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URVIO Revista Latinoamericana de Estudios de Seguridad

On-line version ISSN 1390-4299Print version ISSN 1390-3691

URVIO  n.34 Quito Sep./Dec. 2022

https://doi.org/10.17141/urvio.34.2022.5434 

Articles

Enemigos internos e institucionalidad de inteligencia fuerte: León Febres Cordero y Rafael Correa Delgado

Internal Enemies and Strong Intelligence Institutionality: León Febres Cordero and Rafael Correa Delgado

Inimigos internos e institucionalidade de inteligência forte: León Febres Cordero e Rafael Correa Delgado

1 Facultad de Ciencias Humanas, Pontificia Universidad Católica del Ecuador, Ecuador, lorenapiedracobo@puce.edu.ec


Resumen:

En este artículo se describen y comparan la estructura y la directiva de trabajo de la función de inteligencia en Ecuador en las gestiones presidenciales de León Febres Cordero y Rafael Correa Delgado. Al comparar dos periodos que institucionalizaron fuertemente la función de inteligencia ecuatoriana, el objetivo es dar cuenta sistemáticamente de sus similitudes y diferencias. A través de una metodología de base comparativa, limitada por la clasificación de las fuentes primarias, característica del estudio de los sistemas de inteligencia, se trabaja desde una perspectiva institucionalista, que supera la esfera normativa e incluye el análisis de prácticas no declaradas. Se concluye que los periodos analizados coinciden en una fuerte capacidad de determinación de la agenda por parte del ejecutivo, que por distintos motivos se enfocó en enemigos internos. Además, bajo un marco legal incapaz de establecer controles horizontales a la actividad. Por otro lado, las diferencias encontradas residen en el aspecto económico y en el beneficiario directo de la agenda de trabajo.

Palabras clave: directiva; Ecuador; historia; inteligencia; presupuesto

Abstract:

The following analysis describes and compares the structure and mainframe directions of the intelligence function in Ecuador during the presidential administrations of Leon Febres Cordero and Rafael Correa Delgado. By comparing these two periods that strongly institutionalized the Ecuadorian intelligence function, the objective is to systematically account for their similarities and differences. Through a comparative-based methodology, limited by the classification of primary sources, characteristic in the study of intelligence systems, an institutionalist perspective is used, which goes beyond the normative sphere, and includes the analysis of non-declared practices. It is concluded that those analyzed periods coincide in a strong ability to determine the agenda by the executive branch, that for different reasons focused on internal enemies. In addition, in a legal framework incapable of establishing horizontal controls on the activity. On the other hand, the differences found reside in the economic aspect and in the direct beneficiary of the work agenda.

Keywords: Directive; Ecuador; history; intelligence; budget

Resumo:

A análise a seguir descreve e compara a estrutura e a diretriz de trabalho da função de inteligência no Equador nos governos presidenciais de León Febres Cordero e Rafael Correa Delgado. Ao comparar dois períodos que institucionalizaram fortemente a função de inteligência equatoriana, o objetivo é contabilizar sistematicamente suas semelhanças e diferenças. Por meio de uma metodologia de base comparativa, limitada pela classificação das fontes primárias características no estudo dos sistemas de inteligência, trabalhamos a partir de uma perspectiva institucionalista, que supera a esfera normativa e inclui a análise de práticas não declaradas. Conclui-se que os períodos analisados ​​coincidem em uma forte capacidade de determinação da agenda por parte do Poder Executivo, que por motivos diversos se concentrou em inimigos internos. Além disso, em um marco legal incapaz de estabelecer controles horizontais sobre a atividade. Por outro lado, as diferenças encontradas residem no aspecto econômico e no beneficiário direto da agenda de trabalho.

Palavras-chave: Diretiva; Equador; história; inteligência; orçamento

Introducción

En esta investigación, se describen y comparan el presupuesto, la estructura y la directiva de trabajo de la función de inteligencia en Ecuador en dos administraciones presidenciales. La primera, entre 1984 y 1988, y la segunda, entre 2007 y 2017. Se escogió esta temporalidad por corresponder a las dos únicas gestiones presidenciales en las que la función de inteligencia contó con el nivel de prioridad requerido para operar con directrices claras y sin limitaciones presupuestarias. Cabe aclarar que podrían considerarse problemáticas las diferencias entre los periodos mencionados en el contexto de las características del Estado ecuatoriano: la estructura institucional, el funcionamiento más allá de lo declarado, la directiva de trabajo, el nivel y la calidad de información oficial a la que es posible acceder. Sin embargo, estas no restan pertinencia al ejercicio.

La comparación realizada da cuenta del fortalecimiento y la construcción de capacidades institucionales de la función de inteligencia en momentos usualmente comparados, pero que no cuentan aún con un análisis profundo.

Metodología

La metodología de base del trabajo es comparativa, a pesar de los obstáculos del acceso a información oficial se sistematiza y contrasta información correspondiente a directrices, prioridades y estructuras de la función de inteligencia ecuatoriana. Así se fundamenta el análisis desde una perspectiva institucionalista que, en contraste con el institucionalismo clásico, trasciende lo normativo, dejando un espacio a las prácticas no declaradas, que dejan huella en entrevistas y otros documentos.

Ecuador no cuenta en su historia un solo proceso de desclasificación de información que permitiera el acceso directo a documentos sobre la función de inteligencia estatal sin una interpretación. Las desclasificaciones existentes a la fecha se realizaron ante un público selecto. Los documentos generados desde el Estado, de acceso público, son interpretaciones construidas con mayor o menor rigurosidad y cargadas de juicios de valor. La información utilizada disponible en documentos académicos, e información oficial se logró triangular a través de entrevistas. Las entrevistas realizadas son resultado de un proceso de investigación integral sobre el sistema de inteligencia ecuatoriano iniciado en el año 2008.

Debate

Este trabajo se inserta en el debate propuesto por Dujmovic (2010), quien plantea la necesidad de “obtener la historia correcta” en los estudios sobre los servicios de inteligencia. Sin una abundante elaboración de trabajos históricos el estereotipo sobre la inteligencia estatal continuará. La ausencia de estudios otorga base a falencias serias en los procesos de democratización, institucionalización o profesionalización de los servicios de inteligencia.

Los esfuerzos que construyen un punto de referencia en el momento de comprender el funcionamiento de la actividad de inteligencia estatal en Ecuador son escasos. Este hecho es síntoma de la falta de transparencia, una característica de la inteligencia ecuatoriana. También se constituye como consecuencia del aislamiento de la comunidad académica y quienes trabajen historia de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional. Aislamiento que dejó a las pocas personas que trabajan el tema sin contacto con los debates teóricos sobre la historia. Las voces autorizadas para estudiar el tema se limitaban a aquellos poseedores de acceso privilegiado a fuentes de información por haber formado parte de las instituciones involucradas. Las personas habilitadas para conocer y generar una opinión sobre inteligencia estatal se limitaban a oficiales en servicio activo o pasivo de las Fuerzas Armadas o la Policía Nacional.

Destacan entre los estudios históricos profundos sobre el funcionamiento de la actividad de inteligencia estatal en Ecuador desde dos trabajos: The FBI in Latin America: The Ecuador Files (Becker 2017) y ¿Dónde está el pesquisa? Una historia de la inteligencia política en Ecuador (Rivera, Barreiro y Guerrero 2018). Becker (2017) explica las operaciones del Buró Federal de Investigaciones de los Estados Unidos (FBI) en Ecuador durante el siglo XX, desde el nivel de relación e injerencia real de los miembros del FBI en la toma de decisiones políticas, existente en 1940 (Becker 2017). El trabajo de Rivera, Barreiro y Guerrero (2018) supera las limitaciones de una compilación clásica, al analizar la presencia y rol de la figura del “pesquisa”, evidenciando los mecanismos rastreados para producir inteligencia política entre el inicio de la Guerra Fría y fines del siglo XX.

Aparte de los libros mencionados existen reseñas y trabajos históricos publicados de manera oficial desde instancias como la Policía Nacional y las Fuerzas Armadas. Aunque no profundizan en el análisis o incluyen detalles operativos de datos que podrían ser sensibles para la seguridad nacional, establecen líneas de tiempo y dotan a la narrativa de elementos que estarían ausentes en otras publicaciones. Hasta el momento de presentación de este trabajo no se identificaron ejercicios comparados que profundicen en presupuestos y directrices de trabajo de la actividad de inteligencia entre periodos presidenciales en Ecuador.

Febres Cordero

Entre 1984 y 1988, la superioridad de la inteligencia militar era una característica de la actividad a nivel nacional, como consecuencia del alto nivel de profesionalización dentro de las Fuerzas Armadas. El orden de posicionamiento ante el presidente de la República, de las instancias que cumplían funciones de inteligencia era el siguiente: inteligencia militar, inteligencia policial y la Dirección Nacional de Inteligencia, constituida por miembros en servicio pasivo de Fuerzas Armadas o de la Policía Nacional (Bonilla y Camacho 2001). El director nacional de Inteligencia fue siempre un miembro en servicio pasivo de las Fuerzas Armadas, menos antiguo que el jefe del Comando Conjunto (Bonilla y Camacho 2001).

Estructura

El detalle de la estructura enfatiza en las instituciones de inteligencia estatal consideradas claves en el periodo. La instancia central de inteligencia en 1984 era la Dirección Nacional de Inteligencia (DNI). Durante este periodo no existió ley alguna que regulara su funcionamiento. El reglamento orgánico funcional de la institución se publica el 21 de octubre de 2005 (Rivera 2011). La DNI se encontraba jerárquicamente bajo la autoridad de la Secretaría General del Consejo de Seguridad Nacional (COSENA) (Registro Oficial 1979, art.13-17), y era el presidente de la República quien presidía el Consejo de Seguridad Nacional (Registro Oficial 1979, art.9). En apoyo al COSENA, la DNI era la responsable de proporcionar información estratégica y coordinar las acciones de todas las instancias estatales productoras de inteligencia dentro del estado (Registro Oficial 1979, art. 16-17).

Más allá de la norma legal, en la práctica el secretario del COSENA, o el director de la DNI no tenían mayor peso (Bonilla y Camacho 2001). En circunstancias críticas como el secuestro de Nahím Isaías, el mando de las operaciones fue asumido directamente por el presidente de la República (Oficial Superior, 5 de febrero 2018; Juan Cuvi, UASB, Quito, 7 de septiembre 2020; Rivadeneira 1989). En lo referente a los gastos reservados, en este periodo se los define como los “gastos en que se incurre para asegurar la estabilidad del Estado o del Gobierno” (Alarcón 2020). Llama la atención que se considere al mismo nivel la estabilidad del Gobierno y del Estado.

Las referencias al presupuesto dedicado a las actividades de inteligencia entre 1984 y 1988 no son accesibles como consecuencia de la clasificación de información. Se conoce que el presupuesto de la Dirección Nacional de Inteligencia (DNI) era mínimo (Bonilla y Camacho 2001). Esto provocaba que no se contara con ninguna capacidad de soportar económicamente la coordinación entre los organismos de inteligencia. También que inclusive su fidelidad pueda ser compartida y que se considerara que la agenda era determinada por los Estados Unidos de América, los principales proveedores de fondos para que la actividad opere en el país (Bonilla 1991). En este gobierno la DEA entregó más de “400 000 dólares” destinados a fortalecer unidades policiales especializadas (Rivadeneira 1989). Se evidencia la buena relación bilateral en declaraciones del Subsecretario de Estado norteamericano, y en la visita a los Estados Unidos de León Febres Cordero (Velástegui 2005; Reagan 1986).

Inteligencia militar

El inicio de la actividad de inteligencia estatal tuvo lugar en las Fuerzas Armadas ecuatorianas, a través de las primeras actividades de capacitación en inteligencia. La Ley Orgánica Militar, aprobada en 1904, incluía la oficina de informaciones como parte de los servicios otorgados al Estado Mayor General (Castillo 2009). Esta funcionó en la década de los 50 como “II Departamento de Informaciones del Ejército” (Macias 2008, 49). Posteriormente, el 11 de junio de 1963 se crea el Destacamento de Inteligencia Militar. En el año 1978, el destacamento se convirtió en Batallón de Inteligencia Militar (Macias 2008).

En la época, los considerados movimientos subversivos fueron parte importante de la historia del Ejército ecuatoriano. En textos institucionales se reseña, cómo a inicios de la década, la guerrilla colombiana inició sus incursiones en el territorio nacional (Macias 2008). Dentro de fuerzas armadas a grupos como “Alfaro Vive Carajo” se consideran amenazas a la seguridad interna y externa del Estado, con base en los actos delictivos que desarrollaban en el territorio nacional, y a las conexiones internacionales que poseían con otros de similares características (Macias 2008). En la caracterización de los grupos armados influyeron de manera importante la doctrina de Seguridad Nacional y la Ley de Seguridad Nacional, vigente desde 1979.

Si la lucha contra toda forma de subversión y el terrorismo era prioridad en temas de seguridad, considerar que las Fuerzas Armadas no participaron en el combate, al entonces considerado flagelo, es poco lógico. La Comisión de la Verdad menciona, entre las estructuras operativas en actividades antisubversivas, a las secciones de inteligencia de las tres ramas de las Fuerzas Armadas (Comisión de la Verdad 2010). Además, menciona al Destacamento Especial de Inteligencia de la Presidencia de la República (Barreiro y Rivera 2011). También existía la escuela de perfeccionamiento y entrenamiento de inteligencia militar. En el año 1984 el Agrupamiento de Escuela de Inteligencia Militar (AEIM) se trasladó a instalaciones en Conocoto (Macias 2008).

En 1987 el ataque de miembros de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia al destacamento de Cuembí (El Comercio 2016) evidenció que Ecuador no era ajeno a la dinámica violenta que imprimía la guerrilla en la zona fronteriza con Colombia. El trabajo en esta línea no implicó un descuido en el continuo monitoreo del problema limítrofe con el Perú que constituía la prioridad militar (Ordoñez y Cruz 2017).

Inteligencia policial

La instancia de policía más antigua que realizaba funciones de inteligencia es la Dirección General de Seguridad Pública creada el 23 de febrero de 1937 (Instituto de Estudios Históricos de la Policía Nacional 2010). Formalmente, la Policía Nacional asume esta dirección en 1971 sus funciones consistían en “asesorar al ministro de Gobierno y al comandante general de Policía en las áreas de inteligencia y contrainteligencia inherentes a la seguridad interna del país y al mantenimiento del orden público” (Instituto de Estudios Históricos de la Policía Nacional 2010, 87).

El Servicio de Investigación Criminal (SIC) existía como parte de la Guardia Civil Nacional desde 1946. Fue asumido por la Policía Nacional Civil el 8 de junio de 1961 (Instituto de Estudios Históricos de la Policía Nacional 2010, 80-81, Finanzas 2014). Existen versiones enfrentadas con respecto al SIC. Mientras la Comisión de la Verdad asegura la existencia del “SIC10” como una unidad antisubversiva especializada en “infiltración [e…]indagación mediante tortura” (Barreiro y Rivera 2011, 170), la documentación oficial asevera que los números utilizados luego de la palabra SIC eran utilizados para ser referencia a automotores (Molina y Gallegos 2012). El Servicio de Investigación Criminal operaba en la década de los 80 y corresponde a la forma de la década para lo que hoy es la Policía Judicial.

Antes del año 1984 la estructura existente dentro de la Policía Nacional que realizaba actividades de inteligencia era el Departamento de Informaciones que, en 1975 se convierte en la Dirección Nacional de Investigaciones (Instituto de Estudios Históricos de la Policía Nacional 2010, 82). Esta estructura continúa en operaciones durante la temporalidad descrita. En 1982 se creó el Grupo de Operaciones Especiales (GOE), bajo el nombre de “Fuerzas Especiales” (Contraloría General del Estado 2015a, 6). Este ya operaba en el año 1984 y existe hasta hoy. La mencionada unidad operativa también se considera en el informe de la Comisión de la Verdad.

El año 1984 es aquel en el que se otorga importancia a las actividades de inteligencia policial en Ecuador (Mena 2014). Esto sucede porque antes la inteligencia policial fue una “fuerza auxiliar […] militar” (Comisión de la Verdad 2010, 149). En este mismo año se crea, mediante Acuerdo Ministerial 1528, el “Grupo de Intervención y Rescate de la Policía Nacional” (Ministerio de Gobierno y Policía 1984). Sus funciones se delimitan dentro de procedimientos especializados como “lucha antinarcóticos […], lucha antiterrorista […], rescate de personas […], seguridad de instalaciones […], y [...] adiestramiento policial” (Instituto de Estudios Históricos de la Policía Nacional 2015, 2). Los miembros fundadores de la mencionada unidad fueron doce agentes provenientes del SIC de Pichincha (Ortega, Silva y Arcos 2005).

Las operaciones de “Alfaro Vive Carajo”, “Montoneras Patria Libre”, entre otras estructuras calificadas como subversivas, eran consideradas como “grupos de carácter netamente delincuencial” (Comisión de Defensa Jurídico-Institucional de la Policía Nacional 2009, 9). En operativos de combate a estas fallecieron dos miembros de la Policía Nacional, que se convertirían en insignes: los Mayores Eduardo Zea López y Galo Miño Jarrín (Comisión de Defensa Jurídico-Institucional de la Policía Nacional 2009, 143). En el año 1986 se asigna al GIR el nombre de Mayor de Policía Galo Miño Jarrín. De igual manera, en el año 1989 la Unidad de Investigaciones Especiales (UIES) asignó a su unidad el nombre de Mayor de Policía Eduardo Zea López (Instituto de Estudios Históricos de la Policía Nacional 2010).

Según fuentes de la Policía Nacional asignaron los nombres a las unidades especiales porque su trabajo fue considerado heroico de manera oficial. El GIR aún conserva el nombre, la UIES desaparece luego de los eventos de Angostura, pero mantiene la referencia a Zea López con el nombre de Unidad de Lucha contra el Crimen Organizado.

Ámbitos

Cumpliendo con la normativa establecida en la Ley de Seguridad Nacional, el trabajo de las distintas instancias de inteligencia entre 1984 y 1989 se desarrollaba a través de cuatro frentes de trabajo: frente externo, interno, económico y militar (Registro Oficial 1979, art.18). La DNI continuó hasta el año 2010 cuando tiene lugar la reforma al estatuto orgánico de la SENAIN.

Con base en lo expuesto en los dos primeros acápites de la descripción puede establecerse que de todos los frentes fuera del conflicto limítrofe con Perú, prevalecía el frente interno y, específicamente, el combate a la subversión y el terrorismo como prioritarias. Inclusive se consideraba a todas las organizaciones con discurso subversivo como delictivas. Las prioridades, en cumplimiento de la Ley de Seguridad Nacional, fueron establecidas por el presidente de la República, por medio de un discurso imperante sobre la seguridad, financiado desde la cooperación que fue enviada desde los Estados Unidos de América.

Un elemento que aparte de la fuente predominante de financiamiento de la función puede explicar el establecimiento claro de la prioridad de lucha antisubversiva, fue el efecto que causó en la población y en las autoridades estatales el despliegue de la violencia que inicio en 1977 con el secuestro de José Antonio Briz López, y el asesinato de Enrique Echeverría en 1986 (Rivadeneira 1989). Los grupos responsables retaron las capacidades de los servicios policiales y militares de la época, en tal dimensión que los miembros de la organización no fueron sujetos de seguimiento o intento de infiltración estatal, antes de volverse públicos por decisión propia (Juan Cuvi, UASB, Quito, 7 de septiembre 2020). Cuando esta agrupación realizó acciones para visibilizarse tuvieron lugar enfrentamientos armados, casi en condiciones de igualdad con el uso de la fuerza de los miembros policiales. Pero, en otros aspectos, la policía: “No se encontraba equipada, ni preparada” para hacerle frente a amenazas de esta naturaleza (Gallegos 2009).

Rasgos institucionales

Durante el periodo 1984-1988, la función de inteligencia se fortaleció de manera general con base en los fondos asignados como resultado de la cooperación con Estados Unidos, que siguiendo una tendencia presente desde la salida de la Misión Militar Italiana (Becker 2017), consolidó su influencia en Ecuador. Los fondos no solo serían dirigidos a profesionalizar la inteligencia policial, sino a robustecer y especializar en lucha antisubversiva a la inteligencia militar. La incapacidad de coordinación entre instancias de inteligencia militar y policial otorgó preeminencia a la figura del presidente de la República quien asumió la dirección de operaciones, y estableció de manera clara la prioridad conjunta en la lucha antisubversiva. Dentro de la misma línea llama la atención que incluso en los reglamentos, se considerara al Gobierno y al Estado como el mismo objeto referente a proteger. En el fondo entre 1984 y 1988 la función de inteligencia se concentró en su conjunto en la amenaza de los distintos enemigos internos.

Otro rasgo determinante es la rapidez con la que tuvo el nivel de institucionalización y profesionalización alcanzado por inteligencia. Se adquirieron capacidades inexistentes, basadas en la creación de unidades especializadas. Esto, en contraste con la ausencia de normativa que asegurara se garanticen los derechos de la población civil, frente a posibles abusos de la función.

Correa Delgado

El gobierno de Rafael Correa Delgado inicia en enero del año 2007 representando el acceso de una coalición de múltiples sectores sociales, entre los cuales constan ciudadanos que fueron en un momento blanco de la función de inteligencia estatal. Este hecho provocó una aspiración de modificación del enfoque en los enemigos internos. Como consecuencia de diversos factores, que por cuestión de espacio no es posible profundizar el periodo presidencial con el que cumplirá Correa, culmina en el año 2017. A diferencia del período 1984-1988, en este caso no se divide en secciones detalladas por cada componente de la función, si no que se analiza la totalidad, ya que la Secretaría Nacional de Inteligencia (SENAIN), instancia que reemplaza a la DNI, se fortalece y consolida en los diez años analizados.

Antes de los eventos de Angostura en el año 2008, la función de inteligencia no existió como parte del discurso de reforma institucional posicionado por Correa. En los medios de comunicación se encuentra referencia de un supuesto altercado entre inteligencia militar, en una reunión del presidente con activistas de derechos humanos para tratar el caso Dayuma, donde un miembro del sistema de inteligencia militar habría intentado infiltrar un supuesto activista el 11 de marzo de 2007 en Carondelet. Como consecuencia de estos hechos, la Asamblea Permanente de Derechos Humanos realizó declaraciones en las que solicita al presidente se “reestructuren los organismos de inteligencia” (La Hora 2007). Las referencias presentadas a continuación inician en el año 2008 donde por decreto se crea la SENAIN. La política de seguridad establecida en este período buscó marcar una diferencia frente al discurso de la doctrina de Seguridad Nacional. Esta posición se explicita con la aprobación de la Ley de Seguridad Pública y del Estado.

Antes del año 2010, el presupuesto que manejaba la DNI era insuficiente para su funcionamiento (Dirección Nacional de Inteligencia 2010). Esto se reflejaba en equipos para el monitoreo de medios de comunicación e informáticos obsoletos. Los medios técnicos con los que contaba la institución eran resultado de donaciones provenientes de otros Estados (Funcionario DNI, 3 de agosto 2013). La situación económica y de equipamiento de la agencia centralizadora era la más precaria si la comparamos con las unidades de inteligencia policiales y militares. A pesar del abandono del Estado en los años 2007, 2008 y 2009, estas unidades continuaban contando con el apoyo de Estados Unidos, Francia, etc. El problema de presupuesto que caracterizó a la SENAIN en sus inicios (secretario nacional de Inteligencia, UASB, Quito, 8 de marzo 2019), fue rápidamente solucionado. Si bien, durante el año de expedición del Decreto Ejecutivo número 1798 la SENAIN únicamente heredó el presupuesto mínimo asignado a la DNI (Subsecretario de Inteligencia, UASB, Quito, 29 de julio 2018), en el año 2010 la institución contaba con recursos independientes asignados en el Presupuesto General del Estado (Contraloría General del Estado 2014).

Como consecuencia de la clasificación de muchos de los datos relacionados con la actividad de inteligencia no se accedió a información sobre el presupuesto asignado al órgano rector de inteligencia durante los años 2010 y 2011. Sin embargo, por medio de documentos oficiales se conoce que durante el año 2010 el monto presupuestado correspondiente a consultorías fue de 32 885,20 (Contraloría General del Estado 2015b). En el año 2011 esta cantidad ascendió a 104 097,00 (Contraloría General del Estado 2015b). La tendencia al alza en la cantidad asignada en el Presupuesto General del Estado, que se puede apreciar con los montos, se acentúa al transcurrir los años. Entre el año 2012 y 2016 el total de los valores asignados al órgano rector de la actividad de inteligencia corresponde a 216 669 948, 27.

En la tabla 1 se aprecia que, con excepción del año 2016, la tendencia de crecimiento cantidad asignada a la institución se mantiene. El aumento en el presupuesto más significativo tiene lugar entre los años 2013 y 2014 donde la cantidad aumenta en más del 50 % (Ministerio de Finanzas 2013; 2014). Los datos del Ministerio de Finanzas son evidencia de que la actividad de inteligencia contó con prioridad política y financiera para el cumplimiento de sus funciones. Las cantidades incluidas en la tabla no toman en cuenta el presupuesto de gastos especiales, que es bastante mayor al de gastos corrientes y proyectos de inversión. Como parte de gastos especiales en el año 2011 se asignó $24 540 000,00 en el año 2012 la cantidad correspondió a 26 828 475,15 (Contraloría General del Estado 2015a).

Tabla 1 Valores asignados a la función de Inteligencia 2012-2016. Proforma presupuesto general del Estado consolidado por función-sectorial- entidad 

Fuente: Ministerio de Finanzas (2012; 2013; 2014; 2015; 2016). Elaboración propia.

Estructura

A partir de los eventos que tuvieron lugar en Angostura el 1 de marzo de 2008 (Operación Fénix), la DNI ganó importancia para el titular del poder ejecutivo. En mayo del mismo año se establece “la Comisión para la investigación de los Servicios de Inteligencia Militares y Policiales Ecuatorianos” (Rivera 2011) que, en resumen, concluyó la falta de autonomía en la gestión de inteligencia de las estructuras que cumplían con esta actividad de manera general, así como una serie de fallas existentes en los procedimientos internos de cada instancia (Rivera 2011).

Con base en que el informe incriminaba directamente a la UIES, a Inteligencia del Ejército y su titular, se removió a la cúpula policial y al director nacional de Inteligencia (Piedra 2012). Un año después en el mes de junio a través del Decreto Ejecutivo 1798, se “dispone la reorganización de la DNI, […] instancia que tomaría el nombre de SENAIN”. La reorganización se realizó a través de decreto ejecutivo, luego de tres meses, la Ley de Seguridad Pública y del Estado otorga a la SENAIN un marco legal base desde el cual actuar (Rivera 2011). Entre las innovaciones contenidas en esta ley se pueden destacar cuatro puntos.

Primero, la creación de la figura de gastos especiales (artículo 18, Ley de Seguridad Pública y del Estado) a través de la cual la institución cuenta con un presupuesto que: “No se someterá a las normas previstas en la ley que regula el sistema nacional de contratación pública” (Registro Oficial 2009, 14). Segundo, el requerimiento de autorización judicial para “retener, abrir, interceptar o examinar documentos” (Registro Oficial 2009, 15), “como parte de las operaciones encubiertas” (Registro Oficial 2009, 15). Tercero, la destrucción de información que no da lugar a acción penal (artículo 22, Ley de Seguridad Pública y del Estado) y sobre todo el requerimiento de que previo a la destrucción se notifique “a la persona que fue objeto de la investigación” (Registro Oficial 2009, 16), de “las piezas procesales” levantadas sobre ella (Registro Oficial 2009, 16). Finalmente, el cuarto elemento establece la prohibición de

obtener información, producir inteligencia o almacenar datos sobre personas, solo por el hecho de su etnia, orientación sexual, credo religioso, acciones privadas, posición política o de adhesión o pertenencias a organizaciones partidarias, sociales, sindicales, […] así como la actividad lícita de cualquier esfera de acción (Registro Oficial 2009, 16).

Todos estos elementos, además con la determinación de carácter político de que la primera autoridad de la agencia centralizadora de la función de inteligencia debe ser civil. La institución debía esperar hasta agosto del año 2010 para modificar su estructura orgánica. La nueva estructura permitió que la Secretaría cuente con instancias para generar productos de inteligencia en los niveles táctico, estratégico y prospectivo. La reforma integral al Estatuto Orgánico de Gestión Organizacional por Procesos de la SENAIN explicitó la manera en la que el órgano rector del Sistema de Inteligencia se relacionaría con los subsistemas hasta entonces existentes militar, policial, organismos destinados a la seguridad de la presidencia de la República, Corporación Aduanera Ecuatoriana, Servicio de Rentas Internas (a través de la Unidad de Inteligencia Tributaria) y otros que se crearen (Registro Oficial 2010).

Posteriormente, a través del acuerdo No. SIN-001-2015, tiene lugar una reforma integral al Estatuto Orgánico de Gestión Organizacional por procesos de la Secretaría de Inteligencia. Esta es la última reforma registrada en la institución. Entre los elementos más importantes que modifica este acuerdo ministerial se encuentra la estructura orgánica de la Secretaría. En esta nueva estructura, entre las instancias bajo responsabilidad del secretario de Inteligencia, se crea la Dirección de Comunicación. La Coordinación General de Planificación pasa a ser la cuarta dirección en la estructura. Se mantienen las Coordinaciones de Gastos Especiales, y Jurídica, así como la Coordinación General Administrativa Financiera (Registro Oficial 2015). En referencia a la segunda instancia jerárquica de la institución, la Subsecretaría cambia su nombre a Subsecretaría General de Inteligencia (Registro Oficial 2015). Además, se establecen tres subsecretarías adicionales: Inteligencia, Seguridad de Información del Estado y Contrainteligencia (Registro Oficial 2015).

El ejercicio del rol coordinador fue una de las tareas más complicadas de ejercer en la práctica. Cuando nace la SENAIN por decreto, el proceso de establecimiento de reglas para efectivizar el intercambio de información de manera segura y oportuna tomó cuatro años. Hasta el 30 de septiembre del año 2010, los funcionarios que contaban con acceso a información proveniente de fuentes cerradas dentro de la institución eran los enlaces parte de los subsistemas militar y policial. Los informes difundidos al presidente de la República, como parte del procedimiento operativo normal, eran elaborados por los mencionados funcionarios, que se ubicaron hasta el año 2013 en lo más alto del escalafón.

A mediados del año 2013, inició un proceso de consolidación institucional apuntalado por la estabilidad de los mandos medios y bajos que, sin nombramientos se mantuvieron en las administraciones de Patiño y Romero. Desde gastos especiales se financiaron proyectos provenientes de los subsistemas de inteligencia. El flujo “normal” de gastos especiales, dirigido específicamente a operaciones de inteligencia y contrainteligencia, creció más allá de los subsistemas; llegó a abarcar instancias como el Ministerio del Interior y otras dentro de la Policía Nacional.

El segundo mecanismo que fortaleció el trabajo conjunto entre la SENAIN y los subsistemas fue la capacitación. Desde el año 2011 se implementó la práctica de involucrar de poco en poco a oficiales, oficiales superiores, personal de tropa y clases de los subsistemas militar y policial en capacitación especializada. Para el año 2013, la SENAIN organizaba eventos masivos de capacitación con personal de la Secretaría y de todos los subsistemas de inteligencia.

A pesar de que el trabajo prioritario delegado por el entonces presidente de la República se movía dentro del ámbito de gobernabilidad y democracia, se desarrollaron redes temáticas de trabajo alojadas en la sección de producción de inteligencia y lideradas por los analistas de mayor experiencia dentro de cada ámbito. El trabajo de las redes se suspendió en la práctica en el año 2014. La consecuencia fue la desactivación casi por completo de la línea de trabajo enfocada en estructuras de delincuencia organizada. Esta pérdida de personal con sus contactos y confianza afectó negativamente el trabajo efectivo con los otros miembros del subsistema de inteligencia, como el Servicio de Rentas Internas y el Servicio Nacional de Aduanas. La relación formal no se suspendió, pero el cumplimiento de tareas decayó significativamente. El único canal constante de comunicación fueron los pedidos de información y la respuesta a estos pedidos. Incluso la retroalimentación de los productos entregados desapareció (Personal SENAE, SRI, Domicilio, Manta, 6 mayo 2021).

Por otro lado, la relación fluida que había existido con el subsistema militar se rompió en 2014. La frecuencia de reuniones entre el representante del subsistema militar y el secretario de inteligencia no llegó ni a los mínimos de una relación institucional diplomática durante un periodo de cuatro años, el secretario de Inteligencia se reunió́ con el jefe del Subsistema de Inteligencia Militar una sola vez (Oficial Superior 2, Domicilio, Quito, 7 de febrero 2018). El vacío dejado por los demás subsistemas desde el 2014 fue llenado por el subsistema policial.

Ámbitos

A partir del año 2011, siguiendo las directrices del Plan Nacional de Seguridad Integral, se modificaron los ámbitos permanentes de trabajo a Justicia y Seguridad Ciudadana, Relaciones Internacionales y Defensa, Democracia y Gobernabilidad, Ambiente y Gestión de Riesgos y Ciencia y Tecnología (Ministerio de Coordinación de Seguridad 2011). Los rezagos de la Ley de Seguridad Nacional que dividían el trabajo en frentes interno, externo, económico y militar fueron entonces erradicados de esa dimensión. Pero a pesar de los cambios legales la concepción del enemigo interno nunca se superó, entre las evidencias sobre este hecho de conocimiento público y con respaldos válidos.

En primera instancia se encuentran las órdenes a la SENAIN de investigar tuiteros salidos de la cuenta de Twitter oficial de Rafael Correa en los años 2012 y 2013 (La Hora 2013), que no han sido desmentidas. Un hecho menos conocido, es que, en el año 2012 desde la SENAIN, se habría accedido a través de “Dato Seguro” sin autorización judicial, a datos personales de cientos de personas (Plan V 2015). Llama la atención que, aunque la Ley lo exige, no existe una sola experiencia en la cual la información almacenada por parte del sistema de inteligencia sobre una persona sin resultados positivos haya sido dada a conocer (artículo 21 de la Ley de Seguridad Pública y del Estado).

El principal cambio que provocó el surgimiento de la SENAIN corresponde a la suspensión de la fuerte línea de cooperación existente con los Estados Unidos de América, que duró 52 años bajo el Acuerdo Marco de Seguridad. Desde su creación, la SENAIN recibió asesoría de una variedad de países: Chile, Argentina y España. Posteriormente, la institución empezó a apoyar su trabajo en asesoramiento recibido de la inteligencia cubana, pues desde el año 2010 se realizaron procesos de entrenamiento masivo y funcionarios del servicio de inteligencia cubano realizaron trabajos (Personal SENAIN, SENAIN, Quito, 18 julio 2012). En el caso de Venezuela, el nivel de importancia de la cooperación en el sector se fortaleció desde el 2012.

Características

La Secretaría de Inteligencia se caracterizó por consolidarse como una instancia donde se ejercieron fuertes “prácticas de contrainteligencia interna que [se convirtieron …] en espionaje político” (Coloma 2020). Ello dejó de lado su misión institucional declarada en la ley y en los planes de inteligencia vigentes entre los años 2011 y 2017, la generación oportuna de información para la anticipación de riesgos y amenazas que podrían poner en peligro la Seguridad Integral.

El rol de coordinación se cumplía al contar con mecanismos efectivos para controlar que las disposiciones, sin importar de qué tipo fueran, se cumplieran. El flujo y la disponibilidad de fondos se fortaleció en el caso de las unidades policiales. En contraste el subsistema militar experimentó serios problemas en sus capacidades institucionales al sufrir las consecuencias de su exclusión del sistema nacional de inteligencia. En el caso de otras instancias partes del sistema, las relaciones permanecieron al mínimo, se anularon los espacios conjuntos y su rol se redujo a proveedoras de información.

En el periodo señalado, y más allá de lo declarado en la legislación, los pedidos provenientes del Gobierno de turno se establecieron como la prioridad del desempeño institucional. Las áreas temáticas establecidas en el Plan y Agendas de Seguridad Integral de los años 2011 y 2014 se declararon, pero no se cumplieron. En su lugar se visibilizó un sistema de inteligencia cooptado por el partido gobernante (Zurita 2020), manipulado como actor del escenario político nacional y poseedor de facultades atrofiadas para predecir oportunamente amenazas, como las vinculadas a la dinámica del narcotráfico (Pinto 2020).

Con el tiempo el peso estratégico que llegó a tener la institución atravesó una serie de variaciones, con un eventual, pero marcado declive como consecuencia de una “reducción de su capacidad asertiva y el incremento de la incompetencia en el elemento humano” (Pinto 2020, 62). Lo antes mencionado desencadenó en el cumplimento de tareas de la inteligencia estatal de manera completamente funcional al presidente de la República y representante del “Movimiento Patria Altiva i Soberana”. Esta aseveración se comprueba en eventos posteriores al periodo analizado como la explosión de una bomba en el cuartel policial de San Lorenzo el 27 de enero de 2018 (Piedra, 2018), que no tuvo anticipación o respuesta desde un sistema de inteligencia concentrado en la cotidianidad política nacional, con mínimas capacidades efectivas en el área de la seguridad.

Conclusiones

El rasgo que caracteriza a los dos períodos analizados es la fuerte capacidad de determinación de la agenda por parte de quien encabezaba el ejecutivo. En ambos casos, la figura presidencial fortaleció la función y modificó la dirección del trabajo institucional. De igual manera, la actividad institucional refleja una confusión entre lo que implica un trabajo de inteligencia estatal que sirve al Estado y uno que sirve al Gobierno.

La diferencia más radical entre ambos períodos fue la capacidad de mantener una agencia propia, directamente relacionada con el origen de los fondos que financiaban la función de inteligencia. En el período de Febres Cordero, la fuente principal eran los Estados Unidos y las prioridades se alineaban al 100 % con las establecidas en el acuerdo marco de seguridad con ese país. En el periodo de Correa, el financiamiento fue propio y la cooperación con otros países no llegó a determinar la agenda. Aun así, esta diferencia no implicó que en ambos periodos los productos de inteligencia interna desarrollados estuvieran enfocados en el mismo tipo de enemigo; en el caso de Febres Cordero fueron los grupos subversivos y en el caso de Correa destacan los opositores políticos.

Como correlato de las similitudes antes mencionadas, cabe destacar que en ambos periodos el desarrollo del marco legal tuvo desventajas, en comparación con el trabajo y las capacidades reales. La prioridad fue la consolidación institucional para enfrentar la amenaza detectada y la garantía de derechos se dejó de lado. Consecuencia de una serie de elementos que por motivos de espacio no se profundizan en este artículo, el direccionamiento que recibieron las instancias de la Policía Nacional y las Fuerzas Armadas en el periodo 1984-1988 se convirtió en el motor de sus unidades especiales, sobre todo en la Policía. La directiva explicitada en el primer periodo de institucionalización de la función de inteligencia en Ecuador permaneció en el tiempo como idea y práctica no declarada.

Aunque un gobierno considerado de izquierda llegó al poder en el periodo 2007-2017, y existían expectativas de modificaciones importantes en el ejercicio de la inteligencia esto no sucedió. El frente interno creció e incluyó una multiplicidad de actores considerados amenazas para la supervivencia del gobierno. La tarea realizada, por la que tomó el nombre de Sistema Nacional de Inteligencia, se cumplió sin limitaciones tecnológicas y de recursos.

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Recibido: 01 de Abril de 2022; Aprobado: 30 de Junio de 2022

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