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INTRODUCCIÓN
Los procesos de integración en América del Sur han allanado el camino para el desarrollo económico a través del libre comercio entre los países miembros; sin embargo, se dejaba a un lado la integración política o convergencia de otras áreas. En el tiempo de su funcionamiento, ambos procesos de integración no han alcanzado una integración económica ni monetaria (teniendo como espejo a la Unión Europea). De hecho, se han debilitado tanto por la firma de acuerdos comerciales por fuera del bloque (en el caso de la Comunidad Andina de Naciones), como por el retiro de organizaciones creadas como espacios de gobernanza (como lo fue UNASUR). A esto se suma la debilidad institucional, la ausencia de supranacionalidad y la politización de cuestiones técnicas de integración (Morales, 2013; Malamud, 2010).
Durante los últimos años, se evidenciaron diferencias políticas entre los Gobiernos de la región, cuyos desencuentros afectan los procesos de integración. La salida de Brasil, Argentina, Ecuador, Perú, Colombia, Paraguay, Chile y Uruguay de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), la posición frente a violaciones a los derechos humanos en Venezuela y el péndulo político en la región generaron avances y retrocesos en las iniciativas regionales.
En conformidad con este panorama, el objetivo de este trabajo se basó en verificar, a partir de los marcos teóricos existentes sobre la integración y el accionar de los Estados, si efectivamente una posición favorable a la integración depende de variables políticas como la ubicación en el espectro político o de la institucionalización del fomento a la integración regional sudamericana. Para ello, se parte de que en el subcontinente los actores políticos que se ubican hacia la centroizquierda del espectro político son favorables a la institucionalización de iniciativas regionales, antes que bilaterales por fuera de la región o hacia espacios multilaterales.
Por consiguiente, este trabajo analizó en primera instancia los principales aspectos que la teoría de la integración establece como necesarios para que los Estados se acerquen a otros y alcancen la integración económica y política. Una vez obtenida esta información, se examinó si los planteamientos teóricos de la integración están presentes en diferentes países de América del Sur (dimensión económica y política) a través de la descripción de las variables de la dimensión comercial (interdependencia y complementariedad) y política (distancia ideológica e institucionalización del fomento a la integración).
Posteriormente, a través de un análisis de QCA se verificaron qué variables están presentes y cuáles influyen más en la posición hacia la integración en los diez países sudamericanos.
PRINCIPALES DISCUSIONES TEÓRICAS
Las principales corrientes teóricas sobre la integración regional son el neofuncionalismo e intergubernamentalismo. Cabe señalar que estas teorías se desarrollaron a partir de la integración europea, de modo que este se podría decir que es el proceso de integración más avanzado en el mundo (Nye, 2023; Morales, 2013).
Neofuncionalismo
El neofuncionalismo indica que la promoción de la paz y la cooperación se produce a través de la construcción de instituciones e intensificación de las transacciones económicas y comerciales entre los países (Athanasopoulos, 2020). A esto se añade la observación empírica para identificar elementos que conllevan a la cooperación y, asimismo, se manifiesta que los problemas técnicos pueden separarse de los políticos; es decir, las dimensiones funcionales pueden determinarse a sí mismas sin necesidad que para el desarrollo en los espacios de integración de sectores como educación, salud, energía, etcétera, sea necesario implementar un modelo legal para estas o que influya una ideología al respecto. En ese sentido, los problemas políticos y técnicos, desde la visión funcionalista, puedan separarse (Ozer, 2020).
En una revisión posterior a esta teoría, se planteó que la separación de lo técnico de lo político no es viable, dado que la integración no se basa solo en sus aspectos funcionales, puesto que también es necesario la existencia de la voluntad política de los actores para su creación. Por lo tanto, bajo el neofuncionalismo, es clave la existencia de instituciones supranacionales a quienes se ceden espacios de soberanía y toma de decisiones. De igual modo, se reglamentan los procesos de integración con base en la presión de fuerzas económicas y sociales sobre las élites que lo manejan, en la cual los Estados son los actores iniciales del proceso, pero cediendo a motivaciones de distintos actores, entre ellos económicos (Palomares, 2017). Una vez creados estos espacios de integración, se produce el establecimiento de burocracias internacionales encaminadas a desarrollar los procesos de integración (que van desde la económica hacia la política).
Bajo este marco, y de acuerdo con Ernest Haas, el papel de las élites políticas y las burocracias nacionales sería fundamental, por lo que el rol de los partidos políticos, asociaciones empresariales y sindicatos son importantes para entender los procesos e integración. En consecuencia, esto generaría un proceso de “derrame” (spill over en inglés), que no es más que el efecto expansivo de la integración de un sector que va desplazándose hacia otros sectores que conduciría, paulatinamente, a niveles mayores de integración debido a la interdependencia entre sectores económicos y políticos (Schmitter, 2006).
En conformidad con los neofuncionalistas, la integración se orientó en un primer momento hacia el campo económico en lugar del político y social, debido a los beneficios que representan los libres mercados para los diferentes Estados. Sin embargo, para Haas (1967)1, la búsqueda de los beneficios económicos debe estar reforzada con un compromiso filosófico o ideológico respecto a la integración. Por su parte, Joseph Nye, dentro de la revisión que se hace al neofuncionalismo establece como actores de los procesos de integración a los tecnócratas encargados de impulsarla, grupos de interés, políticos, líderes de opinión y grupos beneficiados de este.
Intergubernamentalismo
En cambio, el intergubernamentalismo establece que los Estados miembros, además de tener la iniciativa de los procesos de integración, siguen teniendo el poder de decisión sobre ella y no los procesos sobre los Estados, lo que refuerza la capacidad estatal (Botero y Guzmán, 2022). En esa medida, los regímenes internacionales se crean en torno a objetivos específicos y quedan bajo el control de los Estados miembros. Estos pueden reformularse o revertirse, lo que impone limitaciones y ofrece oportunidades.
Se podría decir que estos regímenes son escenarios de comportamiento y de reglas y políticas que tratan una gama amplia de temas; igualmente, comprenden procedimientos y contenido y, asimismo, facilitan acuerdos entre sus miembros según Keohane y Nye (Amoroso, 2010). En esta teoría, los espacios de integración permiten controlar la independencia asimétrica entre los miembros, tanto a nivel interno donde se desarrollan los conflictos de grupos de interés, como a nivel externo, donde cada país maneja una posición común (Andrew, 1998; Schmitter, 2006). Por otro lado, y en relación con el spill over de Haas et al., se estableció que ello no puede producirse desde un proceso de integración económica, sino cuando existe un acuerdo entre los Gobiernos en torno al avance de la integración a distintas áreas.
Dentro de las revisiones teóricas realizadas al intergubernamentalismo., Schimmelfennig tomó en cuenta lo manifestado por Moravcsik, en el sentido de que la ideología puede tener influencia en la formación interna de preferencias hacia la integración, especialmente cuando los intereses económicos no son los que realmente motivan el proceso, lo que le concede un matiz político mucho más fuerte a la integración.
La revisión sobre esta teoría, denominada “intergubernamentalismo liberal”, establece que los Gobiernos indican sus preferencias nacionales con base en la maximización de sus beneficios y minimización de costos, de modo que entran en negociación con otros Estados para dar paso a instituciones internacionales que administren los acuerdos obtenidos, pero sin quitarles poder de decisión a estos (Malamud, 2008; Caetano y Sanahuja, 2019).
Por lo tanto, se consideraron estos elementos pertinentes, dado que los procesos de integración en América Latina son motivados principalmente desde los Estados a través de sus presidentes (Malamud, 2008), y que estos tienden a ser más próximos al enfoque intergubernamentalista, sin dejar de lado algunos aspectos relacionados con los acuerdos comerciales y el establecimiento del zonas de libre comercio, que dan cuenta de que, más allá de la retórica integracionista, estos procesos solo suponen ser espacios en los cuales los Jefes de Estado tienen un rol protagónico. Además, en el caso latinoamericano, al no tener intereses transnacionales convergentes por la ausencia de empresarios transnacionales, los únicos actores con los recursos necesarios para proveer integración son los Estados a través de los poderes ejecutivos.
Ideología
La ideología es un elemento para la interpretación de la realidad sobre los comportamientos de los actores políticos y los electores (Coppedge, 2000). Además, se concibe la ideología como un conjunto de ideas coherentes, relativamente estables a través del tiempo y contrastables con otras ideologías (González y Queirolo, 2013). En otras palabras, “es un marco de ideas políticas y actitudes relacionadas entre sí en un sistema coherente” (Carmines y D'Amico, 2015).
En esa medida, la ideología es un factor moderador entre las diferencias individuales y los efectos situacionales, así también un predictor de los intereses y decisiones que las personas adaptan en el plano moral (Brussino et al., 2013). Por consiguiente, existe una conceptualización espacial de la ideología. Para el caso latinoamericano, los ejes neoliberalismo- estatismo; conservadurismo-progresismo; nacionalismo-regionalismo (Alcántara, 2004) son muy comunes para ubicar ideológicamente a los actores políticos. Aunado a esto, la escala izquierda-derecha es una de las formas más comunes para determinar y medir la identificación ideológica, tanto de las políticas adoptadas, como de los actores políticos y los ciudadanos.
En ese sentido, la distancia existente entre los actores políticos en la dimensión izquierda-derecha indica qué tan lejos se encuentran entre sí los actores políticos; por lo tanto, a mayor distancia entre ellos, más polarización en el sistema político (Lindh et al., 2019). Por ello, para efectos del presente trabajo se considerará la ubicación izquierda-derecha, la cual puede definirse desde una tradición histórico-analítica (o la identificación que una élite de académicos, políticos, legisladores, etcétera, a los actores políticos, las cuales pueden ser definiciones directas o indirectas (González y Queirolo, 2013). En esa medida, el análisis de la ideología no puede ser el mismo para todos los espacios geográficos y temporales, puesto que depende del momento histórico y la región donde se conciben los términos de “izquierda” o “derecha” (Brussino et al., 2013).
Desde principios del siglo XXI, con el ascenso de Gobiernos de tendencia de izquierda en América del Sur se produjo un “relanzamiento” de las agendas integracionistas en la región, las cuales se proyectaban más allá de ser eminentemente económicas y comerciales, dado que añadían un rasgo adicional, esto es, daban un peso importante a la necesidad de establecer las bases de una integración política en la región (Alcántara, 2008; Boniface, 2011). A partir del año 2016, se puede apreciar un “giro a la derecha” en América del Sur. Como resultado, este giro reflejó una diversidad de derechas, en las cuales existieron dos tendencias claras de renovación: por un lado, un grupo moderado que mantuvo una parte de las políticas redistributivas impulsadas en la “marea rosa” y de la agenda social y cultural; y, por otro lado, una derecha asociada con los valores tradicionales y más personalista (Monestier y Vommaro, 2021).
Por lo tanto, la integración en América del Sur, a la luz de la teoría presentada, reflejan una combinación de elementos tanto del neofuncionalismo, como del intergubernamentalismo liberal. Al no responder específicamente a una sola corriente teórica de la integración, se podría decir que existe una combinación de factores que están presentes en las diferentes iniciativas de integración y que son sus principales pilares. A continuación, se muestran los factores mencionados:
Económicos (enfocados principalmente en el intercambio comercial tales como la Comunidad Andina de Naciones, Mercosur, Alianza del Pacífico, PROSUR).
Políticos: todos los procesos de integración regional tienen al Estado como el principal actor de estos, tanto en la conformación, como en el desarrollo de los procesos, por lo que es importante analizar si los Gobiernos han desarrollado acciones tendientes a impulsar una mayor integración de los países de América del Sur. A su vez, y tomando en cuenta que tanto el neofuncionalismo liberal, como el intergubernamentalismo establecen la necesidad de un marco ideológico favorable a la integración, es importante verificar si las organizaciones políticas que ocupan el poder ejecutivo en los países sudamericanos son favorables a la integración regional.
MARCO METODOLÓGICO
La metodología empleada en este estudio corresponde al análisis comparado. De acuerdo con Donatella Della Porta, el objetivo del método comparado consiste en realizar descripciones exhaustivas de unos pocos ejemplos de un determinado fenómeno y, asimismo, determinar si estas investigaciones se enfocan en pocos casos de estudio con el objeto de saber si es apta para la comparación entre naciones.
Para comparar un determinado número de países (menos de 20), la selección de los casos es deliberada (Landman, 2011). En este caso, se utilizó el método de similitudes y diferencias de los casos seleccionados, al verificar las posiciones pro integración de los Gobiernos sudamericanos (variable dependiente), dado que la información disponible no permite realizar un análisis estadístico. En ese sentido, se considera que este método es recomendable para comparaciones entre países que pertenecen a un área geográfica en común, comparten tradiciones históricas, rasgos culturales o desarrollo económico (Della Porta, 2008).
La selección de casos se llevó a cabo al revisar la información preliminar en relación con los procesos de integración regional, tomando en cuenta los últimos Gobiernos en funciones de los países de América del Sur que comparten un pasado colonial similar, un sistema político igual (presidencialista) y comparten un área geográfica común (América del Sur).
Además, se analizaron los casos de todos los países que forman la subregión, en cuanto se han generado dos procesos de integración; por un lado, la Comunidad Andina de Naciones, conformada por Ecuador, Bolivia, Perú y Colombia, y el MERCOSUR, conformado por Paraguay, Uruguay, Argentina, Brasil y Venezuela (aunque este último se encuentra suspendido). También se incluye a Chile, dado que si bien es cierto no es miembro permanente de ninguno de estos espacios, es parte de uno de los órganos de la Comunidad Andina (Parlamento Andino). Es decir, todos los países son miembros de algunos de estos procesos o parte de uno de sus órganos.
Para contrastar la hipótesis, se empleó el método de Análisis Comparativo Cualitativo (QCA por sus siglas en inglés), que consiste en la comparación de un N medio de acuerdo con el análisis de similitudes y diferencias con el fin de buscar las condiciones necesarias y suficientes. Para ello, se comparan los efectos de presencia o ausencia de variables sobre el fenómeno estudiado. De igual modo, se utilizó la variante Crisp Set QCA, dado que permite la utilización de variables dicotómicas -presencia y no presencia- de las variables en el fenómeno estudiado.
Una vez que se categoricen las variables (en función de su presencia o no en cada uno de los casos analizados), se procedió con la construcción de una tabla de verdad, lo que estableció valores de 1 para las variables presentes y 0 para las ausentes en cada caso analizado, con el objeto de verificar, en el resultado, cuál es la variable o variables que están presentes en todos los casos analizados. De este modo, se verificó la condición necesaria o suficiente para la variable dependiente (Della, 2008; Ramos, 2020).
En ese sentido, al hablar de dos dimensiones fundamentales que permiten el establecimiento de procesos de integración regional (económico y político) y al considerar que en la región han existido diferentes espacios, ligados a diferentes posiciones políticas que a su vez han generado obstáculos para la integración latinoamericana (Malamud, 2023; Gómez y Granja, 2019), la presente investigación planteó la siguiente pregunta: ¿qué dimensión, económica o política, la que definen una posición favorable hacia la integración?
Para el efecto, se analizaron las dimensiones referidas por la teoría como clave para el proceso de integración de los países sudamericanos (económica y política). Esto condujo a proponer la siguiente hipótesis:
La dimensión política, expresada en la distancia ideológica, es la variable que influye en una posición favorable hacia la integración en América del Sur.
La posición favorable hacia la integración fue la variable dependiente del trabajo, la cual se analizó a través del análisis de sus acciones en materia de política exterior de los últimos Gobiernos en funciones hasta marzo del año 2023. Acto seguido, en la revisión teórica se establecieron dos dimensiones que permiten a los Estados integrarse para alcanzar objetivos comunes; por cada una de ellas se analizaron variables que permitieron entender el comportamiento de los Estados y, por consiguiente, verificar, a través de un análisis de QCA, qué variables influyen en la variable dependiente.
La dimensión económica, de acuerdo con la teoría neofuncionalista, establece que la integración tiene como base la intensificación de las transacciones económicas y comerciales entre los países, de modo que esta es la primera parte de una integración que después se va expandiendo a otras áreas (spill over). Bajo esta dimensión, se presentan las siguientes variables independientes de la dimensión económica:
Complementariedad: a través de la verificación de la estructura de las exportaciones, analizando el sector económico al que pertenecen los principales productos de exportación, con el objeto de encontrar posibilidades de complementariedad en las cadenas productivas.
Interdependencia Comercial: verificada a través del intercambio comercial entre países. Se constatan los principales socios comerciales de cada país y los porcentajes de exportaciones e importaciones (porcentaje en dólares). De acuerdo con la teoría, se puede esperar que los Gobiernos de la región tengan entre sus principales socios comerciales a países de la región, y se considerará que existe interdependencia comercial si al menos tres países de la región se encuentran entre los primeros cinco socios comerciales (estos tres países deberán ser tanto para las exportaciones como para importaciones).
Tanto el neofuncionalismo, como el intergubernamentalismo indican que es necesario el establecimiento de una ideología que favorezca la integración, en el caso de América Latina se observó que los Gobiernos con ubicación ideológica a la izquierda son más favorables a esta, por lo que, a mayor distancia ideológica entre los Estados, los procesos de integración serán más difíciles de ser una realidad o, en su defecto, no podrán consolidarse.
En la dimensión política, la primera variable independiente es la distancia ideológica. Para medirla, se obtendrá un indicador de distancia ideológica para verificar ubicación de los Gobiernos. Para ello, se utilizan la calificación media que dan los parlamentarios de los países analizados a sus presidentes en la escala ideológica “izquierda-derecha”; igualmente, se usan los datos del proyecto de Elites Parlamentarias de la Universidad de Salamanca.
A partir de lo anterior, se obtendrá un promedio de valoraciones con el objeto de determinar un centro ideológico y, conforme con las valoraciones de los Gobiernos, verificar si estos se alejan o se acercan de este centro. Los Gobiernos situados a la izquierda se consideran como Gobiernos que son afines a los procesos de integración regional. Por lo tanto, se utiliza la valoración que se hace a los presidentes, dado que la política exterior, de acuerdo con Andrés Malamud (2008; 2010), está ligada estrechamente a los presidentes de América Latina, y son estos quienes tienen mayor poder de decisión y manejan la política exterior.
A su vez, son los Estados quienes, desde la teoría intergubernamental, tienen el mayor poder de decisión sobre los procesos de integración; por tal motivo, la segunda variable independiente de la dimensión política será medida a partir de las constituciones de cada país y, por ello, se verificará si estas establecen como prioridad de la política exterior una integración regional, entendida esta como sudamericana o latinoamericana.
ANÁLISIS
Variable dependiente: posición frente a la integración
De acuerdo con la bibliografía existente, en esta sección se analizó cómo ha sido el comportamiento de los diferentes Gobiernos analizados.
Brasil
El Gobierno de Bolsonaro provocó un cambio completo en la posición brasileña frente a la integración, al abandonar uno de los proyectos emblemáticos de la política exterior brasileña desde el año 2000: la UNASUR. Con la llegada de Lula da Silva a la presidencia, en un contexto completamente diferente al de inicios de este siglo, la política exterior brasileña dio sus primeros pasos en su intento de reactivar la integración regional “más allá de las ideologías” (United States Institute of Peace, 2023). Esto ha despertado interés de países con Gobiernos afines, como Colombia, Chile y Argentina, para retomar la Unión de Naciones Sudamericanas, aunque existen diferencias notorias respecto a la participación de Venezuela en este espacio. Tanto el gobierno uruguayo (centro derecha), como el chileno (centro izquierda) han criticado la violación a los derechos humanos por parte del Gobierno de Nicolás Maduro; asimismo, han sido críticos con la postura de acercamiento de Brasil, manifestada tanto en declaraciones del presidente Lula, como la invitación a la cumbre de países sudamericanos realizada en Brasil, en mayo de 2023.
Como parte de las acciones internas del Gobierno brasileño para fomentar nuevamente la integración sudamericana, se creó la Secretaría para América Latina dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores con el fin de fortalecer el relacionamiento político con la región. En tal virtud, los primeros meses del nuevo Gobierno de Lula da Silva dan una clara señal de una posición favorable hacia la integración regional.
Argentina
En Argentina, como en todos los países de Sudamérica, la política exterior es una competencia del ejecutivo. Sin embargo, al tener un Gobierno que aglutina a diferentes organizaciones políticas de izquierda, la formulación e implementación de las relaciones internacionales genera tensiones entre los miembros de esta coalición.
Si bien el plan de Gobierno de Alberto Fernández planteaba la integración regional como una política central de las relaciones internacionales, el contexto regional en el que se ha desarrollado su mandato presentó una variable restrictiva a su favor (Russo, 2022). Esto corresponde a las pretensiones uruguayas de flexibilizar la institucionalidad del MERCOSUR con el fin de permitir la negociación bilateral de tratados comerciales con países fuera del bloque o su negativa para la reducción del 10
% de las alícuotas del universo arancelario del bloque del sur.
En esa medida, Argentina, junto a Brasil, plantearon a inicios del 2023 un proyecto de moneda común. De igual modo, suscribieron paralelamente un acuerdo de integración que incluye apuestas conjuntas en energía y financiación. Esto incluye la creación de un sistema de compensación que se utilizará para transacciones comerciales y financieras, y no como reserva de valor ni circulante (Centenera y Galárraga, 2023). Si bien esta nueva cercanía con Brasil, a partir del nuevo mandato de Lula da Silva, puede impulsar la integración regional sudamericana, en la praxis, el Gobierno argentino ha mantenido la posición de administraciones anteriores, quienes optaron más por mantener los espacios de cooperación con el MERCOSUR, pero sin ser un actor importante en la integración sudamericana.
Bolivia
Con la llegada nuevamente al poder del movimiento al socialismo, la política exterior boliviana vuelve hacia lo propuesto en el periodo de Evo Morales entre 2006 y 2019 (Romano, 2021). Entre algunas de estas medidas, adoptadas por el presidente Luis Arce están las siguientes:
Reincorporación de Bolivia al ALBA-TCP.
Salida del Grupo de Lima.
Regreso al discurso bolivariano, interés de definir la incorporación al MERCOSUR como miembro pleno y resaltando la necesidad de una integración más profunda, independientemente de sus posturas ideológicas.
Además, el Gobierno de Arce mantiene a Bolivia en UNASUR; aunado a esto, ha mantenido una política cercana a Gobiernos de la misma tendencia política como Argentina y con Brasil, a partir del regreso de Lula da Silva en 2023.
Colombia
La afinidad ideológica del Gobierno actual puede encontrar coincidencias con las administraciones que conformaron la llamada “marea rosa” de inicios de siglo, pero no existe claridad respecto a dónde girará la balanza en política exterior del presidente colombiano, si al bloque bolivariano liderado históricamente por Venezuela, o si se acercará a países como Brasil o Chile, liderados por Gobiernos de una izquierda más moderada (López-Portillo, 2022).
En ese sentido, para el Gobierno colombiano, es clave el alineamiento que pudiera mantener con Brasil, Argentina, Chile y México, lo que formaría un bloque “latinoamericanista”. No obstante, dada la fuerte interdependencia de este país con Estados Unidos, una agenda internacional enfocada en tratados comerciales por fuera de la región, y un gobierno que se presenta ambivalente respecto a Venezuela, es muy difícil determinar con claridad si efectivamente promueve o promoverá el fortalecimiento de la integración sudamericana.
Chile
Para Ernesto Ottone, exasesor del expresidente Ricardo Lagos, la política exterior chilena no está alineada con agendas de países pro integración como Brasil. Para él, el Gobierno chileno no tiene la responsabilidad de devolver a su país a un rol protagónico en el mundo, ni la obligación de asumir el liderazgo sudamericano (Fundación Jaime Guzmán, 2022).
A su vez, el ministro de exteriores chileno Alberto Van Klaveren afirmó que procesos de integración regional de la década pasada, como UNASUR, están en procesos de reconstrucción, pero con otras estructuras, reglas de funcionamiento y prioridades. Según su posición, este tema le interesa a Chile; sin embargo, este país no es parte integral de este proceso y, por consiguiente, esperarán cualquier intento de reforma para reincorporarse a este espacio sudamericano (Montes, 2023). A partir de estos elementos, Chile no ha demostrado mayor interés en la integración latinoamericana, sobre todo tomando en cuenta sus contraposiciones a Brasil en el tratamiento hacia Venezuela.
Ecuador
El Plan Nacional de Desarrollo 2021-2015 establece como parte de las prioridades del Estado ecuatoriano el cumplimiento de la Agenda de Desarrollo Sostenible 2030; asimismo, privilegia la agenda comercial del Ecuador con socios y países de mercados potenciales que permitan la consolidación de las exportaciones no petroleras. Por lo tanto, los objetivos nacionales se centran en un incremento de la oferta exportable, la ampliación de mercados receptores y un crecimiento de la producción y exportación minera y petrolera. A su vez, se hace énfasis en una política que incentive el turismo interno y externo como dinamizador de la economía.
En lo que respecta a la política exterior, el plan mencionó, a manera muy general, la suscripción de tratados internacionales para fomentar la paz, seguridad, atraer mercados y turismo. De igual manera, se hace énfasis en la firma de Tratados de Libre Comercio (TLC). A nivel regional, solo promueve el fortalecimiento de las relaciones con Perú y Colombia, así como políticas intersectoriales para el tratamiento adecuado de la migración.
De modo que en este plan de Gobierno no hay mención alguna respecto a los mecanismos de gobernanza o instituciones creadas para impulsar la integración regional (Secretaría Nacional de Planificación, 2021). De igual manera, el edificio de la UNASUR, que está ubicado al norte de la capital, será la sede de un centro de biodiversidad del Estado ecuatoriano.
Como parte de la política impulsada por el Gobierno ecuatoriano entre 2021 y 2023, se firmaron TLC con China y Costa Rica, se avanzó en las negociaciones para un acuerdo comercial con Estados Unidos; igualmente, se realizaron acercamientos para un tratado comercial con Canadá; por otro lado, la negociación de un TLC con México se estancó solo por discrepancias en la desgravación arancelaria en productos como el camarón y equipo.
Perú
La política exterior peruana atraviesa un momento sui generis debido a la destitución del expresidente Pedro Castillo. A raíz de las protestas derivadas de la crisis política, este país ha tenido tensiones con México, Colombia y Honduras. Esto generó un “aislamiento” y un mantenimiento de sus prioridades en política exterior, enfocadas en la apertura comercial antes que impulsar agendas regionales.
Esto contrasta con sus lineamientos de política exterior, en los cuales se menciona la participación activa en los procesos de integración política, social, económica y de infraestructura en diferentes niveles (regional, subregional y hemisférico) (Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, 2023). De manera paralela, prioriza la asociación preferencial con países vecinos con el objeto de desarrollar agendas que permitan la suscripción de políticas sectoriales comunes.
Paraguay
Por motivos de temporalidad, se revisó la información concerniente a la política exterior del Gobierno de Mario Abdo Benítez. Al respecto, se halló que los ejes históricos de las relaciones internacionales paraguayas se mantuvieron: la relación con Taiwán (a pesar del ascenso chino), el multilateralismo y la alineación con los Estados Unidos (Heduvan, 2021).
Por otro lado, en el Plan de Desarrollo de Paraguay 2030 se establece la estrategia de “Diplomacia Económica”, la cual busca la aceleración productiva para el comercio exterior, el fortalecimiento del comercio, la entrada de divisas y el acercamiento con productores nacionales. Se podría afirmar que los objetivos de este plan son los avances en la negociación con la Unión Europea y el EFTA, la promoción de negociaciones con Corea del Sur, Canadá y el Líbano, e intensificar las conversaciones con la Alianza del Pacífico (Gobierno Nacional, 2014).
Uruguay
La línea de Uruguay incluso va en contra de sus pares del MERCOSUR, dado que desde el segundo Gobierno de Tabaré Vásquez se ha intentado flexibilizar la política de este espacio de integración referente a la negociación de tratados comerciales bilaterales. En consecuencia, esto provocó algunos roces en el marco de la institucionalidad del bloque, por ende, es evidente que este país tiene una agenda enmarcada en el desarrollo de acuerdos comerciales con países estratégicos para su comercio internacional, como China. De modo que no se evidencia ningún tipo de interés por parte de Uruguay para retomar o desarrollar procesos de integración regional sudamericanos.
Venezuela
El “Plan Patria 2019-2025”, que establece los lineamientos políticos del gobierno venezolano, establece como parte de sus objetivos el “compromiso de seguir desarrollando un papel protagónico en el proceso de construcción de la unidad latinoamericana y caribeña”, impulsando los espacios de integración creados en la primera década de los años 2000 (Asamblea Nacional de Venezuela, 2019).
Si bien no hay cambios en la política exterior venezolana, respecto al gobierno del ex presidente Chávez, el contexto es totalmente distinto. El cambio de ciclo político, y la resistencia desde ciertos Gobiernos de izquierda a la violación de Derechos Humanos en Venezuela condujeron a que este país pierda influencia sobre los países sudamericanos y que el impulso de su agenda internacional pro integración, si bien se mantiene, ha perdido su espacio en la región.
Variables independientes: dimensión política
Índice de distancia ideológica
La identificación de la distancia ideológica toma los datos del proyecto de Élites Parlamentarias de la Universidad de Salamanca en el cual se ubica en la escala de izquierda-derecha (siendo 1 izquierda y 10 derecha) a los presidentes de cada uno de los casos analizados.
La ubicación de cada uno de ellos se determinó a través de la comparación de medias de cada uno de los casos analizados. Esto se obtuvo mediante la diferencia de la media de la ubicación ideológica asignada por los parlamentarios entrevistados en cada país sobre cada uno de sus presidentes.
Tabla 1 Ubicación Ideológica de los presidentes de Brasil, Argentina, Colombia, Ecuador y Venezuela2
Nota. Elaboración en base datos PELA, 2021.
En el caso de Perú, hay que señalar que la ubicación ideológica del Gobierno parte de los datos del Gobierno de Pedro Castillo, donde la verificación arrojó un valor de 5,01. No se tuvieron en cuenta los datos sobre la ubicación ideológica de la presidenta Boluarte, que, de manera intuitiva, puede moverse hacia la derecha del espectro político. De acuerdo con los datos recopilados, se halló que la media de ubicación ideológica de los presidentes es de 4,59. Finalmente, para medir la distancia ideológica de los presidentes en relación con el centro, se obtiene la diferencia entre la media de ubicación del presidente menos el centro ideológico:
En este caso, los Gobiernos que registran un signo negativo indicaron que están alejados hacia la izquierda del centro ideológico planteado, mientras que los que tienen signo positivo están más a la derecha del centro.
Se puede evidenciar que los países con una tendencia hacia la izquierda son Brasil, Colombia, Chile y Venezuela; en cambio, los que se pegan más hacia la derecha son Ecuador, Perú, Paraguay y Uruguay. El caso de Argentina es muy ajustado hacia el centro del espectro.
Se presume que los Gobiernos que se desvíen hacia la izquierda de la media serán favorables a la integración regional. Esto debido a que los Gobiernos de esta tendencia han sido quienes han promovido estos procesos desde la primera década de los 2000 (Boniface, 2011). Para la distancia ideológica, se consideró como presencia de la variable a aquellos países cuya ubicación ideológica se encuentre a la izquierda de la media de ubicación ideológica, es decir, desde 1 a 4,59 (y se les asignará el valor de 1) y como ausencia a aquellos que se encuentren a partir de 4,59 hasta 10 (a quienes se les asignará el valor de 0).
Atribuciones constitucionales
Brasil
En el artículo 4 de la Constitución brasileña, se establecen los principios a través de los cuales se rigen sus relaciones internacionales, entre ellos el de autodeterminación de los pueblos, el de igualdad entre los Estados, la solución pacífica de los conflictos y la cooperación para el desarrollo. Al final, en un párrafo único de esta sección, se indica con claridad que este país promoverá la integración económica, política, social y cultural de los pueblos de América Latina con vistas a la formación de una comunidad latinoamericana de naciones (Tribunal Supremo Federal de Brasil, 2020). En ese orden de ideas, la constitución brasileña cumple con lo establecido para esta variable.
Argentina
En el artículo 75, numeral 24, se instaura que la aprobación de tratados con países latinoamericanos requerirá la aprobación solo de la mayoría absoluta de ambas cámaras legislativas en contraposición con la aprobación de otros tratados que requerirán primero una declaración de conveniencia del tratado, y la posterior aprobación después de 125 días del acto declarativo (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2013). En esa medida, no existe en la Constitución argentina ninguna mención acerca de la necesidad o importancia de la integración regional.
Bolivia
En el título VIII “Relaciones Internacionales, Fronteras, Integración y Reivindicación Marítima”, específicamente en el artículo 265, se obliga al Estado a promover las relaciones de integración social, política, cultural y económica con los demás Estados, naciones y pueblos del mundo, particularmente con Latinoamérica. Además, se establece que los tratados relacionados con integración económica, o que establezcan la cesión de soberanía a organismos internacionales, requerirán de un referéndum aprobatorio (Presidencia de la República, 2009).
Colombia
La Constitución colombiana, en su artículo 227, determina con claridad que el Estado promoverá la integración económica, social y política con las demás naciones, especialmente con América Latina y el Caribe, mediante la celebración de tratados que, sobre la base de ciertos principios, creen organismos supranacionales, inclusive para conformar una comunidad latinoamericana de naciones (Instituto de Estudios del Ministerio Público, 2020). Con base en este artículo, Colombia promueve a nivel institucional la integración latinoamericana.
Chile
En el caso chileno, no se hace ninguna mención a la integración regional, a América Latina o a las relaciones internacionales del Estado a lo largo de la constitución vigente. Cabe indicar que se analizó la Constitución vigente, creada en 1980 y que tuvo 33 reformas en 43 años (Congreso de la República de Chile, 2023).
Ecuador
El artículo 416 de la Constitución, en lo referente a las relaciones internacionales del Estado ecuatoriano, se establece como prioridad el impulso de la integración política, económica y cultural de la región andina, de América del Sur y de Latinoamérica. Asimismo, el artículo 419 indicó que la Asamblea Nacional deberá ratificar los tratados que se refieran a acuerdos de integración y comercio, y cedan soberanía ante organismos internacionales o supranacionales.
Adicionalmente, en el artículo 423 se señala que la integración regional será un objetivo estratégico del Estado y que en todas las instancias y procesos de integración el Estado ecuatoriano se comprometerá, entre otras cosas, a fortalecer la armonización de legislaciones nacionales, con énfasis en lo laboral, migratorio, fronterizo, ambiental, social, de salud pública y cultural (Asamblea Nacional Constituyente, 2008). En el caso ecuatoriano, el impulso, fortalecimiento y consolidación de la integración regional son un mandato constitucional.
Perú
El artículo 44 de la Constitución del Perú instaura como parte de los deberes del Estado la promoción de la integración, particularmente de la latinoamericana, así como el desarrollo de las zonas de frontera. Por ende, no existe un mandato claro o específico en la constitución de este país, de priorizar o estimular este tipo de integración, solo una mención breve sobre el caso particular de Latinoamérica. Por ende, si se contrasta con la constitución de Colombia, se podría afirmar que lo establecido en la constitución peruana es ambiguo (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2022).
Paraguay
En el artículo 143 de la Constitución se establecen los principios que regularán las relaciones internacionales del Estado paraguayo, entre ellos la independencia de los Estados, la igualdad jurídica entre Estados, la condena a cualquier forma de dictadura, colonialismo o imperialismo, así como la cooperación internacional (Senado de la República, 2023).
Uruguay
En el artículo 6 se indica que la República Oriental del Uruguay procurará la integración social y económica de los Estados latinoamericanos, especialmente en relación con la defensa común de las materias primas (Parlamento de la República Oriental del Uruguay., 2004). En consecuencia, lo establecido por la Constitución uruguaya es muy general y no refleja la promoción, incentivo, o fortalecimiento de la integración regional.
Venezuela
En el preámbulo, en el artículo 153 y la sección quinta de la Constitución venezolana establecen que el Estado debe promover, impulsar, reconocer y fortalecer la integración latinoamericana, con miras al establecimiento de una Comunidad de Naciones de la región. Para esto, la Constitución venezolana permite la suscripción y ratificación de tratados internacionales que creen organizaciones internacionales, incluyendo las que tienen carácter supranacional, esto es, las que tienen capacidades soberanas sobre otros estados (Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 2009).
Variables independientes: dimensión económica
Complementariedad
América Latina se caracteriza por una oferta exportable primaria, es decir, la producción industrial o de servicios abastece únicamente al consumo interno, mientras que las exportaciones se basan principalmente en productos primarios. Para la variable de la “complementariedad económica", se tomó como “presencia” cuando, entre los cinco principales productos de exportación de los casos analizados, se encuentren productos de distintos sectores económicos (producción primaria, industrial o servicios). En efecto, esto permitiría verificar si las economías de distintos países sudamericanos pueden ser complementarias.
Los datos sobre oferta exportable se obtuvieron del Observatorio de Complejidad Económica del Instituto Tecnológico de Massachusetts (Observatorio de Complejidad Económica, 2023).
De acuerdo con lo observado, y al observar que las economías de los casos analizados comparten la misma estructura económica; asimismo, sus principales productos de exportación son materias primas: alimenticias, minerales y energéticas, se determinó que un posible intercambio comercial complementario es muy complejo.
Esto genera que el proceso de integración tenga dificultades al no existir algún tipo de complementariedad en el intercambio comercial y más bien los países de la región busquen mercados fuera de los espacios geográficos comunes y en vez de generar algún tipo de cooperación que exista una tendencia a la competencia entre ellos. En este caso, se podría indicar que, para todos los casos analizados, hay una ausencia de complementariedad en las economías y, por lo tanto, no se incluirá esta variable en el análisis de QCA.
Interdependencia
La globalización se define como:
Una interdependencia económica creciente del conjunto de países del mundo, provocada por el aumento del volumen y la variedad de las transacciones transfronterizas de bienes y servicios, así como de los flujos internacionales de capitales, al tiempo que la difusión acelerada de tecnología. (Prado, 2012, p. 34)
La integración, desde la teoría liberal de las relaciones internacionales, incentiva la interdependencia, la cual fortalece la cooperación entre los Estados. Cabe señalar que, por motivos de la extensión de este trabajo, se analizará únicamente la interdependencia comercial existente entre los casos de estudio al verificar si dentro de sus principales socios comerciales están los países analizados en este estudio.
Para la variable “interdependencia económica” se consideró como “presente” y se le asignó el valor de 1 cuando para el caso analizado, al menos 3 países de la región consten entre sus 5 principales socios comerciales. “Ausencia” y, por consiguiente, el valor de 0 se asignará a quienes tengan 2 o menos países como principales socios. Se espera que, en este caso, los principales socios tanto de exportación, como de importación sean países de la región sudamericana para los casos analizados. Finalmente, los datos sobre los principales destinos de exportación y origen de importación son obtenidos del proyecto de complejidad económica del MIT (Observatorio de Complejidad Económica, 2023).
Brasil
El intercambio comercial de Brasil se produce principalmente con países industriales que pertenecen a economías consideradas “desarrolladas”, esto se produce principalmente por las exportaciones que, en su mayoría, son de producción primaria en el país sudamericano.
Los mayores socios comerciales de Brasil son China, Estados Unidos y Argentina, con quienes comparte cerca del 40 % de su comercio. En el caso de Argentina, vale destacar que ambos países son los más importantes socios del MERCOSUR y también se incluye a Chile como uno de sus principales destinos de exportación. Esto da sentido a los intereses de Argentina y Brasil en el MERCOSUR, pero su proyección es más política que económica hacia el resto de los países de la región.
Argentina
Hay que señalar que este país tiene como principal destino de exportaciones a la primera economía de Sudamérica, lo que demuestra que entre ambos existe una estrecha cooperación económica. En el caso de Argentina, se cumple con el presupuesto de la variable “interdependencia”, dado que entre sus principales socios comerciales existen tres países sudamericanos.
Bolivia
De acuerdo con los datos, Bolivia es el país con mayor interdependencia de Sudamérica, al considerar que entre sus principales socios comerciales cuenta con 5 de 10 países de Sudamérica. Si bien tiene socios comerciales compartidos entre otros países, como India, Japón, Estados Unidos y China, es el único país de la región que tiene una fuerte interdependencia, lo que explicaría tanto su intento de ingreso al MERCOSUR, como una política exterior favorable hacia la región.
Colombia
Colombia tiene como principal destino de exportación los Estados Unidos, mientras que de importación a China. A nivel sudamericano, apenas Brasil aparece en el listado como un socio comercial de importancia. No obstante, Panamá y México aparecen en esta lista, lo que refleja que, si bien no hay una interdependencia con América del Sur, sí existen destinos relevantes en América Latina.
Por otro lado, llama la atención que, dentro de esta lista, no se encuentren países de la CAN, en la cual se dispone de una política arancelaria común. Igualmente, es importante señalar la caída del comercio con Venezuela, país con el que Colombia mantuvo fuertes lazos comerciales en su historia.
Chile
Chile, en consonancia con lo descrito para Brasil y Argentina, son los únicos países latinoamericanos con quienes mantiene un importante flujo comercial. El resto de los países, como en el resto de los casos, tiene como principales proveedores o receptores a países industrializados; de igual modo, comparte con Perú la importancia de productores tecnológicos, quienes necesitan de materias primas, como el oro y el cobre, para el desarrollo de dichas industrias.
Ecuador
El caso de Ecuador es particular, porque, si bien es cierto sigue la pauta del resto de los anteriores casos analizados (con sus principales socios Estados Unidos y China), es un país que también tiene una relación relevante con países sudamericanos; dos de ellos, miembros de la Comunidad Andina de Naciones (Perú y Colombia). En el caso de Chile, este país es su principal socio de exportaciones en el subcontinente.
Perú
Para Perú, ningún país de la región es un destino relevante de sus exportaciones, y todo se concentra en países con industrias avanzadas y con intereses mineros, como Canadá. Sin embargo, en lo que concierne a sus importaciones, es interesante que de los cinco destinos principales, tres son sudamericanos, lo que refleja que el Perú tiene relaciones comerciales más estrechas que otros países en la región y, asimismo, cumple con lo estipulado en la construcción de esta variable.
Paraguay
Por otro lado, la interdependencia comercial entre todos los países sudamericanos es baja, dado que los principales socios comerciales son países que están fuera de la región y son los mayores polos industriales del planeta. Sin embargo, cuando se analizan casos particulares, es evidente que los miembros del MERCOSUR tienen una fuerte relación comercial entre sí, lo que explicaría no solo la importancia que tiene el bloque para sus países miembros, sino también la resistencia que tienen países como Argentina y Brasil de flexibilizar la normativa del bloque con el fin de facilitar la negociación y suscripción de acuerdos comerciales con países fuera del bloque.
Venezuela
El intercambio comercial venezolano reflejó la fuerte dependencia que tiene del mercado chino, al ser este país el mayor receptor de exportaciones y origen de las importaciones. A pesar del discurso bolivariano de integración regional y fortalecimiento de los espacios de convergencia política regionales, a nivel económico apenas dos países (Brasil y Colombia) están entre sus principales socios comerciales y ninguno de ellos tiene a Venezuela como un socio importante.
Análisis comparado: aplicación del qualitative comparative analysis (csQCA)
De acuerdo con la metodología establecida, se elaboró una tabla de verdad, en la cual se determinó qué características están presentes y que conforme con la teoría son causas de los procesos de integración. A su vez, la Tabla 14 indicó la dicotomización numérica de los casos con 1 para las variables presentes y 0 para las ausentes.
Para el análisis de QCA, se consideró como “presencia de posición frente a la integración” si en los casos analizados los Gobiernos fomentan, promueven o incentivan la integración regional a través de políticas y acciones estatales, asignándoles el valor de “1” en la tabla de verdad. De igual modo, se consideró como “ausencia de integración” si se verifica que no existe un fomento a la integración.
Para las variables independientes, tanto la presencia de interdependencia, como la institucionalización del fomento a la integración establecida en la constitución tendrán un valor de 1. En el caso de los Gobiernos que se encuentren a la izquierda de la media de ubicación ideológica, también tendrán el valor de 1.
A través del análisis realizado por FSQCA 4.1, en el cual se determinó el corte de la frecuencia en 1 (total presencia) y el corte de consistencia en 0,6667, la solución compleja fue la siguiente:
El resultado complejo indicó que, para una posición favorable hacia la integración en América del Sur, tanto la distancia ideológica (es decir, gobiernos ubicados hacia la izquierda), como el fomento a la integración establecida en la constitución, son condiciones presentes para una posición favorable a la integración en América del Sur. Por lo tanto, al partir de los supuestos teóricos, principalmente el intergubernamentalismo, es la dimensión política la que fundamenta la integración regional sudamericana.
Hay que tener en cuenta el análisis de las condiciones necesarias. En esta, la variable “distancia ideológica” es la que más cobertura y consistencia tiene en relación con las otras analizadas. Pero su valor, conforme lo establece la literatura, permitió afirmar que son necesarias otras variables para que a nivel político se incentive y fortalezca la integración sudamericana. Entre estos pueden estar ciertos incentivos a nivel político (legitimidad), de cooperación sur-sur o de contexto, para decantarse por una política favorable a la integración regional. Cabe señalar que estos pueden abordarse en futuras investigaciones.
Sin duda, en América del Sur aún no existen las condiciones para fortalecer la integración regional más allá de la voluntad política; en efecto, esta falencia es su principal debilidad. Por consiguiente, si no se exploran nuevas alternativas políticas para consolidar los procesos de integración, como la supranacionalidad, se puede esperar que en el cambio político de la región se generen avances y retrocesos.
CONCLUSIONES
Se determinó que los procesos de integración regional en América del Sur tienden a ser más espacios de convergencia gubernamental, en los cuales, sin ceder soberanía a instancias supranacionales, los Estados miembros facilitan la solución de controversias y temas de interés con otros Estados que son parte de ellos. En ese sentido, la interdependencia económica entre los Estados de la región es baja, dado que los principales mercados de exportación e importación se encuentran fuera del contexto sudamericano. Por ende, Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay tienen estrechas relaciones comerciales entre sí, pero no es así con otros países de la región. El resto de los países mantienen relaciones comerciales con pocos países de América Latina; sin embargo, proporcionalmente tienen más peso mercados como Estados Unidos, China y la Unión Europea.
Al ser exportadores de productos de un mismo sector económico (primario), los productores sudamericanos, en vez de buscar una complementariedad que les permita buscar mecanismos de integración con el objeto de incrementar su comercio, se convierten en competidores entre sí, en mercados que son los destinatarios de su producción. Asimismo, la existencia de países con ideología de izquierda en la región facilita los procesos de integración al tener una misma visión acerca de estos. En ese orden de ideas, el análisis de QCA evidenció que esta variable tiene mayor peso para la consecución de estos espacios. Igualmente, cabe destacar que el incentivo a la integración regional, elevado a la constitución, también influye en la posición que asume un Estado.
Como es sabido, el presidencialismo está presente en América Latina y la existencia de poderes ejecutivos fuertes puede generar efectos tanto positivos, como negativos en la política exterior de integración, dado que la esta puede variar de un mandato a otro en el caso de que tengan ideologías antagónicas, lo que a su vez puede generar que se fortalezcan estos espacios o que estos tiendan al estancamiento.
Con base en este análisis, es evidente que la dimensión económica no es importante para el avance de estos procesos. Adicionalmente, a diferencia del caso europeo, las iniciativas de integración en Sudamérica obedecen más a agendas políticas, lo que, en cierta medida, puede ser la causante de que estos procesos no terminen de consolidarse, a pesar del tiempo y la cantidad de procesos que buscan la cohesión y el establecimiento de un fuerte bloque regional.
