Retrospectiva de la doctrina militar ecuatoriana: génesis y perpetuidad

La doctrina militar determina la esencia de la fuerza militar de un Estado. Se define como el conjunto de normas que marcan el comportamiento de las fuerzas militares de un Estado y debe estar en correspondencia con el relacionamiento de este con los demás actores del sistema internacional, conforme al interés nacional definido por el ámbito político democráticamente electo (^{Bruneau 2017}, 64). Si el relacionamiento del Estado cambia a lo largo del tiempo, la doctrina militar no debe permanecer inmutable.

El realismo plantea una permanente lucha por el poder entre los Estados, en su búsqueda incesante del interés nacional. Esta teoría de las Relaciones Internacionales trata de explicar el comportamiento y el relacionamiento de un Estado frente a otros en el sistema internacional, en relación con la “política del poder” (^{Schiavon et al. 2016}, 254). Nace a mediados del siglo XX, luego de la Primera Guerra Mundial y se convierte en enfoque dominante con el ascenso de Estados Unidos como hegemón, luego de la Segunda Guerra Mundial (^{Velázquez y González 2016}, 254).

Según este enfoque, el sistema internacional en el cual se interrelacionan los Estados es de naturaleza anárquica. La lucha por el poder dentro de él conlleva una permanente desconfianza entre los Estados y la creación de dilemas de seguridad que pueden llevar al empleo de la fuerza, mediante un conflicto armado.

Las Fuerzas Armadas ecuatorianas responden a las necesidades del Estado en el contexto del escenario realista del sistema internacional. Adoptan ese enfoque dentro de su sistema doctrinario, que define su cosmovisión, tradición, simbolismo y visión de las amenazas. La institución define la doctrina como “el conjunto de ideas, conocimientos, teorías y dogmas que, convertidos en norma, inspiran la conducta y normas de acción, como sistema de adaptación y aplicación común” (Comando de Educación y Doctrina de las Fuerzas Armadas 2018, 48).

Por otra parte, James Tritten (1995, 23) conceptualiza la doctrina militar como “aquellas creencias compartidas que definen el trabajo de la profesión militar”, donde se plantean patrones comunes en todos sus tipos y niveles, que determinan cómo la institución militar piensa y actúa. Los esquemas doctrinarios militares poseen la razón de “explicar, justificar y argumentar” las diferentes posiciones y actitudes militares (^{Neag 2018}, 25). Los factores que influyen en la formación de la doctrina militar de la institución armada pueden ser clasificados como internos y externos. Los factores internos vienen dados por la cultura, las tradiciones, los símbolos, la doctrina preexistente, la historia militar y los recursos materiales disponibles. Los factores externos son determinados por la política pública, el gobierno, las amenazas convencionales y no convencionales, las alianzas, la tecnología, la geografía y la demografía (Tritten 1995, 26).

Las Fuerzas Armadas desempeñan diferentes roles dentro del Estado, en función del nivel de influencia de los factores que componen la doctrina militar. La alta injerencia política de las Fuerzas Armadas en Ecuador, a lo largo del siglo XX, producto de la doctrina de seguridad nacional (^{Rivera Vélez y Barreiro Santana 2014}, 123), les atribuyó el rol de “garantes de la democracia”, el cual se mantuvo hasta la promulgación de la Constitución de 2008.¹

Los factores internos y externos deben coexistir en cuidadoso equilibrio, con la finalidad de que la institución militar responda doctrinariamente a los intereses políticos y estratégicos del Estado, y la sociedad. Huntington (1957) llama a esto el “profesionalismo militar”, que tiene estrecha vinculación al concepto de “cultura militar”. Algunos autores (^{Bruneau 2013}a, 17; ^{Finer 2002}, 24) se oponen a esta definición, por argumentar únicamente sobre la base del ejercicio del control civil sobre el estamento militar (Bruneau 2013b, 26).

Lo cierto es que el amalgamamiento balanceado de los factores internos y externos resulta en una doctrina militar alineada a los intereses del Estado y representa el vínculo conceptual entre la teoría y la práctica militar (^{Winton 1995}, 88). Ello influye directamente en los niveles de toma de decisión: estratégico, operacional y táctico. En consecuencia, deriva en la existencia de una doctrina estratégica, operacional y táctica.

El proceso de construcción de la doctrina militar de las Fuerzas Armadas del Ecuador se da bajo la influencia de factores internos y externos. La institución tiene su génesis en las batallas libertarias de la independencia latinoamericana. Esas batallas dieron origen al Ejército de la Real Audiencia de Quito, para la protección contra las amenazas de la época.

La creación de la institución militar se ampara en el pasado litigioso de los nacientes Estados sudamericanos. Con la separación del Ecuador de la Gran Colombia, la primera Constitución de Riobamba, de 1830, dio paso a la creación del Ejército ecuatoriano (Ejército Ecuador 2018). Posteriormente, el gobierno florista (1830-1834) mediante decreto crea la Marina de Guerra ecuatoriana, el 3 de noviembre de 1832, para proteger las costas del Ecuador. Así, la tradición y el dogma de los ejércitos participantes de las gestas libertarias, y la necesidad de contar con un elemento militar para la defensa de los nacientes Estados-nación trajeron como resultado la creación del Ejército y de la Armada para el aún incipiente Estado ecuatoriano, al inicio de su historia republicana.

A finales del siglo XIX y durante todo el siglo XX, la doctrina militar ecuatoriana tuvo una gran influencia extranjera. La primera misión chilena arribó al país en 1899, y se constituyó en el primer hito de profesionalización de la milicia ecuatoriana. En 1922, la misión italiana contribuyó a la creación de la Academia de Guerra del Ejército, centro doctrinario operacional y táctico de los oficiales. Durante la segunda visita de la misión chilena, en 1956, los oficiales chilenos impartieron docencia en la Academia de Guerra del Ejército ecuatoriano (Ejército Ecuador 2018). La relación conflictiva entre Chile y Perú durante la época, aunque de forma indirecta, tuvo influencia en la construcción de la doctrina militar de las Fuerzas Armadas ecuatorianas. El enemigo común de Chile y Ecuador se convertía en razón suficiente para sostener la cooperación militar entre ambos países (^{Martínez 2017}, 39).

La visión realista de la doctrina militar es el resultado de la permanente hipótesis de confrontación de las capacidades materiales militares propias contra el Estado enemigo. Perú se convirtió en la amenaza externa preponderante durante el siglo XX para las Fuerzas Armadas ecuatorianas. Los diferentes enfrentamientos bélicos con ese país (el combate de Angosteros, en 1903 y Torres Causana en 1904; la invasión de la provincia de El Oro y el combate naval de Jambelí en 1941; el conflicto en Paquisha, Mayaicu y Machinaza en 1981 y, por último, el conflicto del Cenepa, en 1995) concluyeron con la firma de la paz entre Ecuador y Perú, el 27 de octubre de 1998 (Ministerio de Defensa Nacional 2015, 11).

La doctrina militar del Ejército predominó dentro de las Fuerzas Armadas ecuatorianas debido a la naturaleza de los conflictos. Las disputas territoriales influenciaron directamente en la construcción de la política exterior y la doctrina de Fuerzas Armadas en todos los niveles (^{Cabrera 2014}, 19).

En 1944, se decretó la completa independencia de las ramas de las Fuerzas Armadas del Ecuador: Ejército, Armada y Aviación. A pesar de ello, la beligerancia sostenida durante el siglo XX entre Ecuador y Perú, en la dimensión terrestre, explica el predominio de la doctrina del Ejército y la incrustación de la visión realista en la propia doctrina militar ecuatoriana. Ese predominio doctrinario se agudizó con la creación del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas (COMACO) en 1971.

Los institutos militares y academias de guerra de las Fuerzas Armadas son el principal medio de transmisión y replicación de la doctrina militar. El COMACO fue creado con la finalidad de “planificar, preparar y conducir estratégicamente las operaciones militares; así como asesorar sobre políticas militares y de guerra” (Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas y ^{Espinoza 2019}). Como parte de esa misión, el COMACO ejecuta el primer curso de Comando y Estado Mayor Conjunto en 1974 y posteriormente crea lo que hoy es la Academia de Defensa Militar Conjunta (ADEMIC), en 1986 (Academia Militar Conjunta 2019b). Se imparte el curso de Estado Mayor Conjunto a los oficiales de las Fuerzas Armadas, bajo tres ejes doctrinarios: político-estratégico, militar-estratégico y operacional-estratégico (Academia Militar Conjunta 2019b).

Por otra parte, las academias de guerra de cada una de las fuerzas (Ejército, Marina y Aviación) imparten doctrina en el ámbito operacional-táctico y táctico para la planificación, ejecución y el proceso de toma de decisiones dentro de las operaciones militares (Academia de Guerra Naval 2019; Academia de Guerra de la Fuerza Terrestre 2019).

Para ^{Winton (1995}, 88), “la doctrina militar constituye un medio de transmisión sobre la naturaleza, el propósito y el empleo de la fuerza militar”. Los cursos de las academias de guerra de cada Fuerza y de la ADEMIC son considerados requisito mandatorio de ascenso para los oficiales de las Fuerzas Armadas. Ellos deben aprobar los cursos para su transición a cada uno de los niveles de la carrera militar (Academia Militar Conjunta 2019a).

Las mallas curriculares de estos institutos basan su construcción únicamente sobre la hipótesis de una amenaza convencional, y promueven el desarrollo de las capacidades necesarias para enfrentarla. Los oficiales de las Fuerzas Armadas, desde el grado de subteniente hasta el grado de general, deben cursar y aprobar todo el proceso de influencia doctrinaria militar, desde el nivel táctico hasta el nivel estratégico-político. El tomador de decisiones militares en el nivel estratégico-político actúa en función del marco referencial de la doctrina militar adquirida durante su paso por los institutos militares en los diferentes niveles.

La visión realista en la doctrina militar se construye como un ciclo de reproducción permanente en el sistema. Las plantillas docentes de los institutos militares y la ADEMIC están conformadas en un alto porcentaje por militares en servicio pasivo. Ejemplo de ello son las plantillas docentes de las diferentes academias de guerra, algunas de ellas conformadas únicamente por militares en servicio activo y pasivo (Academia de Guerra Naval 2019). Esta práctica garantiza el ciclo cerrado de trasmisión de la doctrina militar, con características propias de la visión realista, la cual no ha sido alterada hasta la actualidad.

Los institutos de perfeccionamiento de las Fuerzas Armadas, en los niveles táctico y operacional, conservan el término “guerra” dentro de sus denominaciones desde su creación: Academia de Guerra del Ejército, Academia de Guerra Naval y Academia de Guerra Aérea. Sin embargo, la actual ADEMIC ha cambiado su denominación en cuatro ocasiones. En 2010 dejó de llamarse Instituto Nacional de Guerra, debido a la proscripción del término “guerra” dentro del derecho internacional (Academia Militar Conjunta 2019b), y fue cambiado por el de “defensa”. El cambio obedeció a la intención de fortalecer las relaciones cívico-militares, y cumplir el marco establecido por el derecho internacional.

La disparidad entre los términos denominativos de los institutos militares de nivel estratégico político y el operacional táctico de la Fuerzas Armadas evidencia la existencia de enfoques doctrinarios basados en alineamientos normativos y objetivos diferentes. Esto, considerando que, en un enfoque de “Estado moderno”, las Fuerzas Armadas no existen únicamente para la guerra (^{Griffiths 2017}, 131).

El realismo incrustado en la doctrina militar ecuatoriana representa uno de los factores principales de resistencia al cambio en las Fuerzas Armadas del Ecuador. Los institutos militares se convierten en centros de adoctrinamiento continuo de la visión realista en todos los niveles de decisión y operación. Los militares con capacidad de toma de decisión e influencia, así como los militares hacedores de política pública en materia de seguridad y defensa, basan sus decisiones e intereses en la forma en que perciben la situación política doméstica, en su experiencia personal y en la historia internacional (^{Jervis 1968}). Todo ello, enmarcado dentro de la doctrina militar adquirida, lo cual es plasmado en la práctica recurrente.

Amenazas dinámicas versus estructuras estáticas

La dinámica del sistema internacional en las últimas décadas del siglo XX trajo consigo la reconceptualización de la seguridad y el replanteamiento de las amenazas. El fin de la Guerra Fría dio paso al ascenso de Estados Unidos de Norteamérica como hegemonía de carácter global. El ataque del 11 de septiembre de 2001 cambió de forma radical la conceptualización de la seguridad para el hemisferio americano. La Organización de Estados Americanos (OEA), mediante la Declaración sobre Seguridad de las Américas, amplió “la definición tradicional de la defensa de los Estados incorporando nuevas amenazas, preocupaciones y desafíos, incluyendo aspectos económicos, políticos, sociales, ambientales y de salud”(^{Chillier y Freeman 2005}, 1).

La conceptualización de la seguridad multidimensional trajo consigo, entre otras cosas, “la guerra de Estados Unidos contra el crimen organizado y el narcotráfico” (^{Chillier y Freeman 2005}, 1). Ello provocó una ampliación del rol tradicional de las Fuerzas Armadas en los Estados del hemisferio americano. La gran capacidad económica y material del crimen organizado, en algunas ocasiones, sobrepasa la capacidad de las instituciones de la fuerza pública. La Policía, tradicionalmente encargada del orden público, no posee los recursos necesarios para enfrentar la amenaza de forma efectiva. Por otra parte, las Fuerzas Armadas cuentan con ciertas capacidades materiales para hacer frente a estas amenazas, pero no con la estructura y doctrina necesaria.

“El crimen organizado y el narcotráfico son amenazas no convencionales que proliferaron con el fin de la Guerra Fría” (^{Espinosa 2013}, 136). Estas amenazas han ganado espacio dentro de la agenda de seguridad del Ecuador, en la medida en que fue desapareciendo la amenaza de conflicto convencional con el Perú. Desde 2008, se registraron importantes incrementos en la acción del crimen organizado dentro de la esfera nacional (Rivera 2014, 75). Para algunos analistas, Ecuador se ha convertido en la “superautopista del narcotráfico hacia Estados Unidos y Europa” (^{Bargent 2019}). La ubicación geográfica del Ecuador, entre los dos principales productores de droga del mundo, incrementa su importancia dentro de la cadena logística y económica del narcotráfico.

Ecuador presenta las condiciones idóneas para el desarrollo del crimen organizado y el narcotráfico. La dolarización facilita a las grandes organizaciones delictivas trasnacionales el lavado de dinero en la economía nacional. La red vial del país propicia la interconexión de los diferentes puntos de frontera norte y sur con los puertos, los aeropuertos y las costas (^{Espinosa 2013}, 137). Las facilidades portuarias que ofrece la costa ecuatoriana favorecen el uso del mar como medio idóneo para el transporte de drogas (^{Cabrera 2019}, 315). Las condiciones de infraestructura vial y portuaria, sumadas a su amplia zona costera, convierten a Ecuador en el eslabón logístico clave para la distribución de narcóticos a través del Pacífico, hacia Estados Unidos, México y Centroamérica.

La frontera norte del país, límite con Colombia, es amenazada por la presencia de grandes y violentos carteles productores de droga (^{Espinosa 2013}, 317). La firma de la paz entre el Gobierno colombiano y la Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) trajo consigo un incremento en los niveles de violencia en la frontera norte ecuatoriana. La materialización de esta amenaza se produjo cuando se desarrollaron atentados contra un cuartel policial en San Lorenzo, y una patrulla militar. También, con el secuestro de periodistas y ciudadanos ecuatorianos por parte de las disidencias de las FARC presentes y dominantes en esa zona de frontera (Presidencia de la República del Ecuador 2018; ^{Rivera Vélez y Rivera Rhon 2020}).

El narcotráfico y el crimen organizado afectan a la sociedad, la institucionalidad y la gobernabilidad del Estado (^{Espinosa 2013}, 136). Incluso, ciertos autores argumentan que estas organizaciones delictivas afectan también la soberanía del Estado (^{Pérez 2018}, 127). El gran entramado que involucra narcotráfico y crimen organizado, sumado a la gran potencia económica en términos materiales de estas organizaciones, brinda una alta capacidad de corrupción en todos los niveles de la estructura del Estado. Muestra de ello son los múltiples casos de narcotráfico que se presentaron dentro de los cuerpos militares del Ecuador (Ministerio de Defensa Nacional 2018a).

Mary Kaldor (1999, 2) identifica a la lucha contra el narcotráfico y el crimen organizado como “las nuevas guerras”. Esas amenazas deben ser comprendidas en el contexto de la globalización y “la globalización como la gran interconexión de factores políticos, económicos, sociales, militares y culturales” (Kaldor 1999, 3). La tecnología se convierte en la gran plataforma impulsora de esta red. La gran capacidad económica del crimen organizado mina la estructura e institucionalidad del Estado y la sociedad en todos los niveles y brinda acceso a equipos y armas de última tecnología. El escenario de las nuevas guerras requiere un Estado con la capacidad de dotar de armas y tecnología a su fuerza pública, en igual o mejor nivel que sus potenciales amenazas.

La seguridad, desde una visión tradicional, justifica el empleo de la fuerza policial para brindar seguridad ciudadana y mantener el orden público, al igual que el empleo de las Fuerzas Armadas para la seguridad externa, en cuanto a soberanía e integridad territorial.

Los anteriores preceptos guían el empleo de las instituciones de la seguridad pública de Ecuador. Ante el incremento de las amenazas no convencionales como el crimen organizado y el narcotráfico, en 2015,se publica en el Registro Oficial la enmienda constitucional para modificar el artículo 158, que determina la misión fundamental de Fuerzas Armadas.² La enmienda busca agregar en la Constitución la posibilidad de que las Fuerzas Armadas apoyen en la seguridad integral del Estado (^{Pérez 2018}, 116), legalizando su empleo en asuntos de orden interno.

En la actualidad, Ecuador no posee ninguna controversia limítrofe con otro Estado. El diferendo con Perú concluyó con la aceptación de los límites marítimos con Ecuador en 2011 (MREMH 2011). En 2017, Ecuador y Costa Rica realizaron el depósito en la Secretaría de Naciones Unidas del Convenio de Delimitación Marítima entre ambos países (^{Huerta 2018}, 444). Esos hitos podrían ser considerados como la desaparición de la amenaza convencional. No obstante, como revisaremos más adelante, es una condición que no puede ser del todo desestimada en un sistema internacional de característica y condición anárquica.

Existe tensión “entre los límites dados por el marco constitucional” (^{Pérez 2018}, 118) y el nuevo escenario de amenazas no convencionales para el Estado ecuatoriano y la sociedad. La enmienda constitucional para ampliar el empleo y rol de las Fuerzas Armadas en actividades diferentes a la defensa responde exclusivamente a la realidad del Estado ecuatoriano (^{Cabrera 2019}, 315). A pesar de ello, la enmienda fue derogada bajo la figura de inconstitucionalidad;³ y por lo tanto el texto del artículo 158 vigente se mantiene tal como fue aprobado en la Constitución de Montecristi de 2008. En ese contexto, las Fuerzas Armadas cumplen el rol de garantes de la soberanía e integridad territorial.

La política pública, en el ámbito de la seguridad, debe ser moldeada a través de “un proceso de interlocución política y en función de las necesidades y amenazas reales del país” (^{Pérez 2018}, 128). A partir de 2009, el Ministerio de Defensa Nacional deja de ser un órgano institucional únicamente administrativo y adquiere una mayor capacidad política. El Ministerio de Defensa posee la competencia de dictar los lineamientos que rigen a las Fuerzas Armadas, de acuerdo con el direccionamiento dictado por el presidente de la República (Ministerio de Defensa Nacional 2018b; Pérez 2018, 108). La Política de la Defensa Nacional (2018b, 52) y el Plan Sectorial de Defensa 2017-2021 (Ministerio de Defensa Nacional 2019, 24) reconocen la existencia del crimen organizado trasnacional y el narcotráfico como amenazas para el Estado. Estas amenazas están definidas de acuerdo a su capacidad material e intencionalidad para afectar los “intereses vitales o estratégicos del Estado” (Ministerio de Defensa Nacional 2018b, 51).

A pesar de lo anterior, la estructura militar actual responde a un escenario pasado y a una amenaza convencional construida. “El planeamiento militar obedece a la planificación de la próxima guerra, la cual es la principal misión de toda institución militar” (^{Benítez 2005}, 90). Para ello, la construcción del “enemigo” implica el desarrollo de las capacidades para enfrentarlo. La doctrina militar alimenta la construcción del “enemigo convencional” en los cursos de perfeccionamiento y ascenso en todos sus niveles (Academia de Guerra de la Fuerza Terrestre 2019; Academia de Guerra Naval 2019). La estructura militar es construida en función de las capacidades estratégicas, operacionales y tácticas necesarias para derrotar al “enemigo” convencional en la próxima guerra.

En América del Sur, la amenaza convencional no puede ser desestimada en su totalidad. Desde una óptica liberal, en la actualidad existen corrientes contradictorias respecto a la interdependencia entre los Estados. Por un lado, existen menores niveles de beligerancia estatal, debido a los múltiples vínculos en varios ámbitos; y por otro, puede haber mayor conflictividad, debido a la continua interacción de los actores (^{Cabrera 2019}, 306).

América Latina es considerada una zona de paz debido a la adopción de mecanismos pacíficos amparados en el derecho internacional para la solución de conflictos interestatales (^{Cabrera 2019}, 309; Ministerio de Defensa Nacional 2018b, 52). Sin embargo, Estados de la región aún mantienen disputas territoriales, y una creciente modernización de sus medios militares convencionales (Cabrera 2019, 308). Los intentos de integración sudamericana han sido infructuosos debido a una alta dosis de soberanía nacional, unida a aspectos económicos e ideológicos (^{Quiliconi y Rivera 2019}, 4). A pesar de ello, la amenaza convencional puede ser considerada poco probable a mediano plazo, ante el escenario internacional actual, aunque como se mencionó antes, no es desestimada por completo.

La institución militar construye sus capacidades estratégicas en función de las amenazas. La Política de Defensa (2018b, 94) expresa que “la planificación basada en capacidades proporciona un fundamento idóneo (…) para adquisiciones futuras (…) y para afrontar con éxito los actuales y potenciales escenarios”. “Las Fuerzas Armadas del Ecuador determinan las capacidades estratégicas conjuntas y específicas de cada Fuerza para cumplir con su misión fundamental” en función de la amenaza (Ministerio de Defensa Nacional 2018b, 94).

Las capacidades materiales y bélicas de las Fuerzas Armadas son relativizadas a la amenaza que se construye bajo escenarios prospectivos. La priorización de las amenazas con base en criterios de capacidad, motivación, intencionalidad y temporalidad permite la correcta construcción de capacidades estratégicas para las Fuerzas Armadas, para afrontar escenarios futuros.

La estructura militar estancada obedece, por un lado, a la doctrina militar rígida y por otro, al levantamiento de capacidades militares estratégicas conjuntas con la visión unidimensional de una amenaza convencional. Los requerimientos operacionales del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas y de las Fuerzas son los componentes del Plan de Capacidades Estratégicas Militares (Ministerio de Defensa Nacional 2018b, 121).

La estructura militar se mantiene estancada hasta el día de hoy, bajo la lógica del empleo de las capacidades estratégicas ante un enemigo convencional. Muestra de ello es la capacidad estratégica conjunta militar de “disuasión defensiva”, plasmada en la Política de la Defensa Nacional (2018b, 94).