. Esta profesionalización es necesaria para asegurar el éxito de una contratación pública inteligente y estratégica.¹⁹

CHILE Y LAS COMPRAS PÚBLICAS CON VALOR SOCIAL²⁰

En el caso chileno, la Ley n.° 19886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios y su Reglamento, y las Directivas de la Dirección de Chilecompra se han encargado de establecer y consolidar políticas públicas referidas a las compras públicas sostenibles. La normativa chilena es comprensiva de la contratación pública estratégica, y a través de diversos mecanismos se ha preocupado por fomentar su aplicación.

En materia legal, se regula al efectuar licitaciones públicas ciertas exigencias que deben ser previstas obligatoriamente en las bases de licitación a fin de fomentar las compras sustentables. Así, el art. 6 de la Ley 19886 indica que las bases de licitación deben establecer las condiciones que permitan alcanzar la combinación más ventajosa entre todos los beneficios del bien o servicio por adquirir y todos sus costos asociados, presentes y futuros.

Asimismo, se da relevancia a las bases de licitación de los servicios de recolección de residuos sólidos domiciliarios y de los servicios de alimentación a establecimientos de educación.²¹ Estas exigencias buscan proteger a los trabajadores/as que son contratados para prestar estos servicios, desde el punto de vista laboral, fijando un mínimo en cuanto a sus remuneraciones, en el caso de los servicios de recolección de residuos, y mejorando las condiciones de empleo y remuneración.²²

Con la reforma a la ley de compras, practicada por la Ley 21634, de fecha 11 de diciembre de 2023, se fortalece fuertemente la participación de las micro, pequeñas y medianas empresas en los procesos de contratación, con el objeto de fortalecer su participación. Asimismo, se establece el deber de los organismos de promover la participación de proveedores locales, de empresas de menor tamaño y la equidad de género.²³

La Dirección de Chilecompra, por medio de sus directivas ha orientado a los organismos públicos hacia las compras públicas sostenibles, dando directrices sobre cómo incorporar la sustentabilidad, la protección laboral, la igualdad de género y la eficiencia en los procesos de compra. Para dichos efectos, se han publicado las siguientes directivas enfocadas en ello: la Directiva n.° 9, Eficiencia energética; la Directiva n.° 13, Compras Sustentables; la Directiva n.° 16, Subcontratación y Ley de Compras; la Directiva n.° 17, Igualdad de Oportunidades en el Mercado Público; la Directiva n.° 20, Enfoque de Género; la Directiva n.° 22, Unión Temporal de Proveedores; la Directiva n.° 25, Criterios Ambientales; la Directiva n.° 26, Recomendaciones para Mayor Eficiencia; la Directiva n.° 33, Recomendaciones para Compras Innovadoras; y la Directiva n.° 43, Promoción de Mipymes.²⁴

En la cuenta pública de la Dirección Chilecompra año 2023²⁵ se destacó la alta presencia de empresas de menor tamaño como proveedoras públicas, e informó que el 97 % de los proveedores participantes son de este tipo de empresas, las que han visto un aumento sostenido en los montos adjudicados, que representa un 56 %<> de crecimiento en los últimos 11 años.

EXPERIENCIAS DE COMPRAS PÚBLICAS CON VALOR SOCIAL

A fin de compartir experiencias en compras públicas con valor social, es necesario comentar dos contrataciones: la primera hace relación a la prestación de un servicio de reciclaje de vestuario institucional, y la segunda con el servicio de aseo. El reciclaje del vestuario institucional era una necesidad histórica.

Habiendo realizado diversas consultas a los proveedores de este rubro, llegamos a una pequeña empresa familiar (pyme) liderada por una mujer que era su representante legal, que contaba con presencia local, y que dentro de su objeto social tenía el cobrar un precio justo que fomentara el reciclaje.

En cuanto al mecanismo de contratación, el art. 8, letra g) de la Ley n.° 19886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, y el art. 10, núm. 7, letra n) de su Reglamento, señalan que el trato directo procede, con carácter de excepcional: n) Cuando se trate de adquisiciones inferiores a 10 UTM, y que privilegien materias de alto impacto social, tales como aquellas relacionadas con el desarrollo inclusivo, el impulso a las empresas de menor tamaño, la descentralización y el desarrollo local, así como aquellas que privilegien la protección del medioambiente.

En este caso nos encontrábamos frente a lo que podemos denominar una compra virtuosa: se contrata a una pyme (fomento desarrollo económico), que es representada por una mujer (equidad de género), que se encuentra ubicada en la comuna (desarrollo local), y el servicio tiene por objeto el reciclaje textil (sustentabilidad). Esta compra pública contiene todos esos valores que hemos comentado que se pueden lograr a través de ella.²⁶

En el caso del servicio de aseo, la estrategia fue establecer criterios de evaluación donde se otorgaba mayor puntaje a las empresas que acreditaran las siguientes condiciones: fueran lideradas por mujeres; contratación de personas con alguna discapacidad o mayores de edad, desempleados o jóvenes; que el domicilio fuera local; que ofrecieran mejores condiciones de empleo y seguridad social; que sus artículos e insumos de aseo fueran ecológicos o ciertas etiquetas que validaran el ser sustentables y que tuviera un sistema de reciclaje. Estas experiencias demuestran la concreción de medidas específicas para poder generar compras públicas sostenibles, contratando "Empresas con Propósito".²⁷

CONCLUSIONES

Conforme el resultado de la investigación realizada, podemos concluir que el sentido y objetivo de la contratación pública ha cambiado profundamente. A través de ella se concreta el cumplimiento de diversos fines públicos que enriquecen el quehacer de un país. En la compra, y por medio de ella, se encuentra un valor trascendental que se demuestra en el impacto que genera a nivel social, medioambiental y económico. Este triple impacto nos obliga a dejar de ver el precio como un factor relevante y adoptar en su reemplazo otros criterios que incorporan una mayor valía a la contratación, como el valor por dinero, la sustentabilidad, la equidad de género, el fomento de las pequeñas empresas y la inclusividad.

En este sentido, las Compras Públicas Sostenibles son un poderoso motor para el desarrollo del nuevo mercado de empresas que crean valor económico, social y ambiental. Este compromiso fortalece el mercado y, debido al efecto ejemplificador con respecto a lo sostenible, promueve la conciencia social y ambiental sobre el poder de compra, produciendo un efecto retroalimentador en la economía.²⁸

No podemos dejar de señalar que la capacitación y profesionalización de los compradores es esencial para la eficacia de las políticas públicas, y es un aspecto que aún no podemos cumplir.²⁹ Tener la capacidad de comprender la relevancia de la contratación es el requisito básico para poder realizar compras con valor social. Esta habilidad debe ir necesariamente acompañada de herramientas que permitan a los compradores realizar compras estratégicas, abandonando antiguos paradigmas y abriéndose al futuro, de la contratación sostenible e innovadora. Hay que trabajar fuertemente en la capacitación, difusión y sensibilización de la contratación, de manera tal que, en un futuro, los porcentajes de procesos de compras de esta categoría aumenten progresivamente. Atreverse al cambio es el corazón del éxito en la implementación de las compras con valor social.

Nada se logra al primer intento, pero si vamos sumando experiencia en los distintos procesos de compra podremos lograr que todos estos objetivos y políticas públicas se cumplan y dejen de ser simplemente buenos deseos o declaraciones políticas que nunca tuvieron un comienzo.