Introducción

La silla vacía es un mecanismo de participación ciudadana. Es un instrumento de carácter participativo que permite a la ciudadanía actuar dentro de las sesiones de concejo de los GAD no solo como sujetos consultivos, sino también como entes participativos y activos (Augusto, 2009). Razón por la cual es un medio característico de la democracia participativa que Romeu define de la siguiente manera: “La democracia participativa tiene como característica primordial el dar voz a los individuos y a las comunidades cuyas opiniones son escuchadas con atención en los mecanismos tradicionales de la democracia representativa, por lo que la participación del ciudadano se hace presente” (^{Romeu, 2011, p. 5}).

Por otro lado, Carrera, al hablar de democracia participativa, destaca una serie de características que dotan a la ciudadanía de un poder que le permite ser protagonista en la toma de decisiones y que consiste en lo siguiente:

Esto implica que la ciudadanía tenga la facultad de poder ser partícipe en la toma de decisiones conjuntamente con el Estado, de poder adoptar sus propias decisiones pronunciándose de forma directa sobre temas de su interés como iniciativas de reformas, propuestas normativas, debates y proyectos de desarrollo, razón por la cual resulta imperante garantizar el ejercicio efectivo de los mecanismos de participación ciudadana, como lo es en este caso la silla vacía, no existe democracia sin participación de la ciudadanía, he ahí donde radica la importancia de este mecanismo de participación, la democracia es participativa, o no es democracia. Por ello, la falta de acciones que corresponden a las autoridades estatales a fin de garantizar la democracia participativa podría suponer la posible vulneración del derecho constitucional de participación ciudadana (^{Carrera, 2015, p. 53}).

Ahora bien, la disposición constitucional del Estado ecuatoriano aborda la silla vacía desde dos enfoques: desde la participación ciudadana en la Administración pública y como un espacio participativo. Respecto a estos dos enfoques, Castro indica que la silla vacía es

[…] un mecanismo que busca la presencia de ciudadanos dentro de la esfera pública. Desde esta perspectiva, se entiende que uno de los objetivos de la SV es la inserción de los individuos y de las organizaciones sociales en los debates y toma de decisiones de los GADs. El segundo enfoque configura a la SV como un espacio participativo. Dicho de otra manera, se otorga a los representantes ciudadanos, que no forman parte habitual de los GADs, la facultad de tomar partido en los debates y las deliberaciones que se produzcan en los cuerpos colegiados (^{Castro, 2014, p. 20}).

Por ende, la silla vacía puede ser definida como un instrumento participativo que permite ejercer los derechos constitucionales de participación de la ciudadanía con el fin de hacer efectiva la democracia participativa mediante el derecho de voz y voto del cual se encuentran facultados los representantes de la silla vacía. Esta puede ser ejercida por un ciudadano en representación de sí mismo o de un colectivo en las sesiones de Concejo, para de esta forma influir y ser participe en la toma de decisiones de los GAD y otras instancias gubernamentales como prefecturas o juntas parroquiales (^{Giral y Lozano, 2020}). Un punto importante es que el representante de la silla vacía es elegido en las asambleas locales, cabildos populares o audiencias públicas por parte de la comunidad, cuyo proceso, de acuerdo con lo establecido en la Ley Orgánica de Participación Ciudadana en el artículo 77, deberá ser el siguiente:

La convocatoria a las sesiones se publicará con la debida anticipación. En las asambleas locales, cabildos populares o audiencias públicas, se determinará la persona que deberá intervenir en la sesión de acuerdo con el tema de interés de la comunidad, quien se acreditará ante la secretaría del cuerpo colegiado. Su participación en la sesión se sujetará a la ley, ordenanzas y reglamentos de los gobiernos autónomos descentralizados (^{Ley Orgánica de Participacion Ciudadana, 2010, Art. 77}).

Este mecanismo es reconocido por la Constitución de la República del Ecuador en el artículo 101, por el Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización (Cootad) en el artículo 311 y por la Ley Orgánica de Participación Ciudadana en el artículo 77. El artículo 311 del Cootad manifiesta que el ejercicio de este mecanismo de participación se encuentra regulado por las leyes establecidas en cada GAD descentralizado, aunque también puede ser utilizado en las prefecturas o juntas parroquiales, etc. (Ramírez y Espinoza, 2012). Así, en función de este derecho “los ciudadanos deben ser parte de la toma de decisiones, de la planificación y la gestión de los asuntos públicos, así como del control popular de las instituciones del Estado” (^{Guerrero, 2017, p. 60}).

Asimismo, el artículo 1 de la Constitución establece que Ecuador “se organiza en forma de república y se gobierna de manera descentralizada”, es decir, en el Estado, al gobernarse de manera descentralizada, se delegan ciertas competencias a los GAD, entre ellas, el derecho a la participación ciudadana local mediante el derecho de la silla vacía. Por su parte, el artículo 311 del Cootad establece que por orden imperativa de la ley y para el ejercicio de este; se regirá por la ley y las normas establecidas por el respectivo gobierno autónomo descentralizado.” Esto como tal, implica el requerimiento de una normativa para el ejercicio efectivo y cumplimiento dentro de una ordenanza o resolución que establezca el sustento legal de como acceder y hacer uso de la silla vacía de manera descentralizada por los GAD, prefecturas o juntas parroquiales en las sesiones que abordan temas de interés público.

Los GAD que ejercen y hacen uso de este mecanismo de participación lo hacen mediante la creación de ordenanzas o resoluciones que de una u otra forma regulan y controlan su uso. El GAD Municipal de Machala, de acuerdo con la Ordenanza que crea y regula el Sistema de Participación Ciudadana de dicho cantón, publicada en el Registro Oficial No. 586 el 29 de noviembre del 2011, establece en su artículo 26 el funcionamiento y los requisitos para la postulación de candidatos de la silla vacía entre ellos: la cédula, certificado de votación, ser mayor de edad, tener su domicilio en el cantón en el que se pretende hacer uso de la silla vacía, constar en el último padrón electoral cantonal. Para esto, la persona solicitante deberá acreditarse y solicitar su inscripción ante el departamento de participación ciudadana de la Municipalidad de Machala, además deberá entregar una solicitud escrita en la cual expresa el interés de ocupar la silla vacía, con indicación de los datos personales, junto con una copia de la cedula de ciudadanía y certificado de votación.

No obstante, con respecto a la forma y proceso de elección del representante de la silla vacía, al no existir especificaciones en la presente ordenanza, es necesario remitirse a lo dispuesto al artículo 77 de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana, en el cual se indica que los representantes de la silla vacía serán elegidos en las asambleas locales, cabildos populares o audiencias públicas. Un punto a mencionar es que los requisitos podrían cambiar en virtud de la autonomía de cada cantón. Si bien estos requisitos son los mínimos solicitados en la mayoría de municipios, puede darse el caso que cada GAD incluya un requisito adicional, lo cual dependerá de la ordenanza y la necesidad. Por ejemplo, en la Ordenanza Metropolitana de Quito se establece en el artículo 80, como requisito, no ser funcionario público, ni haber participado como candidato principal o alterno a concejal o alcalde en el periodo legislativo ^{(Distrito Metropolitano de Quito, 2016).}

A partir de lo anterior, el presente artículo indaga por la incidencia de la participación ciudadana en la toma de decisiones del GAD Machala mediante el derecho a la silla vacía durante la gestión del alcalde Darío Macas Salvatierra entre mayo de 2019 (fecha en la que por primera vez sesiona el Concejo durante su gestión) a septiembre de 2020 (fecha de entrega del artículo a la revista Estado & comunes). Se busca constatar si durante la administración del alcalde, en ese lapso, se ha ejercido de manera efectiva este derecho constitucional, para luego, brindar una serie de recomendaciones que le permita a la municipalidad de Machala mejorar y ser más efectiva respecto al uso del derecho a la silla vacía.

Para ello, se recurrió a la recopilación de documentos de interés públicos pertenecientes a la Alcaldía de Machala, como las actas y resoluciones de las sesiones de Concejo Municipal del período mayo de 2019 a septiembre de 2020. También se acudió a la ordenanza municipal que crea y regula el sistema de participación ciudadana de la Municipalidad de Machala expedida en el año 2011, que establece el funcionamiento de la silla vacía, así como los requisitos que deben cumplir los postulantes para acceder a este mecanismo.

Cabe destacar que, de las 111 sesiones de Concejo ocurridas en el período en mención, solo se tomaron y seleccionaron 5 actas de sesiones, ya que estas actas reflejan el alto nivel de intervención y la injerencia en los temas de interés común del representante de la silla vacía en el GAD de Machala. Las 106 actas restantes no se tuvieron en cuenta porque, aunque se constata la presencia del representante de la silla vacía, en dichas sesiones no realizaron aportes que se hayan tenido en cuenta en las decisiones y resoluciones del Concejo. Además, estos representantes no hicieron uso del voto, facultad del cual se encuentra revestido el representante de la silla vacía al ocupar este lugar.

Para contrastar esta información en septiembre de 2020 se realizaron encuestas digitales aleatorias mediante la plataforma Google Forms de Drive para conocer la opinión ciudadana respecto al derecho de la silla vacía. Para definir el universo de personas encuestadas, se tomó por referencia el censo de población y vivienda realizado por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos del año 2010. Se parte de la premisa de que el número de habitantes de la localidad machaleña es de 245 972 personas: aplicamos un nivel de confianza del 95 % y un margen de error de muestreo del 5 % para obtener una probabilidad de éxito del 0,5 % y de la misma manera un 0,5 % en probabilidad de fracaso. Al realizar el cálculo se establece que la población porcentual de 245 972 es de 386 personas. Por ende, se dirigió la encuesta a 386 personas, de las cuales 247 eran mujeres y 139 hombres.

El 61 % de las personas encuestadas tiene un rango de edad de entre los 18 a 29 años, seguidas por quienes se encuentran entre los 30 a 40 años, que representan el 19 %; de 41 a 65 años, que representan el 15 %; y, por último, menores de 18 años quienes representan el 5 %. Las personas escogidas debían declarar su domicilio en la ciudad de Machala y otorgaron su autorización para el uso de estos datos en la elaboración del presente trabajo. Sin embargo, se omiten su nombres y datos personales a fin de salvaguardar su derecho al anonimato.

Para fines prácticos y de lecturabilidad este artículo se estructura de la siguiente manera: en primer lugar, se realiza un acercamiento teórico y conceptual del derecho a la silla vacía, análisis que se conjuga con una aproximación a sus antecedentes históricos, la normativa vigente y una pequeña comparación entre Quito, Loja y Machala. En el segundo subtítulo se realiza la presentación de los resultados obtenidos de las actas, resoluciones y encuestas realizadas acerca del mecanismo de participación de la silla vacía en Machala. En un tercer acápite se analizan los resultados con sus debidas interpretaciones. Finaliza este artículo con unas breves conclusiones y recomendaciones.

El mecanismo de participación de la silla vacía en Ecuador

La democracia directa es una forma de democracia en la que el poder es ejercido de manera directa por el pueblo (^{Cardoso y Aló, 2018}) por intermedio de una asamblea o Concejo. Esta se encuentra plasmada en el texto constitucional, desde el artículo 103 hasta el 107, y establece la iniciativa popular normativa del pueblo, la consulta popular, el procedimiento para las propuestas de dichas consultas. En estos casos, la ciudadanía se inmiscuye en la construcción del marco legal del Estado, así como en los temas que considera importantes, en pleno ejercicio de la democracia. No obstante, la democracia directa y los mecanismos de participación a la cual hace referencia la Carta Magna se acercan más a la llamada democracia participativa, por cuanto la población es participe e influye en la toma de decisiones en los distintos niveles de poder del Estado mediante los mecanismos de participación establecidos en el marco constitucional (Concejos ciudadanos, Concejos consultivos, audiencias públicas, presupuestos participativos, asambleas ciudadanas, cabildos populares y silla vacía) (^{Alvarez, 2014}).

Por otro lado, guarda estrecha relación con la de denominada democracia deliberativa, que, de acuerdo con Velasco, consiste en:

; un modelo normativo, un ideal regulativo, que busca coordinar la noción de democracia representativa al uso mediante la adopción de un procedimiento colectivo de toma de decisiones políticas que incluya la participación activa de todos los potencialmente afectados por tales decisiones, y que estaría basado en el principio de la deliberación, que implica la argumentación y discusión pública de las diversas propuestas (^{Velasco, 2009, p. 75}).

La participación ciudadana da carta abierta a que la ciudadanía interesada en alguna propuesta de interés público ejerza una participación directa en los órganos municipales. Así, puede participar en los acuerdos de debate e interés general al formar parte de las votaciones del mismo mediante el mecanismo conocido como la silla vacía (^{Welp, 2016}). En tal iniciativa popular la ciudadanía puede tomar el poder y presentar proyectos de interés público mediante la representación y manifestación de las necesidades normativas como colectividad. Esto amerita que los proyectos que se presenten se establezcan en razón de los intereses de cada sector en particular y en beneficio de la sociedad como tal, haciendo uso de su derecho de participación (^{Montero, 2014}).

Esta es una democracia directa que, en palabras de ^{Ramírez y Espinosa (2012, p. 115)} “[…] se trata de la puesta en escena de escenarios institucionales en donde la construcción de la voluntad común está atravesada, por el intercambio público de razones, así como por la misma negociación de intereses, entre diversos actores sociales y políticos”. Asimismo, estos autores indican que los dispositivos deliberativos no son más que “espacios públicos, más o menos institucionalizados, donde puede activarse la discusión entre sociedad y Estado respecto a diversas problemáticas que tocan los intereses comunes” (Ibid.). Entonces, se trata del intercambio de posturas frente a una situación de interés público y problemáticas expresadas mediante “dispositivos deliberativos” en los que la ciudadanía puede manifestarse en un espacio de discusión común entre el Estado y la sociedad.

En la silla vacía una persona actúa en representación de sí misma o de un colectivo con la capacidad o facultad de voz y voto, a fin de incidir en las decisiones adoptadas por el Concejo en cada sesión pública. Así se establece en la Constitución vigente de Ecuador que, en su artículo 95, reconoce que el derecho a la participación tiene por protagonista a la ciudadanía tanto como colectivo como a título individual. Es importante aclarar que el derecho que le asiste a la persona interesada en participar lo puede hacer desde sus intereses personales, amparado en su derecho de participación constitucional

Dicho de otra forma, la silla vacía “fue propuesto para que los individuos y grupos sociales formen parte activa en el debate y puedan ser partícipes en la toma de decisiones de los gobiernos locales dando valor a su voz y valorando su capacidad de votar” (^{Ortega y Narváez, 2020, p. 320}). Ahora bien, la participación de quien ejerce el derecho a la silla vacía, de acuerdo con las normas establecidas en el marco normativo ecuatoriano, consiste no solo en deliberar con un voto en las sesiones de Concejo. Los representantes gozan de la atribución de realizar y exponer propuestas de ideas y emisión de criterios que deben guardar relación con los temas o puntos del orden a tratar en cada sesión del Concejo. Este sería el escenario perfecto para que la ciudadanía intervenga de forma directa en los asuntos de la administración pública (^{Constitución de la República del Ecuador 2008}).

Los escenarios de representación de la silla vacía son las sesiones de los GAD, espacios públicos y apropiados que pueden ser llevados a cabo de forma ordinaria o extraordinaria, según amerite la situación y las circunstancias que se susciten en el cantón. Cabe mencionar que las convocatorias para las sesiones del GAD deben convocarse con anticipación, son abiertas al público y sin limitaciones de ningún tipo que afecten la esencia para la que fue creado este mecanismo.

Ahora bien, la silla vacía aplica solo en temas de interés general o interés público. De acuerdo con ^{Romeu (2011)}, los temas de interés público son aquellos asuntos que guardan relación directa con la ciudadanía y cuyas decisiones puedan afectar o perturbar el desarrollo social de la misma. Este es el caso de las iniciativas de reformas, propuestas normativas como aprobación y presentación de proyectos de ordenanzas, debates de proyectos de desarrollo, presupuestos o control de los actos del Ejecutivo (Romeu, 2011).

En el oficio n.° 01262 /7-IV.2011, emitido por la Procuraduría General del Estado (PGE), se indica que el representante de la silla vacía se encuentra facultado a participar solo en temas de interés general, mas no de interés político. Los temas de interés político le corresponden de forma exclusiva a los miembros del concejo municipal y son los concernientes a la organización político-administrativa de los GAD, tales como la designación de vicealcalde o la integración de las comisiones del concejo, designación del secretario o secretaria del concejo de la terna presentada por el alcalde o alcaldesa, participación en mancomunidades o consorcios, concesión de licencias a sus miembros, designación de delegados en entidades, empresas u organismos colegiados (^{Código Orgánico de Organizacion Territorial Autónomía y Descentralización &;Cootad ;, 2010, art. 57}).

Pese a que el representante de la silla vacía tiene las mismas atribuciones que cualquier otro miembro del Concejo municipal en el desarrollo de las sesiones, en esencia no forma parte ni es miembro de tal Concejo. De acuerdo con el artículo 56 del Cootad, “el Concejo municipal estará integrado por el alcalde o alcaldesa, que lo presidirá con voto dirimente, y por los concejales o concejalas elegidos por votación popular, de conformidad con lo previsto en la ley de la materia electoral” (^{Cootad, 2010, art. 56}).

Así, el mecanismo de participación de la silla vacía solo abre un espacio para que un representante de la ciudadanía sea participe en la toma de decisiones de forma provisional y en mérito de un tema de la sesión en particular, a fin de garantizar el derecho constitucional de participación. Esto no lo convierte en un miembro legal del concejo municipal, además, que este marco de participación se encuentra definido por los reglamentos y ordenanzas de cada GAD (^{Solano y Silva, 2019}). Con respecto a las facultades y obligaciones de los GAD municipales, estos deben de brindar las facilidades y medios propicios y adecuados para garantizar el uso de este mecanismo mediante una normativa, reglamentación, o siendo más específicos, ordenanza que regule y controle el ejercicio de la silla vacía (^{Córdova, 2018}).

Por el anterior motivo, los Gobiernos municipales del Ecuador, como el caso de Quito, Loja y Machala, han regulado el uso de este mecanismo, los cuales cuentan con una ordenanza que reglamenta y norma el uso y ejercicio del mecanismo de la silla vacía. Este se ampara en el Sistema de Participación Ciudadana, creado el 29 de noviembre del 2011, que dispone una serie de articulados que determina la estructura del sistema de participación y reglamenta el uso de aquellos mecanismos dispuestos por la ley para la intervención de la ciudadanía en asuntos de interés general (^{Castillo, 2016}).

La ordenanza municipal n.° 16-2012 de Machala regula la participación ciudadana en dicho cantón. Del artículo 59 al 68 se abordan aspectos como la acreditación para ocupar la silla vacía, es decir, requisitos o formalidades que debe de cumplir el solicitante, la dirimencia en caso de haber varios ciudadanos acreditados a ocupar la silla vacía, cómo será la participación del mismo durante la sesión, al especificar de esta manera en qué consistirá su participación exclusiva, la idoneidad de las personas para ocupar la silla vacía y, por último, la responsabilidad de la misma al momento de representar a la ciudadanía y hacer uso de este mecanismo (^{Concejo Municipal de Loja, 2014}).

No obstante, la normativa para el acceso a la silla vacía en un articulado bastante limitado en función de la complejidad y grado de participación ciudadana que tienen los representantes habilitados para intervenir en un Estado democrático e inclusivo como lo establece nuestra Constitución. Para ejercer este derecho no solo basta con acceder, ya que se debe incluir una normativa que abastezca y cumpla con la extensión formal que regule desde la solicitud, procedimiento y responsabilidad de las personas que intervienen en cada sesión (^{Cootad, 2010}).

La ciudad de Quito, mediante la Ordenanza Metropolitana n.° 102 del año 2016, promueve y regula el sistema metropolitano de participación y control social. En su artículo 22 reconoce a la silla vacía como mecanismo de participación y desde el artículo 78 al 86 establece todas aquellas formalidades en función de lo que se regula en la ordenanza, misma que especifica que esta intervención se regirá e intervendrá por temas y no por sesión. Es decir, la participación del representante de la silla vacía será acorde con la fecha que se convoque cada sesión sobre el tema al que solicitó intervenir con antelación y con la respectiva acreditación en relación con sus documentos e información habilitante (^{Distrito Metropolitano de Quito, 2016}).

Con respecto a su ejercicio al voto el Distrito Metropolitano de Quito, establece que el representante acreditado a participar, ya sea en sesión ordinaria o extraordinaria, podrá intervenir y ejercer su derecho al voto en el tema de la orden del día para el cual debe presentar una solicitud previa a la sesión. Para esto, su participación debe ser puntual, respetuosa y personalísima, es decir, que no puede delegar o transferir a alguien más su participación, a excepción de su suplente (^{Perez y Zambrano, 2015}). Se entiende que la organización del Distrito Metropolitano es bastante sistematizada en razón de acceder a la participación ciudadana, lo que toma en cuenta tanto los derechos y responsabilidades que tiene el ciudadano que ejercer este derecho de participación y el registro de su aporte dentro de la sesión que estará a cargo de la Secretaría General del Concejo (^{Almeida, 2016}).

Por lo tanto, el acceso a las sesiones no goza de restricciones y es de carácter público para aquella persona que de manera oportuna quiera acceder a las sesiones convocadas (^{De Mora, 2017}). Para acceder a este mecanismo se deben cumplir ciertos requisitos o formalidades como tal, entre ellos, no se puede intervenir en temas de sesión que no guarden relación con un objetivo de interés público, lo que tiene en cuenta que este se verá expuesto a una responsabilidad legal en consecuencia de su participación dentro del ejercicio del mecanismo democrático de la silla vacía (^{Pilamunga, 2016}). Asimismo, la interrupción o limitación de este mecanismo acarrearía responsabilidades y sanciones para los funcionarios como para la autoridad que se encuentra al mando, como el alcalde. La responsabilidad ciudadana no solo involucra o yace en la formalidad de hacer uso de la democracia directa mediante el voto sino de proponer, debatir y participar de las decisiones que se pretenden tomar por y para el pueblo en un beneficio igualitario (^{Recalde, 2015}).

La normativa satisface la regulación que amerita este mecanismo para acceder y cumplir con la materialización del mismo en cada sesión del Concejo. Es necesario indicar que la ordenanza de Quito especifica cierta limitación para el ciudadano acreditado a la sesión. En el artículo 79 de esta ordenanza se señala que su intervención, es decir, voz y voto, se enfocará solo en el tema de interés para el que fue acreditado mas no en los demás puntos de las órdenes del día. En este contexto se abordan diferentes puntos de órdenes del día, pero dentro de este distrito la participación del interviniente es bastante limitada en su ejercicio de participación a diferencia de otros municipios (^{Coloma, 2017}).

La silla vacía en el GAD municipal Machala durante el período 2019-2020

La administración del alcalde Darío Macas data desde la sesión inaugural del primer Concejo del GAD Municipal de Machala, ocurrida en el mes de mayo de 2019. Es el alcalde quien preside y convoca las sesiones de Concejo, el cual cuenta con atribución especial de voto dirimente. Hasta septiembre de 2020 se han llevado a cabo 111 sesiones de Concejo, incluidas sesiones ordinarias y extraordinarias. En la mayoría de las sesiones la ciudadanía ha intervenido mediante el uso de la silla vacía con un representante. A continuación, se presenta una tabla que contiene la cantidad de sesiones y el número de veces que se ha hecho uso de este derecho en el GAD Machala.

Tabla 1 Actas de GAD Municipal Machala, mayo/2019-septiembre/2020 

Fuente: elaborado por los autores (2020) de acuerdo con datos de Transparencia 2019-2020 GAD Machala.

Desde mayo del 2019 y hasta septiembre de 2020 se llevaron a cabo 111 sesiones de Concejo municipal, de las cuales 88 fueron sesiones ordinarias y 23 sesiones extraordinarias. Del total de sesiones, la primera corresponde a la sesión inaugural de la administración de Darío Macas como alcalde y una sesión extraordinaria en fecha 6 de junio del 2019 como acto oficial a la visita del presidente de la Republica del Ecuador, Lenín Moreno, al cantón de Machala. Entre los temas analizados durante estos 16 meses de gestión del alcalde se encuentra la aprobación de la comisión de hábitat y vivienda, el proyecto de ordenanza para impulsar y desarrollar el trabajo y emprendimiento joven de la ciudad, la ordenanza de recaudación de tasas de recolección de basura de Machala, entre otros.

De las 111 sesiones de Concejo se hizo uso de la silla vacía y existió un representante de la misma en 82 sesiones, de las cuales, se hizo uso del derecho a voz y voto del representante de la silla vacía en 14 sesiones. De estas 14 sesiones, solo en 7 oportunidades utiliza de forma completa y correcta el uso del derecho al voto y, al intervenir, emiten criterios acordes con los puntos del orden del día de la sesión, a diferencia de las 7 sesiones restantes en el que los criterios expuestos no guardaban relación alguna con el orden del día. Ahora bien, veamos qué hallazgos ofrecen las encuestas.

Cabe mencionar que, de las 386 personas encuestadas, 168 pertenecen a la parroquia Machala (43 %), mientras que 88 personas (23 %) son de la parroquia la Providencia. Un total de 34 personas (9 %) son de la parroquia 9 de Mayo, 27 personas (/ %) de la parroquia Puerto Bolívar, 19 personas (5 %) de la parroquia Jambelí, 19 personas (5 %) de la parroquia Jubones, 15 personas (3 %) de la parroquia el Cambio y 16 personas (4 %) de la parroquia el Retiro. Del total de encuestados, el 64 % supo manifestar que desconoce acerca del mecanismo de participación de la silla vacía, mientras que el 36 % expresó que sí tiene conocimiento acerca de este mecanismo. Podemos concluir que más de la mitad de la población encuestada desconoce sobre el mecanismo de participación de la silla vacía. Los resultados de las encuestas siguen a continuación:

Del total de encuestados, el 64 % supo manifestar que desconoce acerca del mecanismo de participación de la silla vacía, mientras que el 36 % expresó que sí lo conoce. Podemos concluir que más de la mitad de la población encuestada no tiene conocimiento sobre el mecanismo de participación de la silla vacía.

Por otro lado, el 67 % respondió que tiene la percepción de que el municipio de Machala no permite la participación a la ciudadanía para la toma de decisiones municipales, mientras que el 15 % considera que nunca se ha permitido la participación en el Concejo de la ciudad. Para un 18 % de las personas si existe tal participación. La participación ciudadana es un derecho reconocido en la Constitución, que le asiste a toda la ciudadanía. Sin embargo, la mayoría de las personas encuestadas considera que el GAD Machala no ha logrado convencerlos de que las puertas del Concejo están abiertas para que sus voces sean escuchadas en el marco del ejercicio de sus derechos de participación.

Se evidencia también que el 13 % de las personas considera que no es relevante ningún tipo de capacitación sobre el derecho de la silla vacía, en contraste con el 87 %, que expresó que sí es necesario que el GAD capacite e informe acerca de estos espacios. Estas capacitaciones deben estar orientadas a difundir la forma correcta en la que estos derechos deben ser garantizados por la administración municipal, con el objeto de que se haga una adecuada aplicación del mismo y un mayor número de personas puedan participar en las sesiones del Concejo.

En este sentido, el 57 % de los encuestados respondió que el GAD del cantón Machala no socializa los temas de interés público con la ciudadanía para que ellos puedan participar en la toma de decisiones. Asimismo, el 26 % de los encuestados no tiene conocimiento si existe o no esta socialización, mientras que el 17 % considera que sí se socializan los temas de interés público previo a la toma de decisiones para la intervención de los ciudadanos en las sesiones. El único medio utilizado por el GAD de Machala para difundir las convocatorias es mediante le página web del municipio, lo cual se considera insuficiente. Debería explotarse otros canales como las redes sociales, la radio o la televisión local.

El 67 % de los encuestados desconoce si existe alguna ordenanza que regule y controle el mecanismo de participación de la silla vacía, a pesar de que sí existe, mientras que apenas el 6 % tiene conocimiento de la existencia de la misma. Esto se debe, una vez más, a la insuficiente socialización por parte del GAD Municipal de Machala, sobre la planificación de las sesiones del Concejo, lo que ha dado por resultado una desorientación total por parte de las personas Esto incide en el desconocimiento que se tiene del derecho a la silla vacía.

Un derecho a medias: análisis de casos y crítica al GAD Machala

De las 111 sesiones llevadas resaltamos 5. En estas, existe registro del uso del mecanismo de participación de la silla vacía por parte de los representantes del barrio Urdesa Este; de la parroquia la Providencia, del barrio Mario Minuche, del Colegio de Ingenieros Civiles del Oro (CICO) y, por último, del representante del barrio 3 de Noviembre. Estas sesiones se tomaron como referenciales para conocer la forma en la que se desarrollan las sesiones y el procedimiento de las mismas referente a la participación del representante de la silla vacía.

Así, en sesión ordinaria, en acta 020-2019 del 4 de septiembre del año 2019, se abordaron los temas previstos en las órdenes del día, que fueron: “Conocimiento y aprobación en segundo debate del proyecto de ordenanza que asigna el valor en un dólar diez centavos el metro cuadrado, que corresponde a pagarse por los solares municipales que se encuentran en los barrios urbanos marginales de Machala”; “Informes de la comisión especial de terrenos”; “Conocimiento y resolución de los siguientes informes referente a: partición judicial; partición extrajudicial” y “levantamiento de patrimonio familiar”. De manera particular, sobre el primer tema se evidencia que al momento el derecho al voto no fue realizado por la misma persona que se mencionó al inicio de la sesión. Es decir, la persona que ejerció el derecho al voz y voto durante la misma fue una persona distinta a la registrada al inicio de la sesión. El acta de sesión no deja constancia si la silla vacía ha sido delegada a otro representante o si ha ocurrido algún percance durante el desarrollo de la sesión que justifique el cambio de persona, por lo que existe una falta de legitimidad y formalidad en la participación de representación de este derecho.

Es importante destacar que la ley es clara al describir las facultades y responsabilidades que tiene la persona habilitada y que accede a su derecho de participación, derecho que no se desarrolla, ya que además de que se trata de una persona diferente que ocupa la silla vacía en dicha sesión, al intervenir lo realiza por fuera de los temas del orden del día al manifestar las necesidades como la falta de seguridad, regeneración de calles y legalización de terrenos de la ciudadela Urdesa Este. Y aunque, en efecto, ejerce el voto, en nuestro criterio su intervención no influye en la toma de decisión ni en las resoluciones del GAD de Machala para dicha sesión.

Asimismo, en la sesión extraordinaria, según el acta n.° 013-2019 del 29 de julio de 2019, se abordaron dos temas en el orden del día: “Conocimiento del proyecto del organigrama estructural e informe técnico que sustenta la reforma del Estatuto Orgánico de Gestión Organizacional por procesos del GAD Municipal de Machala como dispone el Art.60 literal i) del COOTAD” y “Conocimiento y aprobación de la resolución del Banco del Austro, referente a la consolidación de las deudas con el ajuste realizado por los señores concejales”. Se deja en evidencia que durante el desarrollo de la presente sesión el representante de la silla vacía no emitió criterio alguno ni hizo uso de su derecho al voto. De esta forma, el representante de la parroquia la Providencia, quien hizo uso de este derecho de participación, lo realizó por simple formalidad, ya que al parecer no tenía los conocimientos necesarios respecto a los temas tratados para emitir una opinión o criterio del mismo. De tratarse esto último, se corroboran los resultados de la encuesta, ya que el GAD de Machala no socializa con antelación los temas de interés público con la ciudadanía para que esta disponga de las herramientas en la toma de decisiones durante la sesión del Concejo. Además, quien hace uso de la silla vacía debe conocer con antelación los puntos del orden del día a tratar para brindar un aporte al respecto. Sin embargo, esto no se cumplió.

De las sesiones mencionadas, más allá del voto realizado no es posible evidenciar que la participación de los representantes de la silla vacía, si se hace referencia a la emisión de criterios, sea tomada en consideración o influya de alguna manera en la resolución emitida por el concejo municipal. No es sino hasta el mes de mayo del 2020 que se evidencia un ejercicio de este derecho de participación acorde y en función de la temática de la orden del día planteada en ciertas sesiones de Concejo ordinarias en las que el respectivo ciudadano fundamenta su criterio con base al tema de manera precisa y elocuente, y de la misma manera, logra consolidar sus aportes en la sesión mediante el voto final de cada tema del orden del día.

Aunque el balance respecto a la participación de voz y voto es negativo, solo existen tres sesiones que marcan un precedente respecto a la participación del representante de la silla vacía. Estas son: sesión ordinaria del acta n.° 013 A-2020 del 12 de marzo del 2020, sesión extraordinaria del acta n.° 028-2020 del año 2020 y acta n.° 033-2020 del 27 de mayo del 2020. En esta última sesión el representante de la silla vacía hizo uso de su derecho al voto en los puntos del orden del día que correspondía e inclusive, a diferencia de las dos primeras sesiones de Concejo analizadas al inicio de este acápite, se emitieron criterios y opiniones pertinentes a los puntos del orden del día, lo que guardó, por lo tanto, relación con los temas tratados.

En la sesión extraordinaria que consta en acta n.° 028-2020 los temas a tratar fueron: “Primer debate del proyecto de ordenanza para la regularización y orden del comercio en Machala”, “Primer debate del proyecto de ordenanza integral para la prevención, control y lucha contra el covid-19” y “Primer debate del proyecto de ordenanza de adecuación del plan de desarrollo y ordenamiento territorial en el marco de la emergencia de la pandemia covid-19”. Por ende, dos de los temas tratados de forma urgente corresponden al tratamiento del covid-19 en el cantón de Machala. El representante de la silla vacía, en ejercicio de sus derechos y atribuciones, emitió criterios pertinentes a los temas de la sesión, además que mantuvo un diálogo con las autoridades municipales para brindar una visión mucho más clara que permitiera al concejo tomar y dirigir sus decisiones de forma adecuada, sobre todo, respecto al covid-19. Asimismo, consolidó su participación con el voto emitido en cada uno de los puntos de la sesión, al hacer uso del mecanismo de la silla vacía de forma correcta y completa.

Conclusiones

El derecho constitucional de participación ciudadana, materializado en el uso del mecanismo de participación de la silla vacía, constituye un ejercicio de democracia participativa para la ciudadanía de acuerdo con lo establecido en la Constitución y el Cootad. La silla vacía es un medio por el cual una persona en representación de sí misma o de un colectivo puede participar en las sesiones ordinarias y extraordinarias del gobierno autónomo descentralizado, ya sea el GAD municipal, prefecturas o juntas parroquiales en las que se estén desarrollando temas de interés general, a fin de incidir en la toma de sus decisiones. Para ello, podrán participar con voz y voto, sin embargo, para acceder a este mecanismo se debe cumplir con requisitos y formalidades establecidas de manera previa en el ordenamiento legal correspondiente.

El GAD Municipal de Machala, durante los primeros 16 meses de gestión del alcalde Darío Macas Salvatierra, que data de mayo de 2019 hasta septiembre de 2020, ha registrado 111 sesiones de Concejo Municipal, 88 fueron sesiones ordinarias y 23 sesiones extraordinarias. De estas, se pudo constatar que se ha hecho uso de la silla vacía 82 veces, es decir, se utilizó este derecho en el 74 % de las sesiones. Esto evidencia que, en cuanto a la presencia del representante, este mecanismo ha sido efectivo. Sin embargo, al desentrañar el contenido de las actas vemos que son pocas las veces en las que el representante emite opiniones en las sesiones, y en el momento en que logra hacerlo esta participación no siempre guardaban relación con los puntos del orden del día. Se suma a ello que no todos ejercían su derecho al voto dentro de la sesión.

Esto lo corrobora el resultado de las encuestas. Se pudo evidenciar que solo el 6 % de los encuestados dice conocer la existencia de una normativa para el ejercicio de este derecho, y solo el 17 % tiene la percepción de que el municipio de Machala permite la participación de la ciudadanía y socializa de manera adecuada las decisiones adoptadas. Por ende, la dificultad radica en doble sentido: pese a la existencia de este derecho muy pocas personas acceden a él, y, por otro lado, cuando logran acceder al mismo no cuentan con las herramientas y la información para realizar un aporte total o parcial.

Respecto a esto último, es importante dar a conocer que el GAD de Machala no cuenta con los mecanismos de comunicación efectivos, virtuales o físicos que permitan a la ciudadanía conocer las invitaciones y convocatorias para el acceso a los debates de las sesiones del Concejo en los que se debaten temas de interés público. Estos espacios en efecto se deberían difundir para consolidar el acceso a las mismas, en virtud de lo cual no podría hablarse de democracia si las decisiones de las autoridades locales se toman sin la participación activa de la ciudadanía.

Recomendaciones

Se debe implementar una política permanente de publicidad, tanto de las temáticas que se ponen en conocimiento de los concejos municipales y provinciales, como de las convocatorias para cada una de las sesiones. Se recomienda que el GAD de Machala, junto con sus funcionarios públicos, haga uso eficiente de las nuevas tecnologías mediante el sitio web institucional, de sus cuentas oficiales o redes sociales de mayor consumo, mediante la adopción de acciones específicas como publicar la agenda mensual de temas que serán conocidos por el Concejo, publicar las convocatorias de cada sesión de Concejo y transmitir en vivo las sesiones del Concejo.

De forma adicional, debido a la brecha digital que existe en Ecuador, es necesaria la difusión mediante los medios de comunicación masivos, como la radio o la prensa local, además del contacto directo y personal con la ciudadanía en cada uno de los barrios o sectores que podrían recibir algún perjuicio o beneficio por la decisión que se vaya a tomar. Para esto se recomienda extender invitación a los gremios y colegios profesionales según los temas de interés en cada sesión y hacer sesiones de Concejo de forma itinerante en los barrios que tengan afectación según el tema de interés.

Si bien es cierto que la ordenanza que regula el sistema de participación en la ciudad de Machala contempla en su normativa, se ha podido detectar que existe la necesidad de regular de manera más específica la estructura, funcionamiento y control de este mecanismo para su acceso por parte de la ciudadanía, por lo que se recomienda incluir en dicha ordenanza una sección completa de artículos que abastezca la necesidad normativa y social para la aplicación de este mecanismo.