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Introducción
Como bien señala uno de los estudiosos del regionalismo latinoamericano, Bjorn Hettne, “el debate del regionalismo está presente nuevamente, sin embargo, en una forma diferente, comparado con hace tres décadas. Hay nuevos regionalismos y, por ende, hay diferentes definiciones de regionalismo” (Hettne, 1998: 201). Sin embargo, la corriente teórica principal, funcionalista y neofuncionalista, con la que es evaluado el proceso de integración de la Unión Europea, sigue siendo la más usada a la hora de hablar sobre los procesos de integración de otras regiones del mundo, lo que incluye a Suramérica.
El presente artículo pretende recoger los principales postulados que han sido aplicados a los procesos de integración y regionalismo en Suramérica. Por un lado, se encuentra la visión netamente integracionista de alcance económico que, emulando el modelo de la Unión Europea, propone un modelo de derrame que traerá bienestar a otras áreas, después de que esté dada la integración comercial. Por el otro lado, está la visión que propone una integración que involucre más aspectos no solo en lo económico y donde la política tenga un papel preponderante y no únicamente las fuerzas del mercado. En este último planteamiento se enmarca con mayor claridad lo que los autores llaman regionalismo.
Para esto, se hará en primer lugar una contextualización de la corriente principal de la integración, así como de su contraparte teórica. Se describirán brevemente las vertientes que la componen, para tener un panorama amplio sobre los marcos analíticos de los procesos de integración en el mundo. Luego, se abordarán las visiones de la integración que han sido predominantes en Suramérica, la manera en la que entiende cada uno la integración y cuáles son sus principales características. A la luz de estas visiones se revisará el modelo de regionalismo propuesto desde la Unasur, así como sus avances y limitaciones.
El estudio del regionalismo suramericano se hará desde una perspectiva histórica; así se hablará de lo que se entiende por regionalismo viejo, nuevo y abierto, así como regionalismo posliberal y poshegemónico. El artículo se fundamenta en el análisis de la revisión bibliográfica que da cuenta de las discusiones surtidas alrededor de cómo debe entenderse el proyecto de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur).
La investigación pretende evidenciar que no pueden explicarse los desarrollos más importantes de la Unasur a la luz de la teoría tradicional de la integración. Estos procesos son de base política y son el intento de coordinación regional en áreas que nunca habían sido trabajadas de manera conjunta como la salud, por ejemplo. Dichos intentos de coordinación y la creación de toda una institucionalidad para alcanzar los objetivos propuestos son el reflejo de la apuesta política de los gobiernos regionales para superar los problemas comunes que aquejan a la región y, de paso, comenzar a transformar la idea que el mundo tiene de Suramérica; situación que sin duda es un avance, teniendo en cuenta la diversidad ideológica de los gobernantes. La metodología de la investigación es cualitativa y presenta el estudio de caso de la Unasur a la luz de las principales teorías de la integración regional, así como del regionalismo. Las principales fuentes de información son los documentos oficiales y la literatura que en la región se ha producido sobre el tema.
Sobre el concepto de integración y regionalismo
Antes de entrar a definir los conceptos de integración y de regionalismo, es preciso señalar qué es lo que se entiende por globalización. Tradicionalmente, el concepto de globalización se ha asociado a cuatro términos que, como diría Scholte (2007), no agotan su conceptualización. Los cuatro conceptos hacen referencia a occidentalización, universalización, liberalización e internacionalización, todos fundados en las ideas tradicionales del capitalismo. No obstante, Scholte propone una quinta definición que “identifica globalización con la extensión de las conexiones transplanetarias y en los tiempos recientes también de forma más particular supraterritoriales entre la gente (…) la globalización hace referencia a un cambio en la naturaleza del espacio social” (Scholte, 2007:27).
Sin embargo, para esta investigación se utiliza el concepto asociado con la liberalización, donde la globalización representa “un proceso de supresión de restricciones oficialmente impuestas sobre los movimientos de recursos entre países para crear una economía mundial ‘abierta’ y ‘sin fronteras’”. Desde esta perspectiva, la globalización tiene lugar cuando las autoridades reducen o eliminan medidas regulatorias como las barreras al comercio, restricciones sobre las divisas, controles de capital y requisitos relacionados con los visados” (ibid.: 23). De este modo, cuando se hace referencia a posibles respuestas de los procesos de integración y regionalismo hacia la globalización, esta última es entendida en términos netamente económicos.
Ahora bien, en la región la integración tradicionalmente ha sido analizada básicamente en términos económicos, incluyendo los enfoques que toman como modelo a la Unión Europea o a aquellos que hablan de regionalismo enmarcado en la idea de fortalecer las instituciones y acuerdos regionales y que mejoren la productividad comercial entre países contiguos. La corriente dominante de los estudios en integración regional, según Gómez-Mera (2008), puede ser vista desde tres perspectivas: desde el realismo, el neorrealismo y el liberalismo. Este último se subdivide en tres enfoques que analizan la integración regional de manera diferente.
El primero es el sistémico, donde la integración regional es vista en términos de la cooperación regional que existe dentro de una economía global y que genera características de interdependencia dentro de una región especifica. El segundo es el institucionalista, donde la integración regional es una respuesta por la demanda que crea la creciente interdependencia regional, por tanto, los gobiernos crean instituciones inter o supranacionales para alcanzar varias necesidades funcionales y resolver problemas comunes. En este enfoque se sitúa la tradicional definición funcionalista de Ernst Haas con la que se han estudiado casi todos los procesos de integración latinoamericanos. Haas (1971) señala que la integración regional es un proceso en que los Estados nacionales “se mezclan, confunden y fusionan voluntariamente con sus vecinos de modo tal que pierden ciertos atributos fácticos de soberanía, a la vez que adquieren nuevas técnicas para resolver conjuntamente sus conflictos” (Haas, 1971: 6); proceso que según Malamud (2010: 2) se hace “creando instituciones comunes permanentes, capaces de tomar decisiones vinculantes para todos los miembros, [donde] todo esto formalizado y conducido por el Estado”.
El tercero hace referencia al neoliberalismo institucional, en el que las instituciones juegan un importante papel porque ayudan a los Estados a resolver problemas o dilemas mediante la cooperación y por la colaboración, esperando alcanzar una cooperación sostenida. Para la perspectiva realista, los bloques regionales son la respuesta a amenazas intra o extrarregionales, “incluyendo la existencia de un hegemón extra regional o el surgimiento de un esquema de integración rival” (Gómez-Mera, 2008: 84), y como señala Hurrell (1995), en última instancia es la competencia por el poder político, ganancias relativas, balance de poder y hegemonía.
De su lado, los neorrealistas centran su atención en la distribución del poder dentro de una región y en la afectación de las asimetrías regionales en términos de integración regional. Son claros los vínculos entre seguridad e interdependencia económica y aquí los acuerdos comerciales son las herramientas para influenciar políticamente a los Estados débiles y de este modo tener influencia regional. Mattli (1999) señala que “la preferencia de un hegemón regional benevolente y con liderazgo indisputable es necesario para una exitosa integración”.
Finalmente, el concepto de integración regional tiene una enorme herencia de la teoría clásica económica liberal que sostiene que “el libre comercio y la especialización económica resultaría en ‘riqueza’ y beneficios para todas las naciones” (Frambes-Buxeda, 1993: 272). Por tanto, la integración puede resumirse como “un esfuerzo para realizar una estructura deseable de economía internacional mediante la eliminación de barreras artificiales, haciendo óptimo su funcionamiento e implementando elementos para su coordinación y unidad” (Tinberger, 1954: 57) y que busca afanosamente la eliminación de aranceles y otras barreras comerciales entre un grupo de Estados. La integración busca la unificación netamente en términos económicos y comerciales; por eso, cuando se habla de integración casi siempre se busca seguir el modelo por etapas que siguió la Unión Europea: zona de libre comercio, mercado común, unión aduanera y unión económica completa (que incluye la armonización de políticas económicas monetarias, fiscales y sociales).
El nuevo enfoque regionalista o NRA -por sus siglas en inglés- (New Regionalism Approach), puede verse como una contestación a esa corriente dominante en los estudios de la integración regional. El NRA contiene ideas críticas, constructivistas y reflectivistas y su foco de estudio es la serie de vínculos que hay entre la globalización y el regionalismo; sosteniendo que estas relaciones complejas crean interconexiones e iniciativas de cooperación regional, cualitativamente diferentes a las concebidas por la integración estadocéntrica y unidimensional que se planteó después de la Segunda Guerra Mundial.
En el NRA se habla de regionalismo y no de integración regional, puesto que esta última se asocia con la corriente principal, que plantea la integración en términos económicos; mientras que el concepto de regionalismo tiene un alcance más amplio, que le permite incluir aspectos que están más allá de la economía dentro de los proyectos de integración. El NRA también tiene diferentes enfoques para estudiar el regionalismo, que podrían ser agrupados en dos grandes escuelas: la del Orden Mundial, que plantea que el regionalismo está directamente vinculado con la economía global y que puede verse de tres maneras. La primera, como una manifestación negativa del proceso de integración de las regiones a la economía global, cuya inserción permitiría la hegemonía regional de la ideología neoliberal. La segunda, como una respuesta defensiva a presiones de la globalización económica; y la tercera como un paso intermedio para la participación total en la economía global.
En la otra escuela se pueden incluir los desarrollos de Hettne y Söderbaum, quienes ven al regionalismo como un proceso más amplio y multidimensional, donde los conceptos de regionalización, regionalidad y región son trasformados de manera constante por los actores. La región es entendida, desde su enfoque tradicionalista, como un espacio geográfico contiguo. No obstante, Fawcett propone ir más allá, e incluir en el concepto “la interacción de la comunidad y la posibilidad de cooperación” (2005: 24). La región ya no se limita a la idea de organizaciones y esquemas de integración organizados y vistos desde arriba, como señalan Vivares, Torres y Cvetich (2013: 30), sino que “toda región está históricamente en continua reconfiguración; un buen ejemplo de ello es el caso latinoamericano. Toda región es social e históricamente construida y políticamente contestada”.
Por su parte, la regionalidad (regionness) denota dos grupos de dinámicas: por un lado, el sentido de identidad y pertenencia de actores estatales y no estatales hacia una región; esta situación es dada por compartir valores e ideas comunes que son agenciadas por instituciones que les permiten autoreconocerse dentro de una política común. Por otra parte, la regionalidad denota una acción cohesiva hacia afuera de la región (Hettne y Söderbaum, 2000: 461; Riggirozzi y Tussie, 2012: 5).
El otro concepto clave de este enfoque es el de regionalización al que Vivares, Torres y Cvetich definen como “el proceso substantivo de formación de una región y como se consolida. Se refiere a la concentración |de infraestructuras, bienes, servicios e inversiones en polos o a lo largo de fronteras y subregiones” (2013: 30). Entonces puede entenderse el regionalismo como proyectos políticos que son configurados desde la región y también desde fuera. “Puede ser visto como particulares configuraciones de fuerzas sociales o político-económicas, redes y distintas formas de gobernanza subregional vinculadas a configuraciones económicas formales e informales que van más allá de las fronteras y el control de Estados” (Vivares, 2013: 30).
Por tanto, el regionalismo necesita ser entendido desde una perspectiva exógena y una endógena; la primera se refiere al hecho de que la regionalización y la globalización son articulaciones entrelazadas de la transformación global, mientras que la otra implica que la regionalización es formada desde adentro de la región por un amplio número de diferentes actores (Söderbaum, 2011: 4). Esto da origen a un nuevo panorama político donde hay un mayor número de actores (estatales y no estatales) que operan en el ámbito regional y en áreas interrelacionadas, tales como seguridad, desarrollo, comercio, medioambiente, identidad, salud, educación, entre otros. Fawcett entiende el regionalismo como una “política y proyecto por medio del cual Estados y otros actores cooperan y coordinan estrategias dentro de una región dada. El objetivo del regionalismo es perseguir y promocionar objetivos comunes en una o más áreas” (2005: 24).
Tanto la integración regional como el regionalismo estudian los fenómenos regionales que desembocan en proyectos de unidad y cooperación regional, así como las motivaciones intrínsecas y extrínsecas que los llevan a unirse. Dependiendo de las motivaciones, los proyectos de integración y regionalismo se insertan en la dinámica global de manera diferente. Así por ejemplo, desde una óptica de integración por etapas, la región suramericana no es un actor relevante en términos políticos, por cuanto sigue estando en la primera y segunda etapa de la integración; es decir, proyectos como el Mercado Común del Sur (Mercosur) y la Comunidad Andina (CAN) han conseguido eliminar barreras arancelarias y zonas de libre comercio entre algunos países, pero no son proyectos que representen a toda la región.
Los dos conceptos también se diferencian profundamente en el tema de los actores que lideran los procesos, así como las principales áreas de interés para cooperar y en las motivaciones principales para realizar dicha cooperación. Para la integración regional, el actor que guía el proceso es el Estado y su motivación principal es la integración económica, por tanto, el área de focalización de esfuerzos es la economía.
Mientras que el regionalismo asume la existencia de actores no estatales en el proceso de unidad para cooperar, obviamente el Estado tiene un papel protagónico, pero no es el único que influencia en la toma de decisiones y la configuración del proyecto. Las áreas de cooperación se amplían y se incluye todo el espectro social: salud, educación, vivienda, empleo, ciencia y tecnología, medioambiente, entre otras. La motivación de la cooperación es la superación de la pobreza y el desarrollo de la región, hablando en términos de desarrollo sustentable.
Las visiones de la integración en Suramérica
Para entender el fenómeno de la integración en la región, se adoptará lo propuesto por Sanahuja (2012), al señalar que el proceso puede ser estudiado de manera histórica, donde aparecen condiciones económicas y políticas particulares permitiendo hablar de regionalismo viejo, nuevo y abierto. Sanahuja (2012: 23) señala que “tanto el ‘viejo regionalismo’ de los años sesenta como el ‘nuevo’ de los noventa han respondido tradicionalmente al propósito de ampliar los márgenes de autonomía de los países de la región”.
El viejo regionalismo era una especie de estrategia de integración con un grado de autonomía, para diseñar y ejecutar políticas propias de desarrollo donde hubiese un grado (aunque sea mínimo) de intervención del Estado en la economía, que se reflejaba en el modelo de industrialización por sustitución por importaciones y otras propuestas de desarrollo impulsadas por la Cepal (Comisión Económica para América Latina y el Caribe). Por el otro lado, hacía referencia a los organismos de seguridad regionales liderados por EE. UU., en el marco de las alianzas militares globales del mundo bipolar, por ejemplo, el TIAR (Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca) y la OEA (Organización de Estados Americanos).
Sin embargo, en los años ochenta comienza a erosionarse este regionalismo en su dimensión geopolítica, debido a las injerencias de Estados Unidos en los conflictos armados de Centroamérica, razón por la cual esta zona reclamo a Suramérica una posición más firme en materia de política exterior y seguridad. La respuesta suramericana fue la ejecución de un conjunto de iniciativas para manejar la crisis fuera del marco de la OEA, creando el Grupo de Río, el Proceso de Contadora y los Acuerdos de Paz de Esquipulas.
Sanahuja (2012:24) sostiene que con las anteriores decisiones “el regionalismo latinoamericano comenzó a adquirir una nueva dimensión política. Este carácter multidimensional -es decir, no solo ya centrado en comercio y seguridad- es uno de los rasgos característicos del ‘nuevo regionalismo’ de la pos Guerra Fría”. El nuevo regionalismo se convirtió en una estrategia para mejorar la posición internacional de la región y reforzar las capacidades internas y de gobernabilidad del Estado-nación en un espacio regional en las áreas que eran altamente interdependientes con la globalización.
El mismo autor plantea que sí “el nuevo regionalismo fue la respuesta a los desafíos políticos y de seguridad de la era pos Guerra Fría, el ‘regionalismo abierto’ podía ser considerado como la respuesta a las demandas de dinámicas crecientes y manifiestas de la regionalización económica y la globalización” (Sanahuja, 2012: 25). El regionalismo abierto se caracterizó por liderar la integración económica basado en políticas de liberación del mercado y en general con las políticas que surgieron del Consenso de Washington y que estaban orientadas a reducir el papel del Estado en la economía y buscar mayor eficiencia y competitividad a nivel regional. Dentro de este paraguas del regionalismo abierto aparecen los procesos de la CAN o el Mercosur.
La integración guiada por las premisas del libre mercado siguió su rumbo hasta la mitad de los años 2000, donde “los esquemas basados en el ‘regionalismo abierto’ mostraban signos de agotamiento. Tanto en la CAN como Mercosur el comercio intrarregional ha experimentado retrocesos como proporción del comercio total, que responden al aumento de las exportaciones a Asia” (Sanahuja, 2012a: 44). A este declive en materia económica se sumó la fuerte presión política para cambiar el modelo de desarrollo imperante y las formas de integración regional guiadas por la liberalización del mercado. Esta presión vino de los gobiernos de izquierda o centro-izquierda, que comenzaban su ascenso.
Como señala Riggirozzi y Tussie, ese cambio de orientación política, en países como Bolivia, Ecuador, Brasil, Argentina, Venezuela, Uruguay, Paraguay e incluso en Perú (año 2011), estuvo acompañado de una fuerte movilización social que reclamaba reenfocar el modelo de desarrollo regional, que se ocupara de las demandas sociales e incluyera en los asuntos públicos a sectores tradicionalmente excluidos, como los indígenas. A este respecto encontraron que:
El rechazo de la supervisión externa se acopló con la movilización social, un nuevo enfoque en el fortalecimiento de las poblaciones indígenas y la llamada a promulgar la solidaridad a escala regional. América del Sur se convirtió en una plataforma lista para volver a encender el regionalismo que incorpora las dimensiones normativas de una nueva era, yendo más allá de los patrones liderados por EE. UU. de integración comercial (Riggirozzi & Tussie, 2012: 1).
Este escenario regional estaba marcado por una fuerte movilización de sectores indígenas, ecologistas, entre otros, quienes, en búsqueda de alcanzar sus reivindicaciones tradicionales, llevan al poder a líderes regionales que plantean afanosamente deslindarse definitivamente de la doctrina neoliberal de Estados Unidos. Doctrina que había impregnado todos los intentos de integración regional y que en mayor o menor medida habían entronizado la idea de desarrollo, entendida solo en términos de crecimiento económico sin contemplar ningún aspecto social. Esta idea de reevaluar la concepción de desarrollo para los países y plantear la idea de la integración y cooperación en otros aspectos más allá del mercado fue lo que posibilitó el nacimiento de Unasur en 2008.
No se debe olvidar que durante esta época la región gozaba de crecientes recursos económicos propiciados por el boom de los commodities, lo que daba un margen de autonomía para emprender cualquier proyecto de integración. El nacimiento y trayectoria de la Unasur ha sido estudiado desde dos perspectivas: el regionalismo posliberal y el regionalismo poshegemónico. En este trabajo también se realizará un análisis bajo la perspectiva tradicional.
Nacimiento de Unasur y las principales perspectivas que la han estudiado
El proceso de Unasur se remonta al año 2004, en Cuzco, Perú, donde se creó la Comunidad Suramericana de Naciones y que en 2007 cambió el nombre por el de Unasur. El 23 de mayo de 2008 se aprobó el Tratado Constitutivo que entró en vigencia el 11 de marzo de 2011 (Unasur, 2014).
La Unasur tiene 21 objetivos específicos que pueden ser recogidos en cuatro grandes ejes: el político; de desarrollo humano; integración y cooperación. Aquí se recogen todos los aspectos que deben tenerse en cuenta en la integración, empezando por la economía y continuando con la armonización de políticas sociales, culturales, de biodiversidad y protección del medioambiente; todas orientadas en la búsqueda de un desarrollo sostenible y armónico para los países de la región en el marco de la autonomía regional. Unasur pretende materializar todos sus objetivos mediante la creación de consejos específicos, insertados dentro de un organigrama institucional que define claramente instancias de organización y dirección.
4.1. Regionalismo posliberal
Se comienza a hablar de regionalismo posliberal porque la región ha dejado de estar dentro de las prioridades de Estados Unidos, producto de su lucha global contra el terrorismo, lo que ha permitido que la región (liderada por gobiernos de centro-izquierda o izquierda) busque mayor autonomía. Sentimiento que también fue alimentado por las promesas no cumplidas del neoliberalismo, en la búsqueda de un desarrollo económico para la superación de la pobreza. El resultado de la aplicación de las políticas del Consenso de Washington fue desalentador, en materia de crecimiento económico, reducción de la pobreza y redistribución del ingreso:
En los años noventa, el aumento real del PIB en la región fue escaso; 1 por 100 anual durante toda la década, esto es, un porcentaje ligeramente superior a las alarmantes cifras registradas en los años ochenta, pero muy por debajo de las tasas del 5 por 100, o más, que se alcanzaron en los años 1960 y 1970. Concretamente, el desempleo aumentó, y la pobreza siguió siendo amplia y generalizada. América Latina ingresó en el tercer milenio con más de 450 millones de personas, y más de un tercio de su población viviendo en la pobreza (con ingresos inferiores a los 2 dólares diarios) y casi 80 millones de personas padeciendo pobreza extrema, con ingresos inferiores a 1 dólar diario. Los indicadores del desarrollo social fueron apenas más favorables. Las tasas de mortalidad infantil, de alfabetización y de escolaridad primaria mejoraron durante los años noventa. Pero la disponibilidad de agua potable continuó siendo escasa en sectores rurales y pobre la calidad de la educación pública. Al mismo tiempo, un importante aumento de la criminalidad y la violencia afectó la calidad de vida en toda la región (Casilda, 2004: 24-25).
Para autores como Sanahuja (2012a), la región ha pasado de un regionalismo abierto a un regionalismo posliberal. Señala que hay un “agotamiento del ciclo de ‘regionalismo abierto’”, cuyo eje fundamental es el intercambio económico e inscribe las propuestas de la Unasur, el ALBA y la Celac como expresión de ese regionalismo.
Desde el 2005 el regionalismo se piensa más allá del regionalismo abierto, en una era donde el liberalismo o neoliberalismo ya no es la corriente dominante ni de la integración, ni de los asuntos propios de cada Estado. Los proyectos del ALBA (Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América) y la Unasur se entienden como parte fundante del regionalismo posliberal. A este respecto Sanahuja sostiene que:
Ninguno de los dos puede ser considerado una iniciativa de integración en el significado estándar de este término, ya sea por su contenido económico, político o legal. Ninguno se acerca o se trata de adaptar a las etapas tradicionales de la integración económica o sus taxonomías -zonas de libre comercio, uniones aduaneras o mercados comunes- como lo definió Béla Balassa, ni existe ningún diseño o propósito supranacional (Sanahuja, 2012: 32).
En el regionalismo posliberal se reconoce el retorno del Estado a la conducción de los asuntos domésticos, así como su rol protagónico en los procesos de integración esta vez desde una agenda más social. Sanahuja caracteriza este regionalismo de la siguiente manera:
a) Primacía de la agenda política y menor atención a la agenda económica y comercial.
b) El retorno de la agenda de desarrollo con políticas distanciadas del regionalismo abierto.
c) Mayor papel de los actores estatales es desmedro de los actores privados y las fuerzas del mercado.
d) Mayor énfasis en la creación de instituciones y políticas comunes para una cooperación más intensa en ámbitos no comerciales.
e) Mayor preocupación por las dimensiones sociales y las asimetrías en cuanto a niveles de desarrollo y la búsqueda de la reducción de la pobreza y la desigualdad.
f) Más preocupación por las carencias de la infraestructura regional para mejorar la articulación de los mercados regionales y facilitar el acceso a mercados externos.
g) Mayor énfasis en la seguridad energética y la búsqueda de complementariedades en este campo.
h) La búsqueda de fórmulas para promover una mayor participación y la legitimación social de los procesos de integración (Sanahuja, 2008-2009: 22-23).
Dada esta caracterización puede decirse que el nuevo proceso o regionalismo está marcado por una fuerte tendencia a la autonomía política de la región, buscando salir de la órbita estadounidense implementada mediante las medidas del Consenso de Washington y de la firma de acuerdos comerciales bilaterales entre Estados Unidos y algunos países de la región.
Bajo este enfoque, la Unasur se legitima mediante la búsqueda de autonomía regional en los campos de “la economía, la política, la seguridad y el desarrollo y se convierte en una versión actualizada de los tradicionales ideales de integración latinoamericana” (Sanahuja, 2012: 35). La autonomía regional puede ser entendida como la serie de decisiones políticas que ha tomado la región y que denotan un alejamiento de los lineamientos de Estados Unidos. Por ejemplo, resolver al interior de la Unasur y no de la Organización de Estados Americanos los conflictos políticos que se dieron entre Colombia-Ecuador y Colombia-Venezuela; la actitud solidaria de esta organización con Palestina y, específicamente, el rechazo enérgico de casi todos los países miembros de la Unasur a la arremetida militar del Estado israelí en territorio palestino en el año 2014, así como la invitación al presidente Mahmud Abás a participar de la cumbre de la Unasur y los países árabes en el año 2012.
El rechazo a la instalación de siete bases militares en Colombia (país que finalmente en su decisión soberana decidió acoger); el rechazo regional en 2004 a la propuesta del Área de Libre Comercio para las Américas (ALCA), impulsada por Estados Unidos y la creación del ALBA como respuesta a dicha iniciativa; incluso la iniciativa del Banco del Sur como modelo alternativo de financiamiento frente a las organizaciones multilaterales, puede ser visto como parte de ese intento de obtener mayor autonomía regional.
4.2. Regionalismo poshegemónico
Se comienza a hablar de regionalismo poshegemónico desde el 2001, situado como un año de inflexión política en América Latina, a raíz del grito “que se vayan todos” que se dio en Argentina durante el Gobierno de Fernando de la Rúa, hecho que marco el ascenso de Gobiernos de corte antineoliberal en la región, además que significó el comienzo del fin del regionalismo entendido como una respuesta a la globalización económica y a la eficacia de las políticas neoliberales. Con relación a esto Riggirozzi indica que:
Los pilares que sostenían la relación entre regionalismo económico y globalización comenzaron a quebrarse a partir de dos dinámicas que se han reforzado mutuamente desde el comienzo de la nueva década: un fuerte cuestionamiento a los modelos de política económica neoliberal en América Latina, especialmente en el Cono Sur; y una crisis financiera a escala internacional que desbarrancó el edificio económico-financiero que ha sostenido el proyecto neoliberal en el plano internacional” (Riggirozzi, 2012: 131).
El regionalismo poshegemónico se caracteriza por el esfuerzo de recapturar el desarrollo potencial de América Latina, en términos de desarrollo social, acción colectiva y “nuevas formas de políticas y organización sobre las prácticas existentes” (Riggirozzi y Tussie, 2012: 1). También es necesario repensar el espacio regional como una construcción que va más allá de la institucionalización de las prácticas transfronterizas y se van reconociendo nuevos actores no estatales que tienen e imprimen su dinámica en los diferentes proyectos de integración.
Esta época permite el florecimiento de proyectos de integración de un corte más político y social, que tienen otra idea de desarrollo, un poco más armónica con la naturaleza y que pone la superación de las desigualdades como el foco de la integración. Esto se da en un contexto marcado por tres circunstancias: la primera, el ímpetu de los Gobiernos progresistas; la segunda, la buena racha de la economía basada en los altos precios del petróleo; y la tercera, el alejamiento de Estados Unidos de la región. Dicho alejamiento se da por la causa ya señalada de la lucha contra el terrorismo, pero también por la crisis financiera mundial, a la que debe poner especial atención y por la cual Suramérica tiene un amplio margen de acción política para plantear sus propias estrategias de desarrollo e integración.
Riggirozzi y Tussie señalan que este no es solo un proceso subregional de respuesta a las múltiples crisis del neoliberalismo y al colapso del liderazgo de Estados Unidos en la región, sino que es “una manifestación visible de la repolitización de la región dada por el nacimiento de nuevas políticas de proyectos regionales, en los cuales los Estados, movimientos sociales y líderes interactúan y construyen nuevos entendimientos del espacio regional (…). La región se vuelve una arena de contestación política que puede dar espacio a procesos contra hegemónicos a escala regional” (Riggirozzi y Tussie, 2012: 2-3).
Acogiendo lo que propone el NRA, este regionalismo sostiene que la idea de región está dada por su ámbito de regionalidad, esto significa que se da en términos de “relaciones políticas, sociales y económicas transfronterizas que están soportadas por un manifiesto sentido de pertenencia, objetivos y valores comunes, instituciones y regulaciones que refuerzan la habilidad de la región para interactuar autónomamente en la arena internacional” (ibid.: 5). Así, la Unasur es concebida como un espacio para la “acción, dirigido por la búsqueda de consensos sobre las prácticas y la cooperación en arenas político institucionales, socioeconómicas y culturales” (ibid.).
Esta perspectiva sostiene que para lograr el entendimiento de estos nuevos regionalismos es necesario centrar la atención en las prácticas intergubernamentales e intrasocietales que están siendo lideradas por visiones alternativas sobre lo que significa la región y el fin que tiene la misma. “Esas prácticas son la expresión de una redefinición de un consenso regional sobre la manera de compartir recursos económicos y sociales, regulaciones, planeación y cooperación financiera” (Riggirozzi y Tussie, 2012a: 425).
Por tanto, el proyecto de Unasur es visto como la expresión de un regionalismo capaz de redeterminarse los límites geográficos e ideológicos que están definidos regionalmente y no como repuesta al proceso de la economía global; es un proyecto que se apoya en la creación de nuevas instituciones, mecanismos y políticas regionales, acompañado de nuevas prácticas colectivas en áreas sociales que no estaban incluidas en los proyectos de integración y que tienen que ver con educación, salud, empleo, energía, infraestructura y seguridad.
4.3. La Unasur desde el punto de vista tradicional de la integración
El enfoque tradicional de la integración recoge los postulados de las teorías de la integración desde las perspectivas clásica liberal, neoliberal y estructuralista-dirigista, que “proponen modelos capitalistas de integración donde los factores económicos y comerciales son preponderantes (…) y dan por hecho que el bienestar económico causará efectos sociales favorables” (Frambres-Buxeda, 1993: 272-274). Se aplican aquí los cinco niveles -y en ese orden- de integración económica propuestos por Balassa (1964: 2): “zona de libre comercio, mercado común, unión aduanera, unión económica y la comunidad económica”, donde cada nivel superior integra las desregulaciones provistas por el anterior. Desde la Zona de Libre Comercio hasta la Comunidad Económica ocurren los siguientes procesos:
Abolición de aranceles entre países miembros, pero se mantienen aranceles individuales hacia terceros países; luego ocurre la eliminación adicional de otras restricciones al comercio y se permite el libre movimiento de factores de producción. Establecimiento de un nivel arancelario común hacia terceros países, liberalización de bienes, servicios, capitales y personas; se crea una tarifa externa común y se armonizan las políticas sociales, económicas, educativas e incluso culturales y, finalmente, además de la unificación de políticas sociales y económicas, se armonizan las políticas monetarias y fiscales y se instituyen autoridades supranacionales cuyas decisiones son obligatorias para todos los miembros (Frambres-Buxeda, 1993: 275).
Adicionalmente, la integración requiere de la “delegación de soberanía para alcanzar y sostener mayores niveles de intercambio, así como resaltar la importancia de actores supranacionales como los Estados nacionales y empresarios transnacionales, que son creados por la asociación regional, pero se tornan luego impulsores al fomentar ciertos mecanismos latentes de retroalimentación” (Malamud, 2010: 5-6).
También hay un requerimiento mínimo de coordinación política, que en la Unión Europea se conoce como gobernanza en múltiples niveles, donde unas decisiones residen en los Estados nacionales (política económica), mientras que otras (comercial y política exterior) son de la órbita de la Comisión y del Consejo Europeo.
Aunque la Unasur no tiene pretensiones de ser un proyecto integracionista con faro económico, asunto que fue bastante discutido al interior de las reuniones previas a su creación, sí pretendía -o pretende- armonizar políticas económicas de los países miembros alrededor de proyectos de desarrollo económico social y ambientalmente sostenibles. En sus objetivos seis y doce, respectivamente, señala que busca la integración financiera y la cooperación económica y comercial para promover un crecimiento y desarrollo económico “que supere las asimetrías mediante la complementación de las economías de los países de América del Sur, así como la promoción del bienestar de todos los sectores de la población y la reducción de la pobreza” (Unasur, 2014).
Bajo este enfoque, lo que ha sucedido en América Latina es una muestra del fracaso de la integración, pues “la presencia de segmentados y sobrepuestos proyectos regionalistas no es una manifestación de una integración exitosa; al contrario, es señal del agotamiento de su potencial” (Malamud y Gardini, 2012: 117). A esto no se escapa la Unasur, que ha sido incapaz de avanzar en la armonización de las políticas -en especial económicas- que pretendía recoger de Mercosur y la CAN. Pero, además, no ha logrado el tan anhelado requisito para lograr un proceso efectivo de integración: la cesión de soberanía. Ninguno de los Estados miembros de la Unasur está dispuesto a ceder ni un milímetro de control de los asuntos que ellos consideran de vital importancia, lo cual dificulta la consolidación de la organización.
Avances y limitaciones
En este apartado se pretende evidenciar los avances y las limitaciones que ha tenido la Unasur, vista desde los dos enfoques más relevantes que se usan a la hora de evaluar los procesos de integración regional. Los enfoques poshegemónico y posliberal se juntan en lo que se denomina nuevo regionalismo. El período de análisis va desde el año 2008 hasta el 2016 y específicamente aborda las áreas de infraestructura, salud y economía; proyectos que pueden dar cuenta de un avance o retroceso en materia de integración o cooperación regional, en el marco del regionalismo.
5.1. Unasur y la integración económica
En relación con este enfoque se observa que la Unasur, por medio del Consejo Suramericano de Economía y Finanzas, busca el crecimiento y el desarrollo económico “que supere las asimetrías mediante mecanismos concretos y efectivos de complementación económica” (Unasur, 2014). También pretende lograr una integración financiera compatible con las políticas económicas y fiscales de los Estados miembros.
Ernesto Samper, secretario general de Unasur, señaló que “la agenda económica de la organización tiene como objetivo central la competitividad, entendida no como competencia entre países de la región sino respecto de los demás” (Samper, 2014 :9). Por su parte, Simonit sostiene que desde el año 1996 se ha intentado en la región unificar los diferentes bloques comerciales a fin de crear una Zona de Libre Comercio (ZLC) suramericana y que este postulado fue recogido por la Unasur. No obstante, se percibe “una lenta creación de la ZLC a partir de la red de acuerdos existentes, aunque el objetivo fundamental de la integración sigue siendo un desarrollo más equitativo, armónico e integral” (Simonit, 2010: 47).
Las estructuras de la CAN y Mercosur aún se mantienen y se entrecruzan con el proceso de Unasur, pese al fracaso que se les atribuye en términos de alcance de integración regional. Esta superposición de organizaciones ciertamente ha dificultado el proceso de crear un común denominador o una convergencia política para todos los países de la región, como sostienen Malamud y Gardini:
Cada vez que un nuevo bloque nace, lo hace mediante la exclusión de los países vecinos y mediante la diferenciación intencional de otras organizaciones regionales. Subregionalismo descentralizado en lugar de regionalismo concéntrico ha sido el producto final de esta lógica, por lo que la integración subregional procede mediante la desintegración regional o hemisférica” (Malamud y Gardini, 2012: 121).
Pese a esta notoria falta de coordinación entre bloques regionales, con la emergencia de la Unasur se revitalizó la iniciativa del Banco del Sur (acta constitutiva de Brasilia, 2008) como alternativa al multilateralismo financiero, lo que constituye -sin duda- el objetivo más ambicioso de la integración regional en materia económica, más allá de la integración comercial (que de cierto modo está dada en la región debido a las dinámicas librecambistas en las que se ha venido insertando, especialmente desde la década de los noventa. Así que es solo cuestión de buscar un punto de unificación). El Banco nace alrededor de una “búsqueda de una nueva arquitectura financiera regional y de financiación del desarrollo; no obstante, las diferencias económicas y de crecimiento de los países son muy profundas como para cumplir a corto plazo los criterios de convergencia nominal” (Bacaria, 2010: 253-268).
El proceso del Banco del Sur también se encuentra estancado; sin embargo, en el año 2015 se dio una reunión entre los directores ejecutivos del Banco y el Secretario de la Unasur donde se “evaluó una agenda de actividades con el fin de concretar el proyecto hasta finales de ese año y definió su sede en Caracas, Venezuela” (Unasur, 2014). También Quito ha sido escenario de los intentos de revitalizar esta iniciativa, cuando a finales del mes de agosto de 2016 se realizó la reunión del Consejo de Ministros y del Consejo de Administración del Banco del Sur (El Comercio, 2016).
Finalmente, un proceso importante dentro de la tradición liberal de integración tiene que ver con la interconexión entre los países, en especial para el eficaz intercambio comercial. A este propósito también le ha apostado la Unasur mediante uno de sus proyectos más reconocidos y en el que más se ha avanzado: la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (Iirsa), que para el año 2010 “logró poner en marcha 10 de los 31 proyectos consensuados, pero se encuentra estancado principalmente por la asignación de los costos y beneficios de los proyectos transnacionales de infraestructura” (Nerys, 2010: 236). Valga señalar que la iniciativa de Iirsa fue una iniciativa regional que nació en 2004 y se concibió como una Cartera de Proyectos de infraestructura de integración en los sectores de transporte, energía y comunicaciones. No obstante, la Unasur la adoptó como propia y continúo desarrollándola.
5.2. Unasur en el marco de un nuevo regionalismo
Bajo este enfoque es claro que la Unasur tiene énfasis en el tema político más que en el económico, posicionándose como un foro de concertación política regional que ha tenido un importante papel de mediador en casos específicos de confrontación entre países. Tal como ocurrió entre Ecuador y Colombia a propósito del bombardeo de este último dentro de territorio ecuatoriano (Angostura), en medio de una persecución en caliente al otrora miembro del secretariado de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia Raúl Reyes, que ocurrió en 2008. O como cuando, en 2010 hubo tensión binacional entre Colombia y Venezuela y allí también la Unasur tuvo un éxito político.
Otro factor de importancia política es el acompañamiento a todos los procesos electorales de la región por medio del Consejo Electoral de Unasur y que, de algún modo, busca responder a lo que -en muchas ocasiones- es considerado como injerencia estadounidense mediante las misiones de observación de la OEA.
Sobre este mismo aspecto de cooperación política y regional puede mencionarse el importante logro al intentar crear un marco de consulta, cooperación y coordinación en materia de políticas de defensa de los países suramericanos. Para ello se creó el Consejo de Defensa Suramericano, que también tiene los objetivos de llevar a cabo acciones humanitarias, operaciones de paz, así como “compartir información de formación capacitación y tecnología de la defensa” (Unasur, 2014).
Hay una defensa de la agenda social de la integración que abarca ámbitos no comerciales de cooperación, como, por ejemplo: políticas para la erradicación de la pobreza, la universalización de la salud, mecanismos para enfrentar el problema de las drogas y la delincuencia transnacional y el papel de la ciencia y la innovación tecnológica en la región. Para materializar estos propósitos se han creado los consejos de salud; ciencia, tecnología e innovación; desarrollo social; seguridad ciudadana, justicia y coordinación de acciones contra la delincuencia organizada transnacional y sobre el problema de las drogas.
Cuando se habla de integración para el desarrollo se ha incluido al desarrollo humano como factor esencial, teniendo en cuenta no solo las necesidades básicas de la población, sino que se hace énfasis en la diversidad e importancia del patrimonio cultural como factor característico de la región. Para ello se han creado los consejos de cultura y educación que ayudarán en el propósito de construcción de una identidad suramericana.
Existe una apuesta por la institucionalización de este modelo de regionalismo que se evidencia de dos maneras. La primera, mediante la instalación del edificio de la secretaria general, que funciona en Quito, Ecuador. La segunda, por medio de la participación de actores estatales en el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y en el Consejo de Ministros y Ministras, que son los órganos de mayor responsabilidad y decisión dentro de la organización. Sin embargo, el tema de cesión parcial o total de soberanía es un asunto que no se contempla, debido al “marcado nacionalismo y la concepción ‘westfaliana’ de soberanía que caracteriza la cultura política latinoamericana” (Sanahuja, 2008-2009: 18).
La región ha avanzado en cuanto a planes de integración de infraestructura y energía, agenciados por los consejos energéticos, de infraestructura y planeamiento. En el ámbito energético la región cuenta con acuerdos en el marco del Mercosur, la CAN y la Comunidad del Caribe y Mercado Común que, aunque no son propiciados por la Unasur, sí pretenden ser recogidos por la misma, en búsqueda de armonización de proyectos y de eliminar las asimetrías de los Estados, pero respetando la regulación previa y el principio de integridad territorial de los países.
Finalmente, en el área de la salud, la Unasur ha tenido avances importantes. Se han recogido las iniciativas de la CAN en el tema del banco y compra de medicamentos; además, se ha puesto en marcha un escudo epidemiológico en la región y se ha hecho un mapeo del estado actual de la salud en Suramérica. La importancia de este tema pude verse reflejada en la creación del Instituto Suramericano de Gobierno en Salud (Isags), que junto con los grupos de trabajo, es parte fundamental del accionar del Consejo de Salud Suramericano. Frente al tema de la salud, Riggirozzi sostiene que incluso puede hablarse de una gobernanza regional en dicha materia; gobernanza que se traduce básicamente en la posibilidad de “consolidar una integración suramericana en el campo de la salud por medio del establecimiento de políticas basadas en acuerdos mutuos, esfuerzos y actividades de cooperación coordinadas entre países” (Riggirozzi, 2012b).
Conclusiones
En primer lugar, la Unasur no ha logrado consolidar una agenda común en materia de integración financiera y económica; los países siguen participando de sus tradicionales bloques regionales: Mercosur, CAN y ahora la Alianza del Pacífico, sin dar paso a una posibilidad de crear una estrategia común de desarrollo e inserción internacional de la región. Esto puede ser por las diferencias de modelos de desarrollo que tiene cada uno de los países miembros y, por supuesto, por la alineación política que tienen con los centros económicos, que hacen que prefieran las tradicionales relaciones económicas tipo centro-periferia y apuesten por el modelo tradicional de liberalización comercial. Prima la estrategia de hube and spoke, es decir, una estrategia comercial un poco más proteccionista a escala nacional y de fortalecimiento de los mercados de bienes intermedios que se da en el comercio intrarregional.
En segundo lugar, es muy importante la amplia agenda social, cultural y política que se ha trazado al interior de la Unasur, dando un lugar preponderante al desarrollo humano, quizás respondiendo al reto de dejar de ser la región más desigual del mundo y utilizar de manera sustentable la riqueza natural del continente. Por eso, a la hora de caracterizar este proceso regional, debe señalarse con claridad que no responde al modelo tradicional de integración, pero va más allá de la integración, como bien señalan los enfoques del regionalismo posliberal y poshegemónico.
En tercer lugar, aunque la disposición política parece estar dada, lo cierto es que hay una ralentización del proceso integrador. Primero, por la recesión económica que está atravesando la región, producto del fin del boom de los commodities; y segundo, porque los países prefieren seguir el camino de la integración bajo el modelo de liberalización comercial (Alianza del Pacífico) con el que están familiarizados y que demanda menos recursos políticos y económicos, antes que apostar por un modelo más amplio de integración.
Por último, la Unasur es un proceso político que pretende superar la integración regional y responder a los retos de la globalización, del nuevo orden mundial y de la crisis financiera mundial. Esta respuesta es dada en términos de autonomía regional, que se construye en concordancia con otros actores regionales más allá de los Estados y que claramente no hubiera sido posible sin los proyectos de izquierda y centro-izquierda que fueron mayoría hasta el 2015.
Vale la pena preguntarse si el corto camino que ha recorrido la Unasur como propuesta de regionalismo está lo suficientemente fuerte como para resistir el nuevo advenimiento de la ideología neoliberal en la región y demostrar que este es un proyecto que, aunque nació en condiciones políticas particulares, responde a una idea especifica de región. Consolidar esa idea es su objetivo primordial.
