Introducción

Durante los años que lleva el presente siglo, las fronteras sojeras y de maíz se expandieron de forma significativa no solo en Argentina sino también en otros países de la región como Paraguay, Brasil y Uruguay (^{Domínguez y Sabatino, 2010}). En Argentina, por su parte, esa expansión de las fronteras agrarias, además de factores económico-políticos e ideológicos, fue posible gracias a los cambios legislativos que se gestaron a mediados de la década de 1990, cuando se aprobó el uso de las semillas transgénicas (^{Poth, 2010}). En ese contexto, con la transgénesis normativa y la introducción del paquete biotecnológico, se reforzaron algunos de los procesos territoriales agrarios y urbanos que se venían desarrollando desde la década de 1970, cuando el neoliberalismo se instala con la dictadura cívico-militar (^{López, 2015}; ^{Rodríguez, 2010}). Desde ese entonces, la explotación de la tierra y los recursos naturales destinados principalmente a la exportación tanto como las ganancias producto del arado financiero quedarían concentrados en empresas multitransnacionales (^{Schorr, 2013}; ^{López, 2015}).

En paralelo, a la ganancia de unos pocos se multiplicaron las consecuencias sociosanitarias y ambientales para las poblaciones que residen tanto en el campo como en la ciudad. Y entre las múltiples manifestaciones de la cuestión social, es posible observar los desplazamientos de comunidades originarias/campesinas hacia territorios agrarios marginales o periférico-urbanos, el aumento del desempleo y la pobreza (en el campo y la ciudad), las fumigaciones de pueblos rurales/periurbanos y el aumento de enfermedades cancerígenas, el hacinamiento en las ciudades (donde se concentra el 95% de la población), el paradójico incremento de la desnutrición y la obesidad en sectores sociales que se encuentran en situación de vulnerabilidad, las reiteradas inundaciones de campos y urbes en la región pampeana, entre otras (^{Domínguez y Sabatino, 2010}; ^{Aguirre, Díaz Córdova y Polischer, 2015}).

Históricamente, el abordaje de esas manifestaciones mediante las políticas públicas y sociales ha variado de acuerdo al posicionamiento político-ideológico de los gobiernos de turno en Argentina, aun cuando el patrón de acumulación presentara ciertas continuidades. De esa manera, la política pública en general y social, en particular, aparecen vinculadas a procesos políticos, económicos, culturales e ideológicos. Es decir, ‘la’ política social se encuentra íntimamente relacionada con los modelos de acumulación y la reproducción social de la vida (^{De Sena y Cena, 2014}; ^{Ramacciotti, 2010}). En esos sentidos, el presente trabajo pretende aportar a dicho tópico a partir de la revisión de fuentes secundarias, articulando aquellos estudios centrados en los aspectos institucionales, contextuales y normativos de las políticas sociales argentinas con aquellos que se focalizan en las perspectivas y vivencias cotidianas recuperando las voces de sus propios usuarios. En términos de objetivos, se busca analizar las relaciones entre las políticas sociales y el modelo agroalimentario durante los diversos gobiernos en el contexto posneoliberal, identificando las estrategias políticas, económicas y sociales desplegadas desde el Estado, pero también aquellas prácticas y sentidos construidos en la cotidianeidad por parte de sus usuarios, evitando un enfoque instrumental de las mismas. En esta última dirección, hacia el final, se presentará el caso de la Asignación Universal por Hijo (AUH) y la dimensión alimentaria.

Considerando lo anterior, en el artículo se parte de cómo comprender la política social en relación a la cuestión social desde las nociones de ‘la’ y ‘lo’ político respectivamente, en aras de recuperar la conflictividad entre diversos sujetos como movimiento presente en el campo de las políticas sociales, las cuales no se reducen a sus formas institucionales. A continuación y recuperando la idea de que las políticas sociales se inscriben en procesos vinculados a la producción y reproducción social, se propone abordar cómo se fue configurando el modelo agroalimentario en Argentina desde los tiempos neoliberales. En esos sentidos y posteriormente, se pasará revista a las relaciones entre dicho patrón de acumulación y las estrategias de intervención desplegadas por el Estado durante el posneoliberalismo. Finalmente, y a partir de estudios empíricos efectuados por diversos autores, se hará foco en la AUH y el consumo alimentario en la cotidianeidad.

‘La’ política social y su vínculo con ‘lo’ político

Las políticas sociales constituyen un espacio político-ideológico, crítico y dinámico, en el cual diferentes sujetos políticos disputan estrategias para evidenciar, definir y dar solución a los problemas sociales, los cuales están ligados a modelos de acumulación (^{Ramacciotti, 2010}). Las políticas sociales se configuran en la tensión entre los procesos de producción y reproducción social propios del capitalismo moderno (^{De Sena y Cena, 2014}) y, en esos sentidos, para su abordaje resultan interesantes las nociones de ‘lo’ y ‘la’ política en aras de comprender la intervención del Estado en lo social en el contexto capitalista basado en la ‘acumulación flexible’ y transnacional (^{Bringel y Falero, 2016}: 34).

Desde lo teórico y con influencias de una matriz de pensamiento marxista, las políticas sociales han sido abordadas desde su vínculo con la cuestión social, situando la emergencia de esta en la Europa del siglo XIX, momento en que las consecuencias políticas, económicas y sociales ocasionadas por el modo de producción capitalista trascienden hacia lo público (Netto, 1993). Será frente a la emergencia de esas situaciones indeseadas, manifiestas en el asunto del pauperismo y con la incipiente presencia política de una clase trabajadora organizada, que el Estado comenzará a intervenir mediante acciones políticas y públicas sobre lo social, desplazando a lo que fueran las ayudas filantrópicas (^{Netto, 2003}; ^{Grassi, 2003}). Asimismo, esta “puesta en escena de la falla estructural del capitalismo moderno” (^{Grassi, 2003}: 21) se asienta sobre dos supuestos necesarios e interconectados entre sí. Por un lado, la contradicción entre capital y trabajo, referida a la escisión del trabajador de los medios de producción y subsistencia, lo cual conlleva la desigual apropiación privada del plusvalor producido socialmente. Por otro lado, la contradicción entre el Estado-nación moderno (elevado sobre la condición político-jurídica de libertad e igualdad formal de todos los seres humanos) y el capitalismo, basado en la desigualdad real, estructural (^{De Sena y Cena, 2014}; ^{Grassi, 2003}).

Con base en lo anterior, resulta interesante pensar cómo ‘lo’ conflictual causado por el modo de producción capitalista pone de manifiesto a la cuestión social, movilizando la acción colectiva de la clase trabajadora organizada y ‘la’ intervención del Estado sobre lo social. Desde ese punto de vista, se entenderá que la cuestión social está vinculada a la conflictividad y que su constante emergencia se inscribe en procesos político-económicos y socio-territoriales, situados en lo local y regional, pero relativos también a lo global (^{Ema López, 2007}). Es decir, la cuestión social se asienta sobre ‘lo’ político y está atravesada por las relaciones de poder entre los sujetos antagónicos que disputan entre sí el modo de nominar y resolver los problemas sociales. Contrario a lo precedente, pero no por eso escindido de ‘lo’ político, ‘la’ política social alude a las formas de administrar esas conflictividades en la medida que, desde el Estado moderno, se busca institucionalizar decisiones y acciones políticas que intervengan sobre lo social (^{Mouffe, 2007}; ^{Grassi, 2003}). Tal como lo explican De Sena y Cena, las políticas sociales:

[…] no constituyen, entonces, procesos estáticos, ni producto de una “voluntad” homogénea estatal. Se posicionan como entramados de decisiones y abordajes gubernamentales producto de la puja de intereses al “interior” del propio Estado y “externamente” por capitalistas -con el objeto de garantizar sucesivamente altos grados de acumulación y extracción de plusvalía-, trabajadores y desempleados -por hacer efectivas sus demandas respecto a mejores condiciones laborales y de vida-, organismos multilaterales de crédito -a través de la financiación a determinados programas direccionados que delimitan no sólo la cantidad de recursos invertidos, sino también los parámetros de aplicación, los requisitos de acceso y permanencia- y organizaciones de la sociedad civil -que pujan por establecer determinados problemas como sociales (^{De Sena y Cena, 2014: 33}).

A modo de síntesis, ‘la’ política se configura en un campo antagónico relacional y sociohistórico, en constante disputa y nunca reducible a su proceso de diseño institucional y normativo, de ahí que en su implementación surjan contradicciones, múltiples conflictividades y estrategias de acción colectivas impulsadas por sus usuarios y, en diversas oportunidades, no previstas en los documentos.

Neoliberalismo, Estado Global y proyecto estratégico agroalimentario: transformaciones político-económicas-culturales y socio-territoriales en Argentina

Para significar las manifestaciones de la cuestión social latinoamericana y la intervención del Estado en lo social, resulta necesario recuperar los modos en que se territorializan las contradicciones del capital. Las relaciones sociales de explotación capitalista atraviesan y conectan los múltiples territorios a lo largo del globo, pero se corporizan de forma diferente. Siguiendo a Wittgenstein, si bien existen parecidos de familia, las prácticas sociales político-económicas que permean la cuestión social sedimentan contextualmente (^{Wittgenstein, 1999}). En consecuencia, sería una falacia suponer que las relaciones del capital se dieron del mismo modo en cualquier tiempo-espacio por lo que, comprender la emergencia y manifestaciones de la cuestión social en Argentina y América Latina, implica considerar no tanto la universalidad de las relaciones y contradicciones del capitalismo constituido en Europa sino más bien la particularidad que adquiere ese proceso de universalización. Por otro lado, también resultaría reduccionista dar por sentado que en América Latina primó un solo patrón de acumulación y que se replicó de igual modo en todos los países y momentos históricos de la región; en consecuencia, se hará foco en la experiencia de Argentina principalmente, sin descuidar el contexto latinoamericano.

Lo precedente no conlleva sostener que la cuestión social es diferente de acuerdo al continente o país en que uno esté ubicado. Se trata de recuperar la especificidad de la posicionalidad político-económica, ideológica-cultural y social respecto a las contradicciones en las que se asienta la cuestión social, para luego recuperar las estrategias con las que el Estado intervino en lo social en el contexto posneoliberal. En esos sentidos, en el presente apartado se abordará cómo el proyecto agroalimentario exportador, impulsado por el proyecto financiero del Estado Global,² encuentra tierras fértiles en Argentina con el neoliberalismo.

Comprender dichas particularidades en su historicidad espacio-temporal requerirá entonces centrarse no solo en los aspectos socio-territoriales globales, sino también en las transformaciones políticas-económicas-culturales que resultaron necesarias para la consolidación, durante el neoliberalismo, del modelo agroalimentario exportador en Argentina. Al respecto, cabe recordar cómo en el origen y expansión de las relaciones sociales de producción capitalistas hacia América Latina en general y Argentina, en particular, hay una articulación de múltiples espacialidades, y también de continuidades temporales, que refieren al entramado entre lo local y lo global respecto a la extracción de recursos naturales estratégicos. Específicamente, es durante la época colonial cuando los territorios que conforman América Latina comienzan a participar de la División Internacional del Trabajo como proveedores de materias primas y de recursos naturales destinados a la elaboración de manufacturas en las grandes metrópolis europeas. Luego de los procesos de independencia y constitución de los Estados nacionales en la región, entre ellos Argentina, la relación de subordinación a los centros de poder persistirá (^{Thwaites Rey y Ouviña, 2012}). Esta característica fundacional de las relaciones del capital en Argentina, de ser territorio agroexportador de materias primas y recursos naturales, construido en interacción con potencias extranjeras, es una cualidad específica que adquiere la contradicción trabajo-capital, lo cual complejiza la cuestión social latinoamericana al estar sujeta a condiciones del capital externas que tienen incidencia en los procesos locales (aunque también se verá que lo local irrumpe en esa articulación con lo global).

Luego de la Segunda Guerra Mundial y con transformaciones geopolíticas a escala internacional, nuevamente la posicionalidad de Argentina y América Latina encontrarán ciertas continuidades en sus patrones de acumulación históricamente asumidas en dichas relaciones de intercambio (^{López, 2015}), acentuándose posteriormente con el neoliberalismo pero con la particularidad que se torna en una ‘acumulación flexible’ (^{Bringel y Falero, 2016}: 34). En la especificidad de América Latina, el proyecto político-económico-cultural neoliberal se instala con las dictaduras militares en diversos países de la región. Hacia la década de 1980, se da curso a una reestructuración productiva por medio de ajustes económicos, la primacía del mercado, tercerizaciones de personal, flexibilidad laboral (modificaciones en el puesto, salario y jornada con respaldo normativo) y austeridad en los gastos estatales respecto a lo social (^{López, 2015}). En ese contexto, la producción, distribución y consumo de los recursos naturales y granos se encontrarán atravesadas por los complejos requerimientos del proyecto estratégico del Estado Global en su versión de modelo agroalimentario exportador (^{Thwaites Rey y Ouviña, 2012}; ^{Merino, 2011}), de manera que, subsidiariamente, los países dependientes aportarán sus recursos naturales a los fines de la estrategia impulsada por el proyecto del Estado Global (^{López, 2015}; ^{Merino, 2011}; García Linera, 2006).

En otras palabras, el neoliberalismo se fue configurando como una forma de producción y reproducción social capitalista concreta, asociada a la globalización y a un nuevo orden geopolítico de dominación (desde el Estado Global) que apeló a la des-territorialización tanto del capital como del trabajo y a la re-territorialización de los mismos en nuevos espacios, bajo la predominancia del poder hegemónico de las finanzas y la explotación de la mano de obra de los países periféricos (^{López, 2015}; ^{Merino, 2011}; ^{Féliz, 2011}). Como bien lo explica Merino para el caso de Argentina:

[…] se territorializa un nuevo espacio local definido por lo global, donde la Nueva División Internacional del Trabajo asigna la función a cumplir. Por ejemplo, en el caso de la Argentina y el Mercosur, el país y la región deben ser fundamentalmente productores de alimentos, energía, minerales y reserva de biodiversidad y agua dulce para el Estado Global, lo que incluye en términos productivos a sólo un tercio de la población total mientras que el resto se va hundiendo en las distintas formas de la marginalidad y la exclusión (^{Merino, 2011}: 117).

En lo particular para el caso de Argentina y ya entrada la década de 1990, dichos procesos se complementaron también con la estabilidad monetaria (conversión del dólar estadounidense en oro), la liberalización para el comercio y capitales financieros, la recuperación de la inversión productiva a escala internacional, sin olvidar el rol que tuvieron las instituciones supranacionales y multilaterales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. Sumado a lo anterior, se impulsa el monopolio tecnológico y la transferencia desigual de los países centrales hacia los dependientes (^{López, 2015}; ^{Thwaites Rey y Ouviña, 2012}). En ese contexto, y como sostiene López, se asiste a una:

[...] nueva dependencia basada en la exportación de recursos naturales y en el endeudamiento en el exterior, la desarticulación y fragmentación de la clase trabajadora y una serie de procesos inflacionarios que profundizarían la elevada desigualdad de la región al tiempo que acabarían por desacreditar todas las acciones del poder estatal tendientes a mejorar la integración social (^{López, 2015}: 49).

Por su parte, es también en la década de 1970 cuando el proyecto agroalimentario exportador comienza a vislumbrarse tanto en América Latina como en Argentina, mediante la expansión de las fronteras sojeras y bajo el impulso del globalismo financiero. En ese entonces, se gestan reestructuraciones productivas en las regiones agrarias (con el ingreso de maquinarias y reducción de empleo de mano de obra, por ejemplo), para luego acentuarse en la década de 1990 con predominancia del capital financiero y el incremento de la participación en los agronegocios de empresas multi y transnacionales (^{Reboratti, 2010}; ^{Rodríguez, 2010}), las cuales comienzan a tener mayores capacidades de influencia y decisión en las agendas gubernamentales (^{Bringel y Falero, 2016}). En esos sentidos, como sostiene Merino:

El modelo sojero, como algunos lo llaman, o, mejor dicho, el proyecto financiero agroalimentario-extractivo exportador (que incluye también a otras industrias extractivas como la minería y la energía) es la forma particular que adopta localmente el proyecto financiero global comandado principalmente por las redes financieras angloamericanas (^{Merino, 2011}: 119).

En Argentina, si bien en la década de 1970 se produjo el ‘boom inicial’ del proceso de sojización, es recién en la década de 1980 cuando se consolida (^{Rodríguez, 2010}), momento en que asistimos a una paradoja interesante. Mientras que en las grandes ciudades se asiste a un proceso de desindustrialización, el campo comienza a configurarse bajo los patrones de una lógica industrial, orientándose hacia lo que sus mentores denominaron una agricultura sin agricultores (^{Poth, 2010}). Sin embargo, lo común a ambos será el aumento del desempleo de mano de obra rural-urbana y la intromisión de los capitales financieros en los procesos productivos, en la medida en que se logra avanzar en la modificación de las relaciones en torno al trabajo a raíz de la profundización de la automatización tecnológica, la desarticulación de la producción industrial (y sindical), del auge de la prestación de servicios, la apertura económica, la modificación y flexibilización de la legislación laboral (^{Féliz, 2011}).

Por otro lado, entre los años 1996 y 1997 los empresarios y corporaciones que invierten en estos cultivos, se encuentran con los siguientes atractivos: el aumento del precio del grano de soja y la caída de los tradicionales (trigo, maíz, girasol, sorgo, por ejemplo), las facilidades para la producción mediante la siembra directa y el uso de tecnologías agroindustriales, la inversión en pools de siembras (^{Rodríguez, 2010}; ^{Reboratti, 2010}), las modificaciones genéticas en las semillas (que las convirtieron en resistentes a fungicidas, herbicidas y plaguicidas elaborados por grandes laboratorios, adaptables a diversos climas, entre otras cuestiones). Asimismo, la siembra de semillas de soja transgénica destinada a la exportación implicó (e implica) el corrimiento hacia zonas marginales o supresión de cultivos y actividades pecuarias tradicionales destinados al consumo local, lo cual a su vez canaliza un aumento en el precio final de los alimentos a los que accede la población (^{Rodríguez, 2010}). Más aún, el cultivo de este tipo de semillas conllevó (y conlleva) el desplazamiento de los campesinos y pueblos originarios, desmonte de bosques nativos y la consecuente transformación en la erosión de los suelos, la fumigación con agrotóxicos que inciden drásticamente en la salud de quienes habitan en esos territorios, entre otras cuestiones (^{Poth, 2010}; ^{Domínguez y Sabatino, 2010}).

Por su parte, el paquete biotecnológico (cuya producción, comercialización y apropiación de rentas se encuentra concentrado en empresas multi y transnacionales), permitiría afianzar el proyecto agroalimentario exportador, posibilitando el crecimiento entre un 40 y 70% de la producción de granos por hectárea (^{Poth, 2010}). De todos modos, cabe recordar que la consolidación del proceso de sojización resulta ser previa al ingreso y difusión de las semillas genéticamente modificadas gracias a la existencia de una estructura agraria ya constituida y facilitadora de la expansión de los monocultivos (^{Rodríguez, 2010}). También es cierto que la estructura agraria fue una condición necesaria pero no suficiente, pues se requirió la confluencia de transformaciones políticas, económicas y sociales respecto al rol del Estado a escala local y regional, impulsadas por la emergencia de cambios internacionales (promovidos en gran parte por el Estado Global y observados en los párrafos precedentes) que incidieron sobre la producción, distribución y consumo de los alimentos, aspecto que se retomará más adelante.

Ya entrado el nuevo milenio, en continuidad a lo que sucediera durante el neoliberalismo, se observa la proliferación de los capitales internacionales tanto en el ámbito agrario como en el productivo-industrial, acentuándose las diversas presiones territoriales anteriormente mencionadas (^{Schorr, 2013}). En esa dirección, los negocios vinculados a la industria agroalimentaria, además de reforzar la especialización productiva e inserción internacional, impulsaron el monopolio de las diferentes instancias productivas como el aprovisionamiento de las semillas e insumos, la tenencia de la tierra, el control del procesamiento industrial, la comercialización interna y externa (^{Guevara, 2014}; ^{Schorr, 2013}; ^{Rodríguez, 2010}).

A modo de síntesis, el proyecto agroalimentario exportador territorializado mediante la sojización e impulsado por el proyecto financiero global encuentra tierras fértiles en Argentina a partir del desarrollo del neoliberalismo en el cual se instituye como una estrategia política y económica hegemónica que ejercerá poder desde el mismo Estado y continuará hasta la actualidad con una organización flexible y transnacional en su acumulación (^{Bringel y Falero, 2016}). Con esa base, y como se observará a continuación, durante en el posneoliberalismo la redistribución secundaria del ingreso junto al proceso de reindustrialización (impulsada, en parte por la promoción del consumo interno) no conllevarían transformaciones radicales en esa forma de acumulación flexible y transnacional, dado que continuarían ligados al extractivismo de recursos estratégicos y a la expansión de los agronegocios (^{Schorr, 2013}).

Proyecto agroalimentario exportador y políticas sociales en la Argentina posneoliberal

Comprender las contradicciones del capitalismo en su especificidad latinoamericana y territorial requiere reconocer que el posicionamiento de Argentina y América Latina se encuentra condicionado (no determinado) por la articulación de estrategias desplegadas por los Estados latinoamericanos en relación con las potencias extranjeras las que, histórica y procesualmente, han extraído recursos naturales. Esta particularidad complejiza la cuestión social, en la medida en que su expresión cotidiana está atravesada por procesos espaciales más amplios. Por otro lado, y como habíamos adelantado, las políticas sociales aluden a la cuestión social, resultan en un intento de clausura de las conflictividades que, en este nuevo milenio, emergen como consecuencia de un patrón de acumulación organizado sobre relaciones transnacionales y flexibles del capital (^{Bringel y Falero, 2016}). En esos sentidos, en la sección anterior se presentó el modelo estratégico agroalimentario en Argentina propulsado desde el Estado Global, el cual aún continúa en términos espaciales y temporales. En continuidad a lo precedente, en el presente apartado se abordarán las vinculaciones entre dicho modelo de acumulación y las políticas sociales en el contexto posneoliberal, recuperando la historicidad, las relaciones y pujas de poder entre los diversos actores.

Durante el siglo XXI se observa una pluralidad de experiencias de gobiernos progresistas (con presidentes de centroizquierda o izquierda) en América Latina, lo cual ha despertado una serie de debates interesantes en torno al ‘giro a la izquierda’ (Stoessel, 2014). Un desarrollo de las discusiones teóricas respecto a las ‘dos izquierdas’ excedería los objetivos del presente trabajo, pero a los fines de comprender las políticas sociales en el contexto posneoliberal, se harán algunas aclaraciones. La noción de posneoliberalismo se emplea para remarcar tanto las continuidades como las rupturas respecto al proyecto neoliberal, en tanto que la emergencia de los gobiernos progresistas se inscribe en esa disputa. De forma resumida, mediante dicho neologismo se intenta recuperar la centralidad que ha asumido el Estado en la regulación y participación política en los procesos referidos al desarrollo económico a escala nacional y al mercado internacional, a la redistribución de la riqueza y a la inclusión social de los sectores menos favorecidos por las políticas neoliberales (ibid.: 9, 13).

Hacia el año 2003 asumió en Argentina la presidencia Néstor Kirchner, después de una sucesión de presidentes provisorios que acontecieron a De La Rúa y la crisis hegemónica de representación y legitimidad del 2001 (^{López, 2015}; ^{Merino, 2013}). Por ese entonces, cabe recordar que, como consecuencia de las transformaciones que se gestaron con el neoliberalismo, prevalecían altos índices de desempleo, pobreza e indigencia. Asimismo, y como forma de enfrentamiento de las consecuencias políticas, económicas y sociales, habían emergido nuevas formas de organización, movilización y luchas colectivas con anclajes socioterritoriales (^{Svampa, 2011} y ²⁰⁰⁵) como por ejemplo, los movimientos de desocupados (‘piqueteros’), los comedores barriales, clubes de trueque, las asambleas barriales, las fábricas y empresas recuperadas, entre otras. Es decir, en el contexto neoliberal dislocadas las formas de integración construidas tradicionalmente alrededor de la figura del trabajador a fuerza de los procesos de flexibilización, precariedad y ponderación de las finanzas como nuevo patrón de acumulación (^{López, 2015}; ^{Féliz, 2011}), se reforzó la fragmentación social, incrementándose la brecha entre ricos y pobres, junto al desempleo, la pobreza e indigencia. Por otro lado, los modos en que el Estado direccionó su participación en la política social estuvo orientado por la privatización de los servicios públicos básicos (educación, salud, trabajo, transporte), descentralización de las funciones de gestión de dichos servicios en los distintos niveles gubernamentales (no así de los recursos) y focalización en los “individuos más pobres entre los pobres”, especialmente en aquellos que pudieran demostrar sus carencias en términos de NBI (^{Álvarez Leguizamón, 2005}). La intervención social del Estado estuvo ‘focalizada’ en la individualización y biologización de las condiciones de vida extrema (ibid.) y en la privatización/tercerización de la asistencia social mediante las llamadas ONG. El financiamiento de la ayuda social de entonces estuvo vehiculizada por medio de los organismos internacionales principalmente como ser el Banco Mundial (^{Cardarelli y Rosenfeld, 1998}).

Respecto a la intervención del Estado en lo social, desde el año 2002 comenzaron a vislumbrarse algunas transformaciones, con mayor evidencia hacia el año 2003 bajo el gobierno de Néstor Kirchner. En contraste con lo que sucediera durante el neoliberalismo, durante el posneoliberalismo se observan algunos cambios en materia de políticas sociales, destacándose el despliegue de intervenciones públicas en el territorio en un sentido centralizador, aspecto contrapuesto con la descentralización que había prevalecido anteriormente. En palabras de Guevara:

[…] desde el 2003, de la mano del crecimiento económico y del sostenimiento por parte del Estado de la demanda agregada y de la capacidad de consumo de las mayorías, se produjo una renovada tendencia a la centralización de las políticas sociales, marcando cierta tensión con el proceso inconcluso de descentralización de la década de 1990 y reformulándolo parcialmente. En este marco, las principales políticas sociales de la última década estuvieron marcadas por el rol protagónico del Estado Nacional (^{Guevara, 2014}: 129).

Por otro lado, ligado a la centralización estatal en el diseño y gestión de las políticas sociales algunos autores identifican un proceso de territorialización. Perelmiter observa cómo desde el año 2003 el Estado comienza a incursionar en los territorios locales mediante la oferta de una “cartera asistencial de recursos” (Perelmiter ²⁰¹⁶, ^2012a, ^2012b) y cursos de acción descentralizados (territorialmente) pero centralizados desde el Ministerio de Desarrollo de la Nación (MDSN). Es decir, por intermedio del MDSN, el Estado comienza a incursionar asistencialmente en los territorios, con la intención de ganar visibilidad en esos espacios ocupados por las clases populares desafiliadas del mundo del trabajo que se han organizado y movilizado colectivamente frente a las transformaciones políticas, sociales y económicas que implicó la puesta en marcha del modelo neoliberal (ibid). Como lo expresa Perelmiter:

En el marco de la territorialización de las clases populares (^{Svampa, 2005}; ^{Merklen, 2005}) y de la pérdida de visibilidad del Estado nacional en la escena local de la asistencia, ganar proximidad territorial fue un vector de reconfiguración política del lugar del Estado nacional en la vida de las clases populares más desafiliadas. En ese sentido, fue un imperativo político-organizacional de la burocracia asistencial (^{Perelmiter; 2012a}: 1).

Con base en lo manifestado, el proceso de territorialización del Estado en materia de intervención social asistencial, implicó el reconocimiento de la presencia de sujetos políticos en lucha y resistencia (que surgieron en el transcurso del neoliberalismo), en puja por intereses y relaciones de poder, que irrumpieron en el espacio público con diversas estrategias de movilización y acción colectiva. Pero además del reconocimiento, el Estado los incorporó en algunas oportunidades en la gestión de diversas políticas sociales, como sucedió con algunos programas sociales asistenciales relevados en las investigaciones de Manzano (²⁰⁰⁸: 12, ²⁰¹³)³. Considerando lo anterior, podría pensarse al proceso de territorialización de las políticas sociales como una estrategia geopolítica de la intervención del Estado en lo social, en tanto asume protagonismo en la administración de las conflictividades socioterritoriales (^{Schneider y Tartaruga, 2006}), incorporándolas a la agenda estatal.

Sin embargo, el rol centralizador asumido desde los niveles nacionales no estuvo exento de críticas y discusiones respecto a la gestión y administración de las políticas sociales, principalmente. Autores como ^{Falappa y Andrenacci (2009)} sostienen que si bien desde el Estado se buscó lograr cierta coordinación en el despliegue de los programas sociales en torno a los ejes de seguridad alimentaria, economía social y desarrollo familiar (^{Hintze, 2006}), como una forma de romper con la multiplicación de los programas focalizados de la década de 1990:

Aún no está claro hasta qué punto esos tres principios lograron rearticular las intervenciones, trascendiendo los límites entre ministerios y jurisdicciones y superando el componente de desactivación del conflicto social... La fragmentación programática sigue siendo importante, la falta de coherencia entre niveles y la competencia interjurisdiccional siguen siendo graves y el clientelismo sigue permeando las intervenciones (^{Falappa y Andrenacci, 2009: 92}).

Finalmente, y con el propósito de analizar la dirección que asumieron las principales políticas sociales en Argentina y su vínculo con el proyecto agroalimentario, se toman los aportes de ^{Reygadas y Filgueira (2011),} quienes describen las direccionalidades político-ideológicas que se han asumido desde el Estado durante los mandatos de gobiernos progresistas en América Latina. En función del despliegue de acciones sociales, dichos autores (2011: 139) identifican tres tipos de estrategias que implementaron los gobiernos de izquierda: la liberal (transferencias monetarias de ingresos), la socialdemócrata (reformas tributarias, promoción del desarrollo y derechos universales) y la populista radical (subsidios, estatizaciones, control de precios). Como veremos a continuación, en Argentina es posible identificar la articulación (e hibridación) de dichas estrategias en el ámbito de las intervenciones estatales en lo social durante el posneoliberalismo.

Con relación a la estrategia liberal, se observa la continuidad de los programas de transferencia condicionadas de ingreso (PTCI) a sectores en situación de vulnerabilidad social, a quienes se le exige contraprestaciones de diversa índole (capacitación laboral, terminalidad educativa, controles en salud, por ejemplo). Entre dichos programas se encuentran el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, el Programa Argentina Trabaja (^{Hopp y Frega, 2012}). Si bien dichos programas continúan con la lógica de la contraprestación y los debates en torno a las mismas persisten, varios autores sostienen que presentan algunas variantes respecto a lo que sucediera durante el neoliberalismo, en la medida en que se incorpora a dichas políticas el enfoque de los derechos sociales (^{Reygadas y Filgueira, 2011}; ^{Hintze, 2006}) y la noción de un usuario como sujeto de derecho en contraste con la concepción neoliberal de individuo carente. Asimismo, hay quienes identifican la permanencia del carácter asistencial (ibid.); así por ejemplo, ^{Falappa y Andrenacci (2009)} coinciden en que luego del 2003 se continuó con modalidades de intervención social focalizadas similares a las desplegadas en el período neoliberal. O como lo expresa Hintze, “parte de los programas sociales siguen teniendo características del período anterior, son focalizados y mantienen contraprestaciones” (^{Hintze, 2012}: 40).

Respecto a la estrategia socialdemócrata se encuentran intervenciones orientadas al incremento del PBI en materia de salud y educación, la reactivación de la economía interna. Al respecto, ^{Di Virgilio, Guevara y Arqueros (2014)} acotan que desde el año 2002 se observa una proliferación en los modos de intervención del Estado, que participa de manera activa en la regulación tanto de las actividades económicas como en el aprovisionamiento de bienes y servicios. También resulta significativo nombrar, entre este tipo de estrategias, la AUH en la medida en que fue decretada en términos de ampliar la protección social hacia los sectores en situación de vulnerabilidad social, aunque, como veremos en la última sección destinada a ella, ha despertado diversos debates en torno a sus condicionalidades y su universalidad.

Finalmente, entre las estrategias populistas-radicales, además de las políticas que establecen subsidios a los servicios energéticos, el transporte público, el consumo de alimentos básicos, el control de precios y salarios o la estatización o nacionalización de empresas (o algunas de sus acciones en un porcentaje significativo) que habían sido privatizadas durante el neoliberalismo (por ejemplo, YPF), merecen especial mención las retenciones a la exportación de granos y recursos naturales producto del extractivismo minero y de la explotación agraria sojera, principalmente, recursos que en los últimos años se han beneficiado debido al aumento de sus precios a escala internacional (^{Guevara, 2014}; ^{Svampa, 2011}; ^{Reygadas y Filgueira, 2011}). Por eso, cabe destacar que parte de las retenciones provenientes del modelo agroalimentario exportador fue utilizada en la distribución secundaria del ingreso y el financiamiento de algunos programas sociales, impactando en la reducción de la pobreza e indigencia (^{Guevara, 2014}). Tal como lo expresa Guevara, en Argentina se desplegaron:

[...] políticas sociales que apuntaban a cuestionar la distribución secundaria de la riqueza sin impugnar en términos generales la lógica de producción del sistema capitalista. La centralidad de las rentas extraordinarias vinculadas a la explotación de los recursos naturales y su parcial distribución como estrategia de desarrollo social y económico permite caracterizar esta estrategia como neodesarrollista. Esta estrategia permitió mejorar sensiblemente los indicadores sociales, especialmente la reducción de la pobreza y la indigencia heredada del período anterior. En el caso de Argentina y Brasil, esta estrategia se combina con un impulso variable a algunas ramas del sector productor de bienes, promoviendo una moderada (re)industrialización (^{Guevara, 2014}: 118).

A modo de síntesis, la reactivación del rol interventor del Estado en lo social mediante el despliegue de diversas estrategias políticas en el mercado, en la industrialización, la nacionalización de empresas, la redistribución secundaria de los ingresos, la promoción de políticas públicas con enfoque de derechos, entre otras cuestiones, resultó una acción estratégica destacable que implicó asumir un posicionamiento político-ideológico tendiente a disputar y colectivizar las rentas provenientes del modelo agroalimentario exportador hacia los sectores medios y populares, aunque al mismo tiempo resultó en una limitación para realizar transformaciones radicales.

La asignación universal por hijo (AUH) y la dimensión alimentaria

Al comienzo del artículo se postulaba la intención de evitar una perspectiva institucionalista de ‘la’ política social, expresando que en la vida cotidiana la misma trasciende los contextos políticos en que surgen tanto como sus diseños normativos y prescriptivos (^{Shore, 2010}). Por otro lado, las políticas sociales están vinculadas con los patrones de acumulación, de ahí la importancia de pasar revista a la configuración del proyecto agroalimentario exportador y, posteriormente, su relación con las políticas sociales en el contexto posneoliberal, principalmente durante los gobiernos progresistas de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner. En el presente apartado se busca profundizar en dichas relaciones a partir del abordaje de la AUH y el consumo alimentario, sistematizando aquellos estudios que recuperan las prácticas y sentidos que construyen los usuarios en su cotidianeidad (^{Ambrosi, 2017}).

La AUH fue decretada el primer día de noviembre del año 2009 (Decreto 1602/09) con el objetivo de ampliar la protección social hacia aquellos sectores que se encuentren en situación de vulnerabilidad. Específicamente, se orientó a mejorar las condiciones de vida de niñas, niños y adolescentes cuyos responsables no cuenten con sistema de protección social, es decir, que estén desocupados, con trabajo informal o con ingresos inferiores al salario mínimo, vital y móvil. Asimismo, la AUH consiste en una transferencia monetaria no retributiva hacia los usuarios titulares y exige, como condicionalidad, presentar los controles en salud y la asistencia a las escuelas de las niñas, niños y adolescentes. El monto se transfiere de forma parcializada ya que del total asignado por mes sólo se entrega el 80%, mientras que el 20% restante se retira una vez al año luego de presentar los controles en salud y asistencia escolar.

En el campo de estudio de los PTCI ha despertado interesantes controversias sobre si responde a una política de protección social o seguridad social, si se inscribe en la universalidad o la focalización, la transferencia condicionada en detrimento de un ingreso ciudadano sin condicionalidad, la configuración de una ciudadanía condicionada, el refuerzo de los estereotipos de género al ser la madre-mujer la responsable ponderada en la gestión para obtener la titularidad, entre otras cuestiones (^{Basta, Cavalleri y Mendoza, 2015}). Por otro lado, se encuentran interesantes investigaciones e informes que han indagado o relevado el impacto de la AUH en la educación y salud (^{Mendoza y Parra, 2016}), aunque también en la reducción de la pobreza y la indigencia (^{Observatorio de la Seguridad Social, 2011}).

Una dimensión significativa, que permite articular el análisis normativo-institucional de la política social con aquellas vivencias de sus usuarios que las significan en su cotidianeidad, la constituye el consumo alimentario de quienes participan de la AUH. Si bien la AUH no constituye un programa alimentario per se, su impacto en la reducción de indigencia (ibid.) supone el acceso a una canasta básica alimentaria, resultado ya que había sido adelantado por ^{Aguirre (2010}). Desde otra perspectiva, algunas investigaciones han destacado cómo la AUH permitió a sus usuarios acceder a bienes y servicios vinculados a la alimentación, a los que anteriormente estaban privados (^{Mendoza y Parra, 2016}: 7). Asimismo, Polischer, Miguel, Díaz Córdova y Melgarejo (2012) demostraron que una proporción significativa de dicho ingreso se gasta en el consumo alimentario. Los autores mencionados, enfocando el estudio de la AUH desde la perspectiva del derecho a la alimentación y sobre la base de entrevistas realizadas a usuarias de dicha política, detectan que las mismas valoran cómo la AUH viabilizó la reincorporación de la cena, la posibilidad de elegir qué comer y cómo gastarlo sopesando precio y calidad de los productos (ibid.), cuestiones que también han evidenciado ^{Mendoza y Parra (2016)}. Pero del modo en que ya lo preveía ^{Aguirre (2010)}, se refuerza el patrón alimentario que los sectores de bajos ingresos vienen manifestando desde la época neoliberal (Aguirre, 2005).

De acuerdo con las investigaciones, si bien se releva un el incremento del consumo de lácteos y carnes (^{Mendoza y Parra, 2016}; Polischer et al.), la selección de productos se centra principalmente en alimentos ricos en hidratos de carbono, azúcar y grasas (ibid.), los cuales permiten construir menús que brindan saciedad y permiten ‘estirar’ las comidas (González, Pasarin y Malpeli, 2014). Por otro lado, también es notoria la incorporación de ‘alimentos regalo’ (^{Aguirre, 2010}: 33) entre los usuarios, los cuales resultan económica y nutricionalmente poco recomendables (ibid.), como sucede, por ejemplo, con el acceso a productos ultraprocesados como la mayonesa o postrecitos lácteos, dulce de leche (^{Mendoza y Parra, 2016}; Polischer et al., 2012). De esto último interesa resaltar cómo la selección de los mismos se inscribe en la difusión de publicidades por parte de las empresas multinacionales que los producen y distribuyen en el mercado. Al respecto, Polischer y otros autores (2012) visualizan el rol de las publicidades en la educación de los niños para forjarlos desde pequeños en ‘ciudadanos-consumidores’ con derechos a elegir qué consumir. De ese modo, también se identifica un protagonismo activo por parte de los niños, quienes sugieren a sus madres qué productos/marcas comprar, que justamente, son los que pertenecen a empresas multinacionales. Dichos investigadores, también demuestran cómo las madres acceden a esos productos y marcas argumentando que el acceso a los mismos se debe a que depositan confiabilidad por la calidad, prestigio y salud en las empresas que los producen.

De los estudios presentados sobre la AUH y el consumo alimentario de sus usuarios en la cotidianeidad resultan interesantes algunas cuestiones. Primera, cómo los PTCI, en cuanto políticas sociales planteadas desde su universalidad, viabilizan el acceso individual a alimentos mercantilizados sin implicar radicales transformaciones en el patrón alimentario de los sectores de bajos ingresos. Segunda, la selectividad de determinadas marcas y productos (producidos por empresas multinacionales) se instituyen en líneas de fuga interesantes para problematizar cómo se articula lo local con lo global y cómo inevitablemente el proyecto agroalimentario se inmiscuye en las ciudades, donde se concentra el 95% de la población, donde el acceso a los alimentos está mayormente mercantilizado y, además, muchos de ellos contienen en su elaboración derivados de los granos de exportación, soja y maíz (^{Aguirre, Díaz Córdova y Polischer, 2015}). Tercera, y vinculada con la anterior, el acceso a los productos de consumo masivo como lácteos, hidratos de carbono, carnes, es justamente al tipo de alimentos que vienen aumentando sus precios a escala nacional e internacional (ibid.). Finalmente, entre las causas del aumento de precios a escala nacional, cabe recordar que los cambios socioterritoriales provocadas por el avance de las fronteras sojeras implicaron la supresión, reducción (o transformación en la forma de producción) de alimentos tradicionales como el ganado vacuno, trigo, girasol para dar paso al cultivo de soja y maíz por el beneficio que presentaron el aumento de sus precios a escala internacional.

Consideraciones finales

En el marco de los gobiernos progresistas que surgieron en la región y en el contexto posneoliberal, el Estado asumió un rol protagónico en la intervención no solo en lo que respecta al desarrollo económico, sino también a lo social. Mediante diversas estrategias políticas desde el Estado se buscó, principalmente, la redistribución de la riqueza hacia sectores que resultaron afectados por el programa neoliberal.

En Argentina, el análisis del modelo agroalimentario exportador propulsado desde el Estado Global permite indagar en las rupturas y continuidades de dicho programa en el contexto posneoliberal, así como también las limitaciones y potencialidades de apelar desde el Estado a una redistribución de las rentas para intervenir en lo social mediante diversas estrategias como los programas de transferencias condicionadas de ingresos, la promoción del desarrollo y de los derechos universales, el establecimiento de subsidios, la realización de estatizaciones, entre otras.

Asimismo, las vinculaciones entre dicho patrón y el despliegue de las políticas sociales permiten recuperar las tensiones, contradicciones y consensos que emergen en dicho entramado, no solo en lo que respecta a los momentos institucionales sino también en su cotidianeidad, de ahí la necesidad de recuperar los sentidos y representaciones que construyen los usuarios en relación con las políticas sociales, lo cual invita, por otro lado, a articular los procesos locales con los globales. En ese sentido, el abordaje de la AUH desde su dimensión alimentaria es una línea de fuga interesante para problematizar, desde los significados y apropiaciones construidos por los usuarios, cómo se territorializan en la cotidianeidad las relaciones entre el patrón de acumulación flexible y las políticas sociales.