El modelo de dos sectores: transables y no transables

Como lo refieren los pioneros en estudios sobre enfermedad holandesa, ^{Salter (1959}) y ^{Swan (1963}), lo primero que se realiza es una caracterización de la economía, con el propósito de recabar evidencia de un aumento inesperado y prolongado de ingresos en un sector denominado de auge (B). El esquema analítico más simple que permite materializar dicha caracterización consta de un modelo de dos sectores de la economía:

Sector de los bienes y servicios transables (T),

Sector de los bienes y servicios no transables (NT).

Bajo este esquema, la producción total (Q) depende de un único factor, que es el laboral (L) y se relacionan de la siguiente manera:

Q = Q_T + Q_NT[1]

L = L_T + L_NT[2]

Dado que la variación de los precios (P) es una de las variables de resultado, se establecen los términos de intercambio entre bienes transables y no transables como:

[3]

Por su parte, las cantidades consumidas (C) por el nivel de precios constituyen la demanda agregada (DA) y está dada por:

DA = P_T C_T + P_NT C_NT[4]

Los precios de los bienes transables locales están influenciados por el tipo de cambio nominal que en principio es flexible (e), pero que para el caso del Ecuador se mantiene fijo, por lo que e = 1 y la relación sería del tipo:

P_T = eP^* _T[5]

De aquí se deriva la complicación del diagnóstico tradicional, puesto que los precios internos deberían ser iguales a los precios internacionales (en dólares), por lo que no habría diferencia. Por lo que, bajo el esquema propuesto, los resultados esperados serían que:

Un esquema un poco más complejo es el de la desagregación del sector de transables y corresponde al modelo de ^{Corden y Neary (1982}), en el cual se expone una economía que cuenta con tres sectores: un sector no transable (NT), un sector transable sin auge (T_A) y un sector transable con auge (T_B). Una consideración adicional es que para esta formulación hay movilidad perfecta del factor trabajo, mas no del factor capital entre los tres sectores. Bajo dicho esquema se tienen aumentos en la oferta tanto del bien en auge (materias primas) como de los bienes y servicios no transables y se hace más evidente la desindustrialización o reprimarización de la economía, dado que la gran mayoría de importaciones se daría en bienes manufacturados tanto de consumo como de capital.

2.2. La bonanza exportadora de las materias primas y sus efectos

Aunque es difícil situar para todos los bienes primarios el momento en que inició y en que terminó la bonanza de las materias primas, varios analistas coinciden en situar entre 2002 y 2014 el período del auge exportador de las materias primas (^{Sanahuja, 2016}; ^{Cepal, 2017}). Dicha bonanza exportadora de bienes primarios se canalizó especialmente hacia las economías emergentes de Asia, en particular a China e India, el primero de los cuales que se ha convertido en uno de los socios económico y político más importantes de la región, no solo durante el período de auge, sino también después. Este hecho constituye un elemento común a toda América Latina y algunos países en desarrollo, puesto que se ha configurado un aumento en la dependencia de la producción primaria (extraccionista o reprimarización) y de la demanda de economías emergentes como la China. Por otro lado, se destaca que el auge de las materias primas también permitió mejoras sociales en muchos países; por ejemplo, se mejoró la distribución del ingreso (^{Instituto Nacional de Estadística y Censos [INEC], 2017}), hubo mejoras respecto al empleo y por supuesto un marcado aumentando en el gasto social (^{BCE, 2017}) que devino también en el aumento de la denominada clase media (^{Montesdeoca, 2015}). Por lo que, se podría decir que dichas medidas aportaron a una mayor expansión del auge económico.

Del lado de los flujos de capital, también se argumenta que existió un auge hacia los países exportadores de materias primas, principalmente los denominados Brics. Así, ^{Reinhart et al. (2016}) sostiene que los ciclos globales de la economía, al menos en los últimos 200 años, afectan directamente a los flujos de y hacia el endeudamiento externo. Luego del auge, es decir, ante la caída de los precios de los commodities, se ha visto un marcado deterioro de los términos e intercambio entre bienes primarios e industrializados, una reducción del crecimiento, e incluso en algunos casos recesión económica (Venezuela, por ejemplo) (^{Cepal, 2018}, p. 64). Por lo que, la finalización de la bonanza pone nuevamente en relieve el ciclo de auge y caída del crecimiento (denominado stop and go) que ha definido la mayor parte de la historia económica de América Latina y los países en vías de desarrollo, al menos desde el siglo XX.

La dolarización oficial de la economía hace exógena la fijación del tipo de cambio nominal

Como ya se destacó antes, bajo el esquema del modelo de dos sectores (transables y no transables) uno de los síntomas más importantes para diagnosticar la enfermedad holandesa es la rápida apreciación del tipo de cambio. Dicha situación en Ecuador fue evidente en la década de 1970, dado que se contaba con un régimen cambiario fijo y, ante los saldos favorables de la balanza comercial y posterior ingreso de créditos, el sucre en aquel entonces sí se apreció hasta 1983, año en que se liberaliza el tipo de cambio y comienza el período denominado como crisis de la deuda, en la cual el sucre comienza a devaluarse hasta 1991, para volver a apreciarse hasta 1998 (figura 5). En 1999, dada la crisis sistémica, se realiza una devaluación que abre paso a la dolarización oficial de la economía en el año 2000, los efectos de dicha devaluación se “corrigen” hasta el año 2003 aproximadamente (^{BCE, 2010}). Sin embargo, para el período de análisis 2004-2014, no se puede evidenciar claramente el síntoma de rápida apreciación del tipo de cambio real y más bien hasta la crisis de 2008 se evidencia una depreciación. Por lo que, solo a partir de 2009 se puede evidenciar una apreciación del tipo de cambio real, pero ni es rápida (comparado con la década de 1970) ni se puede atribuir directamente al segundo auge petrolero.³ La causa más probable de la apreciación del tipo de cambio real en Ecuador es más bien la devaluación del peso peruano y colombiano (^{Bertel y Enrique, 2018}).

Fuente: BCE, 90 años de Información Estadística. Elaboración: autores.

Figura 5 Tipo de cambio real 1971-2016 

Por lo expuesto, se evidencia que las variaciones en el tipo de cambio real a partir del año 2000 responden sobre todo a las condiciones que un esquema dolarizado imprime en la economía (^{BCE, 2010}), por lo que la literatura tradicional referente al diagnóstico de la enfermedad holandesa no es directamente aplicable a economías con tipos de cambios fijos o dolarizadas como la ecuatoriana. Por ello, es necesario analizar los demás precios de la economía como el IPC o los salarios (figura 6). De un primer análisis comparativo se puede observar también que el IPC de bienes transables respecto de los no transables tampoco presentó cambios específicos durante todo el período 2004 y 2014 para Ecuador. Más bien, el aumento en los términos de intercambio T/NT se evidenció a partir de 2007. Esto refuerza la idea de que fue el cambio de régimen el que más influenció en la aparición de la enfermedad holandesa; e incidió más que el aumento mismo en los precios y niveles de producción de los bienes primarios, en especial el petróleo.

Fuente: BCE, 90 años de Información Estadística. Elaboración: autores.

Figura 6 IPC de bienes transables, no transables y términos de intercambio 

Complementario al análisis del índice de precios internos, se tiene el tema de salarios. En este sentido, la información para Ecuador define dos tendencias: al alza (desde 1971 hasta 1981 y de 2000 en adelante) y a la baja (desde 1981 hasta 1999, exceptuando 1985). Respecto del segundo período al alza, la tendencia es anterior al período de auge, por lo que, en la economía establece una estructura de costos o inputs a la producción desfavorable respecto de otras economías con moneda propia tales como Colombia y Perú (^{Paredes, 2017}) (Figura 7).

Fuente: BCE, 90 años de Información Estadística. Elaboración: autores.

Figura 7 Salario real promedio y diferencia de salarios urbano/rural 

Por otro lado, respecto del sector externo, también vale la pena destacar las variaciones en las reservas internacionales, puesto que de existir la apreciación del tipo de cambio real, se esperaría una mayor acumulación en reservas y como se puede ver en la figura 8a, tampoco se evidencia esta condición sostenida para el caso ecuatoriano en el período 2004-2014, sino que dichas fluctuaciones van más de la mano con el entorno internacional (crisis 2008/9). La otra posibilidad es que se hubiese cancelado parte de la deuda externa, lo cual es cierto hasta mediados de 2009, pero a partir de 2010 se evidencia un esquema de aumento de la deuda (figura 8b), que se acentúa más en 2015/6.

Fuente: BCE, 90 años de Información Estadística. Elaboración: autores.

Figura 8 (a) Reservas internacionales 1927-2016 (b) Saldo de la deuda externa 1950-2016 

Diferencias en la evolución de los sectores productivos: crecimiento más pronunciado en el de los no transables y menos pronunciado en el de los transables

El segundo síntoma referido a la enfermedad holandesa es el desplazamiento de factores productivos, lo cual se refiere a los cambios en el sector real o productivo (^{Van der Ploeg, 2011}). Esto se da porque la condición de auge en el sector de los transables cambia la relación de precios favoreciendo la oferta de bienes no transables, por ello se habla de que se da una menor participación en el producto de sectores como las manufacturas, de acuerdo con los resultados esperados del modelo de dos sectores. En la siguiente figura se evidencia la diferencia de crecimiento entre estos dos sectores: transables y no transables desde 2007 a 2015.⁴ Ahí, claramente se puede ver una mayor participación y tasas de crecimiento del sector de los no transables respecto de los transables; y también se observa una caída en ambos sectores a partir de 2015, es decir, una vez que ha pasado el segundo boom petrolero (Figura 9).

Fuente: BCE

Figura 9 Diferencias en la producción de bienes transables y no transables (Año base 2007) 

Como se puede observar en la figura 10, respecto de la composición de la producción de bienes no transables, el que mayor participación y tasas de crecimiento evidencia es el grupo de los inmobiliarios y la construcción. Estos sectores son claves para la economía del país, no sólo por su importancia relativa, sino y sobre todo por los encadenamientos productivos que generan, tanto hacia adelante como para atrás (^{BCE, 2018}; ^{Tapia y Cevallos, 2017}). En el caso de la construcción y el comercio se evidencia un mayor crecimiento durante el período de auge. Otro grupo a destacar, más que por su importancia relativa en el producto, por su dinámica, es el de la administración pública. En este subsector, a diferencia de los otros, se evidencia que de 2014 a 2015 no existe ni estancamiento ni caída, al contrario, se mantiene la tendencia de crecimiento vista en los años anteriores. Ente hecho configura una de las rigideces más importantes, que es la casi imposibilidad de poder reducir el gasto público (corriente) una vez que los ingresos (sobre todo los que provienen del auge) se han reducido (^{Tapia y Cevallos, 2017}).

Figura 10 Composición de la producción de bienes transables y no transables 2007-2015 

Inflexibilidad al ajuste a partir de 2015

Para cerrar el diagnóstico de la existencia o no de la enfermedad holandesa es necesario el análisis de lo ocurrido luego del auge (^{Roemer, 2015}). En tal sentido, para Ecuador, lo primero que se evidencia es una tendencia hacia la caída de los precios de los bienes transables a partir del año 2015, en tanto que los precios de los bienes no transables son más renuentes al ajuste. Esto conlleva a que la relación de precios entre transables y no transables se mantenga hacia la baja, como se muestra en la figura 11.

Fuente: INEC. Elaboración: autores.

Figura 11 Relación de precios T/NT con base en la composición de la canasta de bienes para el cálculo del IPC 2015-2017 (Base 2014 = 100) 

Por otro lado, como se había destacado en la sección anterior, otra rigidez importante corresponde a la inflexibilidad para reducir gasto público, dado que existen menos ingresos para el Gobierno (figura 12). Si bien en Ecuador constitucionalmente se debe seguir la regla macrofiscal, que señala que el gasto corriente solo se puede financiar con ingreso corriente, en la práctica se evidencia que esta regla no se ha cumplido en buena parte del período de análisis (^{BCE, 20018}). Es así que, de 2007 a prácticamente 2016 inclusive, se han ido acumulando déficits en el sector público, cuando en bonaza se esperaría o un balance o un superávit en las cuentas públicas. A menos que se padezca de la enfermedad holandesa. La mayor acumulación de deuda, sobre todo externa, se da en los años 2015 y 2016, es decir, una vez que ha pasado el auge petrolero. De los datos mostrados se puede inferir un cambio significativo en la composición tanto de ingresos como de egresos públicos a partir de 2008, esto va en línea con la hipótesis de que fue el cambio de régimen el que está más relacionado con la enfermedad holandesa.

Fuente: BCE, 90 años de Información Estadística. Elaboración: autores.

Figura 12 Ingresos y egresos del Gobierno central 

Del lado de la economía real, se tiene por ejemplo que en el sector de la construcción, hasta el año 2014, el PIB había una tendencia de crecimiento sumamente marcada, pero, a partir del 2015, sufrió un cambio drástico en su tendencia (^{Tapia & Cevallos, 2017}), llegando incluso a contraerse en 2016. Por el lado del empleo adecuado, a nivel nacional se observó un estancamiento en 2014 y a partir de 2015 ya se evidencia un deterioro (Figura 13). Del otro lado, el subempleo y otras formas de empleo no adecuado, a partir de 2015 se evidencia un aumento (^{INEC, 2018}).

Fuente: INEC, Encuestas de Empleo, Desempleo y Subempleo Dic. 2007-2018. Elaboración: autores.

Figura 13 Evolución de los tipos de empleo 

Medidas adoptadas

Ante la pregunta de ¿cómo se puede curar la enfermedad holandesa?, las respuestas más directas serían que con los tipos de cambio flotantes y con un mejor manejo de las finanzas públicas. De acuerdo con los datos detallados en la sección anterior y como marco de referencia del segundo auge petrolero 2004-2014, se pueden destacar cuatro eventos que condicionaron las políticas implementadas y que se relacionan directamente con el tema. Primero, la entrada en operación del Oleoducto de Crudo Pesado (OCP), que permitió transportar y exportar más crudo en volumen que se suma a los aumentos en precios internacionales de las materias primas (^{Acosta, 2009}, p. 58). Segundo, el cambio de régimen y normativa en el país, que a partir de 2008 permitió el cambio en la propiedad y reparto de los ingresos derivados de la extracción y exportación de petróleo (^{BCE, 2014}). Atado al punto dos, también se tiene que el cambio de régimen estableció instituciones y políticas de corte desarrollista, lo cual conllevó al aumento de las inversiones sobre todo desde el sector público. Tercero, la crisis financiera internacional 2008/9, que redujo en un principio el volumen y también los precios de las exportaciones (^{Argumedo y Quintar, 2018}). Cuarto, como respuesta a la crisis financiera internacional, países con monedas propias, como Colombia y Perú, optaron por depreciaciones e incluso devaluaciones de sus monedas (^{Albornoz, 2018}). Los puntos uno y dos ya han sido abordados en los apartados previos, por lo que a continuación se exponen con más detalle los puntos tres y cuatro.

Ante la apreciación exógena del dólar: se optaron por medidas arancelarias y de control de capitales

Como se puede observar en la siguiente figura, los tipos de cambio reales de Ecuador, con respecto a Colombia y Perú, fueron adversos para las exportaciones ecuatorianas, debido a la devaluación de sus respectivas monedas (^{Albornoz, 2018}). Ante este escenario, en Ecuador se tomaron medidas arancelarias temporales con el propósito de desincentivar las importaciones, sobre todo de bienes de consumo. Dichas medidas estuvieron vigentes hasta 2012 y luego fueron revisadas hasta 2016. Como parte de la medida se consideraron exenciones para la importación de bienes de capital e insumos, de manera que no afecten a los costos de producción (^{Leones et al., 2018}).

Otra de las medidas, de corte más estructural, fue el establecimiento del Impuesto a la Salida de Divisas (ISD), instaurado desde 2008 en 0,5 %; aumentó a 2 % en 2009 y hacia finales de 2011 se incrementó a 5 %; debido a este cambio la recaudación creció más de 30 veces entre enero y octubre del 2012 al sumar 944,1 millones de dólares desde 31 millones de dólares en 2011 (SRI, 2009, 2011, 2012 y 2013). Esta medida tuvo en sus inicios objetivos de información y de reducción de la fuga de divisas, sobre todo de tipo especulativo; sin embargo, el último incremento (a 5 %), dejó la duda de si sigue cumpliendo con los objetivos inicialmente creados. Se considera, por tanto, que en este caso, como en otros, primaron objetivos de tipo fiscal (recaudatorio) y coyunturales por sobre los demás objetivos de desarrollo (^{Arévalo et al., 2017}).

Del esquema productivo: mejoras a la productividad y la competitividad general

Desde que la ^{Asamblea Constituyente (2008)} comenzó a funcionar y, sobre todo, desde la vigencia de la nueva Constitución, se configura un nuevo escenario no solo político, sino, ante todo, jurídico en el país, que tiene efectos importantes en el ámbito económico. Dos de dichos aspectos son: por un lado, el cambio en los principios tributarios (de proporcional a progresivo, por ejemplo) y, por otro lado, la institucionalización, planificación, seguimiento y evaluación del plan nacional de desarrollo. Respecto de este segundo tema, la misma Constitución y las leyes destacan la importancia del plan nacional, mismo que sería citado no sólo en estudios de corte académico, sino y sobre todo en otros instrumentos de política pública tanto nacionales como locales. Uno de los aspectos sobresalientes en este sentido fue el requerimiento de priorización que debían cumplir todos los proyectos de inversión del sector público, esto con el propósito de conseguir asignaciones presupuestarias por parte del Ministerio de Finanzas. Así también, se catalogaron a los grandes proyectos de inversión como proyectos emblemáticos (^{Cabezas, 2017}).

Entre los proyectos emblemáticos se encuentran obras de infraestructura, como carreteras, escuelas, hospitales, hidroeléctricas, puertos, entre los más destacados. En el presupuesto de 2013, por ejemplo, se destinaron alrededor de 8500 millones de dólares en proyectos de inversión a escala nacional (^{Senplades, 2014}). Esto tuvo efectos positivos no solo en el sector público, por el aumento de empleo de alta cualificación, sino también y sobre todo en el sector privado, al aumentar el desempeño del mismo. Así se tiene que, según el Foro Económico Mundial, el índice de competitividad en Ecuador mejoró notablemente desde 2007, siendo 2014 el mejor año de desempeño (Tabla 1).

Tabla 1 Evolución del índice de competitividad de Ecuador de 2007 a 2018 

Fuente: Foro Económico Mundial. Recuperado de https://datosmacro.expansion.com/estado/indice-competitividad-global/ecuador.

Por lo expuesto, durante la bonanza de los commodities se esperaría que el notable aumento del presupuesto del Gobierno central en inversiones haya tenido efectos positivos en el desempeño de la economía, lo que se conoce como el efecto complementario (crowding-in effect). Sin embargo, el problema de financiamiento y posterior reducción de las inversiones se evidenció a partir de 2015, una vez pasado el auge. Así, se vieron afectados tanto el presupuesto como la ejecución de obras emblemáticas, en tanto que de la inversión pública en general se vieron considerablemente reducidos (^{BCE, 2018}). A lo anterior se suma el hecho de que el aumento del gasto en inversión conlleva también un incremento en el gasto corriente (por mantenimiento y sueldos), por lo que se hace más difícil la reducción del gasto público total que conlleva como resultado al aumento del déficit público y la deuda (^{Villa et al., 2018}).

Medidas pendientes

Como ya se anotó antes, en la literatura de la enfermedad holandesa se suelen destacar dos medidas como las principales posibles curas a la enfermedad, que son: implementación de fondos de estabilización y la adopción de medidas contracíclicas. Además de estas dos posibles curas también se destacan: impuestos a la exportación de recursos no renovables, los seguros y derivados financieros y medidas que propicien el cambio estructural (^{Bjørnland y Thorsrud, 2016}; ^{Roemer, 2015}; ^{Oomes y Kalcheva, 2007}; ^{Corden y Neary, 1982}).

Fondos de estabilización

Esta posible cura es sin lugar a dudas una de las más destacadas y recomendadas en la literatura de la enfermedad holandesa (^{Zuluaga, 2017}), y se suelen tomar como ejemplos el fondo petrolero de Noruega (^{Estrada, 2006}) y el fondo de cobre de Chile (^{Pereira et al., 2009}), los cuales fueron diseñados e implementados desde el Gobierno central y se acercan más al contexto del Ecuador, por lo que el fondo noruego merece una descripción específica. Lo que no se suele tomar en cuenta es que el auge de las materias primas también puede ser gestionado desde el sector privado agremiado y estos fondos pueden ser creados con similares propósitos. Por ello, aquí se describen los fondos privados de Colombia (^{Prieto y Guzmán, 2019}), a manera de ejemplo.

En este punto vale destacar que hasta 2008 en Ecuador se contaba con fondos nacionales y públicos, mismos que eran financiados con los recursos provenientes del petróleo, entre los que constaban el Fondo de Ahorro y Contingencia, el Fondo de Estabilización Petrolera, la Cuenta de Reactivación Productiva y Social del Desarrollo (Cereps) y el Fondo Ecuatoriano de Inversión en los Sectores Energético e Hidrocarburífero (Feiseh); los cuales fueron eliminados con el nuevo régimen político y económico en el país. Se conoce que al 2007 estos fondos sumaban alrededor de USD 3200 millones (^{Falconí, 2018}).

Fondo Gubernamental Petrolero de Noruega

Este fondo se creó en 1990, aunque efectivamente obtuvo ingresos desde 1996; los ingresos provienen de la venta del petróleo así como de la capitalización de intereses del mismo fondo. Los objetivos iniciales por los que fue creado: (a) proteger la política fiscal de las consecuencias negativas de precios oscilantes del petróleo (meta de estabilidad); (b) ahorrar para financiar crecientes obligaciones futuras de jubilaciones y pensiones, y que en un futuro podrían coincidir con una reducción de ingresos del petróleo y gas (meta de reasignación ínter temporal); y (c) evitar la sobreevaluación del tipo de cambio real por medio de ahorro e inversión en el extranjero de las divisas provenientes de la venta del petróleo (meta de competitividad) (^{Estrada, 2006}).

Una regla fundamental de la gestión del fondo es que durante el año fiscal el Gobierno no puede gastar más del 4 % (o tasa de retorno de largo plazo) del valor acumulado del fondo. Este rubro es parte del presupuesto estatal y constituye un instrumento de políticas financieras y externa (^{Estrada, 2006}). A partir de 2006, el fondo cambió de nombre a Fondo Gubernamental de Pensiones-Global y fue integrado al Fondo Gubernamental de Pensiones de Noruega (^{Céspedes y Rappoport, 2006}).

Fondos privados de Colombia

Este tipo de fondos son particularmente importantes en el momento en que la propiedad de los recursos naturales se encuentra en el sector privado y es necesario porque se ejerce una enorme presión cambiaria durante períodos de auge de las exportaciones de dichos recursos, por lo que los fondos podrían suavizar en buena medida estos choques externos. En Colombia, específicamente, se han creado fondos parafiscales de estabilización de precios para varios productos agropecuarios y pesqueros, con los objetivos de: (a) estabilizar los ingresos para los productores en el tiempo; (b) regular la producción nacional; y (c) incrementar las exportaciones. Los principales fondos son: para el café (creado en 1940), el cacao (en 1983), el azúcar y derivados (desde 1993) y el de aceite de palma (1998). Estos fondos tienen un carácter público-privado, que son administrados en su gran mayoría por una entidad gremial del subsector correspondiente y uno de sus grandes problemas es su alto grado de discrecionalidad. A partir de 1993 son regulados por la ley 101 (^{Prieto y Guzmán, 2019}).

Las principales fuentes de los fondos son las cesiones y compensaciones de estabilización que los productores, vendedores o exportadores realizan. El mecanismo funciona de la siguiente manera: los exportadores agremiados realizan pagos al fondo en el momento en que el precio del mercado internacional del producto es superior al precio de referencia. Pero, en el caso contrario, estos grupos reciben una compensación. Es decir, los fondos de estabilización operan mediante una redistribución de recursos entre cesiones y compensaciones que hacen los mismos productores, vendedores o exportadores en épocas de bonanza o de recesión comercial. Los fondos son también alimentados por aportes del sector público y privado y por los retornos a las inversiones que se realizan con los fondos. Y, los precios de referencia son determinados por los comités directivos de los fondos. Existe evidencia para Colombia que muestra que los fondos han tenido éxito en lograr precios e ingresos más estables para los productores y aumentar las exportaciones (^{Prieto y Guzmán, 2019}).

Tributación sobre los productos no renovables

En línea con el tema de los fondos privados, en el momento en que una proporción importante de la explotación y exportación de los recursos no renovables es propiedad del sector privado, la recomendación es introducir impuestos tanto regulares como excepcionales para captar una parte de la bonanza de los ingresos y ganancias para ahorrarlos dentro de un contexto de altos precios y así evitar la presión sobre la demanda. En América Latina, además de los impuestos a la renta y sobre las utilidades, existen impuestos específicos llamados regalías o royalties. Chile, por ejemplo, introdujo un royalty para las empresas de cobre de un 5 %, mientras que Bolivia y Venezuela introdujeron royalties mucho más elevados, a la minería y el petróleo que alcanzan hasta el 50 %. Esta medida, al igual que los fondos, es de carácter permanente y entre sus objetivos no está el de aliviar la apreciación cambiaria sino más bien estabilizar los precios internos de la economía, reduciendo específicamente la presión sobre la demanda privada.

También se podría introducir un impuesto específico sobre las ganancias extraordinarias (windfall tax) de compañías que explotan el recurso natural. Y complementariamente se puede pensar en un impuesto especial sobre las exportaciones de productos básicos, como en Argentina, que tiene el impuesto (20 %) para todas las exportaciones de commodities agrícolas; en este caso, a diferencia de los fondos colombianos, es recomendado en el momento en que no existen gremios importantes. El impacto final dependerá del uso de los ingresos fiscales adicionales y se podría manejar este tipo de impuestos provenientes de sectores privados de recursos naturales, sujetos a una gran ciclicidad, de la misma manera que un fondo de ahorro o estabilización público.

Para el diseño y gestión de estos impuestos se recomienda seguir tres principios: (a) deben ser negociados con el sector privado de manera transparente y de ser posible antes del período del auge de los precios de commodities; (b) el nivel de impuesto no puede ser muy alto, puesto que podría desincentivar nuevas inversiones productivas en el sector; y (c) el impuesto debe ser temporal y retirado cuando se termine el auge de precios (^{Prieto y Guzmán, 2019}).

Seguros y derivados financieros

Ante la negativa de acumular fondos, ya sean públicos o privados, como en el caso del Ecuador con los fondos públicos desde 2008, la opción más viable sería la de contratar un seguro petrolero. Estos seguros, que pueden ser del petróleo o cualquier otro commodity, permiten garantizar un nivel mínimo de ingresos usualmente ante fluctuaciones o la caída inesperada de los precios de los commodities y también asegurar las finanzas futuras (^{Mulder, 2007}). Un seguro o derivado financiero podría cubrir la volatilidad de los precios y los efectos que dichas fluctuaciones produzcan; este suele depender de la fijación de un precio de venta pero cuando baja dicho precio y luego el país podría recibir la diferencia, la cual sería una forma de estabilizar la cantidad de ingresos planificada en el presupuesto general del Estado (^{Jiménez y Tromben, 2006}).

Otra forma de gestionar los excedentes en el auge es mediante derivados financieros o la titularización de los mismos, de manera que puedan ser negociados ya sea por la banca como por otras instituciones de los mercados financieros internacionales. Este mecanismo operaría a escala global en la colocación en el momento en que haya excedentes o el retiro cuando exista la necesidad de liquidez (^{Mulder, 2007}).

Políticas contracíclicas

De cualquier manera, sea que se establezcan fondos públicos o privados, se impongan impuestos a las exportaciones o se contraten seguros, la acumulación de reservas durante el período de auge es una condición previa y necesaria para el diseño y manejo eficiente de políticas contracíclicas (^{Mulder, 2007}). De lo contrario, puede suceder lo que está pasando en Ecuador desde 2015, ante la imposibilidad de disminuir el gasto público y sobre todo el gasto corriente, que comienzan a aumentar los déficits y ello conlleva al progresivo aumento de la deuda, lo cual condiciona los egresos futuros (sobre todo por intereses) y limita la capacidad de maniobra del Estado. Entonces, es fácil aumentar el gasto público en el auge (procíclico), pero una vez generada una obligación, es difícil revertir dicho aumento (^{Larrain y Parro, 2006}).

Para el establecimiento de medidas contracíclicas, además del financiamiento es indispensable reducir la discrecionalidad en el gasto público (^{Villa et al., 2018}). De esta forma, lo más aconsejable es trabajar en reglas fiscales que reduzcan el uso político de los presupuestos. Es decir, una de las razones por las que es difícil reducir el gasto público, cuando se debería hacerlo, es que se encuentra altamente relacionado con el ciclo político. Condiciones que deben tener un horizonte de mediano y largo plazo, en lugar de ser únicamente coyuntural. Ahora que el auge ha pasado y se requieren medidas de expansión del gasto público que eleven la demanda agregada, se está reduciendo el gasto y continuando con las medidas procíclicas (^{Ríos et al., 2017}).

El cambio estructural y el cambio de la matriz productiva aún en discusión

Finalmente, con una perspectiva de largo plazo, se debe pensar en el cambio estructural y el cambio de la matriz productiva; es decir, se deben implementar políticas para reducir la dependencia de la exportación de bienes primarios con bajo valor agregado (^{Senplades, 2012}). Si bien a partir del año 2009 se hicieron grandes obras de infraestructura financiadas desde el Gobierno central, lo cual permitió cambiar la matriz energética, parte importante de la matriz productiva, al día de hoy es indiscutible que el fomento de las inversiones privadas fue relegado (crowding-out effect?) (BCE, ²⁰¹⁷ y ²⁰¹⁹; ^{Brito-Gaona e Iglesias, 2017}).

No en vano, el nuevo escenario político-económico del país se orienta hacia la reducción de la participación del sector público y hacia un mayor protagonismo del sector privado, sin embargo, difícilmente se podría pensar en una economía pospetrolera. Por lo que las medidas deberían ir en la línea prospectiva de pasar de la generación y exportación de bienes primarios, hacia la provisión de servicios ambientales, por ejemplo, de manera que se acojan no solo las recomendaciones de sustitución de las importaciones de las décadas de 1950-1970, sino también que se ponga de relieve y se eviten las posibles externalidades que tanto el modelo extractivista como el modelo industrial han mostrado (^{Acosta, 2009}). Hoy en día, en los países más desarrollados ya no se habla de industrialización, sino más bien de desindustrialización (y también decrecimiento), puesto que la participación del sector de servicios es cada vez más importante en el producto (^{Mulder, 2007}). Por lo que este puede ser un camino viable hacia la era pospetrolera del Ecuador.