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1. Introducción
La crisis de seguridad pública que experimenta América Latina en las últimas décadas ha puesto el foco sobre la influencia de las armas de fuego en la violencia que azota a la región (Sanjurjo 2016; 2019; Gilgen 2012). A pesar de ello, los registros nacionales de armas sugieren que la gran mayoría de tenedores y portadores las adquieren como instrumento de defensa personal (Moreano et al. 2006; SUCAMEC 2014). En un contexto regional de violencia generalizada y de Estados que no tienen la capacidad efectiva de proteger a sus ciudadanos, son cada vez más los latinoamericanos que recurren a ellas para defender sus vidas y pertenencias. En consecuencia, las estimaciones más recientes sugieren que habría alrededor de 71 millones de armas pequeñas en América Latina, de las cuales el 86 % estaría en manos de civiles (Karp 2018c; 2018a; 2018b). Por estas razones, los Estados latinoamericanos han ido asumiendo que una mayor restricción en el acceso a las armas de fuego puede ser una medida racional para intentar bajar los niveles de violencia (Sanjurjo 2020).
Sobre esa base, el presente artículo se propone hacer un análisis comparado de las políticas de control de armas en América Latina. Con ello se refiere, específicamente, a aquellas políticas que regulan la adquisición y el uso defensivo de armas de fuego por parte de civiles (Cook y Ludwig 2000; Parker 2011). El estudio parte de una hipótesis general: las políticas de control de armas en América Latina suelen ser particularmente restrictivas, sobre todo si se las compara con las de Estados Unidos. La segunda hipótesis es que no es seguro que esas políticas resulten efectivas, dado que existe una brecha de implementación considerable en cada país y la mayor parte de sus instrumentos no está respaldada por evidencia científica concluyente.
Vale la pena destacar que las políticas que regulan la adquisición y el uso de armas de fuego por parte de civiles conforman un área de las políticas de seguridad que ha sido poco estudiada en la región. En la revisión de la literatura específica destacan sobre todo tres corrientes. Primero, autores que atienden a sus procesos de formulación (Álvarez Velasco 2016; DerGhougassian 2011; Sanjurjo 2018; 2020). Segundo, quienes estudian marcos regulatorios específicos a través de estudios de caso y análisis comparados (Dreyfus et al. 2003; Godnick y Vázquez 2003b; 2003a; Mack 2011; Pekny et al. 2015; Kopel 2014; Sanjurjo 2020; 2019; Aguirre y Restrepo 2010). Tercero, quienes evalúan el impacto de esas políticas o de alguno de sus elementos (de Souza et al. 2007; Villaveces et al. 2000).
Con el fin de evaluar las hipótesis planteadas, en la siguiente sección se analizarán los orígenes de las políticas de control de armas en América Latina y se hará un análisis comparado de estas. En la tercera sección se presentarán los resultados del análisis, brindando un panorama de cómo regulan la tenencia y el uso de armas los Estados latinoamericanos y en qué se diferencian estas políticas de aquellas en Estados Unidos. Dado que la enorme mayoría de los usuarios adquieren armas de fuego como método de defensa personal, el enfoque estará en ese uso. En la cuarta sección se discutirá la implementación de las políticas en cuestión y las dificultades que existen para evaluar su impacto.
2. Origen y análisis comparado
Las primeras legislaciones sobre armas de fuego aparecieron en América Latina a principios del siglo XX, con el objetivo de garantizar la seguridad nacional frente a amenazas internas y externas. Esa concepción de la seguridad ignoraba en gran medida la seguridad individual y los postulados básicos de la seguridad pública. La preocupación por el crimen, la violencia y la proliferación de armas solo se comenzaría a fundamentar en nuevas leyes y regulaciones a partir de la década de 1990, y como parte y consecuencia del small arms movement (SAM) o movimiento contra las armas pequeñas. Este es un esfuerzo de promoción internacional que asocia la proliferación de armas pequeñas con altos niveles de violencia, con el fin de situar su control en la agenda de seguridad internacional (Grillot, Stapley y Hanna 2006).
El SAM ha tenido un fuerte impacto en América Latina (DerGhougassian 2011; Álvarez Velasco 2016). De hecho, los niveles extremos de violencia social y política que sufría la región al final de la década de 1980 hicieron que el movimiento comenzara antes y cosechase algunos éxitos tempranos. Por un lado, las organizaciones regionales y subregionales adoptaron instrumentos internacionales para combatir su tráfico (Berman y Maze 2016). Por otro, los gobiernos nacionales y subnacionales comenzaron a asociar su proliferación descontrolada con el crimen y la violencia. Pasaron a concebir estos fenómenos como problemas públicos de gravedad que debían ser prevenidos y contenidos con leyes y políticas más contundentes (Dreyfus et al. 2003; Godnick y Vázquez 2003a; 2003b).
La posesión y el uso de armas pequeñas han sido discutidos en círculos multilaterales durante décadas, pero generalmente los Estados han logrado evadir la instauración de controles internacionales (Parker 2011). Como consecuencia, los gobiernos nacionales y subnacionales son los únicos responsables de regular el uso civil de armas dentro de sus territorios y de encontrar un difícil equilibrio entre el uso legítimo de armas y la prevención de daños sociales como el crimen, la violencia interpersonal y el suicidio. Con ese propósito, apelan a instrumentos legales que usualmente intentan dificultar que los usuarios de alto riesgo puedan adquirir armas, intercediendo en todas las etapas de la cadena de suministro: desde la fabricación de armas de fuego, su importación y exportación hasta su venta y uso legal e ilegal.
Este artículo analiza únicamente las regulaciones concernientes a la tenencia y el porte de armas de fuego para defensa personal por parte de civiles, lo que aplica a la gran mayoría de los usuarios. En ese sentido, desde que Bolivia promulgó la primera ley de armas de su historia, en 2013, todos los Estados latinoamericanos regulan la posesión y el uso de armas de una forma u otra. En la medida en que cada proceso legislativo responde a una combinación de factores culturales, históricos, económicos y constitucionales, las políticas y marcos regulatorios varían de manera considerable. Además, cada política responde a un cúmulo de circunstancias locales, tales como los intereses privados, la existencia de una industria de armas, la influencia de grupos de presión y la sensibilidad pública con respecto al tema.
Si bien la complejidad y diversidad de los enfoques torna imposible un análisis comparado en profundidad, si se comparan las políticas latinoamericanas con aquellas de Estados Unidos, sobresalen diferencias comunes que son fáciles de discernir. La tabla 1 resume las políticas que regulan la adquisición y el uso defensivo de armas de fuego por parte de civiles en Estados Unidos y en 20 países de América Latina. Los principales resultados del análisis se discuten en la sección siguiente.
3. Discusión y resultados
Premisa básica: derecho o privilegio
El análisis comparado sugiere que las políticas de control de armas en América Latina suelen ser más restrictivas que las de Estados Unidos. Ello se debe, en gran medida, a que se asientan sobre una premisa básica diferente: mientras en Estados Unidos la posesión y el uso de armas pequeñas son considerados un derecho constitucional básico de cada individuo (Spitzer 2008), en Latinoamérica más bien son considerados un privilegio. Solo Guatemala, Haití y México recogen en sus Constituciones el derecho a la tenencia de armas, y a pesar de ello le imponen severas restricciones, a través de leyes y decretos. Esto significa que, en vez de reconocer un permiso automático cuya denegación requiere una razón de peso, a los ciudadanos latinoamericanos no se les permite poseer y usar armas de fuego, a menos que haya una buena razón para autorizarlo.
Justificación
A partir de esta premisa, los países difieren en los motivos que consideran legítimos para autorizar la tenencia de armas. Entre ellos están generalmente el coleccionismo, la cacería, la práctica deportiva y la defensa personal. Por consiguiente, los interesados deben justificar la necesidad de poseer un arma si quieren que se les conceda una habilitación o licencia. Si el arma será usada para cazar o practicar un deporte, ello puede suponer tener un permiso de caza o ser un miembro activo de un club de tiro. Si el motivo de la adquisición es la defensa personal, entonces puede ser que los interesados deban demostrar que precisan un arma en el marco de su actividad profesional -por ejemplo, por ser una figura pública o por trabajar con valores-, que han sufrido amenazas o que han sido víctimas de persecución o violencia.
En estos casos se lleva a cabo un procedimiento de evaluación, por el cual las autoridades determinan si a la parte interesada le puede ser confiada un arma y/o si existe un riesgo creíble de que sea victimizada. En teoría, se trata de un proceso similar al que se lleva a cabo con los solicitantes de asilo que piden protección en un país extranjero. Como en dicho caso, conceder o denegar una solicitud incluye necesariamente un elemento discrecional, ya que la justificación del interesado está basada en un riesgo o temor subjetivo, y abierta a interpretación. En Colombia, por ejemplo, las autoridades solo autorizan habilitaciones de armas a un tercio de los solicitantes, y es común que los aspirantes aporten documentos de la Fiscalía General de la Nación para demostrar que han sido víctimas de extorsión, violencia, secuestro o amenazas (El Tiempo 2014).
Licencias y registros
En tanto a los civiles no se les permite tener armas sin una justificación, los Estados latinoamericanos intentan seguir la pista de los tenedores para saber quién tiene armas y de qué tipo. Esa constituye otra diferencia sustancial con Estados Unidos, donde son varios los Estados en los que los ciudadanos no requieren licencias para la adquisición y tenencia de armas, como tampoco precisan registrar y certificar aquellas que poseen (Zimring 2019). Por el contrario, en América Latina, todos los Estados exigen que cada arma de fuego sea autorizada y registrada. Eso incluye a aquellas pocas naciones en las cuales la tenencia de armas es un derecho constitucional. Las habilitaciones y licencias suelen tener una validez temporal limitada y corresponden a los tenedores, a las armas, o a ambos. Las armas también deben estar registradas con las autoridades de cada país, sin excepciones. Las licencias para adquisición y tenencia también restringen el número y el tipo de armas que cada usuario puede adquirir. Si las armas son para defensa personal, entonces el límite suele estar entre una y cinco armas por usuario habilitado.
A su vez, hay estados de EEUU en los cuales los usuarios pueden portar armas pequeñas fuera de su domicilio legal, mientras que en otros solo es posible obteniendo un permiso especial. En América Latina no hay ningún país que permita el porte de armas sin un permiso especial, e incluso hay países donde el porte no está permitido. En Paraguay, por ejemplo, los tenedores de armas pueden solicitar un permiso de porte, el cual requiere una justificación de peso, tiene una validez de tres años y permite portar dos armas pequeñas fuera del domicilio legal del usuario. La mayoría de los países tienen procedimientos similares. Brasil y Ecuador prohíben el porte de armas, salvo en casos justificados y excepcionales. Chile también exige que los propietarios de armas soliciten un permiso especial de porte, pero solo lo otorga a quienes pueden demostrar que sufren un riesgo alto de ser victimizados. De hecho, en 2018 solo había 13 ciudadanos comunes que estaban autorizados a portar armas en todo el país (24Horas 2018).
Colombia presenta otra particularidad interesante, ya que es común que las autoridades municipales o nacionales suspendan temporalmente los permisos de porte como una manera de prevenir los homicidios interpersonales (Aguirre et al. 2006; Aguirre y Restrepo 2010). Hasta hace pocos años, las restricciones eran adoptadas de manera general en centros urbanos y durante festivales, fines de semana, a altas horas de la noche o en los días previos al pago de aguinaldos. Últimamente, sin embargo, el Gobierno nacional ha comenzado a decretar suspensiones anuales de todos los permisos de porte en el territorio nacional (El Espectador 2019).
Requisitos
Para evitar el acceso a las armas por parte de personas que son consideradas de riesgo, las licencias de tenedores de armas solo se conceden tras completar un proceso de evaluación. La mayor parte de los estados de EEUU tienen sistemas que pueden considerarse permisivos. Para obtener una licencia, solo es necesario ser mayor de edad, no tener enfermedades mentales graves y no ser un delincuente condenado o fugitivo de la justicia. Otros estados aplican sistemas de licencias restrictivos y son más exigentes en los requerimientos y las calificaciones que demandan. Sin embargo, todos estos requerimientos solo aplican a las ventas de armas que se realizan a través de comerciantes con licencia federal. No aplican, en cambio, a las ventas que se producen en el mercado secundario, donde las transacciones no están reguladas y son accesibles a cualquiera que desee saltarse los requerimientos previos. Las exhibiciones de armas, donde los individuos privados las compran y venden, tampoco están reguladas (Cook y Goss 2014; Zimring 2019).
En comparación, los países latinoamericanos regulan todas las ventas de armas y tienen sistemas de licencias que pueden considerarse restrictivos. Todos imponen restricciones de edad, comprueban los antecedentes penales y demandan el pago recurrente de tasas y tarifas. La enorme mayoría también incluye un período de espera y exige que los interesados aprueben un curso de capacitación, como también evaluaciones físicas y mentales. Un domicilio legal y un empleo o una fuente legal de ingresos son obligatorios en la mayor parte de los países. A partir de ahí, las regulaciones varían. Algunos requerimientos habituales son aprobar un examen de drogas, probar que las armas adquiridas tienen un origen legal o proveer una declaración jurada que atestigua un compromiso a cumplir, con medidas de almacenamiento seguro. Las políticas más recientes también sacan partido de las tecnologías de rastreo, estipulando que todos los tenedores faciliten armas y municiones para su inscripción en un registro balístico.
Las disposiciones también pueden ser bastante originales. En México, los interesados en obtener una licencia deben haber completado el servicio militar, el cual es obligatorio para todos los hombres adultos, aunque un sistema de lotería selecciona a aquellos que realmente deben servir durante todo un año. En Jamaica, deben proporcionar dos cartas de recomendación que respalden un historial de buena conducta. En Venezuela, no se otorgan licencias sin haber contratado un seguro de responsabilidad civil. En Cuba, el solicitante debe demostrar una conducta que sea “coherente con las reglas sociales de convivencia socialistas”, lo que probablemente signifique no tener antecedentes penales, pero quizás tampoco antecedentes de disidencia política.
En relación con las licencias y los permisos -y al momento de escribir este artículo-, Honduras y Haití parecen tener las políticas más permisivas, mientras que Colombia, Cuba, República Dominicana y Venezuela tienen algunas de las más restrictivas. Los requisitos también tienden a ser más rigurosos con el tiempo, en la medida en que las legislaciones más recientes tienden a ser las más exigentes. Es probable que ello sea el resultado del movimiento contra las armas pequeñas (Grillot, Stapley y Hanna 2006) descrito arriba, ya que los sistemas de licencia más restrictivos no solo intentan mantener las armas fuera del alcance de ciertos individuos, sino también desincentivar su uso y reducir su proliferación.
Con ese objetivo, las políticas restrictivas buscan incidir en la oferta y la demanda. Por el lado de la oferta, las estrategias pasan por limitar el número y el tipo de armas que pueden importarse o fabricarse, aumentar su precio con cargas impositivas, y reducir los arsenales existentes. En cuanto a la demanda, lo hacen limitando el número de armas que pueden adquirirse y elevando los requisitos para obtener las licencias. En ambos casos, la finalidad es filtrar a los candidatos de alto riesgo, pero también desalentar a los solicitantes menos motivados. Ello se consigue tornando el sistema de licencias en un proceso relativamente largo y tedioso.
Los trámites tampoco suelen ser baratos. Por lo general hay impuestos involucrados y cada procedimiento tiene sus propios costos. En el caso dominicano, la licencia de tenedores ronda los 130 o 90 dólares estadounidenses, dependiendo de si se trata de un arma corta o larga, mientras que las pruebas balísticas tienen un costo obligatorio de alrededor de 90 dólares estadounidenses. Sin embargo, esto no incluye los costos de cada procedimiento. En Argentina, la adquisición de una licencia y el registro de un arma pueden tardar de cuatro a cinco meses y costar alrededor de 330 dólares estadounidenses (Lasagno 2017). En Brasil, el proceso puede tardar entre dos y tres meses, y costar alrededor de 250 dólares estadounidenses (Reis 2018). Si a ello se le añade el costo del arma, entonces se trata de una inversión importante en países donde el salario mensual promedio ronda los 400 y los 600 dólares estadounidenses.
Armas prohibidas
Todos los países de América Latina prohíben a los civiles poseer ciertas armas pequeñas. Esto sucede cuando los decisores políticos consideran que los riesgos del mal uso de algunos tipos de armas superan los beneficios de su uso legítimo. Las armas de fuego automáticas, a veces denominadas armas de fuego “totalmente automáticas”, son aquellas que disparan proyectiles de forma continua mientras se presione el gatillo y haya municiones en el cargador o cámara. En contraste, las armas de fuego semiautomáticas disparan un único proyectil con cada apretón del gatillo.
En Estados Unidos se puede adquirir un número indeterminado de armas de fuego semiautomáticas. Los civiles pueden poseer armas de fuego automáticas, si bien estas son consideradas armas de Título II por la Ley Nacional de Armas de Fuego de 1934. En consecuencia, cada arma de fuego automática debe estar registrada y su adquisición requiere una licencia, para lo cual los interesados deben pagar un impuesto federal y pasar una exhaustiva verificación de antecedentes penales. Por el contrario, los Estados latinoamericanos prohíben la adquisición y tenencia de armas automáticas por completo y lo mismo aplica a todo tipo de arma de fuego artesanal o modificada. También están prohibidos los cargadores de alta capacidad para armas de fuego semiautomáticas y algunos tipos particulares de municiones, tales como las municiones perforantes de blindaje. La gran mayoría de los países también impone restricciones severas a los tipos de armas semiautomáticas que se pueden adquirir y tener.
La legislación no siempre es clara en este aspecto. Probablemente porque las armas son muy diversas, con frecuencia las leyes y reglamentaciones presentan contradicciones severas y son muy difíciles de seguir o dejan de lado elementos que los funcionarios públicos solo explican en persona. Sin embargo, la mayoría de los países prohíbe la posesión de armas semiautomáticas que exceden una cierta potencia de fuego, donde suelen estar incluidos los rifles de asalto. En Argentina, por ejemplo, los civiles pueden adquirir pistolas cuyo calibre máximo sea .25 y revólveres cuyo calibre máximo sea .32. En Colombia, el umbral para pistolas y revólveres civiles es el calibre .38, una longitud de cañón de seis pulgadas y una capacidad de cargador de diez balas. Además, en ambos países los civiles no pueden adquirir o tener rifles y escopetas con calibre mayor al .22, mientras que cualquier arma semiautomática con un calibre más alto que los especificados necesita un permiso especial, o es considerada un arma restringida o militar.
Es problemático que los países no tengan un criterio común con respecto a las armas legales e ilegales; aún más tratándose de países vecinos (Dreyfus et al. 2003; Godnick y Vázquez 2003a). Aunque los acuerdos multilaterales son de gran ayuda, las desarmonías se mantienen, estimulando las dinámicas del mercado negro y siendo fácilmente explotadas por contrabandistas y traficantes de armas (Godnick y Bustamante 2013; de León Escribano 2011; Aguirre 2011; Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano 2009). Por ejemplo, las pistolas de 9 mm están prohibidas para el uso civil en Brasil y México, pero son uno de los modelos más populares en otros países de la región. Esa disparidad es explotada por grupos criminales y traficantes de armas, que las compran legalmente en un país y las transportan ilegalmente a otro (Dreyfus y Rangel 2006; UNODC 2012).
Sanciones
Por último, las sanciones para quienes infringen las normativas sobre armas de fuego también pueden ser bastante estrictas. En Perú, quienes poseen armas sin licencia pueden enfrentar una pena de prisión de seis a diez años, mientras que portar armas sin permiso puede ser castigado con seis a quince años de cárcel. Brasil es otro buen ejemplo, ya que las irregularidades relacionadas con el uso de armas de fuego son consideradas delitos graves y conllevan multas monetarias y penas de prisión obligatorias. Por ejemplo, la posesión irregular de armas de fuego conlleva una pena de uno a tres años de prisión. Asimismo, la omisión por parte del tenedor de evitar que niños o personas con discapacidad mental accedan a sus armas es penada con uno o dos años de prisión. Disparar un arma en el espacio público es castigado con una pena de prisión de dos a cuatro años.
En la mayoría de los códigos penales de América Latina, los delitos cometidos con armas de fuego suelen conllevar un incremento de las penas. Esos instrumentos no conforman las regulaciones de tenencia y uso, pero sí pueden considerarse parte de las políticas de armas en un sentido amplio. En teoría, si el mismo acto criminal recibe una sentencia mayor debido a la intervención de un arma de fuego, entonces ello puede disuadir a los delincuentes de usarlas en la comisión de delitos, lo que a su vez podría salvar vidas (Cook y Ludwig 2009). En Argentina, por ejemplo, las sentencias se ven agravadas en un tercio en su mínimo y en su máximo si hay un arma involucrada.
4. Brecha de implementación y falta de evidencia empírica
Es importante resaltar que el análisis comparado de las políticas de control de armas tiene un valor descriptivo-comparativo, pero ofrece poca información sobre la asociación entre estas políticas y la prevalencia de violencia armada, lesiones o muertes. Aquí influyen sobremanera dos factores, que vale la pena discutir en profundidad: la brecha de implementación y la falta de evidencia empírica.
En primer lugar, la evaluación de las políticas de control de armas en América Latina muestra una evidente brecha de implementación (Dunsire 1978). Primero, porque a pesar de haber implementado políticas generalmente restrictivas, el uso nocivo de las armas pequeñas es un problema grave que siguen sufriendo todos los países de la región (Godnick, Muggah y Waszink 2003; DerGhougassian, Otamendi y Fleitas 2016; Sanjurjo 2016; Waiselfisz 2015). En parte, ello se debe a que el incumplimiento de las políticas de control de armas es particularmente difícil de sancionar (Jacobs 2002) y existe un contraste evidente y manifiesto entre las restricciones legales y el uso práctico que les dan muchos ciudadanos a las armas (Sanjurjo 2017).
Este no es solo el caso de los delincuentes profesionales o de quienes utilizan sus armas sin fines legítimos. Por el contrario, la mayoría de los tenedores de armas no se someten a las formalidades burocráticas previstas para obtener registros y licencias. El tráfico también es extendido, en tanto que los compradores saben que pueden ahorrar tiempo y dinero con muy pocas probabilidades de ser descubiertos. En Brasil, por ejemplo, la proporción de armas legales e ilegales es de 40 y 60 %, respectivamente (Dreyfus y de Sousa Nascimento 2010, 130). De hecho, Uruguay es el único país de la región en el que las armas registradas superan el número estimado de armas ilegales en circulación. En México, en cambio, las estimaciones sugieren que dos de cada tres armas no están registradas ante las autoridades (Karp 2018a). En otras palabras, para la mayor parte de los usuarios de armas de América Latina, las leyes y regulaciones no son más que papel mojado.
Del mismo modo, la mayoría de los Estados latinoamericanos destacan por su extrema debilidad en los indicadores de capacidad más elementales (Cárdenas 2010). Las instituciones encargadas de la seguridad pública no son ajenas a esta condición (Frühling 2012; Koonings y Kruijt 2004). Por consiguiente, los Estados se muestran incapaces de hacer cumplir los sistemas regulatorios, incluso en ciudades y centros urbanos.
Las leyes de armas en Colombia son particularmente restrictivas, por ejemplo, pero persiste la presencia extendida de grupos paramilitares que usan armamento militar y desafían la autoridad estatal en gran parte del territorio (Aguirre et al. 2006). En Haití y Honduras, los tenedores de armas están legalmente obligados a registrar sus armas, a pesar de que el sistema de registro no está activo. De acuerdo con la Ley de Armas de Fuego y Explosivos de México, solo hay un comercio legal de armas en todo el país, donde los ciudadanos pueden adquirir una pistola hasta calibre .38 para defensa personal. Sin embargo, con más de 50 000 tiendas de armas en Estados Unidos, se estima que son cientos las armas que cruzan la frontera ilegalmente cada día, sin que haya capacidades para un control fronterizo efectivo (Schroeder 2013).
A la brecha de implementación se suma una deficiencia universal de las políticas de control de armas: la falta de evidencia científica sobre su impacto. Queda claro que la proliferación de armas de fuego supone un factor de riesgo para la violencia armada, pero los resultados de aquellos estudios que intentan encontrar evidencia de causalidad (Lott 1998; Duggan 2001) están fuertemente disputados debido a problemas metodológicos que hasta el momento se han mostrado irresolubles (USA-NRC 2005; Karimov 2018). Por lo tanto, explicar la violencia armada con una cadena causal directa, a partir de la proliferación de armas o del acceso a estas suele ser desacertado, ya que las correlaciones entre ambos fenómenos suelen ser bajas (Sanjurjo 2019; 2016). Las armas de fuego pueden ser un instrumento efectivo de defensa personal, como también un instrumento letal para generar violencia, cometer delitos y enfrentar las políticas de seguridad (McDowall 1995). Depende de quién las use y del contexto en que lo haga.
Esa dificultad, sumada a que la violencia armada es un fenómeno multidimensional y complejo (PNUD 2013), implica que los estudios transversales y los análisis comparados no son adecuados para evaluar la efectividad de estas políticas. Los estudios longitudinales ofrecen evidencia más sólida, en tanto examinan cómo varían los indicadores de violencia dentro del mismo contexto, antes y después de un cambio de políticas públicas. Por desgracia, en América Latina contamos con muy pocos estudios de este tipo y la mayoría se centra únicamente en los programas de devolución y destrucción armas (Fleitas 2010; Otamendi 2011; Dreyfus, De Sousa Nascimento y Guedes 2008; Ronconi, Lenis y Schargrodsky 2011).
Hasta donde sabemos, las únicas políticas de control de armas que han sido objeto de evaluaciones de impacto son la prohibición del porte de armas en las ciudades colombianas de Bogotá y Cali (Villaveces et al. 2000) y la política brasileña conocida como el Estatuto del Desarme (Brazil, MS/SVS/CGIAE 2007; de Souza et al. 2007). Las mismas limitaciones metodológicas que dificultan la evaluación de teorías causales hacen que resulte extremadamente difícil obtener evidencia concluyente sobre el impacto de las políticas de control de armas. Asimismo, los estudios de este tipo suelen mostrar deficiencias derivadas de problemas de validez que son comunes en los estudios ecológicos observacionales. Tampoco es extraño que la afiliación o los intereses de los autores sesguen los resultados (Santaella-Tenorio et al. 2016; USA-NRC 2005).
Por estas razones, la evidencia científica sobre qué tipos de leyes y regulaciones de armas son efectivas para evitar lesiones y muertes es limitada y solo está disponible en relación con un número reducido de sus elementos (Cook y Ludwig 2003; 2009; Smart et al. 2020; Santaella-Tenorio et al. 2016). Si en las últimas décadas se ha vuelto tendencia la aplicación de políticas de seguridad basadas en evidencia (Sherman 2012), las políticas de control de armas habitan un área de políticas públicas en la que todavía se aprecia una importante falta de certezas (Cook, Kopel y Spitzer 2019; Zimring 2019). Ello no significa que dichas políticas solo deban tomar en cuenta aquello que ha demostrado reducir el crimen y la violencia, pero en el camino a políticas justas y efectivas, es imprescindible poder estimar mejor sus costos, impactos y desafíos de implementación.
5. Conclusiones
Con el fin de encontrar un equilibrio entre su uso legítimo y la prevención de daños sociales, todos los Estados latinoamericanos regulan la posesión y el uso de armas de fuego. El análisis comparado demuestra que existe una gran heterogeneidad entre los países, pero la mayoría lo hace de formas relativamente restrictivas y con sistemas de licencias que tornan el acceso a las armas de fuego en un proceso largo, costoso y burocrático. Lejos de ser casual, el rigor de esas políticas responde a la crisis de seguridad pública que atraviesa la región y a la noción de que la proliferación de armas constituye un factor de riesgo relevante.
El acatamiento limitado de las leyes y la falta de evidencia empírica sobre los impactos de estas políticas dificultan la evaluación de sus resultados. En definitiva, no es posible determinar si las políticas de control de armas en América Latina previenen lesiones y muertes, en consonancia con un área de políticas públicas en la cual persisten demasiadas incógnitas. Esas carencias no deben llevar a descartar el control de armas. Sin embargo, sí deben mover a la academia para que investigue la temática con mayor empeño.
