INTRODUCCIÓN

El control de constitucionalidad¹ cumple un rol fundamental en el orden jurídico de un país, pues asegura la eficacia del texto constitucional y garantiza su supremacía; inclusive en doctrina se suele afirmar, con toda razón, que la ausencia de un sistema de control constitucional impediría la vigencia de un Estado constitucional.²

En el presente trabajo se analizará una modalidad de control constitucional introducida en la Constitución vigente en Ecuador desde el año 2008. Se trata de la atribución de la Corte Constitucional para declarar de oficio la inconstitucionalidad de normas por conexidad. Aunque esta facultad ha sido ejercida en múltiples ocasiones por todas las conformaciones de la alta magistratura constitucional, su discusión académica ha sido insuficiente, por lo que el debate en torno a su naturaleza jurídica, contenido y características continúa inconcluso.

Recientemente, la composición de la Corte Constitucional integrada en el año 2019 dictó un fallo que podría contribuir al estudio y desarrollo de esta modalidad de control; se trata de la sentencia 1024-19-JP/21, que será analizada en el presente trabajo.

REGULACIÓN DE LA INCONSTITUCIONALIDAD POR CONEXIDAD EN ECUADOR

La facultad de la Corte Constitucional para declarar la inconstitucionalidad de normas por conexidad nace de la propia Constitución; es su artículo 436, en su número 3, que reconoce la atribución para “3. Declarar de oficio la inconstitucionalidad de normas conexas, cuando en los casos sometidos a su conocimiento concluya que una o varias de ellas son contrarias a la Constitución”.³

Como se puede apreciar, el precepto constitucional citado es bastante general al describir esta atribución. Se refiere, esencialmente, a que dentro de los procesos de competencia de la Corte Constitucional se podrá declarar la inconstitucionalidad de normas contrarias a la norma suprema, sin que medie petición de parte y cuando se verifique la presencia de conexidad.

Dicho esto, podemos identificar dos inquietudes iniciales cuya respuesta es indispensable para comprender el alcance de esta atribución. En primer lugar, corresponde analizar si al referirse la Constitución, de modo amplio, a que este mecanismo se ejercerá “en los casos sometidos a su conocimiento”, significa que podría aplicarse en todo tipo de procesos que conoce la Corte Constitucional o si se restringe a procesos de inconstitucionalidad, como ocurre en otros países de la región.

Y, en segundo lugar, es necesario comprender qué se entiende por “normas conexas”, dado que la conexidad es el presupuesto principal para que opere esta modalidad de control constitucional. El esclarecimiento de ambos puntos no es tan sencillo y no puede ser analizado aisladamente.

PROCESOS EN LOS QUE LA CORTE CONSTITUCIONAL PODRÍA EJERCER ESTA ATRIBUCIÓN

Como se puede observar de la redacción del artículo 436 número 3 de la Constitución, la Corte estaría habilitada para declarar inconstitucional un precepto normativo por conexidad en cualquier caso sometido a su conocimiento, sin importar el tipo de proceso que sea.

Esta característica diferenciaría la facultad de la Corte Constitucional ecuatoriana respecto de otras figuras similares reconocidas en países de la región.

En efecto, el artículo 77 del Código Procesal Constitucional peruano, dentro del capítulo relativo a las disposiciones generales de los procesos de inconstitucionalidad, establece que: “La sentencia que declare la ilegalidad o inconstitucionalidad de la norma impugnada declarará igualmente la de aquella otra a la que debe extenderse por conexión o consecuencia”.⁴ Por lo tanto, en Perú sería viable una declaratoria por “conexión” solamente dentro de un proceso de inconstitucionalidad que se encuentre en conocimiento del Tribunal Constitucional.

De modo similar, el artículo 78 del Código Procesal Constitucional de Bolivia establece los efectos que podría tener un fallo que resuelve una acción de inconstitucionalidad abstracta; su número 5 determina: “La inconstitucionalidad de otros preceptos que sean conexos o concordantes con la norma legal impugnada que deberán ser referidos de forma expresa, en cuyo caso tendrán los mismos efectos que en lo principal”.⁵

En tal virtud, en ambos países se reconoce una figura similar a la inconstitucionalidad por conexidad prevista en nuestro país; sin embargo, su regulación legal delimita con absoluta claridad el tipo de procesos en los cuales los tribunales podrían ejercer aquella declaratoria. Contrario a lo que ocurre en Ecuador, pues la Constitución se refiere, de manera general, a los casos sometidos al conocimiento de la Corte Constitucional, sin restringir su ejercicio a los procesos de inconstitucionalidad.

Bajo estas consideraciones, en principio, la inconstitucionalidad de una disposición jurídica por conexidad en Ecuador podría ser declarada en cualquiera de las acciones de competencia de la Corte Constitucional y no solamente en procesos de inconstitucionalidad. La única excepción a esta regla se genera dentro de la acción de interpretación constitucional, debido a que la propia Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional (en adelante LOGJCC) prohíbe a la Corte que declare la inconstitucionalidad de normas conexas al conocer este tipo de acción.⁶

Sobre este aspecto, es oportuno recordar que, en el diseño del Estado ecuatoriano, la Corte Constitucional tiene a su cargo una amplia gama de competencias que van más allá de los procesos de inconstitucionalidad. Por ejemplo, administra justicia a través de la resolución de garantías jurisdiccionales que recaen en su conocimiento, en las cuales se analiza si el acto u omisión demandado violó derechos constitucionales y, de ser el caso, se establecen las reparaciones correspondientes. Así mismo, es el máximo órgano de control constitucional, tarea que es ejercida por medio de varias atribuciones orientadas a garantizar la supremacía formal y material de la Constitución.

Dentro de esta última función, existen diversas modalidades de control; una de ellas, es el control abstracto de constitucionalidad, que “se produce cuando se juzga la constitucionalidad de una norma con independencia de cualquier aplicación de la misma a un caso concreto”.⁷

Según el artículo 75 de la LOGJCC, la Corte Constitucional ejerce este tipo de control en puntuales ocasiones, siendo la más usual en la resolución de la acción pública de inconstitucionalidad, que cabe, principalmente, en contra de actos normativos y actos administrativos de efectos generales.⁸ Dicho de otra manera, en el ordenamiento jurídico ecuatoriano se reconocen “varios procedimientos de control abstracto cuyo objeto es asegurar la unidad y coherencia del orden jurídico, así, por ejemplo, la acción de inconstitucionalidad”.⁹

Ahora bien, la declaratoria por conexidad podría ser concebida, tradicionalmente, como un examen abstracto de constitucionalidad, pues tiene por objeto identificar y eliminar las incompatibilidades normativas entre la Constitución y las disposiciones inferiores. Por ello, en países como en Bolivia o Perú el ejercicio de esta atribución está restringido a los procesos de inconstitucionalidad en los que el Tribunal Constitucional verifica si las disposiciones jurídicas se ajustan al texto constitucional.

No obstante, la forma en que fue prevista esta atribución en Ecuador es más amplia y puede traer consigo algunas variaciones con su visión tradicional e inclusive algunas dificultades, pues al no haber limitado el ejercicio de esta facultad a los procesos de inconstitucionalidad abstracta, se entiende que la Corte Constitucional podría declarar la inconstitucionalidad de una disposición normativa por razones de conexidad en cualquiera de las acciones de su competencia, a pesar de que no todas sus funciones se circunscriben al control de constitucionalidad.

Por ejemplo, el objeto de una garantía jurisdiccional como la acción extraordinaria de protección es resolver si una decisión jurisdiccional vulneró derechos constitucionales. Dicho de otra forma, en una acción de esta naturaleza no se examina la constitucionalidad de los preceptos jurídicos, sino si el acto u omisión de la autoridad judicial lesionó los derechos alegados.

En este sentido, se prevén acciones de competencia de la Corte Constitucional que no tienen por finalidad el control abstracto de constitucionalidad respecto de disposiciones normativas; entonces ¿cómo se podría establecer la existencia de “normas conexas”, si el objeto de tales procesos no son las normas, sino otro tipo de actos u omisiones?

Una complicación adicional es que, siguiendo el ejemplo de la acción extraordinaria de protección, se debe recordar que el legitimado pasivo es el órgano judicial que dictó la decisión impugnada, no la autoridad que emitió una norma que podría considerarse “conexa”. En tal virtud, en la resolución de una acción extraordinaria de protección, en ningún momento se cuenta con la autoridad emisora de las normas que podrían ser declaradas inconstitucionales por conexidad, lo cual impediría conocer su pronunciamiento en igualdad de condiciones en un proceso¹⁰ que podría culminar con la expulsión del ordenamiento jurídico de una disposición jurídica de su autoría. En otras palabras, ¿cómo podría intervenir el órgano con potestad normativa, sea para defender o impugnar la constitucionalidad de la norma,¹¹ en un proceso configurado procesalmente para otro propósito?

Aquellas dificultades han propiciado que cierto sector de la doctrina sea crítico sobre la posibilidad de que la declaratoria de inconstitucionalidad por conexidad sea ejercida en procesos diferentes a los del control de constitucionalidad; así, se ha afirmado que: “la declaratoria de inconstitucionalidad de normas es una competencia que le corresponde a la Corte Constitucional, exclusivamente, en procesos de control de constitucionalidad y no cuando conoce garantías jurisdiccionales”.¹²

Por su parte, la Corte Constitucional para el período de transición, que emitió por primera vez una sentencia en la que declaró una inconstitucionalidad por conexidad dentro de una acción por incumplimiento, señaló que “la Corte Constitucional es competente para declarar la inconstitucionalidad de oficio de normas conexas no solamente en acciones de inconstitucionalidad, sino en general ‘en los casos sometidos a su conocimiento’ ”.¹³

A partir de dicho fallo, ha sido frecuente encontrar sentencias expedidas por la Corte Constitucional, en las que se ha ejercido esta atribución en procesos diferentes a los del control abstracto de constitucionalidad. La conformación de la Corte Constitucional del año 2012 mantuvo el criterio de la integración anterior y aplicó esta figura en acciones extraordinarias de protección.

Por ejemplo, en la sentencia 102-13-SEP-CC, dictada en una acción extraordinaria de protección, hizo un examen de constitucionalidad por conexidad de los artículos 40 y 42 de la LOGJCC. En dicha ocasión, respecto del control de normas conexas, la Corte manifestó que “esta competencia revela la clara intención del Constituyente de permitir el control oficioso de la constitucionalidad por parte del máximo órgano de justicia constitucional ecuatoriano por diferentes vías, y ya no únicamente a través de las acciones dispositivas de inconstitucionalidad”.¹⁴ Similar consideración se realizó en la sentencia 182-15-SEP-CC.¹⁵

La integración de la Corte Constitucional del año 2015 mantuvo aquel criterio. Un ejemplo lo encontramos en la sentencia 072-17-SEP-CC,¹⁶ en la cual se realizó control de constitucionalidad por conexidad del artículo 60 de la Ley Orgánica de Servicio Público. Por su parte, en la sentencia 140-18-SEP-CC¹⁷ se declaró la inconstitucionalidad del segundo inciso de la disposición transitoria décima primera de la Ley Orgánica de Educación Superior, como una garantía de no repetición.

La integración del año 2019 de la Corte Constitucional ha ejercido esta atribución, especialmente, dentro de consultas de norma o en objeciones presidenciales a proyectos de ley aprobados por la Asamblea Nacional, que, si bien no son acciones de inconstitucionalidad en sentido estricto, sí son mecanismos de control de constitucionalidad.¹⁸ Ejemplos de este tipo de decisiones los encontramos en los dictámenes 5-19-OP/19¹⁹ y 1-21-OP/21,²⁰ en los que la Corte se pronunció sobre normas no invocadas expresamente por el Presidente de la República en su objeción por inconstitucionalidad. En tanto que, respecto de las consultas de norma, está la sentencia 14-15-CN/19,²¹ que se refirió acerca del artículo 202 del Código Orgánico Integral Penal.

Para finalizar esta sección, corresponde indicar que, pese a las dificultades que se han expresado sobre la posibilidad de declarar inconstitucionales normas por conexidad en todos los procesos que conoce la Corte Constitucional, considero que la solución no es abolir este instituto. En mi opinión, existen mecanismos que podrían solventar gran parte de las dificultades y regular esta modalidad de control para que sea una herramienta útil y efectiva para garantizar la supremacía de la Constitución. Algunas de estas opciones fueron desarrolladas en la sentencia 1024-19-JP/21 que se examinará más adelante.

¿QUÉ SE ENTIENDE POR CONEXIDAD?

Esta segunda interrogante es tan importante como la primera, puesto que la conexidad es el presupuesto básico para que la Corte Constitucional declare inconstitucional una norma al amparo del artículo 436 número 3 de la Constitución.

Si entendiéramos que la conexidad es sinónimo de unidad, esta primera inquietud parecería despejarse con la LOGJCC, debido a que su artículo 76 número 9 desarrolla los requisitos para que exista unidad normativa. Inclusive, la Corte Constitucional ha manifestado que la declaratoria de inconstitucionalidad por conexidad “está limitada a que exista unidad normativa por producirse una de las circunstancias determinadas en el artículo 76 numeral 9 de la LOGJCC”.²²

Según el precepto legal en mención, se presumirá que existe unidad normativa: (i) si una disposición jurídica demandada está reproducida en otro texto normativo, (ii) si no es posible resolver sobre un precepto jurídico sin pronunciarse sobre otro con el cual guarda conexión estrecha; o, (iii) si la norma impugnada es consecuencia o causa directa de otras normas no impugnadas.²³ Por ejemplo, en la sentencia 18-21- CN/21 se declaró la inconstitucionalidad de una disposición legal y, por existir unidad normativa, se determinó la inconstitucionalidad de sus disposiciones reglamentarias; en aquella ocasión, se indicó: “para garantizar la supremacía constitucional y la coherencia normativa, las normas conexas señaladas deben correr la suerte de la principal y deben ser declaradas inconstitucionales”.²⁴

En este contexto, si se considera que el legislador calificó como unidad normativa lo que el constituyente denominó conexidad, se concluiría que existen criterios expresos y ciertos acerca de su alcance, dado que tendría lugar siempre que la Corte identifique alguna de las condiciones descritas previamente.

Sin embargo, el principal inconveniente de esta aparente solución es que el artículo 76 de la LOGJCC reconoce los principios y reglas específicos del control abstracto de constitucionalidad, sin que sean aplicables al resto de atribuciones de la Corte Constitucional. Esto por cuanto los criterios de unidad normativa solamente podrían aplicarse en el ejercicio del control de constitucionalidad, pues todos sus presupuestos parten de la existencia de disposiciones jurídicas demandadas, característica excluyente de los procesos de inconstitucionalidad, que no podrían aplicarse fácilmente en garantías jurisdiccionales, al tener estas un objeto diferente al de la compatibilidad normativa propia del control constitucional. Dicho de otra manera, “estos criterios son plenamente aplicables en los procesos de acción por inconstitucionalidad, y la conexidad se determinará en función de la norma cuestionada originalmente”.²⁵

Entonces, si la declaratoria por conexidad aplicaría en nuestro país solamente en las acciones de control abstracto de constitucionalidad, como ocurre en Perú o en Bolivia, la LOGJCC habría resuelto la interrogante sobre qué se entiende por conexidad. No obstante, como se indicó, la Constitución no delimitó el ejercicio de esta figura a tales acciones, lo cual conlleva que la respuesta a la pregunta inicial, sobre cómo entender a la conexidad no se resuelve con la LOGJCC.

En Bolivia y en Perú, países en los que solamente cabe este tipo de declaratoria dentro de los procesos de inconstitucionalidad abstracta, ha sido la jurisprudencia del Tribunal Constitucional la que ha desarrollado el alcance de la conexidad. Aquel desarrollo es muy similar a los parámetros fijados en el artículo 76 de la LOGJCC, pues el Tribunal peruano, de modo similar al Tribunal Plurinacional boliviano,²⁶ ha afirmado que la declaratoria de inconstitucionalidad respecto de normas no demandadas, procede en dos supuestos, por conexidad o consecuencia.²⁷

En Ecuador, al haberse reconocido el ejercicio de esta atribución en todos los procesos de competencia de la Corte Constitucional, los parámetros legales señalados serían insuficientes debido a que no se aplican para las otras acciones que recaen en conocimiento de la magistratura. En consecuencia, sin lugar a duda, será el desarrollo jurisprudencial el que guíe el ejercicio de esta atribución.

La Corte Constitucional ecuatoriana, hasta la emisión de la sentencia 1024-19- JP/21, no desarrolló criterios claros sobre cómo identificar una inconstitucionalidad por conexidad en el ejercicio de atribuciones diferentes a las del control abstracto de constitucionalidad, por lo que, para complementar los criterios legales sobre unidad normativa, será indispensable analizar lo dicho en aquel fallo a fin de tener una perspectiva completa sobre cómo entender la conexidad.

Una cuestión adicional, relevante para discutir sobre el contenido de la conexidad, es la determinación sobre si esta figura se aplica estrictamente sobre las disposiciones jurídicas o si también lo hace frente a sus normas. Al respecto, es necesario distinguir con absoluta claridad ambos conceptos que, aunque están relacionados entre sí, no significan lo mismo.

La disposición corresponde a la prescripción, texto o enunciado normativo que consta en una fuente de derecho; mientras que la norma se relaciona con su regla o reglas de contenido. Sobre esto, una “disposición es por tanto el objeto de la interpretación, la norma es su resultado”.²⁸

Lo dicho reviste de gran importancia para el control de constitucionalidad, puesto que, en el sistema ecuatoriano existe la posibilidad de que la Corte Constitucional declare la inconstitucionalidad de una norma, pero no de la disposición jurídica. Esto puede ocurrir en la consulta de norma, ya que el artículo 143 numeral 2 de la LOGJCC, permite que se declare la inconstitucionalidad de la aplicación del enunciado a un supuesto fáctico específico, es decir, de la norma y no de la disposición.

Esta opción, que deriva principalmente del judicial review estadounidense, admite “una declaración de inconstitucionalidad tan solo de la norma (no de la disposición de la que aquella proviene)”.²⁹ Esto nos conduce a reflexionar si la conexidad se basa en una correspondencia entre disposiciones o textos, o si va más allá e involucra también a sus normas.

¿SE TRATA DE UNA FACULTAD OFICIOSA EN SENTIDO ESTRICTO?

Si bien la literalidad del texto constitucional parecería calificar sin más esta facultad como oficiosa, es importante delimitar el ámbito del carácter oficioso que tendría la Corte Constitucional, dado que, como se observará, este no es absoluto.

El debate sobre la conveniencia o no de atribuir de facultades oficiosas a órganos que ejercen control constitucional constituye un aspecto que no está libre de discusión.

Uno de los principales promotores del control de constitucionalidad, el jurista austriaco Hans Kelsen, al analizar cuáles serían las alternativas óptimas para fijar la legitimación activa de un proceso de control constitucional, reconoció que existen varias alternativas para establecer quién o quiénes están legitimados para acudir al Tribunal Constitucional: admitió que podría autorizarse una actio popularis, aunque advirtió que podría suponer un elevado congestionamiento de procesos. Planteó, como otra opción, que las autoridades públicas estén habilitadas para formular una demanda ante el Tribunal Constitucional.

Como otra alternativa, se pronunció sobre el inicio de un proceso de control de constitucionalidad de oficio por parte del mismo Tribunal. Al respecto, manifestó que “puede ocurrir no únicamente cuando, por ejemplo, llamado a examinar la legalidad de un reglamento el Tribunal se encuentra con la inconstitucionalidad de la ley con la cual el reglamento está en contradicción”;³⁰ con lo cual, entre las alternativas que planteó, Kelsen ya enunció una fórmula similar a lo que hoy concebimos como conexidad, pues reconoció que el Tribunal Constitucional podría conocer la validez de una disposición jurídica que no fue expresamente demandada.

Ahora bien, también es cierto que se han desarrollado varios reparos a las facultades oficiosas de los órganos que ejercen esta atribución. Por ejemplo, el profesor Javier Pérez Royo sostiene que en los países en los que se confíe el control de constitucionalidad a un Tribunal no debería permitirse su actuación de oficio:

Si el Tribunal Constitucional pudiera controlar de oficio la constitucionalidad de la ley, el Estado Democrático no podría sobrevivir, ya que estaría atribuyendo de forma general a un órgano no legitimado democráticamente de manera directa y que no es responsable ante nadie, el control de los actos de un órgano que sí está legitimado democráticamente de manera directa y que tiene que renovar periódicamente su legitimidad a través de la elección de los ciudadanos.³¹

Por otro lado, en los sistemas que han optado por un modelo de control difuso, el sector mayoritario³² aprueba que los operadores de justicia efectúen un control concreto aún sin que las partes del litigio original lo hayan requerido expresamente.³³

En nuestro país, sobre las facultades oficiosas de los órganos que ejercen control constitucional, también han existido posturas contrapuestas en la literatura jurídica especializada. Por ejemplo, el profesor Juan Francisco Guerrero considera que “se ha pensado que los organismos como las cortes y tribunales constitucionales [...] deben tener como límite intrínseco de sus actuaciones el que solamente pueden actuar a petición de parte y dentro del ámbito delimitado por quien requiere su intervención”.³⁴ En una línea similar, se ha advertido que las facultades oficiosas de los órganos que ejercen control constitucional “pueden ser peligrosas, por lo que, deberían ser activadas por las partes que estén legitimadas para este efecto, quienes delimitan con su impugnación el ámbito de análisis”.³⁵

Por su parte, Rafael Oyarte, al analizar las atribuciones del Tribunal Constitucional de 1998, sobre el control de oficio, puntualizó que “es conveniente este tipo de control en tanto y en cuanto no se debe esperar a que se accione una inconstitucionalidad por alguien cuando esta resulta evidente”.³⁶

La Constitución de 1978-79, reformada en el año 1983, reconoció en favor del entonces Tribunal de Garantías Constitucionales la potestad de “Suspender, total o parcialmente, en cualquier tiempo de oficio o a petición de parte los efectos de las leyes [...] que fueren inconstitucionales por la forma o por el fondo”.³⁷

Este control de oficio por parte del Tribunal de Garantías Constitucionales, como lo recuerda el profesor Hernán Salgado, subsistió hasta 1992.³⁸ Un ejemplo de este tipo de control lo encontramos en uno de los fallos del Tribunal de Garantías Constitucionales, dictado respecto del artículo 72 de la Ley de Régimen Municipal. En aquella ocasión, el proceso que culminó con la suspensión de la última frase de su número 44, fue promovido por el Presidente del Tribunal.³⁹

Ahora bien, como se puede apreciar, el control oficioso de constitucionalidad desde una perspectiva amplia involucra una facultad para promover esta clase de procesos de control sobre disposiciones jurídicas, sin que exista petición de parte a través de una demanda.

En cuanto a la declaratoria por conexidad, según la Constitución ecuatoriana de 2008, no se prevé la posibilidad de que la Corte Constitucional inicie procesos de inconstitucionalidad de oficio, sino que habilita a la magistratura a examinar disposiciones jurídicas no demandadas expresamente, pero siempre dentro de una causa ya iniciada por quien estuviera legitimado para tal efecto.

De ahí que, al menos según la Constitución, se trataría de una potestad de oficio parcial,⁴⁰ debido a que la atribución no permite que la Corte inicie un proceso de control, sino que pueda ampliar su análisis a disposiciones no demandadas dentro de una acción ya incoada. El ámbito de esta facultad oficiosa, entonces, está concentrado en el grado de análisis de la Corte Constitucional, al poder ampliar su examen a disposiciones normativas no demandadas por quien promovió determinada acción o proceso constitucional; mas no en cuanto al inicio de oficio, que, en la perspectiva constitucional, no estaría permitido.

Sin embargo, aquella determinación podría no ser exacta si analizamos una disposición legal poco explorada en nuestro esquema jurídico, pero que es sumamente pertinente para nuestro estudio. Se trata del artículo 75 número 4 de la LOGJCC, que reconoce como una atribución de la Corte Constitucional: “4. Promover los procesos de inconstitucionalidad abstracta, cuando con ocasión de un proceso constitucional, encuentre la incompatibilidad entre una disposición jurídica y las normas constitucionales”.

A primera vista, no es sencillo comprender el alcance de esta disposición legal, pues sería inoficioso que la Corte Constitucional promueva procesos de inconstitucionalidad si posee la facultad para declarar inconstitucionales preceptos normativos por conexidad en los procesos constitucionales que son sometidos a su conocimiento.

Contrario a la disposición constitucional del artículo 436 número 3, este precepto legal sí reconocería una atribución oficiosa amplia, ya que la Corte estaría habilitada para promover procesos de inconstitucionalidad. No obstante, su propósito en el sistema de control constitucional no es del todo claro por lo expresado en el párrafo precedente, pues ¿por qué la Corte Constitucional promovería un segundo proceso si ya existe uno en curso y la declaratoria de inconstitucionalidad podría ser dictada en este por conexidad?

Esta compleja interrogante ha sido analizada por el profesor Juan Francisco Guerrero, quien planteó una interpretación que procura compatibilizar la disposición constitucional y la legal, de modo que no se excluyan entre sí:

se debería permitir que se declare la inconstitucionalidad de las normas conexas de forma directa únicamente en los procedimientos de control abstracto de constitucionalidad. En los demás casos, procedería que la Corte promueva una acción de inconstitucionalidad al amparo de lo que establece el artículo 75 numeral 4 de la LOGJCC, con la peculiaridad anotada, de que la Corte en dichos casos, será juez y parte, evidenciado una vez más los inconvenientes de la actuación oficiosa del órgano encargado del control de constitucionalidad de un país.⁴¹

Este planteamiento es uno de los pocos esfuerzos académicos por dotar de contenido a los artículos 436 número 3 de la Constitución y 75 número 4 de la LOGJCC, a fin de propiciar una lectura sistemática para entender cuál es el ámbito del control de oficio en esta materia.

REGULACIÓN PREVISTA EN LA SENTENCIA 1024-19-JP/21

Hasta el momento, se han dejado inconclusos varios planteamientos desarrollados en los acápites previos. Como se ha insistido, se procurará despejar todos ellos a base de lo dictaminado por la Corte Constitucional en la sentencia 1024-19-JP/21.

Se trata de un fallo dictado en el marco de un proceso de revisión de dos acciones de protección. Como se puede apreciar, no constituye una sentencia dictada en el ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, sino que la decisión es expedida en aplicación de la potestad de revisión de sentencias en materia de garantías jurisdiccionales. ⁴²

La Corte Constitucional se refirió a la competencia atribuida en el artículo 75 número 4 de la LOGJCC, esto es, a la potestad de promover procesos de inconstitucionalidad, y consideró que cuando “resuelve un caso dentro del marco de sus competencias le corresponde también garantizar la supremacía constitucional. De ahí que la ley reconozca la competencia para efectuar un control incidental de constitucionalidad”.⁴³ Esta afirmación fue realizada porque la Corte encontró una “posible incompatibilidad” del artículo 94 de la Ley de Seguridad Social.

Posteriormente, la Corte desarrolló cinco reglas para el ejercicio de la atribución prevista en el artículo 75 número 4 de la LOGJCC:

Aquellas reglas, aunque se refieren expresamente a la atribución legal prevista en el artículo 75 número 4 de la LOGJCC y no de forma directa a la declaratoria por conexidad, sí permite responder varias de las inquietudes descritas en los acápites precedentes.

En primer lugar, en lo concerniente a los procesos en los que cabe la declaratoria de inconstitucionalidad por conexidad, la segunda regla daría a entender que solamente será procedente en acciones de inconstitucionalidad; y que, en el resto de los procesos de competencia de la Corte Constitucional, se aplicaría el control incidental de oficio, al amparo del artículo 75 numeral 4 de la LOGJCC.

En otras palabras, si la Corte Constitucional encuentra una aparente inconstitucionalidad por conexidad, podrá declararla solo si el proceso en el cual detectó la supuesta contradicción es una acción de inconstitucionalidad. En contraposición, si encuentra la aparente contradicción en otro tipo de acción o proceso, no podrá declarar la inconstitucionalidad por conexidad, pero sí estará habilitada para iniciar un control incidental y de oficio. Esto despeja la primera inquietud planteada en este trabajo, aunque, a mi juicio, debía ser extensiva a procesos de control de constitucionalidad abstracta, en general, y no solamente a acciones de inconstitucionalidad.

En segundo lugar, sobre cómo entender la conexidad, las reglas primera y tercera, sumado a lo dicho en el párrafo anterior, nos permiten comprender que la conexidad tendrá lugar si se verifican los parámetros de unidad normativa previstos en la LOGJCC, pero serán aplicables, solamente, en los procesos de acciones de inconstitucionalidad. Mientras que, en el resto de las atribuciones, la Corte podrá ejercer su control incidental y de oficio de constitucionalidad siempre que la resolución de un caso dependa necesariamente del análisis de constitucionalidad.

Lo dicho despeja la segunda interrogante planteada en este trabajo, sobre cómo entender la conexidad para que opere este control. Entonces, habrá conexidad en acciones de inconstitucionalidad al verificarse los requisitos legales de unidad normativa; en tanto que se habilitará el control incidental en las otras atribuciones de la Corte Constitucional si se desprende una real necesidad de efectuar un control por la relación directa entre la norma los hechos del caso.

En tercer lugar, en lo que atañe a la duda sobre el alcance de la potestad oficiosa, se puede concluir que la conexidad, aplicada únicamente en acciones de inconstitucionalidad es una función parcialmente oficiosa, pues no permitiría el inicio de un nuevo proceso, sino que se amplíe el objeto de análisis de constitucionalidad y se puedan analizar preceptos normativos no demandados expresamente; mientras que el control previsto en el artículo 75 número 4 de la LOGJCC, que aplica en el resto de las atribuciones de la Corte a excepción de la acción de inconstitucionalidad, sí conlleva una excepción al principio general de inicio por demanda de parte, reconocido en el artículo 4 número 4 de la LOGJCC.

Finalmente, en la cuarta regla, la Corte Constitucional solventa una inquietud planteada también en el presente trabajo. Antes se indicó que la declaratoria de inconstitucionalidad en una acción o proceso en el cual, por regla general, no se discute una incompatibilidad normativa, como, por ejemplo, una garantía jurisdiccional, podía generar que el órgano que emitió la disposición jurídica no pueda participar en el proceso. Por este motivo, la Corte ha previsto como un imperativo que, en el control incidental, se notifique a quien expidió la norma; con ello, la autoridad emisora de la disposición jurídica podrá comparecer y ser escuchada previo a que la Corte Constitucional adopte su decisión.

En síntesis, la Corte Constitucional dio una interpretación que tomó en consideración su facultad constitucional para declarar la inconstitucionalidad de una norma jurídica de oficio y por conexidad y la atribución legal para promover procesos de inconstitucionalidad. Esta sentencia marca un hito en esta materia puesto que pretende ordenar sus atribuciones a fin de brindar certeza sobre su alcance y regulación.

CONCLUSIONES

La declaratoria de inconstitucionalidad por conexidad es una herramienta novedosa en nuestro esquema de justicia constitucional. Esta atribución constitucional se encuentra acompañada de una potestad legal que permitiría a la Corte Constitucional promover procesos de inconstitucionalidad.

La Corte Constitucional, en el año 2021, dotó de contenido a ambas atribuciones y formuló su posición respecto de las interrogantes que han sido identificadas en el presente trabajo. En la sentencia 1024-19-JP/21 se distinguió cuál sería el rol oficioso de la Corte Constitucional para declarar la inconstitucionalidad de disposiciones jurídicas, dependiendo del tipo de proceso que conozca la magistratura.

En la referida decisión, se aclaró que la atribución legal prevista en el artículo 75 número 4 de la LOGJCC consiste en un incidente de oficio que puede ser promovido por la Corte Constitucional si identifica una posible incompatibilidad normativa en el conocimiento de cualquier caso, a excepción de la acción de inconstitucionalidad. Esto debido a que en la acción de inconstitucionalidad podría operar la declaratoria por conexidad, lo cual tornaría inoficioso crear un incidente en una acción de esta naturaleza.

Así, también, la Corte Constitucional desarrolló parámetros para comprender en qué casos operaría el control oficioso vía incidente; y, finalmente, diseñó un procedimiento para que la autoridad emisora de la norma que será examinada, pueda comparecer e intervenir en el incidente, lo cual no era asegurado por la Corte Constitucional cuando, por ejemplo, declaraba la inconstitucionalidad por conexidad en una acción extraordinaria de protección, en la que la autoridad que expidió la norma no era tomada en cuenta o, inclusive, ni siquiera sabía que la resolución de una garantía jurisdiccional podría concluir la inconstitucionalidad de una norma.

Los esfuerzos de la Corte Constitucional por compatibilizar dos figuras jurídicas poco analizadas y que inclusive podrían presentarse como contradictorias son necesarios para un adecuado entendimiento de nuestro sistema de control constitucional. De hecho, llama la atención que hayan transcurrido prácticamente trece años desde que entró en vigor la Constitución y doce años la LOGJCC y que ninguna conformación anterior de la Corte se haya preocupado por desarrollar criterios y pautas objetivas para el ejercicio de estas atribuciones.

Los parámetros desarrollados por la Corte Constitucional marcan un hito para analizar y evaluar la eficacia de institutos del control de constitucionalidad poco estudiados. Más allá de que habrá que evaluar las reglas expedidas por la Corte Constitucional a fin de revisar su repercusión práctica e identificar sus puntos que puedan perfeccionarse; la sentencia contribuye para clarificar sobre sus competencias oficiosas e iniciar una discusión sobre herramientas poco profundizadas en nuestro medio. Vale señalar que la Corte Constitucional ya hizo uso del control incidental en la sentencia 1965-18-EP/21,⁴⁶ sobre la omisión en que habría incurrido el legislador sobre el doble conforme.