INTRODUCCIÓN

La dinámica observada en el contexto de la educación superior conlleva a un sin número de iniciativas que aportan a fortalecer los principios de calidad, pertinencia, inclusión e internacionalización. Todas inspiradas en el fin último, dar respuesta a grandes problemas de la humanidad (^{Maldonado, 2016}).

Grandes consensos coinciden en declarar que la educación es el motor más eficaz para lograr el desarrollo sostenible, constituyéndose en el objetivo que todos los países deben buscar (ONU, 2015). El Ecuador no ajeno a este desafío determina que la educación es un servicio público al que todos tienen derecho de manera gratuita. En la constitución, se resaltan los principios que rigen la educación superior, cogobierno, igualdad de oportunidades, calidad, pertinencia, integralidad, pensamiento universal y producción científica tecnológica global (asamblea constituyente, 2008).

En el marco normativo ecuatoriano se diferencian dos momentos. El primero, antes de la aprobación de la nueva constitución del 2008, el Sistema de Educación Superior (SES) regulado por un consejo de educación cuya conformación permitía absoluta autonomía a las Instituciones de Educación Superior (IES). condición que pone en evidencia la “prolongada ausencia de una política pública orientada a establecer parámetros universales de desenvolvimiento de las IES en torno a sus principios, sus paradigmas educativos y organizativos y sus criterios de calidad” (CONEA, 2009, pág. 2), que dio como resultado niveles insuficientes de calidad.

En este periodo el SES estaba regentado por la asamblea Universitaria como organismo representativo y consultivo. Integrada por los rectores de todas las IES, representantes de los docentes, estudiantes y trabajadores. La asamblea era encargada de definir las políticas de formación profesional, investigación científica y tecnológica, vinculación con la sociedad y colaboración nacional e internacional. además, recomendaba las decisiones al Consejo Nacional de Educación Superior (Congreso Nacional, 2000).

En base a los resultados de una primera evaluación a la que se sometieron de forma obligatoria todas las IES, se pone en evidencia la firme decisión de depurar el sistema de educación superior, incorporando en la constitución del 2008, un plazo de cinco años para que todas las IES y sus programas de grado y postgrados sean evaluados y acreditados, de lo contrario serán excluidas del sistema (Asamblea Constituyente, 2008).

A partir de esta fecha, se propone un amplio marco normativo que conduce el accionar de las IES y define principios sobre los cuales se debe sustentar el ejercicio de su autonomía responsable. La dinámica percibida define la gobernanza del sistema de educación superior, lo cual responde a una perspectiva compleja y sistémica, en donde los componentes se adaptan a nuevas y diversas circunstancias (^{Brunner & Ganga, 2016}).

Autores versados en el tema de estudio abordan la gobernanza en la educación superior desde varias perspectivas. Sin embargo, coinciden en manifestar que constituye uno de los principales elementos que impactan en la agenda de modernización de los Estados. Los mismos tienen la responsabilidad de propiciar interacción con la universidad y los diferentes actores externos, por lo que la gobernanza impacta directamente en la gestión universitaria (^{Endika, 2012}).

Rhodes (1996) y Santizo Rodall (2011) desde una perspectiva de redes, sostienen que la gobernanza educativa dinamiza las relaciones entre los diferentes actores interesados y promueve procesos de construcción de políticas de manera consensuada. La gobernanza en red implica asumir estilos de gestión colaborativos que se sustentan en la negociación como resultado de la interacción entre los niveles de gobierno, en la red y en la operación misma de los actores (Santizo Rodall, 2011). Para Brower (2015) los acuerdos se construyen en interacciones horizontales entre actores públicos y privados.

Desde el enfoque sistémico ^{Capano (2011}) propone cuatro posibles modelos de gobernanza del SES. Jerárquico como resultado de la combinación de una mayor incidencia gubernamental tanto en la definición de las metas de las universidades, como en los medios para alcanzar dichas metas. El opuesto es el modelo de autogobierno, en donde se observa una incidencia nula o incipiente del gobierno nacional. Los otros dos modelos, procedimental y control a distancia, resultan de una combinación de las variables mencionadas.

En cuanto a los principios de gobernanza ^{Ganga, Quiroz & Fossatti (2017}), definen como dimensiones los grupos de interés, participación, elementos del gobierno, nivel o contexto y asuntos administrativos. El modelo de gobernanza del SES determina el impacto de las políticas de gobierno y sus regulaciones sobre tales dimensiones.

^{Cifuentes y otros (2016}) establecen como dimensiones de gobernanza universitaria, la autonomía, pertinencia, calidad, planeación y financiación. En el marco europeo se definen como principios predominantes, la autonomía universitaria, libertad académica, rendición de cuentas, participación y representatividad institucional (^{Castro & Gairín, 2013}).

En este contexto se configura el trabajo de investigación cuyo objetivo es identificar el modelo de gobernanza al que se aproxima el sistema de educación superior ecuatoriano en el periodo 2008 - 2018. Desde esta propuesta se dará lugar a estudios que impulsen sinergias entre los actores para establecer un modelo eficaz de gobernanza del SES.

El documento se organiza como sigue. Se detalla la metodología de investigación, que en primera instancia después de una revisión bibliográfica se definen las variables e indicadores sobre los cuales se realiza el estudio. a continuación se exponen los resultados del análisis documental contrastados con obtenidos de las entrevistas aplicadas a los asesores universitarios. Seguidamente se presenta la discusión y se concluye puntualizando el modelo de gobernanza imperante en el sistema de educación superior ecuatoriano.

METODOLOGÍA

Siguiendo a ^{Prats (2016}) la gobernanza debe analizarse desde una perspectiva interna y externa a las IES. El presente trabajo responde a este último, que complementa un estudio inicial en donde se consideró un enfoque interno.

En consecuencia, se observa la gobernanza en el ámbito nacional que ocupa las regulaciones derivadas de la política de depuración del SES ecuatoriano. además, desde un enfoque sistémico, como la capacidad del gobierno para definir el quehacer de las IES y la manera en que el Estado otorga el papel que deben cumplir las IES.

La aproximación al modelo de gobernanza del SES del Ecuador se basa en la propuesta de ^{Capano (2011}) detallada en el apartado anterior. En la Tabla 1 se observan las características e indicadores de cada uno de los modelos.

Tabla 1. Indicadores y modelos de gobernanza del SES. (ver anexos)

Para el estudio se considera como principios de gobernanza los definidos por castro y Gairín (2013) en la medida que son abordados en el cuerpo normativo que regula el sistema de educación superior ecuatoriano.

Se levanta información de los sitios Web oficiales de diversos organismos que regulan la educación superior en el país, tales como, consejo de Educación Superior (CES), consejo de Evaluación, acreditación y aseguramiento de la calidad (CEAACES), SENESCYT, entre otros. Se revisa la normativa relacionada con el quehacer universitario emitida por estos organismos.

Los documentos analizados son, la constitución de la república, Ley orgánica de Educación Superior, reglamento de régimen académico, reglamento de carrera y Escalafón del Profesor y del Investigador y el Modelo de Evaluación Institucional.

Para ampliar el estudio se aplicó un cuestionario a través de una entrevista a profundidad a los asesores institucionales de cada una de las IES pública de la Provincia de Pichincha, quienes desde una perspectiva externa y con alto conocimiento de la gestión universitaria y del SES, aportaron objetivamente a la investigación. El cuestionario se estructuró con preguntas orientadas a indagar el criterio de los asesores respecto a los indicadores de los modelos de gobernanza del SES descritos en la Tabla 1.

A partir de esta información se realiza un análisis para aproximar el modelo de gobernanza del SES a uno de los cuatro propuestos por ^{Capano (2011}). Las variables consideradas en el estudio son: autonomía universitaria, libertad académica, rendición de cuentas y participación y representatividad institucional, desde una mirada externa a las IES para identificar, cómo estos ámbitos son regulados por el Estado a través de los respectivos organismos.

RESULTADOS

DISCUSIÓN

La condición observada en la normativa del SES ecuatoriano, sin duda guarda relación con los procesos de transformación de las IES y coincide con varios autores como ^{Brunner (2012}), ^{Ganga, Abello & Quiroz (2014}) al señalar que el orden impuesto por el Estado ejerce presiones sobre las IES que inciden en el cambio de la propia concepción de universidad, la nueva idea de comunidad y sus nuevas formas de vinculación con el entorno.

El criterio manifestado por los entrevistados, coincide con los hallazgos obtenidos de la revisión de los documentos legales internos de las IES. En términos generales coinciden en manifestar que la deficiente autonomía universitaria revela una excesiva normativa del SES que limita la libertad y flexibilidad de gestión a las autoridades y comunidad académica en general. condición que podría responder a la política de depurar el sistema de educación superior para garantizar una educación de calidad, sin embargo, alcántara, a. (2012) señala que el fin de la gobernanza es alcanzar eficacia, eficiencia y calidad interna, sobre la base de una buena orientación en la intervención del Estado.

El modelo de gobernanza del SES ecuatoriano es jerárquico puesto que observa la participación gubernamental en las metas que persiguen las IES y en los medios que se definen para alcanzar las metas. Lo cual coincide con las características descritas por ^{Capano (2011}), el Estado determina completamente los objetivos de las universidades y los medios para alcanzarlos, la gama de actividades que desempeña la administración institucional es muy limitada por la excesiva carga normativa y el grado de injerencia de las partes interesadas limitada.

CONCLUSIONES

En las últimas dos décadas, el sistema de educación superior ecuatoriano ha transitado desde un modelo de gobernanza de autogobierno a uno jerárquico. La evaluación del desempeño de todas las instituciones de educación superior, llevada a cabo en el 2008, puso en evidencia que el modelo de autogobierno entró en crisis. En términos generales observó una polarización de conceptos y prácticas de las universidades alrededor de aspectos claves de la calidad. Lo que incentivó la participación decidida del gobierno en el sistema de educación superior.

El modelo de gobernanza imperante en el sistema de educación ecuatoriano durante el periodo en la última década es eminentemente jerárquico, en la medida que se observa una importante incidencia gubernamental en la definición de las metas de las universidades y en los medios para alcanzar dichas metas.

Es importante reconocer que a partir del 2008, el SES ecuatoriano ha estado inmerso en un proceso de transformación hacia una mejora sustancial de la calidad educativa. Sin embargo, es momento propicio para reflexionar respecto a la necesidad de proponer nuevas formas de gobernanza y las posibles trayectorias para lograr el objetivo de integración del SES. Las propuestas se deben generar sobre la base del reconocimiento de la capacidad de las universidades para cumplir su misión histórica y entregar respuestas pertinentes y oportunas a la sociedad. Por lo que desde esta propuesta se proyectan varios estudios que impulsen sinergias entre los actores para establecer un modelo eficaz de gobernanza del SES.