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Introducción
Luego de la Segunda Guerra Mundial, la literatura sobre la acción externa de las potencias y las superpotencias muestra que, mayoritariamente, estos países han establecido un vínculo fluido entre la política exterior y la política de defensa, en tanto la seguridad nacional es parte de una agenda compartida entre ambas. En consonancia, las estructuras burocráticas del Estado reflejan el peso de los Ministerios de Defensa y Seguridad, así como también de las agencias de inteligencia. Estos colaboran o compiten con las visiones de las Cancillerías, pero en numerosas ocasiones imponen directrices sobre la política exterior.En el ámbito académico, los especialistas en política exterior conocen sobre aspectos generales de defensa y viceversa,dada la concepción predominante de que ambas políticas orientan la conducta externa del Estado.
Esas características no se replican en Argentina. En primer lugar, el vínculo entre política exterior y política de defensa ha sido poco estudiado. Tras la redemocratización, se han observado tres hechos relevantes. El primero es que la política exterior y la de defensa estuvieron vinculadas, pero la primera fue más relevante que la segunda en el debate político. El segundo es que la política de defensa se vio afectada por el tipo de transición (en este caso, por colapso) que enmarcó una postura crítica de la sociedad frente a las Fuerzas Armadas (FF.AA.) durante mucho tiempo. Esa característica diferencia al país de otros como Brasil y Chile, que tuvieron transiciones negociadas/ pactadas. El tercero es que el tipo de transición imperante en Argentina y sus crisis cíclicas contribuyeron a demorar el debate sobre qué modelo de política de defensa necesita un país como este. No obstante, facilitaron lo que Marcelo Saín (2000) ha denominado “consenso básico”, a través del cual el país abandonó la doctrina de la seguridad nacional y produjo legislación que estableció la separación entre seguridad interior y defensa.
Partiendo de esas consideraciones, sostenemos a modo de hipótesis que, en Argentina, la política exterior ha enmarcado e influenciado la política de defensa y que sus influencias variaron en función de cómo los gobiernos nacionales entendieron la política exteriorcomo política pública, qué propuesta de inserción internacional privilegiaron y qué modelo de desarrollo propusieron.
En la disciplina de las Relaciones Internacionales, esta investigación se inscribe dentro del área de análisis de política exterior. Aunque encontramos numerosas definiciones sobre el término, tomamos como punto de partida una conceptualización genérica, para luego asociarla con otras más específicas. Partimos de la propuesta de Russell (1991,9)quien entiende la política exterior como “aquellos vínculos que establecen los gobiernos con el sistema internacional mediante acciones intencionadas que procuran alterar factores, comportamientos o condiciones del contexto externo”. Es una acción gubernamental que “abarca tres dimensiones analíticamente separables-político-diplomática; militar-estratégica y económica-” y “se proyecta al ámbito externo frente a una amplia gama de actores e instituciones gubernamentales, tanto en el plano multilateral como bilateral”.
Debemos recordar que la política exterior es una política pública dentro del abanico del Estado. Por política pública -sinónimo de la política estatal, pero diferente a la política de Estado- entendemos el
conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervención del Estado en relación con una cuestión que concita la atención, interés o movilización de otros actores en la sociedad civil. De tal intervención puede inferirse una cierta direccionalidad, una determinada orientación normativa, que previsiblemente afectará el futuro curso del proceso social hasta entonces desarrollado en torno a la cuestión (Oszlak y O’Donnell 1995, 112-113).
El énfasis que asignamos en este trabajo a la condición de la política exterior como política pública nos conduce a acentuar los aspectos intermésticos de la política exterior. Consecuentemente, a entender que esta -tal como aclara la definición de Russell- tiene un componente militar-estratégico y reacciona frente a los condicionantes externos, pero también a los internos. Por ello, complementamos esa definición con la de Lafer (2002), quien sostiene que la política exterior aparece guiada por la meta de trabajar a escala internacional para contribuir a solucionar los problemas, necesidades e intereses locales. Traducir necesidades internas en posibilidades externas para ampliar el control de una sociedad sobre su destino es la tarea de la política exterior como política pública. Ello implica evaluar la especificidad de los problemas, necesidades e intereses desde una visión que incluya el bien común de la colectividad nacional, lo cual no es una tarea simple (Lafer2002, 21).
Además, en nuestra hipótesis de trabajo señalamos que la influencia de la política exterior sobre la de defensa no depende solo de la condición de política pública de la primera y de su doble vinculación entre los ámbitos domésticos e internacionales, sino también de la estrategia de inserción internacional y el modelo de desarrollo seleccionado por cada gobierno. A los efectos de sustentar conceptualmente la afirmación, seguimos a Lorenzini (2011), quien define la estrategia de inserción internacional como el esquema central de un conjunto de orientaciones y lineamientos de la política exterior que un Estado decide poner en práctica para vincularse con otros actores en el sistema internacional, tanto en la dimensión política y de seguridad como en la económica.
El concepto, llevado a la práctica, muestra que en Argentina el debate en torno a la estrategia de inserción internacional aún permanece vigente. En él destacan al menos dos propuestas: una basada en el liberalismo económico, que ha impulsado modalidades de inserción que privilegian el alineamiento con la potencia dominante del momento, y otra, ubicada en las antípodas, que privilegia ideas provenientes del desarrollismo, vinculadas a la búsqueda de una inserción autonómica (Pignatta 2010).
La correlación entre la estrategia de inserción internacional y sus componentes económicos muestra, a su vez, la interrelación con el modelo de desarrollo. Este refiere a la estrategia de articulación entre la política y la economía, entre el Estado y el mercadoy entre lo público y lo privado, en un determinado contexto histórico, en busca de trasformar las estructuras productiva y social, y de la inserción internacional del país (Busso 2016c).
Creemos necesario indicar que, en el caso argentino, aunque la política de defensa comparte con la exterior el carácter de política pública, presenta una jerarquía diferente, al ser esta última la que la precede (Eissa2013, 173). La apreciación resulta clave, pues allí encontramos el punto de conexión entre ambas. Por su parte, al momento de pensar la política de defensa, es provechoso distinguir tres dimensiones analíticas: a) la política militar (conjunto de decisiones orientadas a regular el comportamiento político quetienden a desarrollar las FF.AA.); b) la dimensión estratégica (acciones, actitudes y medidas estratégicas destinadas a prevenir o enfrentar distintas situaciones de riesgo, conflicto o amenazas, potenciales o reales, que hagan peligrar los intereses vitales y estratégicos de un país y que requieren el empleo del instrumento militar) y c) la dimensión internacional (aquella que contribuye a la política exterior y que es definida como la política internacional de la defensa) (Eissa 2017).
Desde una perspectiva empírica, podemos afirmar que los condicionantes domésticosconstituyeron una fuente significativa para formular la política exterior en la etapa kirchnerista (Busso 2016a). Ello es muy claro si pensamos en el escenario de crisis de mayo de 2003, caracterizado por una agenda interna compleja y apremiante, que impactó sobre la acción externa, dado que esta fue pensada como un instrumento que debía aportar a la solución de los problemas domésticos. Así, tempranamente pudimos observar una “determinada modalidad de intervención del Estado” o “una cierta direccionalidad” -siguiendo la definición de política pública escogida-, al ser las necesidades domésticascuestiones a resolver.
Identificamos ese período con la definición de Lafer (2002), pues la evaluación de la especificidad de los problemas, necesidades e intereses nacionales, desde una visión que incluyera el bien común de la colectividad nacional, devino un tema ligado a ideas de redistribución. Ello generó disputas domésticas relevantes entre diversos sectores políticos, económicos y sociales.
Contrariamente, en la etapa macrista, el relevamiento empírico muestra una tendencia inversa. El gobierno optó por una estrategia de inserción internacional basada en el liberalismo económico y en el alineamiento con la potencia dominante del momento. Las fuentes principales de la política exterior se trasladaron al plano externo. La direccionalidad deseada por la Alianza Cambiemos planteó conducir la política exterioren función de las demandas de los países centrales (especialmente EE.UU.) y de los actores económicos internacionales, requisito para la “vuelta al mundo de Argentina”. Eran demandas coincidentes con los intereses de un reducido y selecto grupo de actores locales. Dicho de otra manera, una inserción internacional exitosa se lograría por vía de la adopción acrítica de políticas complacientes ante las exigencias sistémicas (Busso2016c). Conceptos como alineamiento, acoplamiento o aquiescencia (Russell y Tokatlian 2009; 2013) pueden ser utilizados para explicar ese tipo de conducta.
A partir de las anteriores consideraciones, el objetivo de este artículo es avanzar, con carácter preliminar y exploratorio, algunas reflexiones sobre el vínculo entre política exterior y de defensa desde los años del kirchnerismo (2003-2015) hasta el gobierno de Mauricio Macri (2015-2019). Para ello examinamos el enfoque general que cada etapa gubernamental le otorgó a la política exterior y, de manera transversal, analizamos la relación con la política de defensa.
Empleamos una estrategia metodológica cualitativa,como parte de la cual la información se recolectó por medio de la observación de datos y documentos. Las técnicas de análisis empleadas fueron el análisis documental, el análisis estadístico descriptivo y el análisis de contenido. Para facilitar la visualización de los resultados, parte de los datos son volcados en tablas y gráficos.
Gobiernos kirchneristas: política exterior y política de defensa
Considerando la significativa importancia que tuvieron las fuentes domésticas en el diseño de la política exterior, la gestión kirchnerista se caracterizó por una interpretación crítica del orden internacional de la primera década del siglo XXI. También por la diversificación de vínculos con los grandes poderes,incluidos China y Rusia; el privilegio de la inserción latinoamericana, con especial referencia a Sudamérica; la defensa de las posturas revisionistas en los espacios multilaterales; la articulación de la gestión externa con las necesidades del desarrollo nacional y la búsqueda de autonomía (Busso 2016b).
En cuanto a la estrategia de inserción internacional, la opción kirchnerista recogió la tradición que privilegia ideas provenientes del desarrollismo,asociadas con la búsqueda de una inserción autonómica (Pignatta 2010) y un modelo de desarrollo nacional de perfil industrialista e inclusivo,inscrito en las corrientes neodesarrollistas vigentes en épocas de la marea rosa. La propuesta incluía el supuesto de que, en un futuro, las industrias conectadas con la defensa y el desarrollo científico tecnológico deberían ser apoyadas. En consecuencia, la inserción internacional no fue abordada como un proceso de acumulación de poder, devenido de vínculos y alineamientos con actores poderosos, sino que se privilegió la idea de que un país se proyecta desde adentro hacia afuera. Por ello, creemos que la conceptualización de Ferrer (2010) sobre “densidad nacional” contribuye a entender la dinámica político-económica de los gobiernos kirchneristas.
El concepto de Ferrer se enmarca en aquellas corrientes de pensamiento que establecen una fuerte relación entre la solidez de las condiciones políticas y económicas internas y las posibilidades de enfrentar exitosamente los desafíos internacionales. Desde su perspectiva, Argentina es aún un país en construcción y, para avanzar en la tarea, es necesario fortalecer su “densidad nacional”. Esta se basa en la cohesión social, la calidad de los liderazgos, la estabilidad institucional y política, la existencia de un pensamiento crítico y propio sobre la interpretación de la realidad y, como culminación, en las políticas propicias al desarrollo económico. Como referencia histórica, destaca que en los países exitosos los componentes de la densidad nacional siempre se han respetado para alcanzar el desarrollo. Ello evidencia que los países se construyen desde adentro hacia afuera y no a la inversa (Ferrer 2010).
A partir de esa manera de entender la inserción internacional, los gobiernos kirchneristas intentaron aportar a la cohesión social disminuyendo la pobreza, incrementando el empleo, aplicando políticas de redistribución del ingreso y fortaleciendo la política de derechos humanos a escala nacional e internacional. Después de la crisis de 2001, lograron reivindicar la política y recuperaron el liderazgo presidencial, que se había visto deteriorado con la caída del gobierno de la Alianza. Asimismo, mantuvieron un pensamiento crítico con respecto al orden internacional vigente, al oponerse fuertemente a las políticas de doble estándar de los Estados centrales, las presiones especulativas del sector financiero y las condicionalidades de los organismos multilaterales de crédito -Fondo Monetario Internacional (FMI) y Banco Mundial (BM)-. Reivindicaron el multilateralismo y destacaron la importancia del espacio regional como primer ámbito de concertación e integración. Se inscribieron dentro de la tendencia neodesarrollista (Bresser Pereira 2007) vigente en Sudamérica, a partir de la primera década del siglo XXI, al favorecer un desarrollo nacional de base industrial (Busso 2016b).
Esa manera de entender la política exterior y la inserción internacional tuvo impactos (directos e indirectos) sobre los temas de la agenda de defensa (así como sobre los de seguridad pública). Un punto de partida para estas reflexiones es la llegada de Nilda Garré a la cartera de Defensa en 2005, momento en que el sector comenzó a recibir una atención inusitada por parte del gobierno nacional (Calderón 2018, 60). Hasta entonces, la salida de la crisis post default, la negociación con el FMI, entre otros, habían absorbido la atención de la Casa Rosada. El pasó de Garrépor la repartición es importante pues registra hitos destacados, como la reglamentación de la Ley de Defensa Nacional de 1988, que circunscribió “definitivamente” el rol de las FF.AA. a la defensa de ataques militares provenientes de actores estatales y, por tanto, impactó en la dimensión estratégica de la política de defensa. La Directiva de Política de Defensa Nacional de 2009 y la de 2014reafirmaron dicha visión.
En esos años, la articulación política exterior-política de defensa implicó la atención especial a este factor doméstico normativo. Así ocurrió en diversas ocasiones, como en la VI Conferencia Hemisférica de Ministros de Defensa(2004), realizada en Quito, donde Argentina expuso su rechazo a utilizar militares en cuestiones de seguridad interna y contó con el apoyo de Brasil y Canadá. Esto contrarióla posición de EE.UU., partidario de una delimitación menos precisa entre seguridad interior y defensa.
Habida cuenta de la marcada diferenciación sobre la dimensión externa de la política de defensa, se confecciona una política a cuya dimensión internacional la caracteriza un modelo de tipo defensivo. Este contienedos dimensiones: una autónoma y otra cooperativa (Directiva de Política de Defensa Nacional 2009citado por Calderón 2016, 177). En su plano autónomo, fue crucial el alejamiento relativo de Washington sobre la región y el argumento del gobierno de poner fin al alineamiento automático(Calderón2018, 61). Una de las primeras muestras de distanciamiento fue el rechazo a la demanda de inmunidad total para las tropas estadounidenses para el entrenamiento Águila III, a realizarse en suelo argentino durante 2003, a pocos meses del inicio de gestión de Néstor Kirchner.
La relación bilateral global fue envolviéndoseen una escalada de tensión que impactó en el área de la defensa. Ello tuvo su punto de arranque luego de que el apoyo de EE.UU. en la negociación con el FMI por el default de 2001 estaba concretado. En ese año, la relación se había paralizado tras la incautación por parte de Argentina de material transportado por un avión militar estadounidense, tal como consta en el Country ReportsonTerrorismde ese año. Pese a los intentos de recomposición, no se lograría reparar el vínculo hasta la llegada del nuevogobierno,en diciembre de 2015. Así lo evidencian los movimientos de hostilidad de la Armada de EE.UU. frente a las costas argentinas en 2015 (Barreto 2017, 21).
En relación con el plano cooperativo, uno de los cimientos de la visión -al menos en el ámbito subregional- lo constituyó la eliminación de las hipótesis de conflicto (con Brasil y Chile) y el reemplazo de estas por el planeamiento por capacidades. Otro elemento importante, también bajo la gestión de Garré, fue la relevancia que cobró la preservación y protección de los recursos naturales(Bertero 2018, 30). La conjunción de esas premisas permitió jerarquizar la integración subregional, ya que habilitó la cooperación al subrayar, por ejemplo, que la región poseía una dotación superior de recursos estratégicos y que la puja por acceder a ellos podría producir fuertes tensiones. Así, se volvía fundamental la cooperación internacional para protegerlos (Bertero2018, 13).
La Directiva sobre Organización y Funcionamiento de las FF.AA.de 2006estableció la participación militar en la construcción de un Sistema de Defensa Subregional, de tal manera que debía contemplarse para diseñar y determinar las capacidades del instrumento militar, así como obtener los niveles necesarios de interoperabilidad y complementariedad militar efectiva con los países de la subregión (Garré 2018). Ese punto se conectó con el énfasis otorgado en la política exterior a la inserción latinoamericana, con especial referencia a Sudamérica. El apoyo a la creación del Consejo de Defensa Sudamericano (CDS) en 2008, la participación activa en la concreción de sus planes de acción y la propuesta de establecer el Centro de Estudios Estratégicos de Defensa, en 2009, están en sintonía con el “activismo subregional” (Calderón 2018, 62). Otros ejemplos son el establecimiento de la Secretaría de Asuntos Internacionales de la Defensa (SAID) y una dependencia en su interior, la Dirección General de Cooperación para el Mantenimiento de la Paz, en 2007 (Cuñado 2018, 27).
Fruto de la preeminencia de los aspectos cooperativos, tuvo lugar la regionalización de la política hacia Malvinas, respaldo al reclamo argentino por parte de instancias regionales como la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR). Se tomaron medidas para impedir el ingreso de los buques que enarbolaran la bandera ilegal de las Islas Malvinas a los puertos del MERCOSUR) y, en un espacio más global, la multilateralización (difusión de la posición argentina en la ONU y sus organismos).
Por otro lado, la diversificación de los vínculos -particularmente con China y Rusia- es otro aspecto de la política exterior que influenció la de defensa en su faceta autónoma. Ese eje tuvo su mayor impulso durante las gestiones de Arturo Puricelli (2010-2013) y Agustín Rossi (2013-2015)como ministros de Defensa y de Héctor Timermancomo canciller. Es lógico, dada la escalada de tensión que se vivía con EE.UU. en ese período (Cuñado 2018, 40).
A la situación de tirantez con la Casa Blanca se suman otras dificultades como el impacto de la caída de los precios internacionales de los commodities, las sucesivas pérdidas electorales y físicas de ciertos presidentes cuyo liderazgo había sido fundamental en el proceso político de América del Sur y el conflicto de Argentina con los fondos buitres (que condujoal embargo de la fragata Libertad). Un acuerdo representativo de la relación bilateral con China es aquel que autorizó en 2012 el establecimiento de la Estación del Espacio Lejano, en Bajada del Agrio (Neuquén). En relación con Rusia,a partir de la declaración conjunta del establecimiento de relaciones de asociación estratégica, de 2008, se suscribió la declaración conjunta para el establecimiento de la Asociación Estratégica Integral Ruso-Argentina, que incluyó múltiples convenios. Entre estos, destaca el acuerdo entre el Ministerio de Defensa de Rusia y el Ministerio de Defensa de Argentina sobre cooperación militar (Embajada de la Federación Rusa en la República Argentina 2015 citado por Cuñado 2018, 40).
Pensando en una “geografía” de los documentos suscritos por Argentina en el último gobierno de Cristina Fernández, la situación que exponemos a continuación (tabla 1 y gráfico 1)1ilustra la diversidad de latitudes de los Estados intervinientes. Esto contrasta, como veremos luego, con la geografía de los documentos bajo el gobierno de Macri.
Siguiendo la línea comparativa, es relevante la ausencia de EE.UU. y otros países considerados centrales (salvo Francia). Ello tiene como contrapunto una preeminencia de vínculos regionales y extrarregionales, en los que China y Rusia ocupan espacios llamativos. Es clave poner de relieve que más de la mitad de los documentos corresponden al área de la defensa, lo cual echa luz sobre una agenda externa menos securitizada en términos relativos y, por supuesto, con el Ministerio de Defensa como agente a través del cual se encauzan las relaciones.
Por otro lado, la generación de autonomía, ligada a un modelo de desarrollo nacional y al contacto con las industrias de defensa y el desarrollo científico tecnológico, comenzó a cobrar impulso con la llegada de Cristina Fernández (Bertero 2018, 31). Así lo muestra la creación del Ministerio de Ciencia y Tecnología (MinCyT), al igual que intenciones y proyectos como la recuperación de la industria naval (reparación del submarino ARA San Juan y del rompehielos Irízar); de la industria aeronáutica (recuperación de la Fábrica de Aviones de Córdoba); de la Dirección de Fabricaciones Militares y el desarrollo de cohetes, vectores y acceso al espacio (ARSAT, Tronador II yGradicom)(López Chorne 2017). Incluso, esto se manifestó a escala regional con compromisos como el desarrollo del prototipo de avión de entrenamiento IA-73 UNASUR I y la puesta en producción del vehículo multipropósito aerotransportable denominado Gaucho.
Cabe mencionar que la política de defensa recibió impactos directos en su dimensión político-militar a través de la política de DD.HH. Esto inició con el pase a retiro de altos cargos de la cúpula militar horas después de la asunción de Néstor Kirchner. No solo se buscó iniciar los juicios por crímenes de lesa humanidad, sino que se incluyeron reformas administrativas y normativas como la derogación del Código de Conducta Militar, la creación de un área específica sobre DD.HH. en el Ministerio de Defensa y la desactivación de la preeminencia militar en las cuestiones castrenses. Esa preeminenciaen gran medida se producía por defecto, dada la actitud delegativa de los civiles hacia los militares. Otra faceta de ese objetivo fue el contacto entre la institución militar y la sociedad civil, lo que hizo conocida entonces la lógica de la “ciudadanización” de los militares (DerGhougassian2012).
En la tabla 2 se exponen, a modo de síntesis, las principales variables analizadas en el período en cuestión.
Macrismo: política exterior y defensa
Mauricio Macri llegó a la Casa Rosada en diciembre de 2015, después de una campaña electoral en la que planteó la necesidad de modificar todo lo realizado por los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner, especialmente en lo referido a la política exterior, la estrategia de inserción internacional, el modelo de desarrollo y el rol del Estado.
En términos político-institucionales, detectamos dos temas relevantes para esta investigación. Uno de ellos es que la Alianza Cambiemos se autopresentó como la única fuerza política capaz de defender y garantizar la supervivencia de la República y encarar un cambio cultural destinado a superar lo que el macrismo denominó “anomalía populista” (Vommaro 2017). Dicho cambio rechazaba no solo lo realizado por el kirchnerismo, sino también todas las convicciones y prácticas de los partidos de raigambre popular, lo cual involucra tanto la política exterior como la de defensa.
En el ámbito de las relaciones externas de Argentina, las propuestas de Macri sobre política exterior, inserción internacional y modelo de desarrollo se enmarcaron en una lectura “optimista” sobre la globalización, entendida no solo como un espacio de oportunidades (Malcorra 2016), sinocomo una visión compartida con el entonces gobierno de Barack Obama. De acuerdo con los cálculos del gobierno, esta no se modificaría, ya que daban por hecho el triunfo de Hillary Clinton. Tal era el convencimiento del gobierno argentino que -ignorando las normas diplomáticas- sostuvo públicamente a través de declaraciones de la canciller Malcorra, el entonces embajador argentino en EE.UU., Martín Lousteau y el propio presidente Macri que esperaban el triunfo de la candidata demócrata (Aizpeolea2016;Infobae 2016; Política Argentina 2016).
En ese marco, se instauró una nueva articulación de ideas e intereses que reorientaron la propuesta de inserción internacional y su relación con el modelo doméstico de desarrollo. Macri partió del supuesto de que el kirchnerismo había aislado al país y argumentó que él lograría “la vuelta de Argentina al Mundo” y la llegada de “una lluvia de inversiones” a través de un modelo de “inserción prooccidental”. Empíricamente, ese modelo de inserción implicaba: a) encumbrar los vínculos con EE.UU. y países de Europa como Alemania, España, Italia, Gran Bretaña y Holanda e incrementar los contactos con Canadá y Japón; b) aceitar las relaciones con los organismos multilaterales de crédito (FMI yBM) y otros espacios multilaterales (Organización Mundial del Comercio y G20 financiero); c) recomponer los contactos con el sector financiero internacional y con las empresas multinacionales; d) disminuir la relevancia de Latinoamérica como un ámbito natural de inserción para Argentina y reorientar las relaciones solo hacia los países con propuestas político-económicas semejantes; e) otorgarle a la crisis venezolana el lugar más relevante de la gestión externa hacia la región; f) desjerarquizar los vínculos con China y Rusia y g) empequeñecer el rol de la dimensión internacional de la política de derechos humanos (Busso 2017).
En consonancia con las propuestas de inserción, se produjo un giro de 180 grados en el modelo de desarrollo. Si bien el gobierno reivindicó en la campaña electoral algunos logros de las tradiciones desarrollistas y neodesarrollistas y prometió que solo sinceraría la economía, en breve tomó una serie de medidas típicas de la práctica neoliberal. Por ejemplo: devaluación de la moneda; desregulación financiera; apertura comercial; toma de deuda; preferencia por el regionalismo abierto; menores cargas impositivas a los sectores de producción primaria (agrícola y minero); propuestas para disminuir el costo laboral; lucha contra la inflación por vía de la contracción de la demanda (disminución del consumo y retracción del mercado interno); fuerte incremento de las tarifas de servicios públicos; concentración del ingreso; desjerarquización de los temas de educativos y científico-tecnológicos, entre otros.
Enmarcado en el entusiasmo de inicios de 2016 que produjo la visita de Obama a Argentina, el gobierno avanzó en el establecimiento de una agenda bilateral con EE.UU., que impregnó el conjunto de la política exterior. Esta incluía liberalización comercial, pago a los holdouts, lucha contra el narcotráfico, el terrorismo y el crimen transnacionalizado y firma de acuerdos sobre seguridad y defensa.
Sin embargo, a poco de andar, el modelo político y económico de Cambiemos no solo comenzó a generar dificultades para la economía argentina, sino que puso en evidencia la errónea interpretación de Mauricio Macri sobre el rumbo del orden internacional. Sus expectativas optimistas en torno a la globalización no tomaron en cuenta los debates globales vigentes y colisionaron ante un conjunto encadenado de hechos que se inició con el Brexit y continuó con la elección Donald Trump, el triunfo del “no” en el referéndum de Renzi en Italia y la llegada a Le Pen al balotaje en Francia, entre otros (Busso2017).
La llegada de Trump a la Casa Blanca obligó al gobierno de Macri a recomponer el vínculo con Washington. Si bienMacri no coincidía con las lógicas económicas de Trump, sobre todo con el proteccionismo, sí lo hacía en otros aspectos como la política de seguridad pública y la de lucha contra el narcotráfico y el terrorismo.2 Por ende, esos fueron los temas sobre los que se fortaleció el alineamiento. Tal como señala Grabendorff (2018, 49), desde la llegada de Trump al poder “ha aumentado considerablemente la disposición [de los países de la región] de establecer una colaboración más estrecha con Estados Unidos en todas las áreas de la seguridad pública”. Esto se afianzó dada la condición interméstica de la política exterior, que favoreció el entrecruzamiento de cuestiones de agenda doméstica con otras internacionales en las que componentes de la defensa aparecieron como centrales. Como afirma Tokatlián (2018), se configuró un “militarismo neoliberal periférico”, es decir, una lectura de las FF.AA. como institución ociosa y con un gasto ineficiente, pero cuyo involucramiento en la seguridad interior es funcional para asegurar un modelo económico cada vez más excluyente.
Ante ese panorama, podemos inferir que el debate por la relación seguridad-defensa y el rol de la FF.AA. está en estrecha relación con la política exterior de alineamiento y las consecuencias negativas del modelo de desarrollo seleccionado por Cambiemos. Las preferencias ideológicas profundas del ejecutivo subyacen a la decisión de borrar las fronteras entre defensa y seguridad (Tokatlián2018), especificidad que no observamos en los gobiernos kirchneristas.3A solo poco más de un mes de gestión, el punto de arranque tuvo lugar el 21 de enero cuando se decretó la Emergencia de Seguridad Pública, que incluyó la habilitación a las FF.AA. para derribar “aviones hostiles” no identificados, en el marco de la lucha contra el delito complejo y el crimen organizado.
Ahora bien, recuperando ideas anteriores, la necesidad de reformular el rol primario del instrumento militar no se agotó en una demanda doméstica, sino que encontró puntos de contacto con el plano exterior. La mentada “vuelta de Argentina al Mundo” a través de un modelo de relaciones con ciertos Estados centrales (modelo prooccidental) configuró, en materia de seguridad y defensa, un escenario de relaciones “afines”. Bajo el gobierno de Macri, EE.UU. se convirtió en la piedra angular de un conjunto de relaciones internacionales que potenciaron la reflexión sobre el rol castrense, el principal interlocutor del país en el área de la defensa.
La batería de ejemplos al respecto es extensa: a) notoria ambigüedad en los documentos oficiales en el tratamiento a las esferas de la seguridad y la defensa; ingreso argentino al StatePartnershipProgram(SPP, en noviembre de 2016), que asoció a las FF.AA. con la Guardia Nacional del estado de Georgia; compra de cuatro aeronaves T6-CTexan II, requeridas para el entrenamiento de pilotos y misiones de control fronterizas; establecimiento de una taskforce de la Administración para el Control de la Droga (DEA, por su sigla en inglés) en la triple frontera (febrero de 2018) y aparición de los llamados fusion center, que permiten el entrecruzamiento de información proveniente de diversas agencias tales como las FF.AA. y las Fuerzas de Seguridad argentinas, la DEA, el Departamento de Seguridad Nacional estadounidense y miembros del Comando Sur (Barreto 2017; 2018). Otros actores clave en este rubro son: Israel y los países de la región que ya han transitado procesos de militarización de la seguridad pública (Brasil y Colombia), con los cuales Macri compartió propuestas político-económicas semejantes. El caso más claro es Brasil, que con el gobierno de Temer vio incrementada la militarización de Río de Janeiro y cuya situación se acentuó con la llegada de Jair Bolsonaro.
Continuando con EE.UU., cabe destacar que la afinidad entre ambos gobiernos inició un vínculo “interarmas” más fluido. Ejemplo de ello son:el encuentro de trabajo bilateral entre ambas FF.AA.; lasMaritime Staff Talks (MST) entre las respectivas armadas y la adquisición de los citados Texan a través del ForeignMilitary Sales, (Barreto 2017, 20). Sin embargo, la continuidad acentuó el alineamiento de Buenos Aires con Washington y securitizó la agenda bilateral. Dicha securitización presenta una llamativa lógica, ya que permite a la Casa Blanca obtener ciertos respaldos en materia de seguridad o de alta política a cambio de intereses económicos-comerciales, respecto de los cuales aquella cede si son irrelevantes para su economía (Busso 2019).
En la estrategia de inserción internacional prooccidental, las relaciones con el Estado deIsrael fueron presentadas por el gobierno de Macri como un vértice esencial. El vínculo bilateral se encontraba deteriorado tras las diferencias en torno al memorándum de entendimiento argentino con Irán (2013) -elcual Israel tomó como un desafío a su posición internacional, ya que señala a Teherán como el mayor peligro para la paz mundial.Se advertía que la llegada de Cambiemos constituiría un relanzamiento del vínculo al igual que una respuesta a los intereses israelíes. En la campaña electoral, Macri prometía desactivar el mencionado acuerdo (Busso 2018).
En materia de defensa y seguridad, la recomposición se mostró profusa. Tuvo un ámbito para la compra de armas (Argentina adquirió lanchas artilladas israelíes Shalgag MKII); transmisión de knowhow (seminario conjunto de seguridad y terrorismo de 2016); visitas militares (ingreso de tropas sin autorización del Congreso Nacional en 2018) y ámbitos sensibles que pudieron haber conducido a respuestas asimétricas hacia Argentina, como el abandono de la posición tradicional de proclamar a Jerusalén con un status especial.4
En la misma línea y siguiendo a Verbitsky (2017), existió una situación aún más preocupantecuando el presidente, en vez de alejarse de la geografía donde maniobra el terrorismo, -aprovechando la condición de tranquilidad relativa que vive América Latina sobre esa cuestión- se acercó instalando temas vinculados a Irán y las conexiones internacionales del fallecido fiscal Nisman, como asuntos de política interna que se conectan con la órbita de la inteligencia israelí, británica y estadounidense.
En otro plano, los avances con Israel ayudan a poner de relieve los canales a través de los cuales la gestión macrista encauzó los temas de seguridad y defensa. Así, se observó un rol activodel Ministerio de Seguridad en la ejecución de la agenda, en contraposición al accionar sutil y solapado del Ministerio de Defensa. El primero, al tener a cargo las fuerzas de seguridad y, por tanto, vía libre respecto a las nuevas amenazas, adquirió un perfil más alto y avanzó hacia un entendimiento con las diversas agencias estatales en materia de seguridad. En otras palabras, esa conducta se debe a que en gran medida la mentada “modernización del sistema de defensa” -vinculada al combate a las nuevas amenazas y con impacto en la dimensión estratégica de la política de defensa-se produjo sin modificar la normativa.
Las relaciones con el Reino Unido constituyeron un elemento clave en el esquema de vínculos de Macri. En un primer momento, la búsqueda de un “diálogo constructivo”, se cristalizó en septiembre de 2016 en la declaración conjunta conocida como “Foradori-Duncan”, donde se sentaron numerosos acuerdos atinentes a la exploración de hidrocarburos, la pesca y hasta la cooperación militar en Islas Malvinas, sin que se mencione el reclamo de soberanía argentina sobre la ocupación británica (Busso 2018). La ausencia del reclamo resulta curiosa si tenemos presente que días antes el propio gobierno había “denunciado” las dimensiones y el potencial de la base militar británica ilegal en Monte Agradable, Islas Malvinas.5 De todos modos, no resulta ilógica, dado el parentesco de la estrategia de Cambiemos con el paraguas de soberanía menemista y la idea de evitar que la soberanía entorpezca otras aristas del vínculo.
Un hecho que ejemplifica la distensión en la relaciónes que Gran Bretaña levantara las restricciones a las exportaciones de armamento impuestas a Argentina en 2012, que se sumaban a otras provenientes de la guerra de 1982 (Ruiz Moreno 2018, 247). Asimismo, la política se completó con el abandono de la búsqueda de alianzas regionales que había permitido que los vuelos y barcos ingleses hacia las Islas no pudieran hacer base en los países del MERCOSUR. Tanto en 2016 y como a inicios de 2017 se registraron vuelos militares operados por la Real Fuerza Aérea británica entre aeropuertos brasileños y las Islas Malvinas(Busso 2018).
En la lógica de disminuir la relevancia de Latinoamérica como un ámbito natural de inserción para Argentina, las relaciones con Brasil ilustran un caso testigo. A pesar dela afinidad ideológica Temer-Macri, explicitada en el comunicado conjunto de octubre de 2016, donde se estableció avanzar en la cooperación en defensa y asuntos estratégicos, se generaron tensiones en dos planos. Por un lado, ante la compra de los ya citados Texan II por parte de Argentina a EE.UU. y su evidente rechazo a la oferta brasileña de aviones Súper Tucano. La preferencia argentina por la aeronave estadounidense fue leída por Brasil como un error en la integración de la producción para la defensa y, aunque no lo expresen en público, un retroceso en la confianza. La decisión contribuyó a erosionar aquella que, en el marco del CDS, había priorizado la provisión autónoma de aeronaves de este tipo a los países del subcontinente.
Por otro lado, el punto de desencuentro restante tuvo lugar en el ámbito nuclear, ante la lentitud de Buenos Aires al asignar un nuevo representante frente a la Agencia Brasileño-Argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (ABACC). En palabras de Fernando Krakowiak (2018), la actitud del gobierno buscó reforzar su alineamiento con EE.UU., en vistas de firmar el Protocolo Adicional a los Acuerdos de Salvaguardia del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA). La alianza con Brasil era un obstáculo para cumplir ese objetivo.
En relación con los vínculos extrarregionales, la desjerarquización de los lazos con China y Rusiacomplementó la idea de reformular el esquema de inserción internacional del país. Pese a la retórica,groso modo se mantuvo una línea de continuidad con lo acordado por el gobierno anterior con China. Sin embargo, se abrió un interesante capítulo de revisión respecto de la Estación del Espacio Lejano, cuandoMacri logró añadir en 2016 una enmienda al acuerdo que garantiza que el observatorio no tendrá uso militar. Quizás ante la imposibilidad de limitar la relación económica con China,6 que ya se ha vuelto estructural, se habilitó la instalación de un Centro de Operación y Coordinación ante Emergencias en Neuquén (tan solo a 200 km. de la estación china), donado por el US. SouthernCommand.7 Eso configuró una situación de tensión geopolítica en el interior del territorio nacional.
A continuación (tabla 3 y gráfico 2) sintetizamos los diversos documentos suscritos por el gobierno argentino en el área de la seguridad y la defensa. Por un lado, se observó una geografía prooccidental de los acuerdos, esto es, una preponderancia de los países a los cuales la estrategia de inserción internacional aspiraba: EE.UU., Francia, España, Israel, Reino Unido e Italia. Asimismo, la mayoría son instrumentos del ámbito de la seguridad interior, lo que expresa la securitización de la agenda externa del país. Solo el 15% de los documentos corresponden a acuerdos en el área de defensa, lo cual indica una jerarquización de los temas de seguridad interna.8 Por añadidura, los acuerdos exponen el alto grado de involucramiento del Ministerio de Seguridad.
Solo al promediar el año 2018 observamos que el gobierno decidió avanzar en la modificación de la normativa relacionada con la defensa, en pos de acercarla a su visión. El decreto 683 reemplazó al 727/2006 y se complementó con el 703/2018, también conocido como la Directiva de Política de Defensa Nacional. A contramano de lavocación de realizar reformas conaprobación del Congreso manifestada en la campaña política (Propuesta Republicana 2016), la misma se hizo por decreto. El decreto 683 habilitó un ámbito de ambigüedad en relación con las amenazas que las FF.AA. deben repeler, ya que solo las describe como “situaciones de agresión externa”. Aunque académicos como José Manuel Ugarte (2018) expresan que no essuficiente un decreto para asignar a las FF.AA. misiones de seguridad interior, otros advierten que el decreto 683 deja abierta la interpretación, por ejemplo, a lo que escriban los técnicos militares en el planeamiento estratégico militar que se materializará en documentos como la Apreciación y Resolución Estratégica Militar (AREMIL) y en la Directiva Estratégica Militar (DEMIL), entre otros (Eissa2018).
En el ámbito de la cooperación regional, un elemento clave de las modificaciones normativas es que el decreto 683 también derogó lo estipulado en laDirectiva sobre Organización y Funcionamiento de las FF.AA.de 2006, que buscaba, resumidamente, obtener los niveles necesarios de interoperabilidad y complementariedad militar efectiva con los países de la subregión (Garré2018). Ello suma al deterioro de la práctica de la seguridad cooperativa entre los Estados sudamericanos.
Del mismo modo que en el apartado anterior, en la tabla 4se exponen, a modo de síntesis, las principales variables analizadas.
Conclusiones
A través de este repaso inicial de la vinculación entre política exterior y política de defensa, podemos avanzar algunas reflexiones preliminares quese desempeñarán como guía e inquietudes para continuar la indagación.
Más allá de nuestra convicción de que ambos campos deberían estar articulados por vía de una interacción propia de dos políticas públicas relevantes, entendemos que, en Argentina, durante el período bajo estudio, la política exterior influyó más sobre la política de defensa que viceversa. Consecuentemente, las líneas generales de la acción externa canalizadas en la estrategia de inserción internacional y la política exterior en sí misma, así como el modelo de desarrollo implementado en el plano doméstico, han impactado sobre la agenda de defensa en su sentido más amplio.
A lo largo de estos años, los debates sobre política exterior fueron abordados académicamente de manera más sistemática y despertaron más el interés de la ciudadanía que los temas vinculados a la defensa. A pesar de ello, se desprende de la bibliografía que el tipo de transición por colapso afectó la visión de la ciudadanía argentina sobre el rol de las FF.AA. Dicha percepción se conjugó en un acuerdo legislativo que alcanzó “consensos básicos” sobre la separación entre seguridad y defensa. Esta se mantuvo, a pesar de los giros de la política exterior, desde la vuelta a la democracia hasta el gobierno de Mauricio Macri.
Desde una perspectiva empírica,no podemos afirmar que la orientación de la política exterior durante la etapa de los gobiernos kirchneristas haya contribuido a consolidar de manera sustantiva la política de defensa, en tanto varios proyectos quedaron a mitad de camino, no se inició una política efectiva de equipamiento de las Fuerzas y se habilitó cierta superposición entre los campos de seguridad y defensa a través de los operativos Fortín I y II y Frontera Norte. Sin embargo, creemos que los ejes estructurantes de la política exterior de entonces son mucho más positivos para la defensa que los de la etapa de Macri. En ese sentido, las propuestas de Néstor y Cristina Kirchner de fomentar una política exterior autónoma, defender la soberanía nacional, privilegiar los lazos regionales, diversificar los vínculos con los actores estatales más poderosos y fomentar el desarrollo industrial y científico-tecnológico nacional crean un ambiente más propicio para pensar una política de defensa adecuada a Argentina, que pueda generar su propia agenda, en vez de organizarse exclusivamente en torno a una recibida desde los centros de poder.
En el caso de la gestión Macri, la política exterior de inserción prooccidental se conjugó con las convicciones del presidente y parte de sus funcionarios sobre el rol de la FF.AA. La decisión de alinear el accionar exterior con los planteos de los Estados centrales, especialmente con EE.UU., afectó significativamente la política de defensa. Así, se respondió a la demandas estadounidenses de desdibujar los límites entre seguridad y defensa por la vía de decreto; se abandonó la UNASUR y con ello el CDS; se priorizó la incorporación de temas de seguridad en la firma de acuerdos con Estados centrales; se priorizó el Ministerio de Seguridad, en comparación con el de Defensa; se inició una política de acercamiento al Reino Unido bajo un formato muy similar al paraguas de soberanía; se reorientó la compra de equipamiento hacia EE.UU., Israel y Francia, abandonando los proyectos regionales; se interrumpieron proyectos tecnológicos del campo satelital y nuclear, entre otros. Todo esto ha generado un efecto de vaciamiento de la política de defensa.
