Evolución de los arreglos comerciales preferenciales otorgados por Estados Unidos a Ecuador

Los países en vías de desarrollo han tenido una lucha constante para obtener relaciones comerciales con países desarrollados. Es por ello que sus necesidades y exigencias se hicieron notar a partir de la década de los años 60. En 1961, por medio de las disposiciones otorgadas por el GATT (acuerdo general sobre aranceles aduaneros y comercio), se aprobó la declaración sobre promoción del comercio de los países menos desarrollados, misma que permitió mejorar el acceso a nuevos mercados.

Más tarde, en 1963 se lleva a cabo la Reunión Ministerial del GATT para incentivar la cooperación comercial y, a su vez, favorecer el comercio con países en vías de desarrollo (Núñez Jaramillo, 2017). En marzo de 1964 en Ginebra tuvo lugar la Conferencia de Naciones Unidas para el Comercio y Desarrollo (UNCTAD) para tratar temas exclusivamente de comercio y desarrollo de todas las economías del mundo, con la finalidad de que exista una cooperación comercial internacional (Coscione, 2015; Tancredi, 2019). La UNCTAD fue la organización que logró incluir al GATT la parte IV, denominada Comercio y Desarrollo, en la que solicitaron a los grandes países que permitan el libre ingreso para eliminar barreras de ciertos productos provenientes de países en desarrollo (López Jurado, 2005; ).

Ante esto, González Márquez et al. (2018) mencionan que en la I Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) -al analizar y plantear propuestas para beneficio de los países en desarrollo- creó el sistema generalizado de preferencias (SGP). Debido a las escasas oportunidades comerciales de estos países se propuso el SGP como herramienta comercial con finalidad preferencial. Los países beneficiarios de este sistema podrían acceder a grandes mercados con la liberación del pago de tributos. Este fue uno de los más provechosos éxitos de la UNCTAD, aunque legalmente el SPG se recoge en el marco del GATT (Cuenca García & Navarro Pabsdorf, 2015).

Albornoz et al. (2016) e Ismail (2019) mencionan que entre los países que adoptaron y aplicaron este sistema de acuerdo a sus intereses y necesidades se encuentran: Australia, Bielorrusia, Canadá, Estados Unidos, Islandia, Japón, Kazajistán, Noruega, Nueva Zelanda, Rusia, Suiza, Turquía y la Unión Europea. Todos ellos conceden preferenciales arancelarios a países en desarrollo que sean elegibles y cumplan con los requisitos impuestos por cada país.

Por su parte, Baena Rojas () en los resultados de su estudio menciona que existen tres países otorgantes de preferencias arancelarias mediante el SGP con mayor relevancia, entre los cuales se encuentran Australia, seguido de Estados Unidos y por último Nueva Zelanda. Por lo tanto, para efectos de esta investigación se tratará específicamente del SGP otorgado por Estados Unidos, el cual fue aprobado por el Congreso de dicho país bajo el amparo del Capítulo V de la Trade Act of 1974 que entró en vigor el 1 de enero de 1976.

Por consiguiente, desde sus inicios este sistema ha incluido a 2 7000 productos de 137 países en desarrollo (Graham, 1978). Además de haber experimentado constantes renovaciones debido a que periódicamente debía ser analizado por el Congreso de los Estados Unidos. Esta evaluación se la realizaba con la finalidad de evaluar y determinar si los países beneficiarios continuaban recibiendo preferencias arancelarias o, a su vez, porque se añadían o excluían productos de la lista del sistema (; Babu, 2020).

Es por ello que el Congreso de los Estados Unidos, bajo el amparo de la Ley de comercio, ha impuesto ciertos lineamientos a los países beneficiarios. Estos lineamientos han tenido la intención de contrarrestar acciones desleales de comercio que puedan perjudicar la economía e integridad de los países. Por lo tanto, los países en desarrollo que fomenten el terrorismo, permitan la explotación laboral infantil, expropien la propiedad de ciudadanos norteamericanos, no protejan la integridad de sus trabajadores e infrinjan los derechos de propiedad intelectual no podrán ser partícipes de los beneficios que otorga dicho sistema. Esto se debe a que son catalogados como una amenaza para la economía y seguridad social de Estados Unidos (Albornoz et al., 2016; Babu, 2020; Dalle & Lavopa, 2011).

Adicionalmente, también se presentan condiciones a los productos importados. Según Sapir y Lundberg (1984), estas condiciones se han presentado debido a que no se ha logrado excluir a países en vías de desarrollo que se consideran competitivos, ante lo cual se ha creado una lista de productos restringidos para el sistema. Esta lista anuncia las categorías de productos considerados como sensibles a la importación, a saber: prendas de vestir, relojes, artículos electrónicos, derivados de acero y vidrio, calzado, y cualquier otro artículo que sea considerado como sensible a la importación por parte del presidente.

En la Tabla 1 se presenta el comportamiento que ha tenido el SGP a lo largo del tiempo, identificando cada una de las renovaciones de las cuales fue partícipe. Desde su aprobación el 1 de enero de 1976, el SGP fue renovado por primera vez en 1985. Posteriormente fue renovado 14 veces más con un promedio entre dos a tres años en cada renovación. Culminó el 31 de diciembre de 2020 (Wong, 2022).

Cabe recalcar que en ciertos períodos el SGP se tardó algunos meses para su renovación. No obstante, durante ese tiempo se dieron extensiones retroactivas, lo cual hace alusión al reembolso realizado a los importadores por concepto de aranceles cobrados durante dicho periodo (Wong, 2022).

No obstante, en el periodo 2020, una vez culminada la vigencia del SGP de Estados Unidos todos los países beneficiarios (incluido Ecuador) quedaron fuera de las preferencias arancelarias que concede dicho sistema ().

En cuanto a la Ley de preferencias comerciales andina (ATPA) este sistema fue promulgado el 4 de diciembre de 1991, año en el cual George W. Bush ejercía la presidencia de los Estados Unidos. Esta ley tenía la finalidad de fortalecer las industrias de los países como Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú mediante el establecimiento de preferencias arancelarias (Rendón Acevedo, 2007; Romero Izurieta et al., 2022; ). No obstante, Ecuador se adhirió al programa en el año 1993 (Sotomayor Vértiz, 2005). Este sistema facilitó el ingreso al mercado estadounidense de productos tradicionales de los países antes mencionados, disminuyendo las restricciones y obstáculos impuestos por el sistema proteccionista de los Estados Unidos (Castilla et al., 2005).

USITC () señala que, a pesar de que en ese entonces algunos países (incluido Ecuador) ya gozaban de preferencias arancelarias por parte del SGP, preferían acogerse al ATPA para comercializar sus productos con Estados Unidos, debido a las siguientes razones:

La vigencia del ATPA perduró hasta el 4 de diciembre de 2001 y fue renovada el 6 de agosto de 2002 como Ley de preferencias arancelarias andinas y erradicación de la droga (ATPDEA) (Durán Lima et al., 2007; Jácome, 2004; Robayo, 2005; Romero Izurieta et al., 2022; ; Tole 2013). Es decir, una vez culminado el ATPA los productos que se incluían en el sistema pasaron a formar parte del ATPDEA y se adicionaron aproximadamente 700 productos más (Beltrán Mora & Gómez Walteros, 2019; Garzón Gaitán, 2003; González Vigil, 2008; Rosero et al., 2020).

En este sentido, la lista pasó a tener alrededor de 6 300 productos que podían ingresar con preferencias arancelarias mediante el ATPDEA. En esta lista se incluían productos como: las flores, el petróleo y sus derivados, los textiles, el calzado, los atunes, los cigarrillos, entre otros (). Precisamente, Peña Bernal (2009) añade que el ATPDEA surgió con la intención de otorgar preferencias arancelarias a los productos no contemplados en el anterior programa (ATPA).

Al igual que los demás sistemas preferenciales, los países beneficiarios del programa ATPDEA debían acogerse a ciertas restricciones impuestas por el gobierno estadounidense, con la intención de proteger su mercado local. De tal modo que de no hacerlo se veían condicionados a no continuar en el programa. Entre las principales obligaciones que debían cumplir los países se pueden mencionar las siguientes: no haber anulado acuerdos vigentes, no contar con un régimen comunista, apoyar a Estados Unidos en la lucha con el terrorismo, implementar medidas que permitan mejorar y velar por los derechos de los trabajadores, no haber nacionalizado ni hurtado activos de los ciudadanos estadounidenses (Umaña Mendoza, 2005).

En consecuencia, cabe mencionar que el ATPDEA, desde su creación el 6 de agosto de 2002, estuvo vigente hasta el 31 de diciembre de 2006. Posteriormente, se volvió a renovar año a año hasta el 30 de junio de 2013 (Emmerich, 2013). Esto quiere decir que Ecuador gozó de los beneficios arancelarios del ATPA y del ATPDEA desde el 2001 hasta el 2013. Y, obviamente, una vez culminados estos sistemas se acogieron cien por ciento al sistema generalizado de preferencias (SGP) hasta el 2020.

Impacto de los arreglos comerciales preferenciales en las exportaciones de Ecuador a EE.UU.

Tomando en cuenta que el sistema generalizado de preferencias (SGP) estuvo vigente desde 1976 hasta el 2020 se realizó un análisis detallado del comportamiento de las exportaciones realizadas por Ecuador a Estados Unidos bajo este sistema.

Mediante datos obtenidos por la USITC se evidenció la trayectoria que han tenido las exportaciones totales realizadas por Ecuador bajo el amparo del sistema generalizado de preferencias, mismas que han presentado variaciones significativas en el transcurso del tiempo. De modo que se han tomado en consideración los años de 1989 hasta el 2020 para este estudio.

En este contexto, cabe mencionar que aproximadamente dos décadas, es decir desde 1989 hasta el 2013, el SGP no influyó considerablemente en las exportaciones hacia Estados Unidos, dado que, como se proyecta en la Figura 1, se presentó un crecimiento paulatino. Es decir, durante ese período las exportaciones crecieron con una mínima diferencia de año a año. Una de las razones principales se debe a que el SGP era considerado como un sistema riguroso que presentaba trabas a la exportación. Esto se debía a que imponía reglas de origen y restricciones a la importación, situación que limitó a los exportadores ecuatorianos a acogerse al mencionado sistema.

Además, en dicho período estuvieron vigentes los programas ATPA y ATPDEA, mismos que brindaron mayores beneficios a los exportadores. Esto se dio gracias a que contemplaban un número mayor de subpartidas en relación con el SGP, entre los cuales se encontraban los productos mayormente exportados por Ecuador. Por ende, preferían utilizar estos sistemas, ya que el SGP no los incluía en su lista de productos ().

Sin embargo, en el año 2013 una vez concluida la vigencia del ATPDEA ciertos productos se acogieron a las preferencias arancelarias del SGP. Por tal motivo, desde el 2013 hasta el año 2020 se registró un aumento en las exportaciones, en vista que el SGP era el único mecanismo vigente.

Asimismo, cabe recalcar que a partir del 31 de julio de 2013 el SGP perdió su vigencia hasta su próxima renovación el 29 de julio de 2015. Sin embargo, las exportaciones generadas en este periodo de tiempo no sufrieron grandes afecciones. Debido a que, si bien en su momento tuvieron que cancelar aranceles a la importación, una vez que el sistema fue renovado todos estos valores eran reembolsados al importador, dado que este es un sistema retroactivo. Por ende, las exportaciones no se detuvieron, por el contrario, presentaron valores relativamente mayores.

Es así que en el 2013 se registró un aumento del 72 %, representando un valor de $ 183 699 941.00 por concepto de exportaciones bajo SGP. El 2014 también presentó un incremento considerable del 59 %, equivalente a $ 291 316 774.00. Finalmente, el 2015 presenta un leve crecimiento del 9 % en relación con el año anterior, reflejando un valor de $ 317 083 568.00.

En el 2016 se evidencia un incremento considerable del 23 % con un total de $ 390 358 770. Por otro lado, en el 2017 se ha exportado un valor de $ 435 599 093. Además, en 2018, cuando nuevamente se renovó dicho sistema, las exportaciones reflejaron un incremento del 5 %, equivalente a $ 456 068 001. En 2019 se exportó un valor de $ 491 068 001. Por último, en el 2020 se evidencia un aumento del 21 % en las exportaciones.

Adicionalmente, el 2020 fue el último al año de vigencia del SGP, que hasta la actualidad no ha sido renovado. Por lo que se espera que para el año 2023 ya se contemplen todas las negociaciones entre Ecuador y Estados Unidos, a fin de que las exportaciones puedan continuar acogiéndose a preferencias arancelarias.

De acuerdo a datos obtenidos por USITC, entre los años 2019 y 2020 destacan los siguientes productos con mayor porcentaje de exportación desde Ecuador hacia Estados Unidos bajo el SGP:

Además de las frutas y flores el SGP también acogía productos manufacturados y semielaborados, tales como: conectores eléctricos, plomo refinado en bruto, sacos y bolsas de polímeros de etileno, a más de los productos de mar como sardinas, sardinellas y espadas.

Adicionalmente, todos los productos presentados en la Tabla 2 tuvieron que cancelar cero aranceles por concepto de importación. Sin embargo, como el 2020 fue el último año de vigencia del sistema todos estos productos, a partir del 2021, se encuentran ingresando al mercado de EE UU bajo la cláusula de la nación más favorecida. Misma que ofrece las mejores condiciones y beneficios arancelarios en los procesos de compraventa internacional a todos los países miembros de la OMC. Sin embargo, los productos que no se acojan a este principio tendrán que aplicar los porcentajes del arancel consolidado de Estados Unidos, los cuales oscilan entre 0.80 % a 11.20 %, aproximadamente.

Por consiguiente, de acuerdo a Romero Izuriera et al. () los productos tradicionales como banano, café, camarón y cacao cuentan con la cláusula de la nación más favorecida. Por lo tanto, sí se acogen a reducciones arancelarias. No obstante, productos como el brócoli, rosas, alcachofa, atún, entre otros no cuentan con sistemas preferenciales. De modo que están ingresando al mercado de Estados Unidos con arancel consolidado.

De acuerdo a datos obtenidos por USITC se presenta el comportamiento que han tenido las exportaciones ecuatorianas mediante el mecanismo ATPA (Figura 2). En 1991 y 1992 no se han registrado exportaciones debido a que, según Sotomayor Vértiz (2005), Ecuador se adhirió al programa en el año de 1993, año mediante el cual se vio beneficiado de preferencias arancelarias, permitiendo que en los posteriores periodos las exportaciones se incrementen.

A partir del primer año de incorporación en el programa Ecuador exportó un total de $ 34 335 236. Mientras que en 1994 las exportaciones incrementaron un 112 % en relación con el año 1993, registrando un valor de $ 72 905 162. De igual manera, durante 1995 se presentó un alza del 103 % equivalente a $ 147 859 164. Por consiguiente, en 1996 las exportaciones representaron un incremento del 48 % por un valor de $ 218 418 540. Sin embargo, a partir de 1997 los volúmenes de exportación, bajo amparo del ATPA, no presentaron valores significativos en relación con períodos anteriores, en los cuales las exportaciones incrementaron anualmente. Tal como se puede apreciar en la Figura 2, en 1997 se presenta una disminución del 0.45 % en relación al año anterior, con un total de $ 217 436 592.

Para los siguientes dos años se evidenció un leve incremento del 7 % y 12 % en relación a los años de 1998 y 1999, por un total de $ 233 001 817 y $ 260 301 387, respectivamente. Sin embargo, los dos últimos años de vigencia del programa se vieron afectados con una disminución del 5 % en el año 2000 y 13 % en el 2001.

Según datos obtenidos por USITC en la Tabla 3, se proyectan los productos importados por Estados Unidos desde Ecuador acogidos al ATPA.

Se observa que las rosas han sido el producto con mayor monto de importación, registrando un valor de $ 58 074 828 en el 2000 y $ 61 898 212 en el 2001, presentando un incremento del 6.58 % en relación con el año anterior. Seguido por el atún y skipjacks preparados o en conserva, los cuales en el 2000 alcanzaron un valor total de $ 68 993 651, presentando una reducción del 62.97 % con relación al año 2001 por la cantidad de $ 25 546 531.

Otro de los productos que destacaron bajo este programa fueron los artículos de madera, mismos que mantuvieron cifras positivas a lo largo del periodo de vigencia, llegando a alcanzar un valor total de $ 12 565 892 en el año 2001. De igual manera, las flores cortadas y capullos frescos incrementaron sus niveles de importación en un 19.93 % con un valor de $ 12 368 006.

Además, otros de los artículos que se mantuvieron comercializando hasta la culminación del ATPA fueron las joyas de oro y plata, la azúcar de caña sin saborizantes, frutas como los mangos frescos, banano, piña, fresas, limas, además de brócoli, corazones de pala, entre otros (Tabla 3).

En cuanto a la Ley de preferencias arancelarias andinas y erradicación de la droga (ATPDEA) estuvo vigente hasta el 2013, por lo cual se analizaron las exportaciones realizadas por Ecuador a Estados Unidos mediante este sistema desde el año 2002 hasta el 2013.

De acuerdo a Sopalo Maposita et al. () la balanza comercial entre Ecuador y Estados Unidos ha reflejado valores favorables a partir del 2002, año en el cual entró en vigencia el ATPDEA hasta el año 2008, representando una tasa de crecimiento de 31.7 %.

Según datos obtenidos por USITC, y como se muestra en la Figura 3, el 2002 registra uno de los valores más bajos en cuanto a exportaciones realizadas bajo ATPDEA. Esto se debe a que el programa estuvo vigente desde el mes de octubre, registrando un total de $ 92 020 869. En el año 2003 las exportaciones incrementaron sustancialmente en un 1 326 %, debido a que este año el ATPDEA sí estuvo presente desde el inicio del año, llegando a generar el valor de $ 1 312 586 181. En el año 2004 las exportaciones alcanzaron un total de $ 2 475 133 060, representando el 89 % más que el 2003.

El 2005 también refleja valores positivos, debido a que las cifras monetarias por concepto de exportación han incrementado un 64 % en relación al año anterior con un total de $ 4 070 058 081. El 2006 continuó con una tendencia positiva, alcanzando un valor de $ 4 999 440 545. Sin embargo, el año 2007 decayó un 13 %, equivalente a $ 4 324 646 913. Como se indicó anteriormente, hasta el año 2008 las exportaciones bajo ATPDEA han sido muy representativas, llegando a alcanzar valores elevados. De modo que en ese año se alcanzó el máximo valor exportado desde la vigencia del programa hasta su finalización, con un valor de $ 6 311 119 214.

Sin embargo, a partir del año 2009 las exportaciones se han visto disminuidas en un 69 %. Para el 2010 se aprecia un incremento del 57 %. A pesar de ello en el 2011 se presenta una nueva disminución del 59 % por un valor de $ 1 594 641 991. Mientras que en el 2012 se presentó una mejora equivalente al 246 % de incremento por la cantidad de $ 5 511 346 143.

Más tarde, Ecuador da por terminado el acuerdo preferencial con Estados Unidos, culminando así una época de preferencias arancelarias bajo los programas ATPA y ATPDEA. Por último, en el 2013 las exportaciones representaron únicamente un valor de $ 2 362 823 472, debido a que el programa permaneció hasta junio del año en mención.

Además, cabe mencionar que los convenios comerciales que ha mantenido Ecuador con Estados Unidos en los últimos años han facilitado la inserción de una amplia gama de productos ecuatorianos al mercado estadounidense. Tal es el caso de la Ley de preferencias andinas y erradicación de la droga (ATPDEA), ley que permitió a Ecuador exportar más de 6 000 productos sin gravar tasas arancelarias (Jácome, 2004).

De acuerdo a Sopalo Maposita et al. (), desde el año 2006 los productos mayormente exportados al mercado de Estados Unidos bajo la Ley de preferencias arancelarias andinas y erradicación de la droga han sido productos tales como: flores, aceite, confecciones textiles, espárragos, joyas, entre otros. Ante esto, se identificaron los principales productos importados por Estados Unidos desde Ecuador bajo ATPDEA, durante los dos últimos periodos de vigencia del programa es decir 2012 y 2013.

Como se muestra en la Tabla 4, los productos más representativos por valor de exportación han sido: atún, combustibles, aceites lubricantes para motores automotrices, aceite de petróleo, entre otros. Tal como lo menciona Emmerich (2013), uno de los productos ecuatorianos que mayor acogida ha tenido por parte de EE.UU. ha sido el petróleo, mismo que ha representado aproximadamente el 80 % de las exportaciones ecuatorianas.

Tabla 4. Principales productos importados por EEUU desde Ecuador bajo ATPDEA.

Subpartida

Descripción

2012

2013

Variación (%)

1604141010

Atún y skipjack en aceite

5 511 346 143.00

2 362 823 472.00

-57.13 %

1604143051

Atún y Albacora sin aceite

5 268 062 353.00

2 215 781 871.00

-57.94 %

1604143091

Atún y skipjack sin aceite

35 969 010.00

49 155 920.00

36.66 %

2709002090

Aceites de petróleo y aceites obtenidos de minerales bituminosos

12 257 803.00

12 691 625.00

3.54 %

2710111519

Gasolina sin plomo

2 736 797.00

2 330 720.00

-14.84 %

2710112500

Nafta, excepto combustible para motores

3 007 766.00

2 176 573.00

-27.63 %

2710114590

Aceites ligeros y preparaciones de otras mezclas de hidrocarburos

947 834.00

719 245.00

-24.12 %

2710190535

Combustibles pesados menos de 25 grados api

70 185.00

52 843.00

-24.71 %

2710193020

Aceites lubricantes para motores automotrices

74 103.00

46 952.00

-36.64 %

4202110030

Maletines y carteras escolares con superficie exterior de cuero

152 651.00

29 896.00

-80.42 %

4202219000

Bolsos con superficie de cuero

23 073.00

13 567.00

-41.20 %

4203104060

Abrigos y chaquetas de cuero

100 608.00

6 695.00

-93.35 %

4602102940

Equipajes y artículos planos de materias vegetales

2 363.00

5 619.00

137.79 %

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de USITC DataWeb https://dataweb.usitc.gov/

Otro producto que más se ha beneficiado mediante este sistema son los textiles. Esto se puede observar en corroboración con el estudio de Del Valle (2007), estudio que menciona que este sector tiene mayor acogida y posicionamiento debido a la buena calidad de los textiles ecuatorianos, haciendo que los compradores de EE.UU. sigan importando dichos productos.