ESTRATEGIA DE INDAGACIÓN

Las estrategias de indagación seguida en esta investigación trabajo son la búsqueda, organización y análisis de información, que nos permitió tanto la obtención de los documentos referentes a la EAE´s, así como su sistematización y estructuración, con el objeto de analizar las principales características del conjunto de documentos.

DISEÑO METODOLÓGICO

De acuerdo a los objetivos planteados en el estudio, la investigación se estructuró en dos fases principales:

Recopilar, revisar y analizar bibliografía de las investigaciones, consultorías, guías metodológicas y leyes sobre la EAE en la Unión Europea - España como tal y algunos países de Latinoamérica, y…

Obtener las mejores prácticas de las metodologías y leyes sobre la EAE, para contribuir con la planificación de Ecuador.

EXPERIENCIA INTERNACIONAL

En los primeros años del nuevo mileno, la EAE se ha consolidado como una herramienta imprescindible en los sistemas de gestión ambiental a escala internacional. Un papel importante en este sentido lo tuvo la Directiva de la Unión Europea (conocida como “Directiva de EAE”) aprobada en 2001, que impone el mecanismo a un amplio listado de planes y programas de sus países miembros.

Del mismo modo, tanto en países desarrollados como en desarrollo, paulatinamente se ha comenzado a incorporar el uso de la EAE como una herramienta formando parte de marcos legislativos nacionales.

Sin embargo, la experiencia internacional y la literatura sobre EAE han venido destacan- do principios de buena práctica en su uso que acentúan la necesidad de adoptar una naturaleza flexible y estratégica, independiente de su escala y ámbito de aplicación.

Ello también se asocia a un conjunto de variables que representan elementos que deben ser definidos para la adopción de un proceso de EAE. Lo que se torna fundamental en EAE son los principios de responsabilidad, de participación y de transparencia, así como su capacidad de acompañar, de modo iterativo y facilitador, a los ciclos de preparación, implementación y seguimiento que caracterizan los procesos de planeación y programación. El objetivo es influir en la formulación y discusión de estrategias de acción así como apoyar la decisión sobre las grandes opciones de desarrollo cuando ellas aún no se han decidido (CONAMA y CED, 2010).

EXPERIENCIA EUROPEA

Existen dos documentos legales que específicamente establecen un marco normativo internacional para la EAE, a saber, la Directiva Europea 2001/42/CE y el Protocolo de EAE (UNECE, 2003), tomando como país de estudio a España, este cuenta con la Ley 21/2013. Mediante la aplicación de esta normativa, protocolo y leyes la mejora en las decisiones estratégicas en el ámbito ambiental es de gran eficacia, representan un cambio importante y sostenible para los recursos y la sociedad, siendo así Europa el continente pionero en la preocupación de temas ambientales.

DIRECTIVA EUROPEA 2001/42/CE

Directiva 2001/42/CE (conocida como la Directiva EAE), tiene como objetivo introducir un elevado nivel de protección ambiental, contribuir para la integración de las consideraciones ambientales en la preparación y aprobación de planes y programas y promover un desarrollo sustentable. Esto típica- mente se aplica a planes regionales y locales, de desarrollo, de transportes y de residuos, en el seno de la Unión Europea.

Algunos planes de finanzas y presupuestarios o de defensa civil están exentos por la Di- rectiva EAE, que se aplica tan solo a aquellos planes que la ley prevé, lo cual excluye interesadamente planes y programas de los gobiernos centrales, dado su carácter “voluntario”, mientras que los gobiernos locales y regionales son normalmente requeridos a realizarlas.

PROTOCOLO DE LA EAE (UNECE, 2003)

El Protocolo de EAE de la Comisión Eco- nómica para Europa de las Naciones Unidas (UNECE), lo que se intenta con este Protocolo es promover el Desarrollo Sostenible sobre la base de la Agenda 21, los principios de la Cumbre de Desarrollo Sostenible celebrada en Johannesburgo (2002) y los resultados de la Tercera Conferencia Ministerial de Medio Ambiente y Salud que tuvo lugar en 1999 en Londres. Asimismo, las partes involucradas en este Protocolo recalcan la importancia de fomentar la participación pública en la estrategia de evaluación ambiental, en sintonía con la Convención de Aarhus, se basa en cinco objetivos principales:

Asegurar que las cuestiones ambientales, incluida la salud, sean tomadas en cuenta en la elaboración de planes y programas.

Contribuir a la consideración de las preocupaciones ambientales, incluida la salud, en la elaboración de políticas y legislación.

Establecer procedimientos claros, transparentes y eficaces para la evaluación ambiental estratégica.

Posibilitar la participación del público en la evaluación ambiental estratégica. Integrar las consideraciones ambientales, incluida la salud, en las medidas e instrumentos destinados a promover el desarrollo sostenible.

ESPAÑA - LEY 21/2013

Esta ley establece las bases que deben regir la evaluación ambiental de los planes, pro- gramas y proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente, garantizando en todo el territorio del Estado un elevado nivel de protección ambiental, con el fin de promover un desarrollo sostenible, mediante:

La integración de los aspectos medioambientales en la elaboración y en la adopción, aprobación o autorización de los planes, pro- gramas y proyectos;

el análisis y la selección de las alternativas que resulten ambientalmente viables; el establecimiento de las medidas que permitan prevenir, corregir y, en su caso, compensar los efectos adversos sobre el me- dio ambiente;

el establecimiento de las medidas de vigilancia, seguimiento y sanción necesarias para cumplir con las finalidades de esta ley.

Además, esta ley establece los principios que informarán el procedimiento de evaluación ambiental de los planes, programas y proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente, así como el régimen de cooperación entre la Administración General del Estado y las comunidades autónomas a través de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente.

EXPERIENCIA EN AMÉRICA LATINA

Se realiza una revisión del enfoque dado a la EAE en países seleccionados de Latinoamérica, se consideraron aquellos que establecen requisitos formales de EAE: Chile, Perú, Colombia y Bolivia, en cada uno de los casos se hace una breve presentación del contexto legal en el que se aplica la EAE, los aspectos básicos de las metodologías utilizadas.

EAE EN CHILE

La Ley 20.417, promulgada en enero de 2010, establece que la EAE es “el procedimiento realizado por el Ministerio sectorial respectivo, para que se incorporen las consideraciones ambientales del desarrollo sustentable, al pro- ceso de formulación de las políticas y planes de carácter normativo general, que tengan impacto sobre el medio ambiente o la sustentabilidad, de manera que ellas sean integradas en la dictación de la respectiva política y plan, y sus modificaciones sustanciales”, a pesar de su gran alcance esta ley actualmente es ejecutada solo para los Instrumentos de Planificación Territorial (IPT).

^{Jiliberto,r et al (2014}) describieron el des- empeño de la EAE en sus primeros 3 años de aplicación en un estado crítico y decepcionan- te, esto se dio porque produjo una profunda distorsión en el uso de esta herramienta forzada en buena medida por el modo en que el Ministerio de Medio Ambiente (MMA) ha orientado su implementación.

En la actualidad Chile implementa la EAE con mayor claridad y con el único objetivo de contar con una herramienta de gestión ambiental que sea capaz de capacidad para pro- cesar ambientalmente las decisiones estratégicas que se dan por parte de las instituciones públicas referentes a las políticas y los planes.

EAE EN BOLIVIA

Se estableció la EAE en 1995 a través de dos reglamentos de la Ley Nº 1333 del Me- dio Ambiente: Establece los principios sobre medio ambiente en Bolivia y remite a otras normas que tratan específicamente la EAE.

De igual manera el Ministerio de Desarrollo rural, Agropecuario y Medio Ambiente y el viceministerio de biodiversidad, recursos Forestales y Medio Ambiente - Dirección General de Medio Ambiente elaboraron un manual en el año 2007 que está dirigido especialmente a las autoridades competentes del Estado, encargadas de elaborar, gestionar y llevar adelante estrategias y programas de desarrollo.

Lamentablemente tanto la EAE y el manual elaborado por los ministerios no son utiliza- dos de la forma espera, habiendo mucha deficiencia

EAE EN PERÚ

La EAE se incorpora mediante Decreto Legislativo Nº 1078 a la Ley General del Ambiente Ley nº 28611 (15-10-2005), estableciendo que las EAE sean de carácter sectorial, regional y local y el Ministerio del Ambiente (MINAM) sea el responsable del informe ambiental y de aprobar la EAE de PPP. Este mismo decreto en su Art. 15.2 señala respecto al seguimiento y control que “el MINAM, a través del OEFA es responsable del seguimiento y supervisión de la implementación de las medidas establecidas en la EAE”. La EAE es un considerado como uno de los 2 instrumento de Gestión Ambiental de la SEIA, según una sistematización elaborada para el MINAN, se han realizado 10 EAE en proyectos de gran envergadura para el país entre los años 2003

- 2012, teniendo una gran acogida su aplicación y entendimiento, de igual manera Perú mantiene sus constante capacitaciones y me- joras en el tema.

EAE EN COLOMBIA

En Colombia existen documentos conceptuales y metodológicos como guía para la realización de una EAE, los cuales se detallan a continuación:

Evaluación Ambiental Estratégica de políticas, planes y programas biocombustibles en Colombia.

Guía de Evaluación Ambiental Estratégica.

Documento Conpes 3550

Guía de Evaluación Ambiental Estratégica de CEPAL.

La Guía de Evaluación Ambiental Estratégica, es el resultado de una singular colaboración entre varias entidades públicas, privadas y universitarias de España y Colombia, esta guía constituyó un esfuerzo de aplicación de los principios de una evaluación ambiental estratégica orientada a la decisión al contexto normativo de la Directiva Europea 2001/42/ CE, su uso sido promovida, principalmente, por el Gobierno Nacional, desde entidades como Planeación Nacional, el Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes), y el Ministerio de Ambiente, vivienda y Desarrollo Territorial (MAvDT), en la formulación de algunos proyectos sectoriales como el manejo del recurso hídrico, la minería, la interconexión eléctrica, la construcción de vías sobre ecosistemas estratégicos y, más recientemente, en temas urbanos como calidad de vida, hábitat y salud, relacionados con la contaminación en medios como el hídrico o el atmosférico, entre otros (^{Piña, 2010}).

La EAE a escala internacional es una metodología fundada en una definición estricta, una práctica que gira alrededor de un objetivo, la cual consiste en someter a los planes, políticas y programas a un análisis compuesto por una serie de pasos que se han ido estandarizando.

Este procedimiento estándar es muy similar al seguido en los estudios de impacto ambiental, es decir, cuando se hace una evaluación ambiental estratégica de planes, políticas y programas, se sigue más o menos una cadencia de actividades que se asemejan a los de los estudios de impacto ambiental sin necesidad de que se hallen tan formalizados como éstos. (^{Therivel y Partidário, 1996}; ^{Sadler, 1996}).

La EAE tiene un papel clave que desempeñar en la forma en que se deben evaluar las propuestas de nuevos desarrollos, políticas, planes y programas, tanto en los países desarrollados como en los países en vía de desarrollo.

La nueva estrategia que nos presenta la EAE no proporciona una solución, pero sí constituyen un instrumento para ayudar al desarrollo y tiene un gran potencial para aquellos que planifican, autorizan y operan proyectos y planes, como instrumento la EAE puede permitir que se llegue a un equilibrio entre el de- seo legítimo de lograr crecimiento económico y protección del medio ambiente.

Para el desarrollo sostenible de Ecuador la estrategia ambiental que se ejecuta actual- mente recoge las políticas respectivas vigentes y las experiencias acumuladas en el país, especialmente durante la última década, adecuándolas a las nuevas tendencias sostenibles, el conocimiento y a los dispositivos para la protección ambiental con los que se cuenta en la actualidad. Esta estrategia contiene principios, objetivos y propuestas que guían la gestión del Ministerio del Ambiente como autoridad ambiental nacional y permite coordinar con la gestión estatal específicamente con la SENPLADES y el quehacer de los actores sociales.

Ecuador cuenta con un marco para implantar políticas públicas y prioridades de desarrollo orientadas en el análisis de contextos político, económico, social, tecnológico, cultural y ambiental y con una normativa para realizar evaluaciones de impacto que miden el grado al que logran cumplir los objetivos de una intervención determinada.

Este marco se basa en el Plan Nacional del buen vivir y especifica que las mismas se complementan con políticas intersectoriales contenidas en las Agendas Sectoriales de los consejos sectoriales de políticas y con las políticas sectoriales de los ministerios y secreta- rías de Estado ejecutoras.

La Secretaria Nacional de Planificación (SENPLADES) cuenta con un documento que detalla los procedimientos para realizar estudios de impacto de proyectos y programas, otro que informa y facilita la comprensión sobre la metodología de priorización de proyectos de inversión pública.

Es trascendental destacar que el Ministerio del Ambiente ha realizado algunos avances en pronunciar un acuerdo nacional para la sustentabilidad económica y ambiental, por ejemplo con la elaboración de un Manual de buenas Prácticas Ambientales que ha sido socializado a 36 ministerios y a través del cual se ha originado un acercamiento con el Sector Privado, de la misma manera se ha conforma- do un comité interinstitucional que ha diseñado una herramienta para que las empresas calculen y reduzcan su huella ecológica, mediante el cálculo del PIB verde y la Huella Ecológica.

Sin embargo, la existencia de estrategias, manuales o de comités no garantiza necesariamente la aplicación sistemática de los mismos en la toma de decisiones sostenibles en los planes, políticas o programas, por lo tanto, es necesario un estudio más profundo para corroborar cómo estas políticas se llevan a la práctica y a su vez mejorarlas tomado como ejemplo las buenas prácticas de los países en el cual este tema se encuentran ya encaminado.

Una de estas tendencias para adecuación es la aplicación de la metodología de la EAE, que fundamentalmente proveer herramientas de análisis que permitan identificar y predecir los impactos, efectos o consecuencias ambientales de las decisiones estratégicas.

La EAE tiene por fin responder a estos re- tos, aprovechando la experiencia y las “buenas prácticas” ya establecidas en diferentes países, señalando las maneras de apoyar la aplicación de la EAE en la formulación y evaluación de las políticas, los planes y los programas de desarrollo.

Muchos practicantes de la EAE han comentado respecto a sus ventajas en varios textos (^{Therivel et al, 1992}; ^{Partidario y Clark 2000}), las cuales se detallan a continuación:

Permite cumplir con lineamientos y políticas gubernamentales - la EAE pue- de asistir en la focalización de políticas y su puesta en práctica.

Promueve la responsabilidad hacia el público - incorporando un proceso de consulta pública como parte del desarrollo de la EAE, la confianza pública puede ser realizada en cuanto a cómo las decisiones son tomadas.

Evita errores costosos y oportunidades desaprovechadas - la EAE puede capitalizar sobre experiencias anteriores (qué funciona o no) e identificar opciones que de otra manera pudieron no son obvias.

Mejora la coordinación gubernamental - a menudo la toma de decisión es fragmentada por varios departamentos y responsabilidades gubernamentales. La EAE puede mejorar la comunicación entre departamentos gubernamentales, identificar oportunidades para la sinergia y evitar áreas de conflicto.

Establece reglas claras para proponentes y mejora el proceso de EIA - proponentes buscan reglas claras con respecto a de- cisiones a nivel de proyecto y buscan entender el marco de referencia superior a nivel de política y planificación en el cual su proyecto es aprobado o no.

Entrega una comprensión mejorada de los efectos acumulativos y alternativas de una amplia gama de proyectos y actividades

- aunque los efectos acumulativos pueden ser tratados a nivel de proyectos, es algo ineficaz porque no considera implicaciones superiores de política y planificación. La EAE puede asistir en identificar impactos de nivel macro y alternativas de proyecto.

Ningún proceso es perfecto y mientras la EAE todavía está en desarrollo y evolución, un número de dificultades se han identificado en su puesta en práctica, particularmente en América del Sur (^{Alshuwaikhat 2005}; ^{Dalal y Sadler 2005}; ^{Chaker et al. 2006}).

Ha existido un pobre uso de la EAE, las instituciones financieras como por ejemplo el BID y banco Mundial han impulsado su uso en los proyectos internacionales que realizan, su bajo nivel compresión y la poca capacitación de las personas inmersas en el tema, son las grandes brechas que América del Sur enfrenta.

Lamentablemente a la EAE no se le ha permitido profundizar en el análisis ambiental del proceso de decisión estratégicos, limitando su capacidad crítica para incidir en procesos que muestran de forma generalizada serias debilidades metodológica y técnicas que redundan en una distorsionada consideración de su dimensión ambiental.

La experiencia de muchos practicantes de la EAE, expresan un porcentaje muy alto de las debilidades ambientales de políticas, planes y programas que no radican en aspectos ambientales de ningún tipo, sino en procesos de decisión mal estructurados y de baja calidad que hacen imposible una mirada estratégica de la dimensión ambiental del ámbito de política que gestionan.

Para la EAE no es suficiente contar con una buena descripción de la dimensión ambiental sustantiva de la decisión evaluada, es preciso que disponga de claridad respecto de los procedimientos y metodologías del proceso de decisión que condicionan que esa dimensión sustantiva no solo sea incorporada, sino también entendida.

Se puede afirmar que los criterios de procedimiento, que cristalizan la dimensión ambiental procedimental de la EAE, favorecen la inclusión de la dimensión ambiental sustantiva en la toma de decisión. Un buen ejemplo de articulación de esta idea está recogido en la Guía de EAE editada por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de Naciones Unidas (^{Jiliberto, 2009}).

En Ecuador la SENPLADES (2016a), presenta una serie de metodologías aplicables a varios sectores de la gestión pública para orientar al país a decisiones más sostenibles e integradoras con la sociedad:

Metodologías de Planificación

Metodologías de la Inversión Pública

Metodologías de Seguimiento y Evaluación

Al analizar el Subsistema de Seguimiento y Evaluación de la Planificación en Ecuador, definido por SENPLADES, encontramos que:

La planificación para el desarrollo estable- ce los grandes lineamientos de una agenda alternativa y democrática para un desarrollo sostenible y equitativo, así mismo manifiesta que la planificación no puede limitarse a la simple enunciación: tiene que cumplirse y, para ello, son indispensables el seguimiento y la evaluación de las acciones públicas, preferiblemente desde una institución que no sea ejecutora, con la finalidad de garantizar la in- dependencia y evitar lo que comúnmente se conoce como “ser juez y parte” (SENPALDES, 2016b, p. 13).

La EAE para el desarrollo sostenible de Ecuador promueve, un nuevo concepto del desarrollo, que se fundamenta en la solidaridad, la participación democrática y el respeto a la vida y sus procesos naturales, y que gestiona la equidad social y el mejoramiento de la calidad de vida de toda la población. Son medios fundamentales del uso sostenible de los recursos naturales y el aprovechamiento inteligente de las potencialidades que ofrece cada uno de los ecosistemas que forman parte del territorio ecuatoriano.

Para el establecimiento de la EAE en Ecuador el gran obstáculo desde mi punto de vista es el de carácter político, ya que la EAE tiene dimensiones e implicancias a nivel del sistema político democrático, las cuales requiere transparencia de parte de la autoridad (por lo tanto, la autoridad está más expuesta y vulnerable a enfrentar una oposición política) y una participación responsable y activa de la ciudadanía. Sin embargo, iniciar el proceso a partir de un método realista y gradual puede permitir, a la larga, superar estos obstáculos, y vale la pena iniciar ese proceso.

barandiarán (2008) indicó que existen requisitos mínimos para lograr EAE’s adecuadas, estos son:

Debe haber una propuesta de PPP.

EAE debe ser obligatoria.

El proceso de EAE debe ser previo a la toma de decisión.

El proceso debe iniciarse junto con el proceso de planificación de PPP.

Se deben integrar las políticas o estructuras existentes.

Efectiva transparencia y participación ciudadana.

Es clave lograr el manejo adecuado y responsable del proceso de EAE por parte de todos los que participan.

Debe evaluarse un rango razonable de alternativas, también la no aprobación.

Se debe desarrollar con métodos y técnicas apropiadas.

Además deben generarse algunas condiciones:

Capacitación a funcionarios

Generación de cuadros o equipos permanentes y especializados

Recursos económicos (capacitación, permanencia de funcionarios, gastos del pro- ceso de EAE, gastos para la supervisión y monitoreo).

En línea con la experiencia internacional, el enfoque preventivo de la evaluación ambiental consiste en identificar y revisar tempranamente las consecuencias de las decisiones antes de que ellas sean ejecutadas. En este ámbito, la práctica ha designado con diversos conceptos a las respuestas dadas para llevar adelante la evaluación ambiental en cada uno de los niveles de decisión. En términos genéricos se conoce como Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) a la revisión anticipada de proyectos y como Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), a los análisis vinculados a políticas, planes y programas. En general, los países e instituciones han estado evaluando expansivamente a los proyectos, con mucho menor frecuencia a programas y planes y aun- que es reconocida ampliamente su necesidad por los especialistas, la práctica formal ha estado excluyendo o dándole baja prioridad al análisis de las políticas.