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Estado & comunes, revista de políticas y problemas públicos

versión On-line ISSN 2477-9245versión impresa ISSN 1390-8081

E&c vol.1 no.4 Quito ene./jun. 2017

https://doi.org/10.37228/estado_comunes.v1.n4.2017.42 

Articles

Avances y limitaciones de la integración económica latinoamericana: el difícil pero indispensable camino de la complementariedad productiva

Advances and limitations of Latin American economic integration: the difficult but indispensable path of productive complementarity

Santiago García Álvarez1 

1Docente e investigador de la Universidad Central del Ecuador, Ecuador, santygarcial@yahoo.es


Resumen

Este artículo analiza las condiciones que imponen sobre la complementariedad productiva las dos visiones de integración que actualmente coexisten en América Latina: neoliberal y posliberal. Pese a la presencia de factores de dispersión y fragmentación por los múltiples acuerdos regionales y subregionales, no se espera una tragedia, sino más bien, una acción combinada de Celac y Unasur podría ser una alternativa relevante para incrementar la densidad de los lazos económicos en la región, estableciendo un mandato político tanto para la armonización arancelaria, así como para las disposiciones en materia de normas de origen.

Palabras claves: Integración latinoamericana; integración productiva; comercio regional.

Abstract

This article analyzes the two visions of integration that co-exist in Latin America, neoliberal and post-liberal, and how they create conditions and restrictions over the productive integration. In spite of the presence of factors of dispersion and fragmentation by multiple regional and sub-regional agreements, a real tragedy is not expected, but rather a combined action of CELAC and UNASUR could be a relevant alternative to increase the density of regional economic relations by means of a political mandate for harmonization of both tariff and rules of origin.

Keywords: Latin American integration; productive integration; regional trade.

Introducción

A mediados de la segunda década del siglo XXI, el hecho incontrastable es que dentro de la integración latinoamericana coexiste una apreciable variedad de acuerdos, instancias institucionales y proyectos de integración regional, a su vez, con diferentes objetivos, reglas, procedimientos y niveles de consolidación. Frente a esta situación histórica, existen dos posibilidades de interpretación: o bien se trata de una integración dispersa y en disputa, por tanto adversa o desfavorable por sus altos grados de fraccionamiento y por la ausencia de una imagen objetiva sólida en la cual converjan y se armonicen; o, más bien, se trata de una muestra de la gran diversidad ideológica y de modelos de desarrollo presentes en la región, por lo consiguiente, con elementos favorables para su subsistencia. En este trabajo no vamos por ninguna de las dos opciones mencionadas, sino, asumimos que coexisten ambas condiciones que abren posibilidades reales y viables de construir una integración económica regional de varias profundidades a partir de complementariedades productivas.

Bajo la perspectiva de la integración dispersa se tendría la coexistencia de dos visiones: una neoliberal y la otra posliberal (Sanahuja, 2008 y 2012). La propuesta neoliberal asigna a la integración el rol de instrumento de mercado para el crecimiento económico (regionalismo abierto). En el lado opuesto, la propuesta posliberal concibe a la integración como proyecto político estratégico que busca básicamente autonomía y complementariedad productiva. De tal forma que existirían generaciones de regionalismos, que a su vez implicarían la coexistencia de varios tipos de acuerdos regionales y “como consecuencia en América Latina se da una superposición de organismos con múltiples pertenencias” (Ayuso, 2015: 43).

Esta situación podría ser entendida como el resultado de la presencia de dos factores fundamentales: i) la presión de la fase actual de la globalización, que promueve una creciente integración de mercados globales liberalizados bajo acuerdos comerciales de comercio de tercera generación, con disposiciones de mayor profundidad que el marco multilateral de la Organización Mundial del Comercio (OMC); y ii) las diferentes visiones y estrategias de desarrollo que mantienen los países latinoamericanos. De tal forma que los hechos muestran movimientos de fraccionamiento, que sin duda están moldeando un carácter muy especial, complejo y conflictivo, de la integración regional latinoamericana (Vivares y Dolcetti, 2016; Gardini y Malamud, 2012; Serbín, 2010).

De alguna manera se coincide con Gratius (2015) y otros autores, en el sentido de que en América Latina corren los vientos de la tercera ola del regionalismo, que se recrea en el marco de nuevas condiciones de un escenario internacional multipolar y que de manera específica se ve influenciada por la demostración de un interés secundario por parte de Estados Unidos sobre esta región; la fuerte y sostenida presencia de China en todos los planos políticos, diplomáticos y económicos (Rosales y Kuwayama, 2012); y el debilitamiento de la presencia europea, sobre todo en el plano económico.

Consideramos que conviene recordar de manera rápida que hace medio siglo atrás América Latina se miró a sí misma por medio del regionalismo cerrado, a partir de las ideas de la Cepal sobre industrialización y fortalecimiento de la integración como condición para la ampliación de los mercados internos. Luego, en el marco del conflictivo período de crisis económica y social de los años ochenta y noventa del siglo anterior, la región dejó tal perspectiva; por el contrario, se enfocó en una óptica comercial aperturista, dejando de lado el aspecto productivo, el financiero, el social e incluso el cultural.

De tal forma que, en el siglo XXI, América Latina ya no es la misma de hace décadas atrás. Son relevantes los acontecimientos relacionados con más de una década de crecimiento económico y de grandes avances sociales en cuanto a reducción de pobreza y de mejoramiento de niveles educativos y de la salud, así como la diversificación de sus relaciones económicas con Asia, especialmente con China. Sobre este último aspecto, la mirada hacia los países asiáticos resulta de forma absoluta lógica y estratégica para Latinoamérica y responde a condiciones objetivas de intereses nacionales; pero, al mismo tiempo, también resultan indetenibles los procesos de emergencia de los acuerdos aperturistas a partir del relacionamiento estratégico tanto con los Estados Unidos como con la región Asia-Pacífico.

El regionalismo abierto siempre ha buscado la liberalización de los servicios y los capitales, la supresión de las barreras no arancelarias y la eliminación de barreras físicas, arancelarias, fiscales etc., que obstaculizan a la competencia y a la libre circulación efectiva. Pero no siempre el discurso del regionalismo abierto ha logrado imponerse; de alguna manera, se podría decir que hay una creciente conciencia de que no puede haber integración comercial si no existe integración productiva en base a la complementariedad.

El principal objetivo de este trabajo es analizar las condiciones generales que imponen los diferentes tipos de integración vigentes en América Latina sobre la complementariedad productiva en concreto. La región, sin duda, se encuentra frente a un proceso de disputa política, económica e ideológica, la cual no necesariamente debe terminar en tragedia, en términos de alto fraccionamiento y dispersión, por lo menos no en el corto y mediano plazo.1

En este estado de cosas, la principal hipótesis que anima este ensayo es que, en el marco de una coexistencia entre dos estrategias de integración (neoliberal y posliberal), resulta viable la puesta en marcha de ciertas políticas y mecanismos de desarrollo y complementariedad productiva, siempre y cuando Unasur y Celac asuman una visión amplia y pragmática, que pasa por la creación de una visión política estratégica sobre la integración más o menos consensuada y la generación de mecanismos concretos relacionados de manera especial con normas de origen y armonización de la desgravación arancelaria.

Desde el punto de vista conceptual y metodológico, este trabajo se alinea con la propuesta de la coexistencia de dos visiones de la integración: neoliberal y posliberal (Sanahuja, 2008 y 2012), pero la asume en modo parcial como un cuestión adversa a los grandes objetivos de la integración económica basada en la complementariedad productiva; además, acepta tales tendencias como parte de una tercera ola de la integración latinoamericana, a su vez como una expresión de las generaciones de los regionalismos (Ayuso, 2015) o regionalismo multinivel, en palabras de Gratius (2015). Se considera que esta perspectiva, a manera de hipótesis secundaria, resulta ser consistente con un enfoque de análisis histórico-estructural necesario para adentrarse dialécticamente en una realidad dinámica y bajo procesos abiertos e indeterminados. En suma, la definición conceptual de integración regional es su visualización como un proceso social, político y económico, de múltiples actores y objetivos, que no tiene un resultado final a manera de posibles etapas de llegada.

En el marco de esta definición multidimensional de la integración regional, se asume que la complementariedad productiva se expresa, en esencia, en el comercio intrarregional, una propuesta que, hay que reconocer, tiene un carácter parcial, pero útil para el cumplimiento de los objetivos trazados en este trabajo. En el manejo estadístico se utiliza de forma indistinta los nombres de América Latina y el Caribe, o solo América Latina, o en algunos casos América del Sur y Centroamérica; en todo caso, se advierte sobre esta situación para evitar equívocos.

Todo el trabajo ha sido bibliográfico bajo la técnica de referencias cruzadas, aplicada a un apreciable conjunto de estudios, informes y reportes relacionadas con la integración latinoamericana; además, se procesó las principales variables estadísticas provenientes de bases de datos internacionales tales como de la OMC y la Cepal. La estructura del artículo se configura con cuatro acápites. El primero tiene que ver con una breve exposición de los principales aspectos teóricos sobre la integración económica y la complementariedad productiva; el segundo, pasa revista al patrón del comercio exterior regional; el tercero contiene un análisis de los problemas y las posibles alternativas para la complementariedad productiva en el marco de los diferentes acuerdos regionales y subregionales; y, para finalizar, el cuarto abarca las principales conclusiones y recomendaciones.

Marco de referencia: aspectos básicos de la integración económica regional y la complementariedad productiva

Por fortuna, el pensamiento latinoamericano sobre la integración regional ha sido amplio y diverso, pues ha sido uno de los grandes temas en los que ha estado inmersa una amplia pléyade de autores, incluidos latinoamericanistas de todas partes del mundo. Las líneas que siguen a continuación no tratan de abordar en detalle esta significativa obra científica y académica, lo cual de hecho sería imposible; más bien se dirigen a sintetizar las partes teóricas substanciales en el ámbito económico, bajo la perspectiva de contextualizar y aportar al análisis de la integración económica, sus posibilidades y limitantes.

El pensamiento latinoamericano sobre la integración de corte estructuralista y neoestructuralista ha estado muy ligado con la necesidad de que los procesos integracionistas impliquen, sobre todas las cosas, una mayor autonomía política frente a los poderes hegemónicos mundiales y una mayor complementariedad económica que soporte sendos procesos de cambio y transformación productiva (Ocampo, 2001; Bielschowsky, 2009). Es decir, siempre se trató de un pensamiento que puso por delante con igual importancia tanto la política como también la economía. El pensamiento original sobre integración tiene varios nombres señeros: Prebisch (1959 y 1963) y Sunkel (1998 y 1970).

A posterior, la Cepal (1994), en la década de los noventa del siglo anterior, con las contribuciones de Fajnzylber (1990), Ffrench-Davis (2005), Ocampo (2001), entre otros, propuso los ejes sobre el “regionalismo abierto” de la siguiente manera:

  1. Permite una mayor interdependencia económica regional (nivel óptimo) y permite la creación de mecanismos de defensa contra presiones proteccionistas en los mercados extraregionales (nivel subóptimo).

  2. La integración tiene un carácter funcional y complementario al proceso de inserción más dinámico al sistema económico capitalista.

  3. Contempla inevitablemente un ingrediente preferencial, que a su vez conduce al incremento del comercio recíproco y de la inversión extranjera directa intraregional.

Tal como lo relata Enrique Iglesias (2008), el regionalismo abierto se aplicó desde finales de los años ochenta y principios de los noventa del siglo pasado, una vez que tomó fuerza el modelo económico de corte neoliberal, por tanto, la integración latinoamericana hizo un giro hacia el aperturismo y el libre mercado. De tal forma que esta propuesta de la Cepal implicaba que la integración debía jugar un rol en materia de la transformación productiva, pero en un contexto de apertura, mediante la liberalización intrarregional, facilitación del transporte, facilitación de los mecanismos de pagos y fortalecimiento de la base institucional de la integración, etc. En concreto, el regionalismo abierto se ha expresado básicamente en la estrategia de la firma de acuerdos de integración económica con un conjunto amplio de países en la perspectiva de crear mejores condiciones de competencia y competitividad Norte-Sur.2

Con el paso de los años, la Cepal (2010 a y b) presentó algunas modificaciones en el sentido de que se relativiza el tema de la apertura comercial y se pone mayor énfasis en las condiciones internas relacionadas con el equilibrio macroeconómico, el fortalecimiento de cadenas productivas y la construcción de sociedades más equitativas en lo social y en lo económico.

Ahora bien, desde un punto de vista de Economía Política Internacional, el regionalismo abierto, de corte neoliberal, implica la ampliación de las opciones extraregionales, es decir, la integración al mundo vía liberalización y desregulación, dando paso al regionalismo disperso, que a su vez debilita la cohesión interna de la integración, ya que supone compromisos que suelen ser contradictorios con otro tipo de integración más profunda en términos de vinculación con la autonomía política y con la complementariedad productiva, pasando por la transformación productiva (Cepal , 2015b; Sanahuja, 2012).

En cuanto al regionalismo posliberal, Sanahuja (2008) define a esta estrategia de integración a partir de las siguientes características:

  1. Primacía de la agenda política.

  2. El retorno de la agenda de desarrollo.

  3. Un mayor papel de los actores estatales.

  4. Énfasis mayor en la agenda positiva (instituciones y políticas comunes).

  5. Mayor preocupación por las dimensiones sociales y las asimetrías en cuanto a niveles de desarrollo.

  6. Mayor preocupación por los cuellos de botella y las carencias de la infraestructura regional.

  7. Más énfasis en la seguridad.

Esta estrategia tiene una orientación amplia, ya que vincula a varios campos: político, social, ambiental y de seguridad. De tal forma que las metas económicas y comerciales podrían aparecer como diluidas en una agenda extensa. En el plano político, tal estrategia pretende construir un bloque de poder suramericano que trascienda la concepción neoliberal, a partir de los principios de soberanía, cooperación, complementariedad, solidaridad y reciprocidad.

Las expresiones concretas del regionalismo posliberal son la Celac y Unasur. La primera, como instancia o espacio de diálogo político y, la segunda, como institución con competencias interestatales, pero con objetivos e instrumentos multifacéticos. En ambos casos, tal como lo refieren varios autores (Sanahuja, 2012; Bywaters y Rodríguez, 2009; Gratius, 2015), muestran el surgimiento de la propuesta posliberal a partir de la recomposición del regionalismo abierto latinoamericano. En tal sentido, esta recomposición no podría verse como una superación absoluta del regionalismo abierto, sino como un proceso de cambio que incluye cierta coexistencia, crítica y superación (Cepal, 2014a).

Lo que debe quedar en claro es que en América Latina coexisten varios esquemas o modelos de integración económica con diferentes estrategias, ya sean de liberalización (Alianza del Pacífico), o con énfasis en lo político (ALBA, Unasur), en un contexto internacional favorable que duró varios años en el llamado boom de los commodities desde los inicios de la primera década del siglo XXI, pero que en los últimos años ha entrado en un ciclo adverso, circunstancias que, pese a los problemas de fragmentación, abre espacios de confluencia de estos esquemas a partir de intereses comunes entre los países (Iglesias, 2008; Cepal, 2014b).

Al final, en los debates sobre los alcances y los límites del concepto de integración posliberal, conviene mencionar que también se la conoce como integración poshegemónica (Gratius, 2015; Perrotta, 2013), en la medida que la propuestas integracionistas presenten mayores grados de radicalidad, no solo contra la integración abierta, sino en un sentido más amplio en términos de enfrentamiento, ya sea gradual o directo, contra la globalización, tocando puntos sensibles relacionados con la financiarización de la economía mundial, el control de las empresas transnacionales, la propiedad intelectual, la resolución de conflictos mediante tribunales internacionales, la promoción de los derechos de la naturaleza, entre otros aspectos, con la finalidad última de mejorar la calidad de vida de sus pueblos y la autonomía o soberanía política y económica.

Patrón y desempeño reciente del comercio exterior latinoamericano

Luego de la crisis financiera internacional de 2007-2008, tanto el comercio exterior global así como el latinoamericano vienen atravesando por un comportamiento bajo e inestable. En efecto, las exportaciones mundiales cayeron de 14 billones de dólares en 2007 a un poco más de 12 billones en 2009, para luego recuperarse hasta llegar a 19 billones de dólares en 2014 y volver a caer a 16,5 billones en 2015. Un comportamiento similar también ha estado presente para las importaciones globales (OMC, 2016). Mientras que el comercio total de bienes y servicios de América Latina también muestran similares características, las exportaciones cayeron considerablemente en 2009 (-22 %) para luego recuperarse con un gran esfuerzo, pero manteniendo un mismo nivel de aproximadamente 1,2 billones de dólares en el período 2011-2014 (Cepal, 2015). Las cifras preliminares de 2015 tampoco son muy prometedoras, pues mostrarían una nueva caída tanto de exportaciones como importaciones. Ver gráficos 1 y 2.

Fuente: OMC (2016).

Gráfico 1 Exportaciones del mundo período 2007-2015. En miles de millones de dólares y % variación anual 

Fuente: Cepal (2015).

Gráfico 2 Exportaciones de América Latina y el Caribe período 2007-2014. En miles de millones de dólares y % variación anual  

De tal forma que bien podríamos decir que durante el ciclo de altos precios de los commodities (2003-2011), luego en el período subsiguiente de lenta recuperación de la economía global y en el marco del comportamiento inestable del comercio internacional antes señalado, la región latinoamericana ha profundizado su especialización en recursos naturales como una expresión de su estructura productiva con reducidas capacidades tecnológicas. La presencia de una baja demanda internacional y la revalorización del dólar han complicado mucho más la posición comercial de esta región.

América Latina es una de las zonas en desarrollo menos integradas al comercio mundial, en la medida que sus exportaciones e importaciones representan apenas entre 5 % y 6 % del comercio global y resulta inocultable su limitada integración regional, en tanto y en cuanto los flujos comerciales entre países latinoamericanos apenas llegan a 20 % del total. 3 Además, cerca del 50 % de sus exportaciones corresponden a commodities, según se puede apreciar en la tabla 1.

Tabla 1 Exportaciones de productos primarios según su participación en el total. En % del valor total de las exportaciones FOB de bienes 

Fuente: Cepal (2015).

En este punto resulta necesario detenerse algo más en este diagnóstico. A partir de la información que prepara la OMC (2016) y tomando como referencia el año 2014, el nivel de participación de las exportaciones de América Latina en las exportaciones globales llegó a 6,1 % del total. A partir de este dato, en la tabla 2 se puede observar la matriz del comercio interregional e intrarregional de América del Sur y Central. En el primer caso, se trata de las exportaciones por fuera de la propia región, mientras que el segundo caso se refiere a las exportaciones que se quedan en América Latina. De tal forma que el comercio intrarregional representaría aproximadamente una cuarta parte del total (en términos porcentuales 25,8 %). La preponderancia de otras regiones está marcada de la siguiente manera: América del Norte, 24,8 %; Asia, 24,5 %; Europa, 16,4 %; África, 2,5 %; Oriente Medio, 2,4 % y Comunidad de Estados Independientes (CEI), 1,4 %.

Tabla 2 Comercio intrarregional e interregional de mercancías, 2014. En % de participación 

Fuente: OMC (2016)

Esta fotografía estadística, aunque muestra una situación estática, resulta ser muy expresiva y representativa del comercio exterior latinoamericano. Pero los puntos más importantes que habría que resaltar es la emergencia del Asia como uno de los principales socios comerciales y la proporción del comercio intrarregional, si bien pequeña en comparación con otras experiencias, como la europea (68,5 % corresponde al comercio intrarregional) y de América del Norte (50,2 % del total), no es un valor insignificante. En la tabla mencionada puede apreciarse con claridad los porcentajes de participación del comercio intrarregional para todas la regiones del mundo.

Mediante la información estadística de la Cepal se puede desagregar aún más el comercio intrarregional. En la tabla 3 es factible visualizar que el promedio de las exportaciones intrarregionales de América Latina y el Caribe llegó a 19 % del total en el período 2007-2015. Sin embargo, también se puede notar que los países mantienen diferentes niveles: así, Bolivia, Paraguay y Panamá superan el 50 % del total de sus exportaciones; en el rango 40-59 % se encuentran El Salvador, Guatemala, Nicaragua y Argentina; en el rango 30-39 % se encuentran Uruguay, Ecuador, Guyana y Colombia. Otros casos destacados lo configuran Brasil (21,6 %); Chile (18,6 %) y México (6,8 %).

Tabla 3 Exportaciones intrarregionales de bienes por país de origen. En % de las exportaciones intrarregionales con respecto a las exportaciones totales 

Fuente: Cepal (2015).

Con esta información se puede jugar con muchas combinaciones de países y su interés en el comercio intrarregional. Por ejemplo, los cuatro países de la Alianza del Pacífico tendrían un nivel de 20 % con respecto al total de sus exportaciones; el promedio de los países de Mercosur llegaría a 40 %; los países de la CAN con 39 % y así en lo sucesivo. De tal forma que al relacionar la variable complementariedad económica con los movimientos del comercio intrarregional, tal como es la propuesta metodológica en este trabajo, se concluye que existe una realidad muy diversa, en términos generales representativa, pero sin un patrón similar entre los países que conforman un determinado acuerdo subregional (este es el caso por ejemplo de Paraguay dentro de Mercosur).

En este punto también resulta relevante destacar un hecho cualitativo más que cuantitativo, en el sentido de que el intercambio comercial latinoamericano con el resto del mundo se compone en lo fundamental de exportaciones basadas en recursos naturales e importaciones de productos industriales, en tanto que, en el comercio intrarregional, además de los recursos naturales y sus derivados, tienen gran relevancia las manufacturas, destacándose las de contenido tecnológico medio.

Problemas y alternativas para la complementariedad productiva

En el juego de la construcción de la complementariedad productiva entra en acción un conjunto de factores económicos de los países que comercian entre sí, que van desde la dinámica macroeconómica expresada en el Producto Interno Bruto, pasando por la estructura productiva imperante en términos del tipo de tejido empresarial existente, hasta los factores de cambio de gustos y preferencias en cada uno de los mercados. En tal contexto, existen dos factores fundamentales que tienen una influencia directa en el comercio intrarregional: i) las preferencias arancelarias, que han sido un importante estímulo para el uso de los acuerdos en el comercio intrarregional; y, ii) las normas de origen, las cuales permiten fortalecer o debilitar las acciones de complementariedad entre los agentes productivos.

Según datos de la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi, 2015), el co mercio negociado ha pasado de representar algo menos del 30 % a inicios de los años ochenta al 72 % en la última década. Si bien el 80 % del comercio bilateral en América Latina y el Caribe se beneficia de aranceles preferenciales, el comercio intrarregional representó un fracción menor al 20 % del total, tal como se analizó en el acápite precedente. Por tanto, existe un diagnóstico negativo en cuanto a los avances de la complementariedad productiva y comercial (Gayá, et al., 2014; Giordano, et al., 2015).

Se identificaron aproximadamente 60 acuerdos de libre comercio -tanto bilaterales como multilaterales l vigentes en la región, los cuales han sido contabilizados a partir de los bloques existentes con características heterogéneas: Alianza del Pacífico, Aladi, Mercosur, CAN, AEC y MCCA. En cada uno de estos acuerdos existen diferentes compromisos de manejo arancelario y de aplicación de normas de origen, tal como lo abordamos de manera resumida en las siguientes líneas.

Mercado Común del Sur (Mercosur)

Nació con un enfoque amplio en 1991 pero luego se ha ido encaminado bajo una estrategia liberal o neoliberal, que ha dado paso a una unión aduanera imperfecta caracterizada por la presencia de exenciones de los países miembros para la aplicación del arancel externo común a un conjunto representativo de productos sensibles. La rápida liberalización de los años noventa y principios del 2000 ha contrastado con la definición de pocos compromisos tanto en materia de integración productiva complementaria, así como en la reducción de las asimetrías entre los cuatro países miembros. En materia de armonización arancelaria para el libre comercio entre Mercosur-CAN, se encuentra en vigencia el Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica n.º 59, desde el 1 de abril de 2005, en el marco de la Aladi. Por definición, las preferencias arancelarias de este acuerdo se encuentran acotadas a un conjunto de productos considerados como relevantes para las partes, sin que hasta la fecha exista voluntad política para avanzar en una propuesta más amplia.

En cuanto a las normas de origen, el Mercosur dispone de un conjunto de disposiciones legales que reglamentan este ámbito y reconocen como productos originarios aquellos elaborados íntegramente en el territorio de cualquiera de los Estados parte, utilizando materiales originarios como regla general. El Mercosur reconoce un valor de contenido regional que podría llegar a 60 % del valor FOB del producto final en el caso de los países andinos (Ecuador y Bolivia).

Comunidad Andina (CAN)

Nació en 1969 por medio del Acuerdo de Cartagena, con la participación de Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú. En 1973 ingresó Venezuela, pero se separó en 2006. En 1993 se logró conformar una zona de libre comercio y en 1995 se puso en marcha el arancel externo común en la perspectiva de crear una unión aduanera, en el que nunca participó Perú. En 1997 se efectuaron varias reformas al Acuerdo de Cartagena, dando paso a la creación de la Comunidad Andina en reemplazo del Pacto Andino y a una nueva estructura institucional conformada por el Consejo Presidencial Andino, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y otras instancias comunitarias tales como el Tribunal de Justicia, el Parlamento Andino, entre otras.

La CAN atraviesa una situación compleja y contradictoria debido a que, por un lado, se presenta un crecimiento del comercio intrasubregional, pero, al mismo tiempo, entra en una crisis de legitimidad económica, política e institucional. Las ganancias de la integración se han distribuido de manera desigual entre los países andinos, debido a las diferencias de desarrollo de sus economías y por la especialización derivada de la integración que favorece a las economías de mayor tamaño.

La legitimidad política se pierde en la medida en que se violan los compromisos asumidos en materia comercial. Colombia y Perú negociaron acuerdos con Asia y con Estados Unidos, independientemente de los compromisos andinos, lo cual termina con una pérdida de credibilidad interna. En la parte institucional, pese a que se ha creado un frondoso marco institucional alrededor del Sistema Andino de Integración, con múltiples consejos, comités, etc., pero con pocos resultados efectivos, por ejemplo, se evidencia una baja coordinación de políticas estructurales y sectoriales.

En la actualidad está en vigencia la zona de libre comercio entre Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú. La aplicación del arancel externo común se encuentra suspendida desde 2007. En materia de normas de origen, las Decisiones 416 y 417 constituyen la principal base jurídica en este ámbito. Califican como originarios las mercancías integralmente producidas en los países miembros y se reconoce como valor de contenido regional hasta 60 % de valor FOB del producto final para Ecuador y Bolivia y 50 % para los productos de Colombia y Perú.

Alianza del Pacífico

Esta iniciativa surgió como propuesta del gobierno del Perú, que había venido promoviendo desde el año 2007 una iniciativa de integración entre los países ribereños al Pacífico. En abril del año 2011, los jefes de Estado de Colombia, Chile, México y Perú firmaron la Declaración Presidencial sobre la Alianza del Pacífico, por la cual conviene en: “establecer la Alianza del Pacífico para la conformación de un área de integración profunda en el marco del Arco del Pacífico Latinoamericano, que aliente la integración regional, así como un mayor crecimiento, desarrollo y competitividad de nuestras economías” (Cumbre de Lima 2011: 2).

La Alianza del Pacífico es un mecanismo de integración preferencial regional, que se constituyó formal y jurídicamente en junio de 2012, con la firma del Acuerdo Marco; sin embargo, las disposiciones en materia comercial entraron en vigencia en julio de 2015. Los aspectos de geopolítica que están detrás de la Alianza del Pacífico son complejos, porque muestran cierta visión contra las posibilidades de un regionalismo más autónomo, pues sin duda prima la perspectiva de confluencia con los intereses de los Estados Unidos y en oposición al ALBA-TCP y a Unasur.

Según las reglas de juego de este esquema integracionista de corte neoliberal, entre los cuatro socios obligatoriamente deben existir zonas de libre comercio, ya que el requisito inicial es la puesta en marcha de acuerdos de libre comercio entre ellos y, en materia de origen, sus normas establecen que se reconoce origen a las mercancías integralmente producidas en los países miembros y solo se aplica un contenido regional proveniente de los países firmantes.

Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac)

Tanto la Celac como la Unasur vendrían a ser expresiones de la integración posliberal. La Celac se constituyó en diciembre de 2011 como un mecanismo de diálogo, concertación política y cooperación de los 33 países miembros. Sus antecedentes fueron el Grupo de Río y la Cumbre de América Latina y el Caribe sobre Integración y Desarrollo (CALC). Cabe señalar que este foro no elimina ni subordina a otras instancias regionales ni subregionales. Se podría decir que la Celac ha ido ampliando sus objetivos y temas de interés; incluso con cierta rapidez se convirtió en el interlocutor de los países Brics, Canadá, Japón, Corea, Estados Árabes del Golfo, Australia y Nueva Zelandia. Su principal debilidad es la falta de compromisos políticos para el cumplimiento de sus disposiciones y su implementación en cada uno de los países miembros.

Una de sus principales iniciativas es la implementación de la Agenda 2020, la cual recoge un conjunto de objetivos, mecanismos y metas a alcanzarse en cinco grandes ejes: i) reducir la pobreza extrema y las desigualdades; ii) educación, ciencia, tecnología e innovación, medioambiente y cambio climático; iv) infraestructura y conectividad y v) financiamiento para el desarrollo. Es evidente que todos estos ejes tienen un trasfondo económico que resulta complicado evaluarlo en este artículo, pues excedería con creces sus alcances. En todo caso, la dimensión económica-comercial está dentro de su agenda de trabajo.

En efecto, en la Declaración Política de la IV Cumbre de la Celac, realizada en Quito en enero de 2016, se establece una amplia agenda multidimensional que incluye aspectos tradicionales como seguridad, cooperación, democracia, etc.; pero, al mismo tiempo, incorpora nuevos temas, tales como: cambio climático, derechos humanos y transnacionales,4 arquitectura financiera regional, relación con socios extraregionales, entre otros. En el campo de la integración, se enfatiza en la necesidad de una mayor articulación entre los diferentes mecanismos regionales y subregionales de integración, a partir de los principios de complementariedad, solidaridad y promoción de la cooperación soberana.

Unasur

Según consta en los documentos oficiales de la Unasur,5 se trata de un proyecto ambicioso de integración profunda regional, de carácter posneoliberal, con supremacía de las agentes de diálogo político, energía e infraestructura. Lleva implícito una crítica al “regionalismo abierto” imperante en Latinoamérica, centrada mayoritariamente en la liberalización comercial, con una fuerte sobredimensión de los compromisos comerciales que han debilitado la coherencia interna de los procesos de integración. El Tratado Constitutivo de la Unasur se suscribió en Brasilia el 23 de mayo del año 2008, cuyo principal objetivo es:

Construir, de manera participativa y consensuada un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus pueblos, otorgando prioridad al diálogo político, las políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento y el medioambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad socioeconómica, lograr la inclusión social y la participación ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías en el marco del fortalecimiento de la soberanía e independencia de los Estados.

En materia de integración incluye los objetivos relacionados con las asimetrías, la integración industrial y productiva, la cooperación sectorial y la cooperación económica y comercial, que finalmente redunde en el bienestar de todos los sectores de la población. Unasur viene a ser el proyecto más relevante y viable en el espacio suramericano y como verdadero caso de prueba del regionalismo posliberal (Sanahuja, 2012). Sin embargo, cabe explicitar que Unasur no está exento de contradicciones expresadas en competencia por el espacio regional con la Organización de Estados Americanos (OEA) en el plano político; su carácter eminentemente intergubernamental, sin mayores compromisos vinculantes supranacionales; y los diferentes niveles de desarrollo institucional en los países que dificultan la coordinación de iniciativas. Sus retos más importantes giran alrededor de la creación del Banco del Sur, la integración en materia energética y tratamiento a las asimetrías regionales como sustento de una integración económica regional efectiva.

ALBA-TCP

La idea inicial surgió en la III Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de la Asociación de Estados del Caribe, celebrada en Isla Margarita, en diciembre de 2001. El ALBA se creó formalmente en La Habana en el año 2004 y en el año 2009 se transformó en la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América-Tratado de Comercio de los Pueblos” (ALBA-TCP).6 Se trata de un proyecto interestatal de carácter político y económico que busca reforzar la autodeterminación y la soberanía de los pueblos, para contraponerse al libre comercio.

La propuesta en materia de integración se basa en la complementación, la cooperación y la solidaridad, en reemplazo de los modelos de integración centrados en el regionalismo abierto, el comercio y la competencia. De manera operativa, se promueve las vigencias de los proyectos grannacionales que abarcan múltiples dimensiones, ya sean políticas, sociales, culturales, económicas, científicas e industriales. Estos proyectos pueden convertirse en empresas grannacionales. En los últimos años ha resultado difícil la concreción de esta retórica; en todo caso, se han dado algunos pasos concretos, de manera especial, en las áreas de salud y en energía. Con el fallecimiento de Hugo Chávez se presentan más incertidumbres que certezas sobre este proceso.

Conclusiones

En América Latina coexisten dos visiones de integración regional: neoliberal y posliberal, dando paso a una integración dispersa y, al mismo tiempo, bajo condiciones de disputa política-ideológica, que no necesariamente deben terminar en fragmentación extrema. Esta situación responde tanto al devenir histórico de cambio y transformación de Latinoamérica de las últimas dos décadas, como también a los cambios en el sistema económico capitalista.

En este contexto, se mantienen vigentes y con variadas complejidades los antiguos esquemas de integración, como CAN, MCCA, Aladi, Mercosur, etc., que surgieron antes y durante los años noventa del siglo anterior; pero, a la par han surgido nuevas y variadas instancias como Unasur ALBA y Celac que, a su vez, sin duda, han complejizado el panorama de las instituciones de integración en la región.

En las dos instancias regionales, Celac y Unasur, están presenten los dos grandes objetivos de la integración latinoamericana: una mayor autonomía política y el fortalecimiento de la complementariedad productiva. Ambas experiencias deben verse como espacios de integración de escala regional, dentro los cuales, de modo especial en Unasur, los esquemas subregionales y bilaterales pueden ser manejados de forma adecuada.

En tales circunstancias, se puede o se debe pensar en la viabilidad de que la Celac, en su calidad de foro de concertación política y de cooperación, bien podría asumir la gran responsabilidad de establecer un mandado político para encausar la integración económica de América Latina en los términos que se han explicitado en este trabajo.

Asimismo, aun cuando no pueden ocultarse los pocos avances que ha tenido Unasur durante los últimos años en el ámbito de la integración económica, calibrada exclusivamente en la construcción de un espacio ampliado de comercio y los retrasos en la integración financiera, pues su propuesta integracionista es más amplia, en todo caso, debería tomarse en cuenta que los espacios de lo político e institucional están creados en su interior, por lo que podrían ponerse en marcha los mecanismos necesarios para alcanzar la integración productiva.

Sin duda, en el ámbito económico, la convergencia productiva choca con factores estructurales que recrean condiciones de asimetría entre los países latinoamericanos, pero una acción combinada de Celac y Unasur podría ser un acicate importante para incrementar la densidad de los lazos económicos en la región, estableciendo un mandato político para la armonización arancelaria y de las disposiciones en materia de normas de origen, esto último de gran importancia para apuntalar proyectos de complementariedad productiva.

Como cierre, vale mencionar que para lograr el impulso de la integración productiva regional también deben ser considerados como importantes las dimensiones complementarias relacionadas con la cooperación financiera regional, la infraestructura física de transporte y logística, la integración energética, la cooperación regional digital y el manejo del medioambiente y los recursos naturales.

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1Para argumentar en cuanto a esta afirmación, se considera que no es posible detener los tratados de libre comercio (TLC) que refuerzan relaciones extraregionales y promueven una poca complementariedad productiva, como en el caso de la Alianza del Pacífico; pero, al mismo tiempo, tampoco es lógico pensar en un rompimiento abrupto de los esquemas regionales como Celac y Uunasur ni en la desaparición del ALBA-TCP.

2Cabe la reflexión de que este proceso no es exclusivo de América Latina sino que forma parte de circunstancias globales, ya que desde los años noventa del siglo XX han proliferado una serie de acuerdos de liberalización económica, tal como lo demuestran los acuerdos regionales notificados a la OMC. Al respecto se sugiere ver el ilustrativo estudio de la OMC (2011) sobre la trayectoria que han mantenido los acuerdos comerciales preferenciales en los últimos años, en los que se incluyen los procesos regionales y bilaterales.

3En realidad, el proceso de menor participación de América Latina en el comercio mundial de mercancías responde a un proceso de largo plazo en el que también están involucrados países y regiones desarrollados y en desarrollo, pues no se debe olvidar que la participación de Estados Unidos pasó de 19 % del total en 1953 a 9 % en 2014; los países de Europa pasaron de 39 % a 37 % y África de 6,5 % a 3 %. La contrapartida a este proceso ha sido la mayor presencia de Asia, cuya participación pasó del 13 % al 32 % en el mencionado período (OMC, 2016).

4Ecuador mantiene una propuesta para poner en marcha el “Instrumento Internacional Jurídicamente Vinculante sobre Transnacionales y Derechos Humanos”, iniciativa que está relacionada con la Resolución 26/9, aprobada en 2014 por el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, mediante la cual se creó un grupo de trabajo intergubernamental para tales fines que permita regular las actividades de las empresas transnacionales y otras empresas en el derecho internacional de los derechos humanos.

5Los países miembros de la Comunidad Sudamericana de Naciones son los cinco Estados del Mercosur (Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay y Venezuela); los cuatro países miembros de la CAN (Bolivia, Perú, Ecuador y Colombia); así como también Chile, Guyana y Surinam.

6Los países que actualmente integran el ALBA-TCP son: Venezuela, Cuba, Bolivia, Nicaragua, Mancomunidad de Dominica, Antigua y Barbuda, Ecuador, y San Vicente y Las Granadinas.

Recibido: 20 de Septiembre de 2016; Aprobado: 25 de Noviembre de 2016

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