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Introducción
La alta visibilidad pública de los indígenas o pueblos originarios en diferentes países de América Latina en las tres últimas décadas ha llevado a considerar que los mismos no solo no han desaparecido, sino que se constituyen en sujetos sociales activos (Bengoa, 2007). Diversos autores han indagado por estas razones: Ospina, (2006), Zamosc (2007) y Sánchez Parga (2007) lo hacen para el caso ecuatoriano; Sanjinés (2004), García Linera (2008) y Escárzaga (2012) para el caso boliviano; mientras que Albó (2008) lo estudia en términos comparativos en Bolivia, Ecuador y Perú. Pese a las particularidades que asume en cada caso, existe consenso en señalar que los Estados y la política latinoamericana no pueden hacer abstracción del elemento étnico (Bengoa, 2009; Gutiérrez y Escárzaga, 2006).
Para el caso de Argentina, se suele indicar que la “cuestión indígena” ha sido invisibilizada desde lo histórico. La normativa al respecto fue construida sobre la tensión entre un discurso que alternaba entre asimilacionista o segregador y las prácticas que concibieron al indígena como una categoría específica de ciudadano (Briones y Lenton, 1997; Lenton 2005 y 2010). No obstante, y en sintonía con lo que ocurre en gran parte de los países latinoamericanos antes mencionados, en Argentina ha surgido una serie de organizaciones que reivindican a los indígenas y se instalan con diverso grado de incidencia en el escenario político argentino. Este proceso ha sido acompañado por la sanción de las normas legislativas, destinadas a abordar a las personas delimitadas bajo esta identidad. De esta manera, se reconoció de manera constitucional la preexistencia de los pueblos indígenas bajo los lineamientos establecidos en tratados y convenios internacionales que Argentina ha ratificado. Bajo el amparo de estas herramientas legales se ha considerado al indígena argentino como un ciudadano singular con derechos especiales.
Dentro de ese marco, el presente artículo analiza las transformaciones legislativas que se dieron con la sanción de la Ley n.° 3258 de 1987 o Ley de las Comunidades Indígenas en la provincia del Chaco, que es una de las 23 provincias que conforman a la República de Argentina. Esta provincia se ha caracterizado por su incorporación tardía al proceso de producción capitalista, lo que la constituyó en el último refugio de comunidades nativas ante el avance del capital (Iñigo Carrera, 1984; Gordillo 2006; Rozé, 2007). Por otro lado, en la Región del Noreste Argentino (NEA), Chaco es la provincia que concentra la mayor cantidad de personas, en términos absolutos, identificada como indígenas (41 304 habitantes) (Instituto Nacional de Estadística y Censos [Indec], 2015). También ha sido una de las provincias pioneras en materia de innovación legislativa sobre el tema indígena, destacándose por la entrega en propiedad comunitaria de grandes extensiones de tierra.
A finales de la década de 1980 ocurrieron modificaciones de relevancia en el orden legislativo que implicaron no solo la aplicación de nuevos criterios de definición sino también la creación de nuevas entidades gubernamentales específicas para la gestión de estos habitantes y la incorporación progresiva del “componente indígena” en las políticas públicas de alcance más general. Intentamos, por ende, evidenciar las modificaciones y continuidades ocurridas en los criterios oficiales utilizados para definir la “problemática indígena” y qué características presentan los mecanismos mediante los cuales el Estado intervino.
Para ello, revisaremos la legislación sobre la temática en Chaco. Nos detendremos en las transformaciones y continuidades que implicó la sanción de la Ley n.° 3258 “De las Comunidades Indígenas” en 1987 en la forma de abordar la “cuestión indígena”, normativa que va a regir desde entonces la política indigenista en la provincia. Para ello, utilizaremos diversas fuentes, en particular, el debate parlamentario que suscitó la sanción de dicha ley, así como también periódicos provinciales y documentos de las organizaciones indigenistas que bregaron por la sanción de esta norma.1 El análisis en detalle del debate parlamentario que suscitó el tratamiento de esta legislación nos permitió describir las diferentes concepciones estatales respecto a la condición ciudadana de la población reconocida como indígena y cómo forjaron algunas de las características organizativas que va a adquirir el movimiento indigenista en los años posteriores a la sanción de la normativa.
Cabe aclarar que este trabajo se inscribe dentro de una investigación de más largo alcance que tuvo dentro de sus objetivos indagar acerca de quiénes y cómo intervienen en la construcción de la identidad indígena y en la conformación de un movimiento indigenista en Argentina. A continuación, nos detenemos en el contexto político provincial y en la legislación indigenista en Chaco de 1987, que es la que sigue vigente. Luego, abordamos en detalle el debate parlamentario de la y las características que asume el Instituto de Aborigen Chaqueño (Idach), para, por último, ofrecer algunas reflexiones finales que sintetizan los principales aportes de este trabajo.
2. ¿Preexistencia y derecho a la autodeterminación?
En la década de 1980 se vive un intenso despliegue de acciones tanto desde el Estado argentino como de las organizaciones indigenistas que intervienen en distintos puntos de la Argentina, pero con mayor ostensión a nivel de las jurisdicciones provinciales que por historia han concentrado a la población clasificada como indígena. Con el retorno democrático, las demandas sociales se combinaron con la definición de nuevos sujetos de derechos (Briones, Carrasco, Escolar y Lenton, 2000). En esos años se constata una profusa actividad legislativa, impulsada por una importante movilización de la población indígena en la que intervienen varias de las ONG que tuvieron un rol central en la juridización, es decir, la conversión de las reivindicaciones indígenas en reclamo legal (Gómez, 1997). Así, durante la década de 1980 se sancionarán varias leyes provinciales y una ley nacional que pretendían ser integrales, respetuosas de la diferencia cultural y que tuvieran a los indígenas como destinatarios exclusivos de políticas públicas. Este proceso en la provincia de Chaco tendrá su punto culminante en la sanción de la Ley n.° 3258 “De las comunidades Indígenas” en 1987 que, entre otras disposiciones, creó el Instituto del Aborigen Chaqueño (Idach), organismo autárquico que desde entonces concentra la gestión de las políticas públicas destinadas a esta población.
La campaña política por las elecciones generales provinciales en 1983 no solo incluyó por parte de los partidos tradicionales la interpelación a la población reconocida como indígena, sino también la incorporación en sus listas de distintos referentes de las comunidades. La interna peronista la disputaron Rubén Sotelo -expresidente de la Cámara de Diputados Chaco y hermano del renombrado director de la Dirección del Aborigen- y Florencio Tenev -exministro de Gobierno del gobernador Felipe Bittel en 1973-. El primero de ellos lanzó su candidatura en el bastión de la familia, en la localidad de Quitilipi -lindante con la Colonia Aborigen Chaco- afirmando, en relación con la problemática indígena, que, “personalmente, me comprometo a que la integración del aborigen habrá de producirse positivamente, no solo apoyando a la Dirección actual sino elevándola al rango de Secretaría de Estado, dar la tierra a los indios no como una gracia sino como un acto de estricta justicia” (Diario Norte 9/2/1983).
La Unión Cívica Radical (UCR) también hizo eco entre esta población, instalando un comité partidario en Colonia Aborigen Chaco, tradicional reducto peronista. Además, el cacique Maciel Medina fue consagrado como miembro titular a la convención nacional de la UCR por el Departamento Libertador San Martín. Medina también fue candidato a concejal de la Municipalidad de Pampa del Indio y precandidato a diputado provincial por el Movimiento de Afirmación Yrigoyenista.
Por último, en diciembre de 1983 asumió como gobernador de Chaco el candidato peronista Florencio Tenev. Su política en relación con la cuestión indígena se inició con la realización de un encuentro nativo en la ciudad de Juan José Castelli en los primeros días de febrero de 1984. Acompañado por un grupo de funcionarios de diferentes dependencias, expuso ante representantes indígenas de 38 comunidades de toda la provincia las diferentes líneas de intervención en relación con la tenencia de la tierra, salud, vivienda y educación. De este congreso, además, salieron elegidos los 25 miembros que conformarían el Consejo Aborigen provincial. Se trataba de un ente consultivo y asesor del Poder Ejecutivo provincial conformado por representantes indígenas, que, a su vez, sería el contralor directo de la Dirección del Aborigen, entidad antecesora del Idach.
Tenev describía a este Consejo como “único en el país, donde hoy los hermanos aborígenes son parte del gobierno” (Diario Norte, 21/2/1984). De esta manera, se daba un paso más hacia la institucionalización de la participación indígena en la vida política (Muñoz, 2018), ubicándola dentro de la estructura estatal de la provincia. En el Consejo intervenían referentes de las tres etnias reconocidas por el Estado: qom, wichí y moqoit. Entre ellos, encontramos a Orlando Sánchez, presidente de la Iglesia Evangélica Unida -entidad pentecostal que surge en Chaco a mediados de la década de 1950-, que años más tarde será nombrado como el primer presidente del Idach. Ya en funciones, las disputas tanto internas como con el Gobierno salieron a la luz en la primera reunión del Consejo. Un grupo rechazaba la pretensión del gobernador de designar a un nuevo director en el Idach, argumentando que sus integrantes no habían sido consultados para efectuar tal relevo. “Hasta los militares nos consultaban cuando iban a tomar una decisión relacionada con nuestra raza […] nosotros hemos apoyado de corazón al movimiento peronista por lo que tenemos pleno derecho a que se nos consulte antes de tomarse alguna medida que tenga que ver con nosotros” (Diario Norte, 23/2/1984).
El Gobierno, por su parte, iba a instrumentalizar otras medidas. En primer lugar, señalaba la necesidad de realizar un censo indígena provincial que permitiera contar con un mapa social de esta población y sirviera de base para la definición de políticas públicas. Por otro lado, avanzó de manera lenta con la regularización de la tenencia de la tierra. Desde la sanción de la Ley provincial n.° 970 de 1969 que fijaba que el Poder Ejecutivo “queda facultado para afectar por decreto las tierras fiscales que se destinarán al cumplimiento y objetivo de esta ley” (Gobierno de Chaco, Ley n.° 970/69), el Estado chaqueño había cedido alrededor de 70 000 hectáreas. Muchos de estos terrenos estaban sin mensurar y la posesión de los mismos quedaba en manos de los indígenas mientras durara su ocupación, es decir, mientras vivieran en ellas. En una situación más precaria se encontraban los que estaban asentados en tierras fiscales. El pasaje a la tenencia en propiedad era, en cambio, más excepcional. Para mediados de la década de 1980, solo se habían entregado bajo esta forma de tenencia 24 880 hectáreas (Diario Norte, 21/4/1986, según registros de la Dirección del Aborigen).
Por historia, el reclamo de las tierras y su entrega en propiedad ocupó un lugar central en las reivindicaciones de las comunidades indígenas. Reclamo que era justificado por ser los legítimos dueños, por su condición de preexistencia y, de manera preponderante a partir de 1980, por tratarse de una condición que sería imprescindible para mantener las formas de organización económico-social que les serían propias. No obstante, encontramos declaraciones que reflejan pretensiones más inmediatas y propias por el derecho a la vivienda. Por ejemplo, el dirigente qom Nieves Martínez -de larga trayectoria en la política indigenista de la provincia-, al reclamar que se acelere la entrega de títulos de propiedad, decía que “no puede ser que cuando el indio se va a cosechar vuelva y se encuentre con la novedad de que un criollo ha plantado su rancho en el terreno que ocupaba” (Diario Norte 23/2/1984). Por fuera de cualquier cuestión cultural, Nieves describía la situación de un obrero rural estacional que no logra sostener de manera estable su lugar de residencia en los momentos en que quedaba desocupado.
Por otra parte, algunas medidas tuvieron un tinte cultural en estricto rigor. Tal es el caso de la disposición de finales del año 1984 que habilitaba a los indígenas a poner nombres “autóctonos a sus hijos” (Decreto n.º 3.388, 19 octubre 1984). Otras medidas se referían a la inserción laboral de los indígenas como empleados estatales, por ejemplo, la resolución que establecía que el 6 % de las vacantes de la policía debía ser cubierto con indígenas (Diario Norte, 14/03/1984).
Todo esto ocurría en un contexto en el cual la provincia vecina de Formosa acababa de aprobar su Ley Integral del Aborigen n.° 226/84, en tanto que otras jurisdicciones estaban en camino a hacerlo y a escala nacional se avanzaba con las intentos por impulsar un proyecto de ley similar. La legislación formoseña fue la primera en considerar al indígena como un ciudadano con derechos especiales y, por consiguiente, destinatario exclusivo de la acción legislativa respecto al acceso a la tierra, a la salud, a la educación bilingüe y a la participación activa en los asuntos que los atañen. Poco después, en 1985, se sanciona la Ley Nacional n.º 23.302/85 “Política Indígena y Apoyo a las Comunidades Aborígenes”. Si bien no va a ser reglamentada hasta 1989, su redacción final reflejaba las reivindicaciones indigenistas que ya habían sido inscriptas en la legislación de Formosa y que comenzaban a propagarse por varias provincias, de manera particular en Chaco.
Sobre la Ley Provincial n.° 3258/87 “De las Comunidades Indígenas”
Situación demográfica de la población indígena chaqueña: el Censo de 1985
En 1985 se realizó el Censo Provincial del Aborigen, compuesto de dos formularios: uno para las familias y otro para cada individuo de 7 o más años. El primero consultaba sobre la ubicación y características de la vivienda, la forma de tenencia de la tierra, la situación económica familiar, en particular, si habían puesto en producción su parcela con las semillas de algodón y otros insumos entregados por la Dirección del Aborigen en la campaña 1983/84 y si poseían ganado. El censo no registraba los mecanismos de comercialización ni los ingresos generados por esas actividades, tampoco si el ganado se utilizaba para autoconsumo o para la venta. Por otro lado, el formulario destinado a cada individuo indagaba sobre los niveles de escolarización alcanzados. Los resultados de este relevamiento nunca fueron publicados.
Contamos con algunos datos que en su momento se difundieron en la prensa local, entre ellos, el crecimiento demográfico que habría experimentado esta población, del orden del 50 %, en comparación con el relevamiento nacional realizado en 1965/68. Según este último censo, la población indígena en Argentina era de 165 381 personas, de las cuales 15 878 estaban asentadas en la provincia de Chaco. Veinte años después, en 1985, esa población chaqueña se había incrementado hasta llegar a tener 24 528 habitantes, número al que había que agregarle un 10 % más, debido a la condición de migrantes transitorios de muchos de ellos. Ello va a servir para dar mayor impulso a los reclamos indigenistas y para conformar un espacio de reunión y articulación en el que intervienen, junto con las organizaciones de las diferentes etnias, varias ONG y funcionarios públicos. Su principal propósito va a ser la necesidad de promulgar una ley integral del aborigen y la gestación de un organismo específico que quede en manos de los propios indígenas, en reemplazo de la Dirección del Aborigen.
El director de esta institución, Carlos Benedetto, declaraba que la estructura de la entidad que dirigía no alcanzaba para dar respuesta a las necesidades de esta población. Con sus delegaciones solo cubría los 38 asentamientos reconocidos frente a los 97 que había identificado el nuevo censo. Esta institución dejaba por sentado un elemento de larga data que la legislación indigenista dejaba de lado: la migración a las ciudades de esta población. Con este diagnóstico, a finales de 1985, la Dirección del Aborigen elabora un anteproyecto de ley integral que comenzará a circular en las asambleas de las asociaciones civiles y que culminará con la sanción de la ley 3258 (Muñoz, 2018).
El debate parlamentario
A continuación, nos detendremos en el debate parlamentario que implicó el tratamiento de la Ley provincial n.° 3258 “De las Comunidades Indígenas”. La Legislatura se encontraba dividida en tres bloques: el Radical, el Partido Justicialista y la Renovación Peronista. El debate parlamentario lo inició el radical Zaragoza, miembro informante de la Comisión de Legislación General, quien realizó un señalamiento al proyecto enviado por el Ejecutivo:
¿Qué autoridad tiene el Directorio del Aborigen para reclamar mayor responsabilidad de los señores diputados en el trámite de un proyecto de ley que es, en parte, una mala copia de otra perteneciente a la provincia de Formosa, y que a nosotros no nos sirve? […] Tenemos derecho a la suspicacia. ¿No será que se pretende pergeñar un Estado dentro del Estado? (Cámara de Diputados de la provincia de Chaco. Diario de Sesiones, Tomo 3, período 19, p. 32).
Por otra parte, recalcó el poderoso proceso de mestizaje ocurrido en la provincia:
Aquí se pretende organizar administrativamente agrupamientos, se habla de razas, y esta noción es difícil de precisar, porque la realidad socio-cultural que ella expresa no es una unidad estática. El crecimiento demográfico que aquí en el Chaco se da […] provoca desplazamientos en el ámbito geográfico y puede transformarse, como consecuencia de contactos con otros grupos (Cámara de Diputados de la provincia de Chaco. Diario de Sesiones, Tomo 3, período 19, p. 34).
Zaragoza planteaba, de modo contradictorio, que “al contacto con la modernidad, las sociedades tradicionales se destruyeron, pero los aborígenes permanecen y figuran al costado de la sociedad dominante” y ahondaba al respecto señalando que “aquí no hay redes clánicas ni oposiciones étnicas; hay miles de nacionales marginados con hambre secular, con tuberculosis, con explotación y engaño” (Cámara de Diputados de la provincia de Chaco. Diario de Sesiones, Tomo 3, período 19, p. 35). También criticaba las referencias en el proyecto original respecto de los cultos. Allí se fijaba que el Idach coordinaría acciones en materia de cultos para asegurar el respeto de los valores religiosos de los grupos indígenas.
Podemos inferir la influencia de las ONG en la redacción de este apartado, en particular, la entidad pentecostal de la Junta Unida de Misiones. Zaragoza acusa que “esta precisión en el proyecto inicial no es de preciosismo jurídico ni de ingenuidad reglamentarista”, sino que la adjudica al hecho de que “el señor director del Aborigen […] es pastor anglicano y su iglesia, su culto, lo preside la reina de Inglaterra” (Cámara de Diputados de la provincia de Chaco. Diario de Sesiones, Tomo 3, período 19, p. 36). Cerró su intervención planteando la necesidad de una ley del aborigen “pero no para encerrarlos en una atomicidad cultural y humana, sino para integrarlos definitivamente” (Cámara de Diputados de la provincia de Chaco. Diario de Sesiones, Tomo 3, período 19, p. 36).
Por el bloque de Renovación Peronista, el diputado Velázquez -de extracción sindical- dirá que no tiene importancia si el titular de la Dirección del Aborigen es representante de la Iglesia anglicana, ya que lo importante era “[…] darle una orientación para que nuestros hermanos aborígenes dejen de ser meros aparatos electorales e instrumento de la especulación de los distintos sectores políticos que se acuerdan de ellos […] cuando se aproximan las elecciones” (Cámara de Diputados de la provincia de Chaco. Diario de Sesiones, Tomo 3, período 19, p. 38). Señalaba, además, que estaban ante un hecho vital para la realización plena de los indígenas como el resto de los argentinos. Otros diputados del bloque justicialista se expresaron en el mismo sentido, destacando que fue el Gobierno de Tenev el que había tomado la iniciativa para tratar este tema, más allá de las inconsistencias que pudiera tener el proyecto y que, en tal caso, era tarea de los legisladores subsanarlas. Por otra parte, en las sucesivas intervenciones, tanto peronistas como radicales, insistieron en que esta ley iba a permitir que los nativos dejen de ser utilizados como clientela política.
Los primeros siete artículos de la ley, correspondientes el I capítulo, que refieren a los objetivos, definición de los destinatarios y reconocimiento estatal de las formas de organización, se aprobaron sin modificaciones. El principal objetivo era el mejoramiento de las condiciones de vida de las comunidades indígenas mediante su acceso a la propiedad de la tierra y la asignación de recursos necesarios para reactivar sus economías, la preservación y revalorización de su patrimonio cultural (art. 1). También reconocía como comunidades indígenas a los grupos familiares que se reconozcan como tales, pero aquí se agregaban dos elementos novedosos: se establecía que podía tratarse de asentamientos nucleados o dispersos no solo rurales sino también urbanos. Además, se contemplaba a las familias indígenas que se reagrupen en comunidades para acogerse a los beneficios de la presente ley (art. 2). Por otro lado, aunque se reconocía a los “modos de organización tradicional”, el reconocimiento estatal implicaba el otorgamiento de personería jurídica. Las comunidades debían solicitarla mediante el Idach, “propendiendo a que las comunidades aborígenes se organicen bajo la forma de una asociación civil, cooperativas, mutualidades u otras formas de asociación contempladas en las leyes vigentes” (arts. 5 y 6). A su vez, los delegados de cada comunidad ejercerían la representación legal de la misma. Su nómina debía ser presentada ante el Idach, la cual sería la entidad encargada de entregar la certificación que habilite a los delegados como tales (art. 7).
Con la discusión del capítulo II de la ley, sobre la adjudicación de las tierras, surgen las primeras observaciones. El artículo 8 disponía la adjudicación en propiedad a las comunidades indígenas que hayan cumplido el trámite de la personería jurídica, de tierras aptas y suficientes para la explotación agropecuaria, forestal, minera, industrial o artesanal. La adjudicación se haría prefiriendo a las comunidades que carezcan de tierras o que las tengan insuficientes, podría hacerse también en propiedad individual a favor de indígenas no integrados en comunidad. Se atendería también la entrega de títulos definitivos a quienes los tuvieran en forma precaria o provisoria. Al respecto, el bloque radical solicitó que se aclaren los dos tipos de adjudicación de tierras que se contemplan: una para la comunidad como ente jurídico, y la otra, la concesión individual, con las preferencias a las que se hacía referencia. Zaragoza explicó que en conversaciones con los indígenas “y las distintas instituciones que los representaron en su momento”, solicitaron que se tuvieran en cuenta ambos criterios. La entrega a la comunidad se efectuaría mediante las asociaciones que los nativos constituyan en cada una de ellas y siendo la misma comunidad la encargada de redistribuir las parcelas a los distintos grupos familiares que la componen.
A su vez, la entrega individual se efectuaría a los aborígenes aislados y se les otorgaría las parcelas en forma individual o al grupo familiar. Sabina Cáceres, de la UCR, insistía con una reformulación “más feliz” del artículo porque la categoría de “comunidad indígena” colisionaba con el derecho individual. “Porque una cosa es organizarse en comunidad, como compartimientos humanos, y otra es el derecho de propiedad de la tierra con carácter de reivindicación histórica, en forma gratuita, que se pretende hacer”. Considera que debería quedar plasmada en la ley la voluntad de los indígenas de seguir viviendo en comunidad,
[…] porque viven así y están organizados de esta manera y pretenden que esa congregación los represente y pida también hectáreas de tierra […] pero que la propietaria no sea ella. Porque de esta manera estamos creando hijos y entenados y favoreciendo, por vía de consecuencia, la rotura de la agrupación indígena, porque es más conveniente que el aborigen viva separado puesto que así va a tener derecho a la tierra en forma individual, para él y su familia y, de la otra manera, va a tener una suerte de ocupación o comodato (Cámara de Diputados de la provincia de Chaco. Diario de Sesiones, Tomo 3, período 19, p. 48).
Propuso que se reformule el artículo, aclarando que la adjudicación sería para los ocupantes del conglomerado. Desde el mismo bloque de la UCR, Rozas le replicó que son los aborígenes quienes dirán ante el Idach de qué manera pretenden las tierras. “Este es el espíritu de la ley, en el sentido de respetar la decisión y la modalidad de vida de los aborígenes y, por lo tanto, considero que el artículo debe quedar tal como está redactado” (Cámara de Diputados de la provincia de Chaco. Diario de Sesiones, Tomo 3, período 19, p. 49). Bittel, por el bloque de la Renovación Peronista, se expresó en el mismo sentido. Por último, el artículo fue aprobado con un agregado, sobre la escritura traslativa de dominio.
El artículo 9 de la Ley establecía que la adjudicación en propiedad de las tierras tendría el carácter de reparación histórica y sería en forma gratuita, individual o comunitaria, según el interés de cada grupo. Los beneficiarios estarían exentos del pago de impuestos provinciales y el Idach gestionaría las exenciones impositivas de orden nacional. El artículo siguiente fijaba que las tierras adjudicadas debían destinarse a la explotación agropecuaria, forestal, minera, industrial o artesanal, sin perjuicio de otras actividades simultáneas. Así, a pesar de incluir entre sus destinatarios a aquellos que residían en espacios urbanos, se desprendía de este artículo la caracterización presente en la legislación chaqueña, de considerar el problema indígena como una cuestión rural, que impone a sus miembros la realización de actividades agrarias.
El presidente de la Cámara hizo una observación al respecto, sugiriendo que se aclare al inicio del artículo que “Las tierras adjudicadas deberán destinarse a radicación de viviendas y/o a la explotación […], porque en las áreas urbanas la finalidad primordial, seguramente, es la construcción de unidades habitacionales” (Cámara de Diputados de la provincia de Chaco. Diario de Sesiones, Tomo 3, período 19, p. 54). La sugerencia es pasada por alto y la discusión giró alrededor del carácter imperativo o no de la expresión “las tierras adjudicadas deberán destinarse […]”. Será esta la cuestión que consumirá la mayor parte de todo el debate. Velázquez se interrogaba qué ocurriría si ello no se cumple y proponía como solución que se indique que el Idach propiciará que las tierras adjudicadas se destinen a los fines antes mencionados, “porque pareciera ser que si esto no se cumple, la adjudicación no podrá efectuarse”. Bittel le responde que:
[…] dentro de la reglamentación, también habrá que colocar exigencias que deberán cumplir los adjudicatarios, porque si se les entrega la tierra y no la habitan, no la explotan, no la alambran, pienso que el organismo encargado de este trámite determinará que ese aborigen no está en condiciones de ser propietario (Cámara de Diputados de la provincia de Chaco. Diario de Sesiones, Tomo 3, período 19, p. 55).
Velázquez, sin embargo, insistió con un nuevo argumento. Señaló que si el espíritu de esta ley es de reparación histórica,
[…] pareciera que hay una contradicción entre este concepto y la imposición que se establece al utilizar los términos “deberán destinarse a la explotación agropecuaria…”, ya que si se trata de una reparación histórica no podemos imponerles obligaciones, puesto que si así lo hiciéramos deberíamos garantizarles los medios necesarios para que se cumplan estos objetivos (Cámara de Diputados de la provincia de Chaco. Diario de Sesiones, Tomo 3, período 19, p. 55).
Por ello, él se inclinaba por la idea de que los indígenas tengan absoluta libertad para disponerlas. Desde el bloque de la UCR, en cambio, Rozas intervino para avalar la redacción original.
Comparto que esta ley tiene el carácter de reparación histórica, pero pienso que también debemos tratar de impulsar el nivel económico, social, cultural, educacional y de la salud del aborigen […] creo que no podemos, simplemente, dar una dádiva y entregar la tierra al aborigen para que vegete […] Si todos bregamos en conjunto, podremos lograr que esas tierras se inserten en el campo de la productividad (Cámara de Diputados de la provincia de Chaco. Diario de Sesiones, Tomo 3, período 19, p. 56).
Velázquez volvió a hacer hincapié en la inviabilidad de legislar con el propósito de transformar las tierras entregadas en parcelas productivas. Indicaba que una de las expresiones de la crisis que atravesaba la provincia era el largo éxodo rural. “Sabemos que hoy producir tiene serias dificultades por la falta de créditos, de rentabilidad, etc., y si esto es así para quienes, aparentemente, tienen los medios para hacerlo, evidentemente, que para este sector que hoy nos ocupa, será casi imposible poder llevar adelante esta imposición” (Cámara de Diputados de la provincia de Chaco. Diario de Sesiones, Tomo 3, período 19, p. 57). Observaba que si bien en el apartado dedicado a las funciones del Idach se establecía que la misma brindaría apoyo crediticio a bajos intereses y prestaría asistencia científica, técnica, jurídica, administrativa y económica a las comunidades indígenas, la ley no garantizaba que esta entidad cuente con los recursos necesarios para tales fines. No obstante, la exposición de estos argumentos no llevó al diputado a plantear la conclusión lógica: el problema central de esta población no era la falta de tierras y que transformarlos en productores agrarios solo era posible con base a una masa de subsidios que permitiera sostener de manera artificial esa situación. Su posición se reducía a quitar el carácter imperativo del artículo 10. Cerrado el debate, se aprobó el artículo sin modificaciones.
Los artículos siguientes, referidos a la educación de los indígenas, no suscitaron debate. Fijaban los criterios que se habían establecido en la Ley Nacional de 1985: el derecho a estudiar “en su propia lengua”, propiciando la educación intercultural y bilingüe, con la consiguiente adaptación curricular “conforme a la cosmovisión e historia de los pueblos aborígenes que habitan en la provincia”. También se establecía la formación de docentes indígenas y, para el período de transición, se nombrarían auxiliares docentes indígenas. En el capítulo dedicado a la salud, la discusión se generó alrededor del punto que estipulaba que en los centros sanitarios se integrara la medicina moderna con la tradicional. A pedido de varios diputados se suprimió ese inciso, basándose en el Código Penal, que contempla como delito el ejercicio ilegal de la medicina.
Otra cuestión que surge del debate parlamentario es que el proyecto original incluía un capítulo que legislaba sobre el trabajo y la seguridad social de los indígenas. Establecía que el Ministerio de Gobierno, Justicia y Educación coordinaría acciones en materia de trabajo y seguridad social para asegurar a los trabajadores indígenas una protección eficaz en materia de contratación y cumplimiento de las normas que regulen las condiciones de trabajo vigentes (art. 19). Entre otras, asistir desde lo jurídico al indígena en los reclamos laborales, evitar prácticas discriminatorias por parte de los empleadores, impulsar su incorporación al sistema previsional, etc. (art. 20).
Esta ley buscaba lograr la integración plena de los indígenas como ciudadanos, lo que implicaba, de manera contradictoria, establecer una serie de derechos especiales, que a su vez se justificaban en el respeto de formas de organización y cosmovisión que serían propias de esta población y que merecían por parte del resto de la ciudadanía una “reparación histórica”. Sin embargo, al momento de discutir los artículos que reglamentarían el “trabajo indígena”, esa tensión jurídica se desvaneció. Los diputados de todos los bloques van a señalar que no corresponde incluir esos artículos “ya que estamos declamando la inserción del aborigen en su calidad de ciudadano, sin diferenciación alguna. Pareciera que queremos introducir una legislación laboral distinta teniendo en cuenta si el empleado es indígena o no” y ello implicaría “una protección especial o un régimen de privilegio” (Cámara de Diputados de la provincia de Chaco. Diario de Sesiones, Tomo 3, período 19, p. 69). De manera que este capítulo fue suprimido y se agregó como facultades de control del Idach.
La última cuestión que iba a provocar mayor discusión -que de manera marcada habilitó argumentaciones de reivindicación de la supuesta diferencia cultural como de la necesidad de avanzar en políticas asimilacionistas- refería a los planes de vivienda para esta población. La propuesta original fijaba que el Instituto Provincial de Desarrollo Urbano y Vivienda coordinaría acciones que permitan al indígena el acceso a condiciones de habitabilidad digna, adecuadas a las necesidades socio-culturales de su grupo familiar, priorizando la actividad en el área rural. También se fijaban los requisitos que deberían cumplir esos planes de vivienda: que se utilice “mano de obra indígena como parte de la demanda y destinataria de los programas habitacionales” (inciso b) y que esos programas se adecuen “a las normas consuetudinarias indígenas en lo atinente a su estructura familiar y social” (inciso c). La controversia surgió sobre estos dos incisos.
Desde el Partido Justicialista, Sabino Cáceres entendía que se trataba de elevar el nivel socio-económico, cultural y de vivienda de esta población, por tanto, “si pretendo que eso se realice conforme a planes de vivienda tradicional en materia rural evidentemente, el Instituto no va a construir un rancho, sino una edificación con ciertas características estructurales” (Cámara de Diputados de la provincia de Chaco. Diario de Sesiones, Tomo 3, período 19, p. 71). Por eso, proponía también que se pueda emplear mano de obra no indígena de tal manera que no se pudiera paralizar la construcción de viviendas “porque no tenemos mano de obra indígena especializada”. En cuanto al inciso “c”, consideraba que había que eliminarlo porque esas “normas consuetudinarias” colisionarían “con el mayor nivel que estamos pretendiendo para nuestros habitantes autóctonos”. El diputado radical Zaragoza le respondió que el inciso c se corresponde
[…] con nuestra intención de salvar las tradiciones aborígenes y su estructura familiar (…) No es lo mismo que pretende un gringo, un criollo, a lo que puede pretender el aborigen. (…) No lo hacemos imperativamente, sino de acuerdo con las normas consuetudinarias indígenas y ellos mismos van a ayudar para que estos programas establezcan cómo quieren sus viviendas para seguir manteniendo sus tradiciones (Cámara de Diputados de la provincia de Chaco. Diario de Sesiones, Tomo 3, período 19, p. 71).
Agregaba que “esto no quita que las casas puedan ser hechas de material, pero las estructuras familiares aborígenes son distintas a las de una ciudad o pueblo, a las que estamos sometidos los hombres blancos” (Cámara de Diputados de la provincia de Chaco. Diario de Sesiones, Tomo 3, período 19, p. 71). Desde el PJ, el diputado Pacce reforzó esta perspectiva sosteniendo que en el afán de
[…] tratar de preservar la autenticidad, no podemos estimular la degeneración de su cultura ni de sus costumbres, porque estaríamos envileciendo una actitud natural o ancestral de un grupo étnico que no está acostumbrado ni se acostumbraría a tener viviendas como naturalmente lo hacemos los que no pertenecemos a ese grupo (Cámara de Diputados de la provincia de Chaco. Diario de Sesiones, Tomo 3, período 19, p. 72).
Lo relevante es que todas las intervenciones partían del supuesto de que la gran mayoría de la población reconocida como indígena vivía hacinada en ranchos por una cuestión cultural y no por el avanzado pauperismo de sus condiciones de vida. Tras el debate, se vota eliminar el artículo en cuestión.
La creación del Idach y la incorporación de funcionarios indígenas
Los últimos capítulos de la normativa referían a la creación, objetivos, funciones y prerrogativas del Idach, entidad autárquica que reemplazaba a la Dirección del Aborigen. Su finalidad sería atender a la promoción general del indígena, teniendo a su cargo una larga lista de funciones, muchas de las cuales fuimos señalando más arriba, abarcando casi todos los aspectos de la vida de esta población en la provincia. Además de actuar como autoridad de aplicación de esta ley y tramitar el otorgamiento de la personería jurídica a las comunidades, se destacan las siguientes:
-Promover la organización de cada comunidad nativa y del conjunto de los pueblos aborígenes tanto para el trabajo como para su propio desarrollo, como grupo social, conforme a su cultura y costumbre;
-Promover la autogestión de las comunidades indígenas para decidir sobre su propio destino, conforme con el principio de autodeterminación;
-Elaborar y aplicar políticas, planes y programas destinados al desarrollo integral de las comunidades indígenas con su activa participación;
-Realizar censos de la población indígena en coordinación con organismos oficiales;
-Promover el otorgamiento de tierras en propiedad a los nativos en forma colectiva o individual;
-Dar apoyo crediticio a bajos intereses y otros medios para mejorar los niveles de producción y comercialización de las distintas comunidades;
-Promover la formación técnica y profesional del indígena y en especial para la producción agropecuaria, forestal, artesanal y capacitarlos para la organización y administración de las comunidades;
-Controlar el cumplimiento de las leyes laborales vigentes, debiéndose asistir desde lo jurídico al indígena en los reclamos laborales;
-Implementar una labor educativa y de divulgación entre los trabajadores indígenas y sus empleadores, sobre las normas referidas a las condiciones de trabajo, categorías laborales y tablas salariales (Ley n.° 3258, art. 25).
Por otra parte, el presidente del directorio del Idach sería designado por el Poder Ejecutivo a propuesta de las comunidades aborígenes organizadas, mientras que los vocales eran elegidos por el sufragio directo de sus respectivas etnias. En relación con los recursos, los mismos provendrían de las partidas que le sean asignadas de forma anual en el presupuesto general de la administración provincial, los ingresos provenientes de la venta de piezas artesanales o productos realizados por el instituto, los fondos provenientes de leyes especiales, subsidios o aportes del Gobierno argentino, de la provincia o de fuentes internacionales.
En síntesis, el instituto intervendría como promotor, gestor o contralor de todas las políticas públicas dirigidas a esta población. Destaca dentro de sus funciones el promover la entrega de tierras en propiedad a los indígenas, reclamo central de las organizaciones indigenistas que impulsaron esta normativa. Asociado con ello, varias de sus funciones aluden a la posibilidad de desarrollar proyectos productivos, sobre todo agrarios. En este sentido, de las mismas se puede desprender que en general se soslaya el carácter obrero y crecientemente urbano de esta población y se focaliza en el propósito de transformarla en un productor agrario, de preferencia cooperativizado, a partir del fortalecimiento de prácticas productivas agrarias. En un contexto caracterizado por el éxodo rural de una gran masa de población sobrante para el capital, podemos inferir que bajo el manto del respeto cultural de prácticas ancestrales, en apariencia, se encuentra la intencionalidad estatal de sostener a esta sobrepoblación relativa (Marx, 2004) en el campo, minimizando de esta forma el gasto social que ello conlleva, al posibilitar que parte de su reproducción sea garantizada con actividades de autoconsumo ( Muñoz, 2015; Sartelli y Kabat, 2017).
La Ley provincial n.° 3258 “De las Comunidades Indígenas”, fue sancionada el 14 de mayo de 1987, constituyéndose desde entonces en el marco legal general que regirá el accionar del Estado provincial hacia la población denominada indígena. Ya aparece aquí el criterio de “autodeterminación” que luego se va a consagrar en toda Argentina con la reforma de la Constitución Nacional en 1994. Asimismo, reconoce la personería jurídica de las comunidades y la posesión y propiedad comunitaria de las tierras que ocupan, y regula la entrega de otras aptas y suficientes para su desarrollo humano. Garantiza también su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten. En este sentido, la legislación chaqueña se inscribe en lo que Althabe et al. (1995) describieron como un proceso de génesis inversa: primero nacieron las leyes provinciales y luego se produjo la reforma constitucional que retoma los principios contenidos en aquéllas. También en 1994 se reformará la carta magna de Chaco, dándole fuerza constitucional a la problemática de la tierra para la población indígena, en los términos en que lo hacía la ley provincial 3258.
El Idach entró en funciones a fines del año siguiente a la sanción de la ley, asumiendo como presidente, y por mandato de un año, el líder evangélico Orlando Sánchez. En años posteriores se realizaron algunas modificaciones a la normativa respecto a la duración de los mandatos -que se fijó en tres años- y a la forma de elegir al titular del directorio, que ya no es designado por el Poder Ejecutivo sino que es elegido de igual modo que los vocales, es decir, por el voto directo de los electores indígenas empadronados. Desde su creación, se han sucedido once directorios y ha sufrido dos intervenciones del Poder Ejecutivo provincial por disputas faccionales entre los representantes de las diferentes etnias, que implicaron la impugnación del proceso eleccionario. Una vez sancionada la nueva normativa, el derrotero del movimiento indigenista giró alrededor del cumplimiento de los derechos adquiridos. En particular, de la “recuperación de sus tierras”.
Dentro de este marco, las medidas de acción preponderantes continuaron siendo los reclamos mediante las vías institucionales. En primer lugar, eso requería constituirse en asociaciones comunitarias con personería jurídica. Este registro es de vital importancia, no solo para exigir tierras, sino para poder aplicar a cualquier proyecto de financiamiento, tanto los promovidos desde el Estado, como los que están bajo gestión directa de ONG u organismos internacionales (Carrasco, 1997). Resuelto ese trámite, el recorrido habitual ha consistido en la redacción de petitorios y documentos avalados por asambleas y el pedido de reunión a los funcionarios competentes. Si bien excede los límites de este trabajo analizar este proceso, cabe señalar que desde la sanción de la ley provincial n.° 3.258, parte de las comunidades indígenas constituidas desde lo formal han conseguido la titulación individual o comunitaria de una superficie total aproximada de 250 mil hectáreas, a las que se suman las 300 mil hectáreas de la llamada Reserva Grande, titularizadas hace poco tiempo a nombre de asociaciones de las tres etnias reconocidas de modo oficial por el Estado chaqueña -qom, wichí y moqoit-, correspondiéndole 100 mil hectáreas a cada una de ellas.
4. Conclusiones
A lo largo de este trabajo se ha analizado la legislación y el entramado institucional que se fue conformando para abordar la problemática indígena en Chaco a partir de la década de 1980. Esto nos permitió señalar las continuidades y rupturas que significó la sanción de la Ley provincial n.° 3.258 “De las Comunidades Indígenas” sancionada en 1987, en relación con las disposiciones estatales vigentes hasta entonces. Al respecto, mostramos que se mantuvo el mismo espíritu en cuanto a entender la problemática indígena como una cuestión rural y que era necesario avanzar en su integración dentro de ese ámbito. De esta manera, se debía garantizar el acceso a la tierra y estimular el desarrollo de actividades productivas, en un contexto caracterizado por el avance de la migración hacia las ciudades que experimenta la población chaqueña en su conjunto.
Dentro de ese marco, la nueva herramienta legal introdujo elementos novedosos, en especial, la participación activa de la población indígena en la gestión directa de las instituciones públicas destinadas a tal fin. La creación del Idach, antes que propender a la autodeterminación, vino a consolidar la inserción estatal de la dirigencia indigenista que se fue conformando desde principios de la década de 1980 y que había tenido como antecedente la conformación y funcionamiento del Consejo Consultivo Aborigen creado en 1984 en el ámbito del Poder Ejecutivo provincial. La puesta en funcionamiento del Idach desde 1987 vino a consolidar ese proceso.
Con las innovaciones estatales ya sancionadas, el derrotero del accionar del movimiento indigenista se irá concentrándose alrededor de los derechos adquiridos. De esta manera, se consolida lo que denominó la “juridización” de lo indígena, al convertir sus reivindicaciones en reclamo legal. Sostenemos como hipótesis para futuros trabajos que, construidos bajo los lineamientos estatales que hemos presentado, sus reivindicaciones no se presentan como los clásicos obreros -en el sentido de centrarse en reclamos salariales, condiciones laborales o de subsidios para desocupados-. Se trata de desposeídos de todo medio de producción que exigen tierras como recurso para subsistir. Bajo el influjo de la ideología indigenista motorizada, por el Estado y diversas ONG, el reclamo se presenta en términos de derechos ancestrales que requieren el despliegue de una “ciudadanía especial”.
