El despertar de la siesta

Hace muy poco tiempo que la PNU despertó de un prolongado letargo institucional. Desde el retorno democrático en 1985, la política decidió no perturbar la siesta policial, delegando en la Policía su propia administración y descansando así en el confortable desgobierno civil que por varios años caracterizó a las administraciones gubernamentales de la PNU. Gobierno tras gobierno, los políticos estrecharon las manos de jerarcas policiales, vieron pasar desfiles de oficiales y cadetes, firmaron resoluciones y aplaudieron operativos, todo ello sin apenas incidir un ápice en el rumbo institucional.

La llegada del Frente Amplio (FA) al gobierno en 2005 comenzó a sacudir la modorra policial. Por entonces, la situación de la Policía y de la inseguridad en Uruguay evidenciaba un profundo deterioro. El crecimiento de los delitos y la elevada sensación de inseguridad eran acompañados por una estructura desorganizada, tecnologías obsoletas, condiciones laborales deterioradas, salarios magros, altos niveles de corrupción, formación militarizada e inexistencia de expectativas reales de carrera para los funcionarios (^{Paternain 2017}). La primera gestión del FA en el Ministerio del Interior (MI) (2005-2010) fortaleció un enfoque de derechos humanos y construyó mecanismos de contralor de la Policía (^{Vila 2016}).

La reforma policial uruguaya conoció su génesis en este período de gobierno, pero fue durante los dos consecutivos -encabezados por el exministro del Interior Eduardo Bonomi (2010-2015 y 2015-2020)- cuando la reforma desestabilizó los cimientos de la arquitectura tradicional de la PNU. Cambios doctrinarios y legislativos, transformaciones organizacionales, y una serie de innovaciones técnicas y programáticas configuraron un combo sin precedentes desde el retorno democrático.

Sain (2010; 2015) señala que las reformas policiales suelen involucrar transformaciones en tres órdenes: el doctrinario, el organizacional y el funcional. En el orden doctrinario, la reforma uruguaya modificó normativa fundamental como la Ley Orgánica Policial (Ley 19.315). Esta institucionalizó el carácter civil de la PNU, redujo su escala de ascenso de 14 a 10 grados, unificó la Escala Básica del personal subalterno con la Escala de Oficiales facilitando la movilidad entre ambas, modificó el sistema de ascensos, renovó el régimen disciplinario policial sustituyendo el “arresto a rigor” por sanciones pecuniarias, y consagró derechos de los funcionarios subordinándolos al régimen administrativo civil, entre otros cambios.

En el orden organizacional, la reforma fortaleció el mando civil del MI sobre la PNU, creando direcciones bajo su órbita y mecanismos de control aplicados al trabajo policial. Entre ellos, destacan la jerarquización de la Dirección General del MI, encargada de administrar los recursos de la cartera, y de la Dirección de la Policía Nacional, lo cual hizo posible uniformizar e integrar las 19 jefaturas departamentales y sus cientos de comisarías. Específicamente, a nivel de Montevideo, la reestructura orgánica de la Jefatura de Policía de Montevideo (JPM) solucionó el problema de la fragmentación del trabajo policial, mejoró la coordinación entre unidades, desmanteló redes de corrupción y redujo los tiempos de respuesta. Una alianza entre líderes políticos y jerarcas policiales reformistas hizo posible la gobernabilidad civil de la institución y la efectivización de sus ideas.

En el orden funcional, los cambios abarcaron diferentes dimensiones. La jerarquización del análisis criminal y de programas basados en la evidencia empírica destacan en la gestión de la seguridad (BID y Ministerio del Interior 2018; Del Castillo 2020; ^{Sanjurjo, Trajtenberg y del Castillo 2021}). Por otro lado, en materia de recursos humanos, el salario creció de manera significativa por encima de la inflación, la instalación de relojes biométricos permitió controlar el presentismo y otros recursos, y la de sistemas de control vehicular racionalizó el uso de combustible y permitió el seguimiento vehicular por GPS. También hubo mejoras en el equipamiento policial y los uniformes, y se introdujeron mecanismos de gestión por resultados.

Adicionalmente, una reforma educativa policial desmilitarizó y profesionalizó la fuerza mediante prácticas formativas focalizadas y planes de estudio integrados por saberes académicos y técnicos provenientes del ámbito civil. Asimismo, redujo la distancia jerárquica entre el personal subalterno y los oficiales, habilitando mecanismos de ingreso a la carrera de oficiales para subalternos, homogeneizando sus currículos y suspendiendo regímenes de internado que establecían experiencias formativas diferentes entre oficiales y subalternos.

Estas y otras transformaciones modernizaron y profesionalizaron la PNU y dignificaron el trabajo de sus funcionarios a niveles inéditos en la historia de la institución. Pero al mismo tiempo -y este punto es central para mi argumento- interpelaron una serie de símbolos, rituales, representaciones colectivas, formas de pensar, de hacer y de sentir que habitaban el corazón identitario de la institución policial y el de sus funcionarios. En las siguientes secciones analizaremos cómo las transformaciones introducidas por la reforma fueron resignificadas y (des)apropiadas por muchos policías. También conoceremos algunas de las razones (sentidos) que explican su discontinuidad en el tiempo.

La civilización policial

Algo agitado, tras dictar una clase a cadetes y transpirando a causa del calor de una veraniega mañana de marzo, un experimentado instructor policial conversaba conmigo sobre la educación policial en Uruguay en la Escuela Nacional de Policía (ENP). Para formar cadetes, me decía, hace falta disciplina. La disciplina “forma a ese papanata civil, recién salido del liceo, que viene a la escuela con una carne amorfa, lo va esculpiendo, lo forma para que mande, para que sea un líder. Para eso hay que formarle el carácter” (instructor policial, Escuela Nacional de Policía, 22 de marzo 2021).

Sus palabras presentan al mundo civil y al policial como representaciones antagónicas. El aspirante a policía es presentado como un papanata sin experiencia ni conocimientos (recién salido del liceo), proveniente de un mundo amorfo, sin mando ni liderazgos. Al ingresar a la institución, pasa a integrar un mundo ordenado, jerarquizado; un mundo habitado por policías que han aprendido a asimilar un valor moral preciado para la institución: el carácter.

Este, junto a otros valores como la disciplina, el sacrificio, el espíritu de cuerpo o la postura se posicionan frente a los aspirantes como referencias morales del auténtico policía, de un ideal del policía-que-debería-ser. La insistencia en modalidades de instrucción como la marcha a “paso ligero” son estrategias pedagógicas orientadas a fortalecer estos valores (fotografía 1).

Fotografía 1  Cadetes de la ENP marchando a “paso ligero” camino a una clase de educación física 

Ahora bien, el instructor consideraba que esos valores habían atravesado una crisis reciente. Durante los gobiernos del FA se había “puesto en riesgo la esencia policial”. En esas administraciones, argumentaba, “se había dejado de formar policías” y la ENP “se transformó en una facultad, y esto es muy distinto a una facultad, muy distinto, porque al egresar vas a estar sujeto a normas que no son al común denominador de un ciudadano común”. Sostenía que “se había perdido la disciplina, el sacrificarse, el levantarse temprano, el ser prolijo”. Además “se había perdido postura y espíritu de cuerpo” al transformarse los modos de andar y las técnicas corporales -diríamos siguiendo a Mauss (1985)- con las que se circulaba por los espacios de la ENP. Los cadetes caminaban libremente por la Plaza de Armas -un espacio reservado a rituales, desfiles y ceremonias- cuando allí debían marchar a “paso ligero”, tomaban mate (una infusión civil proscripta para cadetes dentro del predio de la ENP) y “andaban de a uno ahí perdidos por el predio”, en lugar de marchar de a dos o en pelotón, como era costumbre. Es decir, la disciplina y otros valores policiales habían sido amenazados por novedosas e inquietantes formas civiles de ser policía.

Las instituciones policiales insisten en desmarcarse del mundo civil. Para ingresar, hay que romper con el sustrato de civilidad que uno lleva a cuestas, y así lo escuchan y enuncian muchos aspirantes que atraviesan etapas de formación. Pero esta representación tiene un carácter trágico. Termina mal. La Policía no es una isla. Por el contrario, es un mundo socialmente poroso, tan atravesado por las diferentes dimensiones de la vida social como cualquier otro.

Una metáfora que condensa esta idea es la que formulan Garriga y Galvani (2014) cuando señalan que la escuela de policía (aunque podríamos hacerlo extensivo a la Policía en general) no es una abadía del siglo XIII habitada por monjes (poli0cías) de clausura aislados de la sociedad. ^{Sirimarco (2009}) expone los límites de esta representación al pensar la separación entre el mundo policial (esa totalidad imaginada) y el civil (otra totalidad imaginada) que proponen las escuelas de formación como un discurso, una narrativa institucional. Entenderlo de esta manera invita a comprender los contenidos y expresiones del proceso de construcción del sujeto, pero también a marcar los alcances de los supuestos sobre los que se construye este relato y los límites que encuentra en la práctica.

Pero giremos el tablero. Porque lo que aquí nos ocupa son los límites y alcances de un proceso que corrió paralela y a la vez inversamente al de construcción del sujeto policial: la transformación de buena parte de los discursos, prácticas y representaciones acontecido durante la reforma policial uruguaya. Mientras el primer proceso enfatiza lo policial por encima de lo civil, el segundo enfatiza lo civil por encima de lo policial. Uno aleja a la Policía de la civilidad; el otro la aproxima. Un proceso de modernización que podríamos adjetivar con mayor precisión como civilizatorio, no por un supuesto sentido evolutivo, lineal, ni tampoco asimilable a la noción de progreso. Con civilización quiero decir la introducción de ciertos elementos provenientes del mundo civil a la cosmología policial.

Las innovaciones situaron rápidamente a la PNU a la vanguardia de las Policías del continente, en términos de innovación (BID y Ministerio del Interior 2018). Sin embargo, no se sostuvieron en el tiempo y en su mayoría fueron debilitadas y desmanteladas tras el cambio de administración gubernamental acontecido en marzo de 2020. ¿Por qué? Sostengo que una clave de la respuesta radica en el modo en que estas transformaciones interpelaron la vida social y las relaciones sociales al interior de la PNU.

Las instituciones policiales se caracterizan por su ethos colectivista que pone al “todo” social por encima del individuo. Un “todo” que resuena con la noción de holismo, desarrollada por el antropólogo francés Louis ^{Dumont (1980}) en su estudio sobre el sistema de castas de la India. El autor llamó “holístico” a este sistema basado en uno de sus principales rasgos: el todo social engloba a sus componentes (castas, en su caso). Las castas eran grupos separados, aunque interdependientes, organizados conforme a una jerarquía de valores en la que cada casta ocupaba una posición determinada. Para definir “la ideología del sistema de castas”, Dumont contrapuso sus principios de organización jerárquica holistas a la “teoría igualitaria” o “ideología moderna” de Occidente. Mientras que en la primera importan las relaciones entre sus elementos y la forma en la que estas se organizan, en la segunda prima el individuo autónomo como unidad mínima y en tanto valor por encima de la sociedad (Dumont 1980).

Esta distinción es central en nuestro argumento. La reforma policial introdujo elementos nacidos en una ideología igualitarista dentro de una organización de tipo holista; muchos de ellos propios de ámbitos empresariales, diseñados en una de las instituciones más representativas del igualitarismo occidental: el mercado. Como ejemplos podemos mencionar mecanismos gerencialistas de administración y evaluación del proceso de trabajo policial a partir de productos o resultados, horizontalización de las relaciones sociales dentro de la Policía, incorporación de saberes académicos y técnicos a la gestión y educación, orientación del trabajo a partir de datos y evidencia empírica (evidence-based-policing, desarrollo de modelos preventivos respaldados en la evidencia como el patrullaje en puntos calientes o la Policía orientada a problemas), etcétera.

La alquimia resultante de la combinación de elementos civiles (individualistas-igualitaristas) con policiales (holistas-jerárquicos) caracterizó a la reforma policial uruguaya, y de ella surgieron algunas de sus innovaciones más interesantes. Pero fue a la vez uno de los principales factores que explican sus límites. Y es que ello, interpeló una forma de ver el mundo que caracterizó tradicionalmente a la institución, sustentada en valores holistas y jerárquicos, más ligados a una concepción de persona que de individuo (volveré a esto más adelante). Exploremos dos ejemplos que ilustran esta limitación: los cambios introducidos en la escala policial de ascenso y el tratamiento de la muerte policial por parte de las autoridades políticas reformistas.

Alpinismo policial

Decíamos que parte de la interrupción de la reforma policial uruguaya se explica porque vulneró fundamentos regulatorios de las relaciones sociales en la PNU. Uno de los espacios donde esta tensión se hizo evidente fue el sistema de ascensos.

La reforma introdujo dos transformaciones de alto impacto en este sistema. Primero, redujo de 14 a 10 grados la escala de ascenso, un mecanismo que supuso a la vez un distanciamiento de rasgos militaristas y una aproximación al ideal de la Policía que las autoridades procuraban construir. Se facilitaba, además, la movilidad entre grados, lo cual generó condiciones para la descentralización y la horizontalización del comando, procurada por los jerarcas.

La segunda transformación consistió en flexibilizar el sistema de ascensos introduciendo nuevos criterios para ascender en el escalafón. Antes de la reforma, los ascensos se producían principalmente mediante la “antigüedad calificada”. Este mecanismo privilegiaba la permanencia en el grado, aunque combinándola con el rendimiento académico de los aspirantes a ascender. La nueva Ley Orgánica Policial complejizó el sistema. Para el personal de Escala Básica y Oficiales Subalternos el mecanismo pasó a ser por concurso. En cuanto a Oficiales Jefes y Superiores, dos tercios de las vacantes pasaron a ascender por concurso, y el tercio restante por selección directa del Poder Ejecutivo entre los postulantes calificados para ascender. Para el grado de Comisario General -el de mayor jerarquía- el 50% de los ascensos sería por selección directa entre los calificados.

Como era esperable, las resistencias se hicieron oír. “Fijate que tenés gente que con 20 años de antigüedad ya tiene la máxima jerarquía. ¡Yo llevo más de 30 y todavía me falta un grado para llegar!”, me dijo un veterano policía, apelando a la antigüedad como cualidad legitimante del ascenso en la escala, mientras impugnaba la idoneidad de otro oficial favorecido por el sistema (policía experimentado, Escuela Nacional de Policía, 19 de marzo 2021). Algo similar me expresaron Osvaldo y Raúl, dos policías mientras conversábamos en la sede del gremio policial que dirigen:

Osvaldo: en el sistema de ascenso de hoy al oficial que tiene vocación de ser un buen profesional se lo está induciendo a hacer una carrera más afín a la política. Afín es demasiado delicado para decirlo. Tiene que acercarse al poder de una manera más obsecuente para poder obtener este ascenso. Con el Frente Amplio empezó a prevalecer el ascenso por selección, que es nada más y nada menos que lo que siempre se ha criticado: el ascenso a dedo. Yo elijo a fulano, selecciono a fulano, fulano y fulano que ascienden y el resto vaya y dé concurso. Raúl: y después el tiempo que uno tiene que llevar en cada grado. Porque si usted es un subcomisario que está trabajando pero aspira a ser comisario, se requiere que pase por determinada experiencia en el campo. No puede ser que a usted lo asciendan a subcomisario hoy, este año, y el año que viene ya lo asciendan a comisario. Porque usted no pasó por el grado. Entró por atrás, no vivió la experiencia, no conoció a sus subalternos, no se capacitó realmente para ser comisario. O sea, en la Policía, para mandar y liderar, hace falta tener experiencia. Entrevistador: ¿Y por qué creen que se introdujo este sistema? R: Porque se quiso, primero que nada, politizar. O: ¿Por qué de esa manera, usted qué hace? Se capta todo el que quiera ascender, es mucho más rápida y más segura la vía de tener que… me acomodo con aquel político, le llevo todo, soy obsecuente con él, nunca discrepo con él, nunca marco lo que me parece que está mal. No, al contrario, digo que está todo perfecto, y con eso yo me gano la simpatía y puedo ascender. O sea, es la politización. En vez de ser una carrera administrativa, profesional, pasamos a tener una carrera inducida a la política (Osvaldo y Raúl, 7 de junio de 2021).

Dos observaciones. La primera es la valoración moral positiva que alcanza la antigüedad en el grado como principio fundamental de la movilidad ascendente en la escala de ascenso. Opera como vía de acceso a la “experiencia”, capital necesario para ascender en una institución donde el aprendizaje práctico es frecuentemente mejor valorado que el teórico. No debe leerse el ascenso como el simple salto de un escalafón a otro, sino más bien como un movimiento que oscila entre el dinamismo y la estabilidad, entre la horizontalidad (permanencia) y la verticalidad (ascenso).¹ Ascender exige haber permanecido, habitar un grado durante determinado tiempo. Es durante esa permanencia donde el sujeto policial se gana y legitima su eventual promoción. Una legitimidad de la que carecía el nuevo sistema. Como dice Raúl, quien asciende meteóricamente “no pasó por el grado. Entró por atrás, no vivió la experiencia, no conoció a sus subalternos”. Sube con rapidez por la pendiente del escalafón, como un alpinista.

La segunda observación es que estos alpinistas policiales ascendieron desde la política, una vía ajena a policías y reservada para civiles. Alinearse con el político de turno, ser obsecuente con él, acomodarse constituyen expresiones de este accionar. Como expresan Osvaldo y Raúl, quienes ascendieron a través del sistema de selección directa persiguieron sus carreras personales violando las obligaciones correspondientes a su posición en la jerarquía, y además lo hicieron transgrediendo la división entre el mundo político (civil) y el policial. Ocuparon sus cargos “a dedo”. En un mundo habitado por individuos civiles (pensemos en una empresa privada, o incluso en cargos políticos de la administración pública) estas modalidades no resultarían necesariamente problemáticas. Pero en la institución sí lo fueron, pues ella no está compuesta por individuos, sino por personas.

Mauss (1985) analizó la evolución del concepto de persona en Occidente, distinguiendo el yo (moi) -la conciencia propia de la individualidad- de la persona (personne) -el rol social que uno juega en una colectividad. La autoconciencia individual occidental (moi), argumentaba Mauss, es un producto reciente históricamente que distingue a Occidente de sociedades no industrializadas. En estas últimas, la persona social adquiere sentido a través de ciertos rituales o ceremonias que asignan a la persona una determinada posición en la sociedad. Una posición revestida de expectativas, obligaciones y deudas con el grupo. En pocas palabras, la persona maussiana es una persona moral.

La oposición ideal a la persona social es la categoría moderna del individuo como agente autónomo, invariable y ecualizado al resto; un individuo que encarna los valores asociados a la ciudadanía republicana, como la libertad y la igualdad (^{Dias Duarte 2003}). Se trata de una categoría limitada para responder a preguntas que atienden a dimensiones morales y simbólicas de la vida social como la que nos ocupa aquí. Y es que la vida social dentro del mundo policial se explica mejor atendiendo a las posiciones sociales de sus integrantes y sus roles y obligaciones morales para con los demás, que mediante un esquema que ecualice a los policías y asuma que sus trayectorias discurren libremente por el sistema social.

Decía que, desde el punto de vista de muchos policías, la reforma tensionó el ethos policial colectivista. Muchos oficiales que ascendieron por selección directa fueron etiquetados y estigmatizados por buena parte del personal. Su ascenso fue interpretado como una vulneración de los principios holistas que organizan la vida social de los uniformados, y una transgresión a las obligaciones sociales asociadas a su posición social. Según esta representación, estos oficiales olvidaron que el todo policial trasciende a sus elementos. Olvidaron la importancia de la “experiencia” que trae aparejada la permanencia (“antigüedad”) en un grado. Olvidaron que la posición que uno ocupa impone obligaciones sociales. Olvidaron comportarse como policías (personas) y se comportaron como civiles (individuos). El modo en que estos oficiales fueron valorados por otros policías erosionó la legitimidad de las transformaciones que viabilizaron, obstaculizando su sostenibilidad en el tiempo.

Muertes secularizadas

La policía está llena de fantasmas. Al recorrer sus pasillos, conversar con sus funcionarios o revisar su acervo documental, una figura sobresale insistente: el policía caído en cumplimiento del deber. Héroes, mártires, ángeles azules, los policías caídos se presentan tanto en forma de monumentos y placas conmemorativas, como en anécdotas, relatos, rituales y ceremonias que celebran su memoria.

Caer en cumplimiento del deber no es morir de cualquier forma. Es hacerlo sirviendo a la sociedad, por una causa noble, un propósito superior y trascendental. Es, en pocas palabras, un sacrificio. Hubert y Mauss (1964) señalaban que el sacrificio transforma el estatus moral de la persona que se sacrifica. En este sentido, morir (caer) en cumplimiento del deber supone una transformación moral del caído. El policía que sacrifica su vida desempeñando su labor alcanza el estatus de símbolo eterno. Se consagra como un policía perfecto, idealizado, un policía-para-siempre que al morir no solamente habrá perdido la vida, sino que pasará a integrar la memoria colectiva como un héroe que se sacrificó en pos de un propósito trascendental: proteger a la sociedad.

La reforma policial uruguaya conoció una de sus principales limitaciones en su incapacidad de interpretar la cosmología policial sobre la muerte en términos policiales. La “civilización” de la Policía implicó nuevos modos de tratar a los caídos. Los “ángeles azules” (fotografía 2) pasaron a ser funcionarios públicos.

Fotografía 2 Pista de entrenamiento de alumnos de la ENP que recuerda a los camaradas caídos como “ángeles azules”  

Ello interpeló valores policiales tradicionales asociados a la muerte. Atendamos al testimonio de Oscar, dirigente de un sindicato policial, que servirá de punto de apoyo para la afirmación que acabo de hacer:

El relacionamiento con [el ministro] Bonomi era malo por lo que salían a decir [los jerarcas políticos] cuando moría un policía. Yo siempre lo digo como ejemplo; te mataban a un compañero y bueno, ahí salía Bonomi en la tele a decir que estamos chequeando si tenía puesto el chaleco antibalas o no, si estaba en servicio o no. Capaz que no era el momento de decir eso. Analízalo en frío después, hacé la tarea administrativa si querés. Pero en ese momento ponete del lado de que perdiste un funcionario, ponete del lado de la familia (Oscar, 8 de diciembre 2020).

La Policía es una institución oral y performativa. En ella el gesto, la palabra y el símbolo suelen importar más que los hechos objetivos. De acuerdo con este testimonio, Bonomi y otros jerarcas políticos que lo acompañaron en su gestión respondían inadecuadamente ante el fallecimiento de los funcionarios. Cuando los policías precisaban proximidad con la familia y compañeros del caído, el exministro respondía con frialdad. Cuando se precisaba sensibilidad y empatía con el sentir policial, ofrecían argumentos administrativos.

En su afán por civilizar a la institución, la administración del exministro Bonomi procuró reducir el tratamiento de la muerte policial a la muerte de un funcionario público más. Es cierto que ello no constituyó una premisa explícita de la reforma, pero sí fue una expresión implícita del movimiento civilizatorio de la PNU que ella intentó impulsar. Civilizar la muerte implica secularizarla, racionalizar los honores, las expresiones simbólicas de reconocimiento al policía caído, pero también los beneficios pecuniarios (pensiones) para sus familiares. Así, ser policía dejó de ser motivo suficiente para recibir un tratamiento especial al morir.

De manera alternativa, los policías fallecidos recibieron el mismo tratamiento que recibiría un funcionario de cualquier otro organismo público: una evaluación de cómo se produjo la muerte (si en acto de servicio o fuera de él) que en última instancia condicionaría la efectivización de prestaciones sociales y los honores tradicionales. Las lecturas jurídico-técnicas de esas muertes funcionan como argumentos para el procesamiento burocrático de un funcionario público fallecido, pero no alcanzan la eficacia simbólica suficiente como para comunicarse efectivamente con los policías afectados por la muerte de un camarada. Desde el punto de vista de Oscar y de muchos de sus compañeros, el exministro les daba la espalda. Ello constituyó un talón de Aquiles para los esfuerzos reformistas.

Examinemos otra arista de la decepción policial con el tratamiento de la muerte por parte de las autoridades políticas de entonces. Decíamos que la muerte ocupa un lugar privilegiado en el imaginario policial. Una de las marcas más claras de ello son las ceremonias en homenaje a policías caídos. Calandrón y Galar (2017) señalan que la institución otorga a la muerte un valor particular. Este se expresa mediante sirenas encabezando cortejos fúnebres, uniformes y boinas distintivas, guardias de honor y reconocimientos institucionales post mortem, elementos simbólicos que enaltecen al personal fallecido, y al mismo tiempo, estrechan los lazos entre la institución y su personal. Similarmente, Bover y Maglia (2017) sostienen que honrando a sus camaradas caídos los policías aprenden formas de sentir colectivas frente a la muerte a través de prácticas ceremoniales rituales (homenajes a caídos, minutos de silencio) que transforman algo negativo (morir) en algo positivo: la “buena” muerte (Galvani y Mouzo 2014).

El tratamiento de los sepelios de policías caídos es uno de los principales motivos de desencanto policial con las autoridades políticas al frente de la reforma. Muchos policías uruguayos les reprochan a estos jerarcas no haber honrado debidamente a los policías caídos en esos años. De acuerdo a este sentir, el ministro Bonomi y su equipo no fueron capaces de interpretar debidamente el valor simbólico que suponen estas instancias para los funcionarios. En pocas palabras, podríamos decir que secularizó la muerte policial.

“Bonomi no iba a los velorios” es una afirmación con la que numerosos policías replicaron mi pregunta sobre cómo evaluaban la gestión del exministro del interior. La escuché pronunciada con amargura y rencor en boca de policías de diferentes unidades, oficiales y suboficiales, varones y mujeres, retirados y en actividad, de Montevideo y del interior. La frase individualiza en el exministro una actitud desdeñosa hacia estas instancias, pero al repreguntar, los nombres de otros jerarcas asociados a él (aunque no todos) emergían como protagonistas de lo que los policías entienden como una falta de respaldo.

A pesar de que la mayoría de policías con quienes conversé coincide con este sentir, algunos se mostraron más comprensivos con la actitud del exministro. La razón por la que no concurría a los velorios, me explicaron, está vinculada con su actuación en el Movimiento de Liberación Nacional - Tupamaros (MLN)² durante los años previos a la dictadura militar. Un oficial de alto grado procuró, durante nuestra conversación, ponerse en el lugar del exministro para analizar su ausencia en sepelios:

Bonomi no iba por un tema de evitar un mal mayor. ¿Porque qué mejor momento que en el entierro o en el velorio de un policía reprocharle a él que el mató a un policía? Pero te puedo asegurar que Bonomi lo sufría más que nadie la muerte de un policía, porque yo lo vi, lo hablé mil veces con él. ¿Pero vos te imaginas a Bonomi llegando al entierro de un policía? Los desubiques de esas mentes doloridas y esas mentes débiles, o que no razonan, que le pueden decir mil cosas que no se las merecería (oficial entrevistado, 21 de junio 2021).

Destaco dos elementos emergentes de este testimonio. El primero es que nos alerta de la diversidad de evaluaciones morales sobre la figura de Bonomi entre policías. En el caso de este oficial, observamos que su conocimiento personal del exministro le permitió distanciarse de la posición dominante en la fuerza hacia su figura y comprender las razones de la reluctancia de Bonomi a participar de los sepelios.

El segundo elemento es el contenido de estas razones. Sobresale aquí un factor de la historia de Bonomi que marco simétricamente tanto los primeros como los últimos años de su vida política³: el asesinato del inspector Rodolfo Leoncino en 1971, entonces jefe del Penal de Punta Carretas. Bonomi fue señalado como el autor material del hecho, y aunque el exministro nunca lo confirmó, este rumor fue razón suficiente para su encarcelamiento ilegítimo en 1972, durante la dictadura militar. El fantasma de Leoncino asedió a Bonomi desde su designación como ministro del Interior en 2010 y durante el transcurso de su desempeño al frente de esa cartera, convirtiéndolo en depositario de críticas y reprobaciones entre buena parte del personal policial. Como indica el testimonio del oficial citado, la presunta autoría del homicidio de Leoncino constituyó una limitante para la presencia de Bonomi en muchos sepelios policiales.⁴ A pesar de ello, el ministro y su equipo lograron impulsar transformaciones sustanciales en la PNU. No obstante, también deterioró la legitimidad de Bonomi entre policías, y esta imagen condicionó, a la postre, la sostenibilidad de la reforma más allá de su administración.

Conclusiones

¿Por qué se interrumpió la reforma policial uruguaya? Me temo que no estoy en condiciones de aportar una respuesta definitiva, aunque sí intenté aquí proponer algunas claves de interpretación.

Es ineludible plantear una explicación política. En marzo de 2020, una coalición de partidos de derecha liderada por el Partido Nacional (PN), llegó al gobierno con orientación restauradora. La asunción de nuevas autoridades implicó, primero, el descabezamiento de los cuadros jerárquicos reformistas de la PNU y su reemplazo por policías afines al modelo tradicional. Segundo, a la retórica del “respaldo y respeto total a la autoridad policial”, enunciada por las nuevas autoridades, se sumaron instrumentos legales que aumentaron la discrecionalidad policial y debilitaron los mecanismos de control externo, la interrupción de programas basados en la evidencia empírica y la intensificación de las prácticas jerárquicas policiales de mando y obediencia.

El contraste se hizo especialmente evidente en la educación policial. Las nuevas autoridades revirtieron muchos cambios introducidos durante la reforma educativa: obstaculizaron el ingreso de policías subalternos a la carrera de oficiales, reformaron los planes de estudio con un perfil policialista, y reinstalaron el régimen de internado, entre otras transformaciones de corte restaurador. Por último, la nueva administración precarizó el trabajo en la institución, disminuyó el salario real de los policías y deterioró su equipamiento y herramientas de trabajo.

Si bien ineludible, la explicación política no agota las razones de la interrupción de la reforma. La Policía podría haber resistido la tendencia restauradora, poniendo por encima de ella las mejoras en las condiciones laborales y los procesos de profesionalización y democratización que tuvieron lugar durante los tiempos reformistas. Sin embargo, no lo hizo.

No debemos leer esto como un contrasentido. Como vimos, las Policías son instituciones con una enorme riqueza simbólica y ritual. La vida social dentro de ellas está atravesada por valores morales como la disciplina, el sacrificio, el espíritu de cuerpo, entre muchos otros. Asimismo, las relaciones sociales entre policías están marcadas por prescripciones y proscripciones que imponen determinadas formas de circular por el espacio, modos específicos de dirigirse a superiores y subalternos, códigos de conducta y vestimenta, etcétera. Finalmente, predominan en la institución rituales y ceremonias con alto valor simbólico, como por ejemplo las vinculadas con la muerte.

La reforma policial uruguaya interpeló esas representaciones y relaciones sociales de diferentes modos y con distintas intensidades, y en esa tensión es donde emergen algunas claves interpretativas para comprender sus límites. En los márgenes de esos territorios el impulso reformista encontró sentidos interpelantes que fueron a la vez razones para su ocaso.

La explicación es insuficiente, y de ninguna manera agota los motivos que llevaron a que la reforma se interrumpiese. Es posible que apoyarnos en conceptos antropológicos desarrollados durante la primera mitad del siglo XX pueda resultar extraño para los marcos teóricos que habitualmente se utilizan para analizar las reformas policiales. Sin embargo, puede aportarnos herramientas para reflexionar sobre cómo transformar instituciones de este tipo.

Reformar a la Policía desde el progresismo no debería consistir únicamente en ejecutar políticas modernas, innovadoras y alineadas con los derechos humanos, sino en dialogar con su matriz cultural. La reforma policial uruguaya no consiguió interpretar de manera efectiva el sentir de buena parte de los policías para motivarlos a apropiarse de sus transformaciones y presentarlas como una alternativa competitiva frente a las prácticas tradicionales. El sentido de esos cambios no es el mismo para un jerarca político o para un funcionario especializado en políticas públicas que para un agente que trabaja turnos de 24 horas en una comisaría del interior del país, para un policía cuyo compañero perdió la vida como víctima de un robo, al retornar de su trabajo, o para un oficial veterano socializado en la Policía conforme a determinadas pautas de mando y obediencia.

Retomando a ^{Garriga y Galvani (2014}), la Policía no es una abadía del siglo XIII. Pero tampoco es una start up, una empresa privada que presta servicios públicos, o un partido político. En esas diferencias podemos encontrar, quizás, algunas claves para comprender cómo las instituciones policiales (y los policías) experimentan determinados cambios institucionales y, a partir de ello, producir transformaciones efectivas inspiradas en una matriz progresista y democrática.