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Introducción
La República del Ecuador ha soportado eventos sísmicos de magnitudes que han superado los seis grados en la escala de Richter dentro de los últimos 15 años, siendo el ultimo de mayor intensidad el registrado el 16 de abril del año 2016 con epicentro en el cantón Pedernales de la provincia de Manabí con una magnitud de 7.8, denominado como 16-A, en el que se vieron afectadas algunas ciudades costeras, entre ellas la ciudad de Portoviejo. El acontecimiento suscitado el 16 de abril del 2016 (16A), generó que algunas ciudades costeras se vean motivadas a transformaciones urbanas como es el caso de la ciudad de Portoviejo, que evidencio un cambio urbanístico después del terremoto.
La ciudad de Portoviejo es la capital provincial de Manabí, por tal motivo se convierte en un punto estratégico al tener centralizado los entes gubernamentales, lo que produce una concurrencia de habitantes desde diferentes sectores de la provincia, lo que dinamiza la economía de la ciudad desde diferentes aristas. Según el Gobierno Autónomo Descentralizado (GAD) Municipal del cantón Portoviejo (2019), el 16 de abril de 2016, a las 18h58, la ciudad de Portoviejo sufrió un desastre natural pocas veces registrado en nuestra historia. La mayor afectación se suscitó en el casco urbano, hoy denominado “Zona Cero”. (pág. 2) .
Según Pérez (2018), los desastres naturales son fenómenos que originan afectaciones en la imagen urbana y en la economía de las sociedades, sin dejar de lado la pérdida de vidas humanas. Las afectaciones del terremoto paralizaron las actividades cotidianas que permiten el desarrollo de la ciudad, afectando tanto a los bienes y espacios públicos como privados, deteriorando la imagen urbana y a la vez ocasionando un problema económico y social a la población.
Es necesario mencionar el modelo de Gestión aplicado antes del año 2014 en la Municipalidad de Portoviejo para luego tener una evidencia clara de los cambios que se sufrieron no solo en el documento técnico y legal sino también en la realidad plasmada en territorio, en dicho Plan se proponen ejes estratégicos en el modelo de Gestión como son: Sistema Ambiental, Sistema Socio Cultural, Sistema Económico, Sistemas Políticos y Sistema Territorial, los cuales fueron aplicados mediante programas y proyectos pero que no concebían la realidad presupuestaria ni territorial del cantón.
La catástrofe marcó el inicio de un proceso de transformación urbana, convirtiendo a la urbe en una de las ciudades con intervención urbana debidamente planificada en base a un urbanismo sostenible. De acuerdo con Alarcón y Márquez (2019, pág. 464) el urbanismo sostenible posee la tarea de buscar soluciones para mejorar espacios físicos en el área de expansión urbana, asignando actividades económicas y sociales, para aplicar innovadores diseños de construcción, los cuales faciliten la compatibilidad entre servicios ambientales y humanos. Así mismo Ornés (2015, pág. 157), sostiene que el urbanismo sostenible intenta satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las capacidades de las generaciones futuras para satisfacer las suyas. La ciudad de Portoviejo luego del terremoto demuestra como los acontecimientos naturales y la aplicación de políticas públicas han tenido como efecto un cambio significativo en la urbe. Tal como lo hacen notar Goretti y Molina (2017), la ciudad de Portoviejo tuvo cambios visibles post terremoto, siendo gravemente afectado su casco urbano originando alteración del uso de suelo, desplazando las actividades comerciales y financieras a otros sectores de la urbe. (pág. 274)
La ciudad cambia significativamente aplicando un modelo de Ciudad sostenible, implementando una estructura de productividad que buscó el desarrollo de la urbe, por lo consiguiente se desarrollaron proyectos urbanísticos y arquitectónicos que coadyuvaron a la reactivación productiva y económica de la población y además con la construcción de nueva infraestructura se logró satisfacer las necesidades latentes que se tenía en aquel entonces sin comprometer los recursos de nuevas generaciones, entre los proyectos emblemas se puede mencionar los siguientes: Parque la Rotonda, Parque las Vegas, Regeneración del centro Histórico, nueva infraestructura de comercios que determinaron el cambio sustancial orientados al buen vivir de la población.
Por lo expuesto, para este trabajo investigativo se formula la siguiente pregunta: ¿De qué manera ha incidido el modelo de gestión aplicado por el GAD Municipal luego del terremoto en el mejoramiento del desarrollo urbanístico de la ciudad de Portoviejo?
El GAD municipal una vez suscitada la emergencia inicio un proceso de actualización del plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial para así aterrizar de manera actualizada el modelo de gestión que se debía aplicar, lo que motivó a la reorientación del desarrollo urbanístico de la ciudad. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, s.f.) manifiesta que la gestión se asocia a las decisiones y acciones tomadas por los administradores de una organización para dar respuesta a los diferentes requerimientos que esta demanda, por lo que se puede decir que la gestión municipal es una acción y efecto de administrar para ocuparse de la eficiencia y eficacia municipal, la cual tiene como objetivo la obtención de recursos para el cumplimiento de deberes con la población en territorio.
La ciudad de Portoviejo a raíz de dicha catástrofe y aplicación de un modelo de gestión en el cual se articuló con los diferentes actores del territorio, generó un enfoque participativo el cual logra con criterios de calidad de la política pública, eficiencia y efectividad en los proyectos orientados a transformar la urbe. El Modelo de gestión del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal del Cantón Portoviejo (2017) plantea para el año 2035, a los 500 años de fundación, que la capital de los manabitas será reconocida como un territorio inteligente, incluyente, próspero y sostenible para convertirse en cantón modelo para vivir, ofreciendo a los ciudadanos servicios públicos y hábitat digna que eleven el autoestima de los habitantes.
La transformación urbana de la ciudad se encamina con la planificación y ordenamiento territorial, donde se generan lineamientos y políticas direccionadas al mejoramiento de la imagen urbana y del espacio público. Según Ruiz (2015), los procesos de transformación urbana están constituidos por el involucramiento de la participación ciudadana como actores primordiales en el proceso de la planificación local, lo que sería el componente clave del éxito de cualquier política pública. (pág. 156); y, en este sentido, Portoviejo apunta con su crecimiento urbanístico y regeneración urbana a ser una ciudad verde, accesible, activa, diversa e inclusiva lo que indica que aplica los criterios del urbanismo sostenible.
De acuerdo con la ONU- Hábitat (2016), el éxito de la regeneración urbana demanda de un enfoque integral en el que se consideren los aspectos legales, financieros, y de carácter físico espacial, incluyendo las perspectivas social y medioambiental.
El objetivo de este artículo es analizar el modelo de gestión utilizado por el GAD Municipal de Portoviejo verificando la pertinencia de las acciones tomadas en el proceso de desarrollo urbano de la ciudad a raíz del terremoto del 16 de abril del año 2016.
Metodología
La presente investigación es de tipo cualitativa y toma de referencia un análisis descriptivo de los documentos normativos como es el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial y su Modelo de gestión, relacionado con la necesidad de aplicar un urbanismo sostenible en la ciudad de Portoviejo, para luego analizar los principios rectores del modelo de gestión del GAD municipal de Portoviejo que son: territorial, económico, social e institucional. Se utilizaron preferentemente fuentes primarias como es la Ordenanza del Plan de desarrollo y Ordenamiento Territorial y fuente secundaria libros y artículos de revistas especializadas, la investigación realizada fue una revisión bibliográfica, documental y crítica de los instrumentos seleccionados. Se establece un marco teórico conceptual en base al urbanismo sostenible y a los criterios emitidos por varios autores sobre los aspectos territorial, social, económico e institucional, cuyo análisis permitió identificar contenidos fundamentales de la temática y contar con las valoraciones teóricas conceptuales, que fueron referentes en el análisis de los principios rectores del modelo de gestión del GAD municipal de Portoviejo. El análisis de los principios rectores realizado determinó que el modelo de gestión post terremoto ha resultado conveniente para el desarrollo urbano de la ciudad de Portoviejo debido que involucra los aspectos sociales, económicos y ambientales del urbanismo sostenible, obteniendo como resultado un desarrollo urbano adecuado para apuntar a una ciudad moderna y segura que mejore la calidad de vida de los habitantes.
Resultados
Los resultados se sustentan en los cuatros principios rectores que forman parte del sistema integrado de planificación del modelo de gestión de la ciudad de Portoviejo que son: programa territorial, programa económico, programa social y programa institucional, que se observan en la Tabla 1.
Tabla 1 Ejes de los principios rectores del modelo de Gestión del Gobierno Autónomo descentralizado de la ciudad de Portoviejo.
| PRINCIPIOS RECTORES | ||||
|---|---|---|---|---|
| TERRITORIAL | ECONÓMICO | SOCIAL | INSTITUCIONAL | |
| OBJETIVOS | Planificación | Modelo de negocio y gestión | Aumentar equidad | Gestión de calidad |
| Proyectos estratégicos | Sistematización de procesos | Habitabilidad digna | Mejoramiento modelo de procesos | |
| Disminuir riesgos | Expandir demanda | Inclusión social | Proyección talento humano | |
Discusión
La discusión se realiza a partir del análisis de los principios rectores, por ser parte fundamental de los hallazgos encontrados en el levantamiento de información y también de lo que se puede palpar en el territorio.
Principio rector territorial
La ciudad de Portoviejo luego del terremoto inicia una actualización del plan de desarrollo y ordenamiento territorial. Según el Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal del Cantón Portoviejo (2017) en el modelo de gestión con referencia al principio territorial, tiene como objetivo organizar el territorio del cantón, en la que se considere atributos y potencialidades , con la finalidad de aplicar políticas públicas de calidad en el territorio mediante la implementación de la sostenibilidad en el área urbana y rural, convirtiendo la ciudad en un punto de encuentro, eje dinamizador y articulador de la región.
El modelo de gestión determina que el principio rector territorial se da mediante una planificación que busca el beneficio del desarrollo de la ciudad, debido a que es imprescindible para el funcionamiento territorial, en donde se establecen los aspectos del mejoramiento del uso de los espacios públicos y de la movilidad urbana además de la disminución de riesgos y desastres, por lo que la planificación se ejercerá a través de planes y proyectos estratégicos los mismos que se consideran como instrumentos que permiten llevar a cabo el desarrollo planificado de la urbe, buscando así mismo disminuir o mitigar los riegos y desastres naturales, apuntando el desarrollo del cantón hacia una sostenibilidad urbana adecuada.
Para (Narváez, 2015) una verdadera sostenibilidad urbana, es una visión actual donde se relaciona la protección de ecosistemas, participación social y desarrollo económico con el fin de dar solución a las problemáticas sociales. En este sentido, luego de la catástrofe que se suscitó, se evidenció un cambio en la ciudad de Portoviejo en cuanto a la regeneración urbana orientada al mejoramiento de los espacios públicos, mediante la aplicación de políticas públicas para la equidad y sostenibilidad, además se fortaleció el sistema de áreas públicas seguras y de calidad.
La forma en cómo se enfrenta la reconstrucción ante un desastre depende de la capacidad de la población y de los administradores municipales para poder afrontar y superar los daños que afectan la habitabilidad del territorio. (Paton & Johnston, 2017). De acuerdo a este criterio, los administradores municipales y los habitantes demostraron que tuvieron la capacidad de poder asumir retos y lograron enfrentar las adversidades que azotaron al territorio. Según el Servicio Nacional de Gestión de Riesgos, (2019) la gestión del riesgo de desastres se debe tomar en cuenta como actividad adherente a los procesos de planificación y desarrollo, por lo que el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial debe aplicar objetivos estratégicos, políticas locales, gestión de programas y proyectos, estrategias de articulación, fortalecimiento social e institucional y aumento de la resiliencia en la población. Debido a esto, es de vital importancia promover un territorio seguro y resiliente, que parte de la inserción de la gestión del riesgo de desastres en los procesos alineados al desarrollo y ordenamiento territorial, con la finalidad de orientar las propuestas en disminución de riesgos y la prevención de los mismos en el futuro, garantizando así que el desarrollo de las ciudades sea sostenible.
Por este motivo, es de suma importancia la gestión que realiza el Gobierno Autónomo Descentralizado del Cantón Portoviejo para llevar a cabo la reconstrucción del territorio mejorando la imagen urbana y los usos de los espacios públicos apuntando a tener una ciudad verde a escala humana, accesible, activa e inclusiva. “Existe una tendencia a nivel global que confirma el uso de la regeneración urbana como herramienta para transformar las ciudades.” (Cervelló, 2008) , esta frase describe que una de las estrategias para recuperar las áreas desbastadas es sin duda la regeneración urbana lo que permite convertirlas en áreas de referencias urbanísticas. Según Miramontes(2015), la regeneración urbana implica recuperar la revitalización y funcionalidad de la trama urbana del municipio, para lograr el modelo de ciudad sostenible que se quiere alcanzar.
De tal manera la regeneración urbana es considerada como la evolución de un área determinada, debido que eleva la plusvalía de los inmuebles con el mejoramiento de la obra pública, cambiando significativamente la calidad de vida de los habitantes. Según un estudio realizado por la revista especializada Ekos Negocios (2021), la Ciudad de Portoviejo pasó a ocupar el tercer puesto en el rango de las mejores Ciudades para vivir en el Ecuador, a pesar del evento sísmico suscitado y al desbastarse la ciudad por completo en cuanto a su centro urbano y productivo, se tomaron acciones rápidas y emergentes que aceleraron el proceso de desarrollo de la urbe, lo que en la actualidad evidencia a manera nacional el cambio positivo al implementar un modelo de desarrollo urbano estratégico que le permitió salir victorioso ante tal tragedia, por lo que se podría decir que el modelo de gestión en cuanto al principio rector territorial si ha cumplido con lo propuesto en el plan y apunta a convertir la ciudad de Portoviejo en un polo de desarrollo.
Principio rector económico
El principio rector económico del modelo de gestión del GAD municipal de Portoviejo tiene como objetivo la transformación de una estructura productiva, desarrollando la agroindustria con servicios especializados de un gran valor agregado. Los sectores estratégicos del componente económico de la ciudad de Portoviejo lo conforman los centros comerciales autónomos, terminal terrestre, mercados, centros de faenamiento y centros de acopio, por este motivo el GAD municipal buscó dinamizar estos sectores dando importancia a la reactivación económica. La actividad económica se caracteriza en tener una consolidación en sectores estratégicos, de tal manera el acontecimiento de un desastre natural perturba al comercio afín con esos sectores. (Valencia, s.f.). Por esta razón, la actividad económica dinamiza la economía permitiendo mejorar las condiciones de vida de la población y a la vez mejora la dinámica urbana de la ciudad.
La situación de emergencia post terremoto ocasionó daños, pérdidas humanas, además de bienes materiales lo que originó una repercusión negativa en la economía de la ciudad, generando una reducción notable de la actividad comercial y económica en las zonas afectadas lo que es considerado como un pilar fundamental para el desarrollo de la ciudad. Según el Banco de la República Colombia (2017) , la reactivación económica es un proceso mediante el cual se busca lograr que la economía de un país o de un lugar determinado tome buenos rumbos luego de haberse sumergido en una crisis que afecta a la población.
El proceso de recuperación y reactivación económica respondió al accionar de la gestión municipal en la ciudad de Portoviejo teniendo como propósito reestablecer las dinámicas económicas del territorio, cambiando el modelo utilizado por décadas a un modelo de negocio sostenible, fortaleciendo el comercio autónomo, dinamizando la economía del Cantón y a la vez ir obteniendo una buena planificación territorial. Según González (2017), el haber tenido una buena planificación territorial del cantón antes del terremoto, fue estratégico para que el estado asignara recursos para la reconstrucción y reactivación económica de la ciudad.
El actual modelo de gestión busca dinamizar el fomento económico del cantón rehabilitando y modernizando la infraestructura comercial y mecanizando operaciones de tal manera que genera un buen modelo de negocio como eje generador de desarrollo, expandiendo la demanda de lo comercializado no solo a la población de la ciudad sino también a la de cantones vecinos y provincias aledañas. Sin embargo, hasta el momento no se ha podido revitalizar el corazón económico de la urbe donde funcionaban la mayor parte de comercios que tradicionalmente generaban gran movilidad urbana, por motivo de que la regeneración urbana del casco central no se ha terminado en su totalidad y a la vez porque los dueños de los inmuebles que colapsaron aun no inician la construcción para el levantamiento de la infraestructura, primero por motivos económicos y segundo por el temor de que en años venideros se sufra otra catástrofe que hagan colapsar sus estructuras. Cabe acotar que el suelo del casco central de la ciudad es altamente arcilloso lo que aun realizando un cambio de la estructura para mejorar la capacidad portante del mismo pueda permitir seguir siendo vulnerable.
Por lo que se concluye que en cuanto al principio rector económico establecido en el plan, se ha cumplido en gran parte, lo que está coadyuvando al desarrollo del cantón, sin embargo es necesario mencionar que el centro o casco urbano de la ciudad a pesar de tener infraestructura o equipamientos urbanos que aportan al desarrollo integral de la urbe, no se ha reactivado en su totalidad y en horas de la noche se vuelven lugares abandonados, por lo que se hace necesario fortalecer el principio rector económico para recuperar el dinamismo de la economía urbana de la ciudad.
Principio rector social
El principio rector social en su modelo de gestión indica que los programas sociales se han convertido en los últimos años en un eje transversal de las intervenciones gubernamentales, basándose en el desarrollo y progreso social. Convirtiéndose en un parámetro fundamental que se toma en consideración en la planificación territorial por tal motivo el GAD apunta al cambio de paradigmas, inclusión social e igualdad generando así oportunidades igualitarias entre los habitantes del cantón, mejorando las condiciones de habitabilidad. De esta manera, Cortázar ( 2005) manifiesta que los programas sociales son conjuntos estructurados de actividades con las que las organizaciones públicas diseñan bienes y servicios, para satisfacer necesidades básicas y mejorar condiciones de vida de la sociedad. Desde este punto de vista con la implementación de los programas es conveniente diferenciar entre aquellos que proveen bienes o aquellos que proveen servicios sociales. Por lo que el modelo de gestión apunta a fortalecer las escuelas deportivas, generación de proyectos de viviendas para brindar condiciones de habitabilidad dignos y a la vez dotar de servicios públicos como el agua potable, alcantarillado, depuración de aguas residuales, manejo de desechos sólidos y saneamiento ambiental.
La ciudad de Portoviejo mediante el modelo de gestión apunta a convertirse en unas de las ciudades más dignas para el hábitat de su población, aumentando la equidad y mejorando las condiciones de vida, generando mejores días para la población actual y futura y a la vez catapultando al territorio como uno de los más incluyentes del Estado ecuatoriano, donde no existe diferencias de clases sociales y más bien la ciudadanía como un solo puño, con un solo corazón coadyuven al desarrollo de la sociedad. Sin embargo, es necesario mencionar que mediante los programas de reubicación de las familias que se encontraban en condiciones precarias y asentadas en lugares vulnerables a cualquier catástrofe natural más los proyectos de viviendas que tiene el GAD, se proyecta desarrollar una habitabilidad digna, incluyente, equitativa y con altos estándares de calidad.
Principio rector institucional
El principio rector institucional en base al modelo de gestión tiene como objetivo promover la institucionalidad y gobernabilidad a través del mejoramiento de la eficiencia y la capacidad de gestión y a la vez ganar credibilidad en la población. Según la FLACSO (2007), el modelo de gestión gerencial busca una mayor eficacia y eficiencia en las organizaciones, y que la lógica del control y de evaluación deje de ser de proceso y de normas para pasar a medirse según el impacto y la performance generando así gobiernos abiertos e innovadores. La eficiencia y la performance se vinculan a la gestión de calidad en los servicios que se brinda al usuario para el fortalecimiento institucional, manteniendo gestiones transparentes mediante la vinculación de instituciones, la sociedad y el GAD.
La estrategia institucional informa a cada servidor cuál es su aporte hacia la organización, lo que ayuda a moldear la cultura organizacional para garantizar una visión futurista, optimizando recursos con una buena gestión de calidad en los procesos internos y externos que se manejen en la institución, esto coadyuva a crear municipalidades innovadoras con una visión diferente capaces de implantar una nueva dinámica de desarrollo local que generen una consolidación del desarrollo sustentable y equitativo teniendo como resultado una gestión de alto desempeño y calidad. Por lo que se evidencian los cambios significativos que han existido en cuanto a la buena proyección del talento humano, al rendimiento de los servidores municipales y a la satisfacción de los usuarios al tener un ente rector moderno y eficiente en todo sentido.
El resultado del análisis de los principios rectores del modelo de gestión del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal de la Ciudad de Portoviejo, nos permite pensar que la ciudad se está convirtiendo en resiliente, planificada y con proyectos estratégicos, que cambiarán significativamente el estado actual de la urbe apuntando a convertirla en un polo de desarrollo del país. Por lo que se considera que el principio rector institucional se enfoca en la calidad y mejoramiento continuo tanto del talento humano como de la parte tecnológica para la simplificación y agilidad de los procesos a desarrollar y mejorar los servicios que demanda la ciudadanía en general.
Conclusiones
Se concluye que el modelo de gestión del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal de la Ciudad de Portoviejo en el aspecto territorial contempla los aspectos fundamentales del urbanismo sostenible que son: ambiental, económico y social, lo que ha coadyuvado a la mejora sustancial de la calidad de vida en la ciudad, generando así una reactivación de la misma permitiendo integrar, la sociedad el espacio y el verde urbano, por lo que se evalúa que la efectividad del modelo de gestión ha estimulado a que la población se sienta identificada con la ciudad y la lleve en el corazón sintiéndose orgullosa, elevando el sentido de pertenencia que cada día mantiene firme su horizonte a convertirse en la mejor ciudad para vivir del mundo.
En el aspecto económico se considera que ha sido parcial la reactivación de la misma, puesto que en el sector céntrico de la urbe que fue donde se llevaba a cabo la mayor parte del comercio no se ha reactivado en su totalidad, teniendo así vacíos urbanos y mas bien se dispersó los equipamientos hacia lugares no planificados creando de esta manera una injustificada expansión del suelo.
En el aspecto social se ha logrado mejorar las condiciones de vida de los habitantes que se encontraban en zonas vulnerables mediante programas de reasentamientos habitacionales, si bien es cierto en la actualidad falta mucho por cumplir con este objetivo a entera satisfacción pero se evidencia un gran cambio, puesto que la proyección en cuanto a proyectos para disminuir el índice de falta de viviendas se están llevando a cabo mediante la gestión realizada con Gobierno central y organismos multilaterales.
En el aspecto institucional se evidencia el mayor cambio, de tal manera se elevó el índice de eficiencia en cuanto a la gestión municipal en todos los aspectos, lo que originó tener una institución moderna, sólida, eficaz y con procesos administrativos totalmente sistematizados.
