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1. Introducción
Según datos del Plan General de Desarrollo Territorial (PGDT) (Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, 2006-2010, p. 20), la estructura territorial de la Ciudad ha sido fuertemente condicionada durante siglos por una relación de crecimiento y tensión entre el centro y su periferia.
Achig (2014, p. 15) indica que los modelos de desarrollo imperantes en el Ecuador durante los siglos XVIII y XIX, impulsados por países capitalistas como Estados Unidos de Norteamérica y Europa influyeron directamente en la estructura territorial del país y sus ciudades.
Para Calispa “El modelo agro exportador básicamente del cacao (1860), a través del cual el país se articuló al mercado capitalista mundial, provocó un desequilibrado desarrollo regional concentrado en dos polos Quito y Guayaquil” (2010, p. 6). Aparece así el inicio de un crecimiento urbano bipolar en Ecuador que sale del esquema de muchos países desarrollados, en el que su crecimiento urbano se centra en una sola ciudad. En el caso del Ecuador, Quito concentraba las actividades políticas y administrativas, mientras que Guayaquil se constituía como el centro del desarrollo comercial y vía de exportación por su condición de puerto marítimo. En este marco (siglo XVIII) el proceso urbano de Quito se expresa en el cambio de crecimiento concéntrico hacia una nueva forma longitudinal. En 1945, el mismo modelo agro exportador pero ahora basado en la producción del banano, no genera cambios en este aspecto territorial.
Posteriormente, en 1970, el modelo por sustitución de importaciones se expresa en el área urbana con la creación de cinturones industriales tanto en Quito como en Guayaquil. En el caso de Quito fue acompañado de grandes desequilibrios socioeconómicos y ambientales, cuyas consecuencias se pueden observar hasta la actualidad.
Cortez (2015) al hacer un recuento de las transformaciones urbanas de la ciudad de Quito, manifiesta que a partir de 1970 y 1980 se genera una nueva forma de transformación urbana encaminada hacia las zonas de Carapungo en el norte y Turubamba y Chillogallo en el sur; esto generó un dinamismo urbano y económico no apreciado desde finales del siglo XIX. También manifiesta que el crecimiento poblacional en esta época tiene una gran expansión, en particular entre los años de 1974 y 1982 (Tabla 1); período en la cual se profundiza el proceso de conurbación hacia los valles aledaños Calderón-Pomasqui, Tumbaco y Los Chillos, generados por el fraccionamiento del suelo periurbano formal e informal (Figura 1) (INPC, 2012, p. 12).
Quito, a partir de la promulgación de la Ley Especial para el Distrito Metropolitano de Quito,1 en los albores del siglo XX, es reconocido como Distrito Metropolitano (Municipio de Quito, 2015, p. 57) debido al proceso de expansión urbana que venía soportando desde décadas pasadas.
Antes de 1993, la Municipalidad administraba exclusivamente el área urbana de la Ciudad; con la promulgación de la Ley Especial para el Distrito Metropolitano de Quito (LEDMQ, 1993), el nuevo Municipio Metropolitano pasa a administrar el área urbana y rural.2 Esto obligó a realizar un cambio en su estructura administrativa, que le permitiera generar un nuevo modelo de gestión municipal; para ello, se divide el Distrito Metropolitano de Quito (DMQ) en administraciones zonales3 y delegaciones metropolitanas4 como una forma para desconcentrar y acercar la gestión municipal al ciudadano.
Fuente: Elaboración propia 2016, con datos tomados de ECCO-Distrito Metropolitano de Quito (Municipio de Quito, 2015, p. 57)
Figura 1: Esquemas sobre la evolución de la organización territorial de Quito
De acuerdo al Plan Metropolitano de Ordenamiento Territorial (PMOT, 2012-2022), los grandes problemas a enfrentar en la actualidad están relacionados con los patrones extensivos y son consecuencias de situaciones no resueltas en épocas pasadas, las cuales se resumen así:
Desequilibrio en el desarrollo regional por sus interdependencias funcionales y dependencias energéticas, alimentarias y productivas de otros territorios.
Utilización de territorios rurales con potencialidad eco sistémico, para urbanización a través de procesos de subocupación del suelo y conurbación con parroquias rurales y cantones vecinos.
Sobresaturación de equipamientos y servicios en el área central de la Ciudad.
Débil estructuración jerárquica y limitado desarrollo de los centros poblados rurales.
Accesibilidad y conectividad reducidas y limitadas por la geografía. No existe una conexión adecuada entre norte y sur de la Ciudad y de éstas con los valles circundantes.
Alta vulnerabilidad ante amenazas socionaturales.
Fragmentación del territorio urbano por la proliferación de urbanizaciones cerradas; en especial, en zonas de conurbación.
Existencia de un marco legal rígido que privilegia la normativa urbanística.
Esta situación obliga a considerar una nueva propuesta de urbanismo, capaz de seguir contribuyendo al desarrollo de la Ciudad y su área metropolitana sin dejar de lado los requerimientos sostenibles, en el cual el suelo no sea considerado solo como un recurso económico (Higueras, 2009, pp. 46-57), sino como el elemento natural más importante que poseemos; para esto, habrá que legislar bajo factores distintos como: el medio ambiente, la calidad de vida, la eficiencia energética, la prestación de servicios, la cohesión social, entre otros.
2. Objetivo y metodología
La investigación tiene el objetivo de analizar y evaluar, bajo criterios sostenibles, los planes de ordenación de Quito y su relación con la expansión urbana. Se toma como referencia este periodo (1942-2012) debido a que en América Latina, en la década de los años cuarenta, se inicia una etapa de reflexión de la ciudad a partir de la utilización de los planes urbanos como herramienta del planeamiento a largo plazo, como sucedió en Quito.
Se parte de un planteamiento hipotético-deductivo con el que se analiza cómo han evolucionado las estrategias propuestas por los actores públicos en relación a la ordenación del territorio a través de sus planes urbanísticos, y se identifican sus principales características -objetivos- a fin de establecer ciertos patrones de ordenación urbana y territorial, en este periodo.
Se toma como referencia para la evaluación de las características (objetivos) propuestas en los distintos planes, a los criterios de sostenibilidad planteados por José Manuel Naredo y José Fariña en el Libro Blanco de la Sostenibilidad en el Planeamiento Urbanístico Español (2010). Se considera la referencia española debido a las características culturales e históricas que ligan a las ciudades latinoamericanas con las españolas; y, por ser un documento de gran alcance técnico y de trascendencia a nivel europeo, cuyos autores5 son de reconocido prestigio internacional.
La investigación contó con fuentes primarias como la documentación proporcionada por el Municipio del Distrito Metropolitano de Quito (MDMQ), a través de su Secretaria de Territorio Hábitat y Vivienda (STHyV) y del Instituto de la Ciudad (IC-Q).
Se completa el trabajo, con la formulación de conclusiones que permitan tener un mejor entendimiento del crecimiento de la Ciudad, su planeamiento y los criterios de sostenibilidad aplicados.
3. Criterios sostenibles para el planeamiento urbano
En el planeamiento territorial es necesario contar con instrumentos que permitan una gestión adecuada de suelo y vivienda, que impidan su desarrollo indiscriminado; caso contrario, conduciría a la destrucción del patrimonio natural y constructivo preexistente.
El Libro Blanco de la Sostenibilidad en el Planeamiento Urbanístico Español (Naredo & Fariña, 2010, pp. 35-37) propone algunos elementos que deberían ser considerados básicos en un proceso de planeamiento, con características sostenibles y sobre los cuales existen un consenso amplio a nivel mundial que deberían ser adaptados a cada territorio específico.
Estos elementos que podrían denominarse criterios o recomendaciones están planteados en las siguientes categorías:
Entorno urbano: preservar, mantener y proteger el capital natural.
Respetar e integrarse en el territorio.
Conectar las diversas zonas protegidas.
Respetar el paisaje.
Conservar el suelo (reducir el consumo y preservar su productividad).
Favorecer la producción local.
Ámbito urbano:
Definir una estructura y un modelo urbano más sostenible.
Fomentar el uso más sostenible del patrimonio edificado.
Fomentar la diversidad, calidad y versatilidad de los espacios públicos urbanos.
Favorecer el acceso a la naturaleza (zonas verdes).
Mejorar la accesibilidad a los equipamientos.
Transporte:
Reducir distancias.
Potenciar los medios de transporte no motorizados.
Reducir el tráfico motorizado privado, potenciando el transporte público.
Recursos:
Optimizar y reducir el consumo de energía.
Optimizar y reducir el consumo de agua.
Optimizar el impacto de los materiales de construcción.
Residuos:
Reducir los residuos.
Gestionar los residuos para minimizar su impacto.
Cohesión social:
Fomentar la cohesión social e impedir la exclusión.
Complejizar el tejido social.
Gobernanza:
Fomentar la transparencia administrativa.
Favorecer la formación de los ciudadanos.
Integrar la participación en el planeamiento.
Con estos criterios, se propone un ejercicio de evaluación de las características (objetivos) planteadas en los planes de Quito (1942-2012); se parte de una síntesis histórica de cada uno de ellos.
4. Periodización del proceso de planeamiento de Quito (Distrito Metropolitano, 2015)
El trazado urbano original con tinte colonial de la Ciudad, dio paso a una nueva visión a través de los planes urbanísticos.
En 1939 se realizan las primeras formulaciones sobre ordenación de la Ciudad (Carrión & Espinosa, 2014). Posterior a esto, aparecen los siguientes planes urbanos reguladores, los cuales se listan a continuación por orden cronológico:
Plan Jones Odriozola (1942-1945)
Plan Director de Urbanismo (1967)
Plan Director de Quito y su Área Metropolitana (1973)
Plan Quito. Esquema Director (1981)
Plan Estructura Espacial Metropolitana (1993)
Plan General de Desarrollo Territorial - PGDT (2001-2009)
Plan Metropolitano de Ordenamiento Territorial-PMOT (2012-2022)
Los dos primeros mencionados se relacionan, exclusivamente, con el área urbana de la ciudad de Quito mientras que los restantes se extienden al área metropolitana.
1. Plan Regulador Jones Odriozola (1942-1945)
El trabajo de Jones Odriozola constituye uno de los primeros intentos técnicos de planeamiento urbano de la Ciudad. Trata de encauzar el crecimiento acelerado de esta época, a partir de la utilización de los recursos disponibles y poniendo énfasis en las centralidades de usos únicos y no mixtos.
El Plan se caracterizó por los siguientes aspectos:
El incremento del espacio para expansión urbana en 4.5 veces el existente hasta la fecha (975 Has.), soporte para una población de 700.000 habitantes (cuatro veces mayor a la existente en ese momento); cifra proyectada hasta el año 2000.
La división de la Ciudad en tres zonas por actividades: el norte para vivienda de la burguesía; el centro para actividades administrativas y comerciales de clase media; y, el sur, para trabajo y obreros.
La inclusión de áreas para ocio, esparcimiento y racionalidad vial.
Se enfatiza en la segregación del suelo a partir de una cierta clasificación de barrios de primera, segunda y tercera clase con infraestructura, equipamientos y estilos propios. Este planteamiento se podría entender como el inicio de un reconocimiento a una zona periférica en la Ciudad constituida por obreros y pobres.
2. Plan Director de Urbanismo (1967)
El Plan se realiza por las siguientes razones: la desactualización del Plan Jones Odriozola; el débil control de la expansión urbana generado por el desorden en la subdivisión y uso de suelo urbano, debido al auge de lotizaciones comerciales de la época (1952); y, posteriormente, por la aparición del Sistema Mutual, el Banco de la Vivienda (1961) y la Junta Nacional de la Vivienda (1973). Esta última, con sus proyectos masivos de vivienda en Quito: San Carlos y San Pedro Claver al norte; la Mena 1 y 2 al sur de la Ciudad, entre otros; esto generó la expansión hacia zonas donde no estaban previstas el crecimiento urbano de la Ciudad.
Entre sus características están:
Estudio y ocupación del territorio que contiene una guía de usos de suelo y edificación, en el cual se menciona los usos: residencial, equipamiento de ciudad y vecinal, industrial, área verde, usos mixtos; y, un estudio sobre la distribución de la población.
Reglamento de zonificación que permite establecer normas específicas en el uso y ocupación del suelo.
Localización del equipamiento mayor, a partir de la propuesta del sistema policéntrico basado en tres tipos: ciudad, vecindad y barrio; además de un análisis especial de ubicación del nuevo centro de gobierno, los terminales terrestres y del aeropuerto en Calderón.
Evaluación y propuesta para la zona histórica de Quito.
Estudio del sistema mayor de vías que permitiera la conexión adecuada entre norte y sur de la Ciudad, a través de túneles que dieran continuidad a los ejes tangenciales occidental y oriental; y, a su vez, que éstos se conecten con cinco escalones transversales.
Con esto, se pretende el fortalecimiento de la acción municipal frente al desorden generado por la proliferación de urbanizaciones y asentamientos espontáneos periféricos, producto del fraccionamiento incontrolado del suelo por parte de los especuladores de tierra. En 1971 se declara a la periferia como Centro de Desarrollo Urbano de Emergencia para su tratamiento y mejoramiento.
A partir de este momento, se plantea planes de ordenamiento a escala metropolitana.
3. Plan Director de Quito y su Área Metropolitana (1973)
Las décadas de los setenta y ochenta del siglo XX constituyen las etapas de mayor crecimiento espacial de la Ciudad, generado por los cambios socio-económicos y políticos del país.
El Centro Histórico se convierte en receptor de nuevos habitantes, producto de flujos migratorios internos necesitados de mejoras de vida ofertadas por la Ciudad en crecimiento (Cifuentes, 2015, p. 104). Esto genera un fenómeno de gentrificación, dando lugar al desplazamiento de la población originaria hacia los barrios altos del centro.
La población que no se traslada a estos barrios altos se encamina hacia los valles aledaños: Calderón-Pomásqui, los Chillos y Tumbaco.
Este Plan se propone:
Normar la parcelación fuera del límite urbano; situación generada por el proceso especulativo del suelo de la época.
Reconocer el proceso de conurbación que se había iniciado, en estas décadas, entre la Ciudad y sus valles aledaños.
Determinar en sus estudios variables como: usos de suelo, movilidad, demografía, actividades socioeconómicas, de abastecimiento, de prestación de servicios que luego no fueron considerados en su totalidad.
En esta ocasión, se trata a Quito por primera vez con características regionales, dado que su crecimiento sale del ámbito netamente urbano y pasa a un nivel metropolitano, debido a aspectos como: crecimiento expansivo, fenómeno de conurbación generado por los asentamientos espontáneos y la proliferación de parcelaciones que dan origen a las ciudades dormitorio en su periferia. Este Plan no fue aprobado oficialmente por el Concejo Municipal; sin embargo, sirvió de guía para el siguiente Plan de 1981.
4. Plan Quito. Esquema Director (1981)
El Plan Quito fue formulado en el marco de un proceso de crecimiento incontrolado de la Ciudad (1970-1980). Se plantea como un instrumento de ordenamiento urbanístico y jurídico a fin de controlar, normar y racionalizar el desarrollo físico y espacial de la Ciudad y su área de influencia metropolitana.
Entre sus características están:
Plantear un modelo policéntrico de estructura urbana y una nueva forma de organización distrital que permita la desconcentración administrativa municipal y su desarrollo urbano.
Realizar un diagnóstico de la Ciudad y su región a partir de definiciones tales como: uso de suelo, equipamiento y su articulación a través de una red básica vial.
Realizar un pre inventario y delimitación del Centro Histórico.
Realizar planes parciales distritales y locales a nivel de diseño urbano; establecer reglamentos y normas que sin embargo, no llegaron a concretarse.
Respecto a la periferia es importante rescatar que en esta etapa (1984-1988) se da inicio al reconocimiento de la informalidad en la tenencia de suelo periférico y se considera como un problema para la Ciudad. Esto se ve reflejado en la legalización de los barrios marginales y la regularización de los asentamientos de hecho existentes, tanto en el área urbana como en áreas de expansión de la Ciudad, a partir de la promulgación de la Ordenanza 2708 de 1989, durante la administración municipal del señor Rodrigo Paz Delgado (1988-1992).
5. Plan Estructura Espacial Metropolitana (1993)
El Plan concuerda con la Ley Especial para El Distrito Metropolitano de Quito de 1993 y propone ordenar integralmente la estructura urbana de la Ciudad a fin de enfrentar las tendencias de crecimiento y los procesos de conurbación en esta época.
Sus características son:
Creación de un modelo de ciudad policéntrica que permita la desconcentración de funciones del espacio central hacia el resto de la Ciudad y de la región, a través de la creación de administraciones zonales.
Individualización de las identidades sociales urbanas en: barrios, comunas y parroquias como forma de enfrentar la problemática de cada una.
Ordenación de la estructura vial urbana.
Racionalización del transporte masivo en función del sistema vial urbano existente.
Fortalecimiento de un sistema de gestión ambiental que permita establecer los parámetros de equilibrio entre hombre y naturaleza.
Priorización del proceso de atención a los asentamientos humanos irregulares, dándoles el calificativo de Unidades de Desarrollo Integral mediante su incorporación al área urbana de la Ciudad, dotándoles de infraestructura básica y fortaleciendo su desarrollo socioeconómico.
Se prevé, con esto, fortalecer una nueva forma de gestión territorial a partir de principios de desconcentración administrativa que permita llegar con la gestión municipal de forma más oportuna y eficiente al ciudadano.
Respecto a la periferia de la Ciudad, el Plan ratifica el reconocimiento de los asentamientos informales periféricos y propone la consolidación y mejoramiento de sus condiciones de vida a través de programas de mejoramiento barrial.
6. Plan General de Desarrollo Territorial (PGDT, 2001-2009)
Este Plan se compone de dos etapas, una para cada administración de la alcaldía de Paco Moncayo: el Plan Siglo XXI para el periodo 2001-2004 y el Plan Bicentenario para el periodo 2005-2009.
Entre sus características están:
Redefinir el modelo de crecimiento físico, consolidar la Ciudad; dar prioridad a la recuperación de la Ciudad existente; recuperación del espacio público y ambiental; fortalecer la participación ciudadana en el proceso integral del planeamiento local.
Se pretende el fortalecimiento de las centralidades menores como estrategias de competitividad y la potenciación de su periferia con la dotación de infraestructura y servicios como soporte del desarrollo socioeconómico de su población.
Se aprueba la Ordenanza 267 (septiembre del 2008) que permitió un mejor control en la gestión del suelo, con miras a detener su especulación y evitar el crecimiento de barrios informales periféricos.
En el año 2001 se crea la Unidad de Suelo y Vivienda, adjunta a la Dirección Metropolitana de Planeamiento Territorial y Servicios Públicos del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, con la Resolución Nº 070 para agilitar el proceso de regularización de los asentamientos informales periféricos.
En este periodo (2001-2009) se fortalece la política local respecto a la zona periférica de la Ciudad, con el apoyo al proceso de regulación de los barrios informales existentes y la creación de normativas que eviten la proliferación de nuevos asentamientos informales, a partir de una oferta de suelo y vivienda de interés social municipal; sin embargo, a pesar de todas estas medidas para controlar la expansión urbana en la periferia, la realidad la sobrepasó.
7. Plan Metropolitano de Ordenamiento Territorial (PMOT, 2012-2022)
Reemplaza al Plan General de Desarrollo Territorial (PGDT, 2001-2009). Es parte de un grupo de normativas para el desarrollo del Distrito Metropolitano en las que constan también: La Ordenanza N° 017037 que aprueba el Plan Metropolitano de Desarrollo Quito 2012-2022 y la Ordenanza No 017238 relacionada con el Régimen Administrativo del Suelo; en este último documento constan las reglas técnicas de arquitectura y urbanismo, espacio público y mobiliario urbano.
El Plan se plantea para enfrentar una realidad territorial compleja, resultado de los problemas generados y no resueltos en épocas pasadas, tales como: la existencia de suelo urbano vacante sin construcción, la construcción espontánea e informal de vivienda, la baja densidad en ciertas zonas, la ampliación de la frontera urbana y la afectación a los recursos naturales. Todo esto, evidencia un modelo expansivo de la Ciudad.
Por otro lado, la concentración de equipamiento en el centro urbano no es compatible con el aumento de población en su periferia; situación que refleja un desequilibrio territorial (Instituto de la Ciudad de Quito, 2015). Esto exigió impulsar un modelo de ciudad policéntrica que acerque los equipamientos y servicios a los lugares de residencia. La movilidad y conectividad tienen características deficitarias producto de la expansión horizontal de la mancha urbana, lo que afecta al medio ambiente debido al incremento de viajes entre centro y periferia.
En cuanto a la vulnerabilidad, la Ciudad y el Distrito enfrentan permanentes peligros por la alta exposición a fenómenos tanto naturales como antrópicos.
Para enfrentar esta situación el Plan propone:
Promover la integralidad regional del Distrito Metropolitano de Quito, mediante el planeamiento y la gestión territorial coordinada con otros niveles de Gobierno por medio de la articulación de un modelo sustentable, participativo e incluyente, en el territorio regional inmediato.
Fortalecer la regulación y gestión de un desarrollo urbano y rural equilibrado, sustentable y seguro frente al crecimiento horizontal de la mancha urbana.
Promover la consolidación y compactación del suelo urbano existente.
Consolidar la estructura ambiental principal del Distrito Metropolitano de Quito a través del Sistema de Áreas Protegidas y Corredores Ecológicos.
Consolidar la Red Distrital de Movilidad, Conectividad y Accesibilidad.
Fortalecer el Sistema Distrital de Centralidades Urbanas y Rurales mediante la dotación equilibrada de equipamientos y servicios.
Fortalecer la Red Distrital de Espacios Públicos y Áreas Verdes.
En cuanto a los asentamientos periféricos, se continúa con la política de regularización y apoyo a barrios periféricos y se propone la revalorización de la periferia existente, a través del fortalecimiento de programas de mejoramiento barrial que permitan el aseguramiento de la calidad de vida de sus vecinos.
Es de resaltar que cada plan propone la ampliación de la superficie urbana (Tabla 2) (Distrito Metropolitano de Quito, 2011, p. 59) sin considerar el área vacante existente; esto genera bajas densidades en amplias zonas de la Ciudad.
4. Evaluación de los planes urbanísticos de Quito en el periodo 1942-2012, a partir de los criterios de sostenibilidad establecidos por José Manuel Naredo y José Fariña
Identificadas las características (objetivos) de los planes de Quito, se procedió a encasillarlos en las diferentes categorías establecidas en el Libro Blanco de la Sostenibilidad en el Planeamiento Urbanístico Español (Naredo & Fariña, 2010); esto permitió establecer un acercamiento hacia la calidad sostenible de ellos.
Para la evaluación de las características (objetivos) se ha considerado:
La existencia de enfoques integrados y multisectoriales, así como también la coordinación horizontal y vertical utilizados en las políticas urbanas. Se presta especial interés a las propuestas de atención a los barrios desfavorecidos (periféricos).
Sobre la categoría relacionada con el entorno urbano, se evalúa el equilibrio entre la Ciudad y su entorno inmediato (área periurbana) con lo rural; transformándose así, en un criterio con alcance territorial.
Tabla 2: Síntesis sobre las propuestas de ampliación de la superficie urbana de la ciudad de Quito, de acuerdo a los planes urbanísticos ejecutados en el periodo 1942-2012
Tabla 3: Relación entre las características (objetivos) de los planes de Quito (1942-2012) frente a los criterios de sostenibilidad establecidos en el Libro Blanco de la Sostenibilidad en el Planeamiento Urbanístico Español (Naredo & Fariña, 2010)
Simbología: 0 = Criterio no aplicado; x = Criterio aplicado
Tabla 3 (Continuación): Relación entre las características (objetivos) de los planes de Quito (1942-2012) frente a los criterios de sostenibilidad establecidos en el Libro Blanco de la Sostenibilidad en el Planeamiento Urbanístico Español (Naredo & Fariña, 2010)
Fuente: Elaboración propia 2016, con datos del Libro Blanco de la Sostenibilidad para el Planeamiento Urbanístico Español (Naredo & Fariña, 2010)
Simbología: 0 = Criterio no aplicado; x = Criterio aplicado
En el ámbito urbano el objetivo primordial a evaluar es la propuesta para lograr un modelo de ciudad sostenible que será la base de una ciudad compacta y de distancias cortas. Se pone énfasis en los objetivos dirigidos a la creación y accesibilidad hacia los espacios públicos; la modernización de las redes de infraestructuras; la mejora de la eficiencia energética; la innovación pro activa y las políticas educativas; la gestión de los residuos urbanos; el fomento del trasporte público; el apoyo a la transparencia administrativa y la participación ciudadana.
Se da especial relevancia a la renovación y rehabilitación, por su importancia, en el logro de la sostenibilidad urbana.
En lo que respecta a la cohesión social, se valora las propuestas para enfrentar la exclusión social y física de los más vulnerables (barrios periféricos) así como la posibilidad de fomentar la complejidad social de la Ciudad a partir del apoyo a las asociaciones vecinales, favoreciendo la diversidad racial y apoyando a la vivienda social.
A continuación se expresa la relación entre las características (objetivos) de cada uno de los planes de Quito frente a los criterios sostenibles utilizados para su evaluación (Tabla 3). Los resultados finales se muestran en la Tabla 4.
A partir de estos datos, se establecen rangos que permitan determinar la calidad sostenible de cada Plan, con la siguiente escala: poco sostenible: de 0 % a 45 %; medianamente sostenible: de 45 % a 75 %; y, sostenible de 75 % a 100 % (Tabla 5).
A manera de síntesis, se presenta los porcentajes generales respecto al grado de aplicación de los criterios sostenibles, en el proceso del planeamiento urbanístico de la ciudad de Quito, en el periodo 1942-2012 (Tabla 6).
4. Conclusiones
Se ha expuesto el proceso del planeamiento urbano de la ciudad de Quito y se ha identificado sus características (objetivos) más relevantes, a través de un análisis cronológico de cada Plan desde una perspectiva histórica y territorial que facilite un mejor entendimiento del estado actual de la Ciudad; esto ha permitido determinar las siguientes conclusiones:
Sobre el proceso histórico de crecimiento de Quito, se podría considerar que fue originado por una estructura urbana marcada por criterios segregacionistas desde el nacimiento de la Ciudad. Tanto en la Colonia (1534) como en los inicios de la República (1830) se establecían zonas en la Ciudad por clase sociales: norte de nobles, centro clase media y sur de obreros y pobres. En 1942 el Plan Jones Odriozola ratifica esta estructura social, en la que se prioriza la segregación del suelo a partir de una cierta clasificación de nuevos barrios de primera, segunda y tercera clase.
Posteriormente, la Ciudad se expande con la aparición de barrios populares que surgen a partir de dos procesos: uno generado en el centro histórico de Quito, fruto de la gentrificación de los habitantes originales hacia los barrios altos del centro; y, el segundo, por un mercado especulativo que oferta suelo sin control en zonas alejadas del centro urbano, en muchos de los casos informales, sin servicios básicos y con poca o ninguna accesibilidad.
El tema del crecimiento urbano de Quito ha estado presente siempre en las propuestas de ordenamiento territorial, pero es a partir de 1984 cuando se reconoce a los asentamientos periféricos como un problema de la Ciudad a resolver. Esto ha sido ratificado como prioridad en los subsiguientes planes y, en particular, en el Plan General de Desarrollo Territorial (PGDT) 2001-2009 y en el Plan Metropolitano de Ordenamiento Territorial (PMOT) 2012-2022.
No obstante de los antecedentes históricos mencionados y su relación con el crecimiento expansivo de la Ciudad, la evaluación realizada de los planes urbanísticos en este período (1942-2012), bajo criterios de sostenibilidad establecidos en el Libro Blanco de la Sostenibilidad en el Planeamiento Urbanístico Español (Naredo & Fariña 2010), determinan la intención, en términos generales, de considerar a la Ciudad y su área de influencia metropolitana con características sostenibles.
Los resultados de esta evaluación, se podrían sintetizar de la siguiente manera:
Sobre el entorno urbano, tanto el Plan Jones Odriozola (1942) así como el Plan Director de urbanismo (1967) no consideran este criterio entre sus características (objetivos) porque tratan a Quito bajo una consideración exclusivamente urbana.
Los planes analizados ponen énfasis en el criterio denominado ámbito urbano para lograr un modelo de Ciudad más organizada, en el cual se considera fundamentalmente: complejizar los usos de suelo; fomentar la compacidad urbana (densidad, edificabilidad); el policentrismo, el uso más sostenible del patrimonio edificado; la calidad y versatilidad de los espacios públicos urbanos; el acceso a las áreas verdes y la mejora de la accesibilidad a los equipamientos y dotaciones.
La regeneración y rehabilitación del patrimonio preexistente son considerados desde el Plan Director Quito y su Área de Influencia (1973) en adelante.
El apoyo hacia las áreas de expansión aparece desde 1971, cuando se declara a la periferia como Centro de Desarrollo Urbano de Emergencia para su tratamiento y mejoramiento. Posterior a esto, se fortalece este apoyo como sucedió con el Plan General de Desarrollo Territorial (PGDT, 2001-2009), donde se plantean programas de mejoramiento barrial periférico en barrios regularizados.
El transporte, los recursos, residuos y la gobernanza tienen su tratamiento a partir de 1981, con el Plan Quito Esquema Director; situación que se ve radicalizada en el Plan Estructura Espacial Metropolitana (1993), Plan General de Desarrollo Territorial ( PGDT, 20012009) y Plan Metropolitano de Ordenamiento Territorial (PMOT, 2012-2022).
Es de resaltar que el criterio sobre cohesión social que considera: el asociacionismo, la complejidad social, la identificación con su entorno -patrimonio cultural-, el acceso a la vivienda, la mezcla de usos en cada barrio, el acceso a servicios y equipamientos así como el fomento a actividades de proximidad, entre otros, se encuentra considerado a partir del Plan Director de Urbanismo (1967) y se ve ratificado, en los subsiguientes planes.
Estos resultados han permitido ubicar a cada Plan en distintos niveles de calidad sostenible, determinados a partir de sus características (objetivos) y el grado de aplicación o no de los criterios sostenibles establecidos por Naredo y Fariña (2010) los cuales se expresan en porcentajes: poco sostenible (0 % - 45 %), mediamente sostenible (45 % - 75 %) y sostenible (75 % - 100 %). Dicho esto, el grado de sostenibilidad identificado en esta oportunidad para cada Plan, queda de la siguiente manera:
Poco sostenibles: Plan Jones Odriozola (1942) y Plan Director de Urbanismo 1967.
Medianamente sostenibles: Plan Director Quito y su Área de Influencia (1973), Plan Quito Esquema Director (1981) y Plan Estructura Espacial Metropolitana (1993).
Sostenibles: Plan General de Desarrollo Territorial (PGDT, 2001-2009) y Plan Metropolitano de Ordenamiento Territorial (PMOT, 2012-2022).
En cuanto al grado de aplicación de los criterios sostenibles en el planeamiento urbanístico de Quito, durante todo el periodo 1942-2012, se ha logrado establecer los siguientes porcentajes: entorno urbano (66 %), ámbito urbano (100 %), transporte (43 %), recursos (43 %), residuos (43 %), cohesión social (86 %) y gobernanza (57 %).
Este análisis daría a entender, en términos generales, que en el planeamiento urbanístico de Quito, según la evaluación realizada en este trabajo, los criterios de sostenibilidad están presentes y son avanzados con respecto a otros planes reguladores latinoamericanos en este periodo (1942-2012). A partir de esto, la Ciudad debería haber mantenido un proceso racional de crecimiento y desarrollo sostenible; sin embargo, a pesar de todas estas regulaciones, los planes han quedado solamente como guías para la especulación inmobiliaria así como también para legitimizar y legalizar actividades empresariales que, en nombre del progreso de la Ciudad, ofertan suelo y construyen en procura de asegurar sus intereses (Benavides, 2014) favoreciendo la expansión de la mancha urbana, con un alto grado de afección al medio ambiente y al paisaje de la Ciudad.
Las crecientes necesidades de la Ciudad (agua, energía y materiales) durante el proceso histórico de crecimiento, contradicen los enunciados de carácter sostenible establecidos en la mayoría de los planes analizados, en buena medida debido al fuerte peso que han tenido en el modelo económico las actividades con grandes requerimientos de suelo y recursos y que se relacionan con el negocio inmobiliario, la construcción de vivienda y las infraestructuras asociadas a las mismas.
La falta de gestión de los planes no ha permitido su eficacia. Esto ha degenerado en un proceso de planeamiento urbano poco sostenible; situación que se ha visto reflejada en un modelo de ciudad expansiva (crecimiento físico-espacial en el eje norte-sur y conurbación hacia los valles aledaños) en contraposición del modelo de ciudad compacta y de distancias cortas en la cual, el concepto de compacidad ligado al de complejidad, eficiencia (energética) y cohesión social, cumplen un rol fundamental (Rueda, 2016, p. 6).
A pesar de ello, Quito ha mantenido interés por ser una Ciudad planificada durante sus distintas etapas históricas de crecimiento; lamentablemente, la realidad ha superado al planeamiento y no ha sido consecuente con este esfuerzo realizado. El análisis de los planes de ordenamiento territorial desde 1942 hasta el 2012 así lo demuestran.
Será entonces necesario que la nueva visión de la Ciudad no quede en buenas intenciones, sino que los planes futuros se encarguen de armonizar su desarrollo con criterios sostenibles como lo han venido planteando desde 1981, a fin de que permitan materializar efectivamente el mejoramiento de la calidad de vida de sus ciudadanos, mediante una correcta gestión urbana, conocimiento de la capacidad de carga del territorio, armonización con su paisaje y a través del establecimiento de medidas preventivas frente a los riesgos naturales.
