La democracia como variable para entender el diseño y resultados de laspolíticas públicas

En sus aportes teóricos de las políticas públicas, Parsons plantea que estasno solo tienen lugar en los sistemas políticos nacionales, sino también en un sistema mundial. Por ejemplo, la influencia y el poder que llegan a ejercer las corporaciones transnacionales representan una restricción adicional para los formuladores de las políticas nacionales. Traen como consecuencia que el contexto en el que se instrumentan las políticas tenga las siguientes características: complejidad y diversidad; intenso patrón de interacción; permeabilidad del Estado-nación; cambios rápidos y en cascada yfragilidad del orden y la gobernanza (Parsons 2007, 263-265).La complejidad del contexto y la cantidad de agentes que intervienen en la implementación de políticas ha ocasionado que el Estado, como referente de poder político,vea minimizada su soberanía (Attili 2004,189).

Por su parte, ^{Beck (1997}), Sassen (2007) y Barceló (2007) mencionan que ese contexto se debe a la globalización de los Estados-nación, caracterizadaprincipalmentepor los flujos financieros, de los bienes y servicios, sin importar las fronteras entre Estados. Si el Estado-nacional basa su poder y jerarquía en el control territorial, con la globalización ha tenido que compartir el poder con actores que tienen alcance trasnacional. Por ejemplo, asociaciones internacionales, empresas, grupos financieros y organizaciones criminales, las cuales terminan actuando de mutuo acuerdo con el Estado o como poderes paralelos a este. El poder de esos nuevos actores por lo general ha determinado la agenda política de los Estados.

La complejidad aludida anteriormente se ha incrementado en el transcurso de la historia reciente, a medida que los gobiernos democráticos-liberales empezaron a requerir información para solucionar problemas públicos (^{Parsons 2007}, 54). En este punto es pertinente señalar que no puede verse la creación e implementación de las políticas públicas por separado del contexto democrático o del tipo o calidad de la democracia del Estado donde se buscan resolver los problemas. En otras palabras, la democracia es un criterio fundamental para entender por qué se crea cierto tipo de políticas públicas y su resultado. Sobre la misma tesitura, ^{Ingram, De León y Schneider (2016}, 175-196) exponen que la democracia es esencial para la gobernanza y la resolución de problemas en muchos países, pero advierten que los expertos en políticas públicas no la han considerado una variable determinante. El argumento de los autores se basa en la crítica al proceso democrático de varios países, en el cual se asume que tener un sistema bipartidista (o pluralista)competitivo, con sufragio universal y separación de poderes producirá automáticamente políticas públicas que sirvan a la democracia.

Si se partiera de lo anterior, ¿cómo explicar el hecho de que las políticas públicas generalmente no logran resolver las demandas en sociedades democráticas? Las políticas públicas son el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o a través de agentes, dirigido a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos. Esto significa que la participación ciudadana es importante en ese proceso, debido a que estas surgen por una demanda de la sociedad o la anticipación de las autoridades gubernamentalesque, junto al gobierno, deben definir los instrumentos y las acciones de la implementación (Pérez2005, 52; Franco2013, 86-87;^Pasquino2011, 270). No obstante, ^{Ingram, De León y Schneider (2016}, 176-177) apuntan que los fundamentos teóricos de las políticas públicas no se están logrando en las democracias, incluso en las naciones industrializadas occidentales como Estados Unidos, donde se supone que la democracia está más profundamente arraigada.

En ese mismo sentido, y siguiendo la interrogante del párrafo anterior, la satisfacción o no con las políticas llevadas a cabo en la democracia también tiene sus consecuencias en el colectivo social. De acuerdocon lo que señala ^{Connolly (1991}, 199), cuando los resultados de las acciones de gobierno son evidentes en la sociedad, las relaciones entre la identidad personal y colectiva en una democracia proporcionan una base de ese vínculo honorable de identificación entre el individuo y el Estado. Esto quiere decir que, cuando las circunstancias son favorables, la relación del individuo con el Estado es de patriotismo, pero cuando son desfavorables, degenera en desafecto con el Estado o con un nacionalismo en el que las tribulaciones de la época se atribuyen a un mal que debe ser neutralizado.

^{Peters (2010}, 4) y ^{Weimer y Vining(1992},187) señalan que la complejidad que se presenta en la democracia se debe a que el gobierno central tiene que delegar autoridad a diversos actores sociales -incluidos gobiernos subnacionales, burocracia y agencias reguladoras- y redes que intervienen en las políticas públicas. No obstante, cuando los objetivos de estas se desvían, el Estado debería tener la jerarquía para retomar el control y la centralización de su implementación. Sin embargo, los autores advierten que, en los sistemas federales, el proceso de mantener la jerarquía del Estado se complejiza debido a que los gobiernos subnacionalesapelan a la autonomía. En otras palabras, la descentralización del poder político que se ha presentado con la democracia ha tenido como consecuencia obstaculizar la aplicación de las políticas. Si bien la descentralización es deseable, no es una característica esencial estructural del gobierno, debido a que a veces limita la eficacia de las políticas públicas.

Asimismo, el Estado ya no emerge como un consumado agente de eficacia, aunque sigue siendo el centro oficial de la acción colectiva y la institución de último y de mayor recurso. Se ha abierto una grieta en la unidad misma del poder del Estado y, ante la complejidad aludida, los obstáculos para su eficacia se multiplican. De ahí que el Estado, cada vez más, sostenga su legitimidad e identidad a través de demostraciones teatrales de castigo y de la venganza contra aquellos elementos que amenazan con arrebatarle el control institucional y territorial. Por tal motivo es que se lanzan dramáticas cruzadas contra delincuentes de bajo nivel -o el crimen organizado-, enemigos extranjeros y terroristas (^{Connolly 1991},198-222).En la actualidad, esos enemigos y amenazas se encuentran en las zonas urbanas, representados por la violencia homicida, las pandillas y el crimen organizado. Así se da paso a la demostración del Estado de usar la fuerza para evidenciar que tiene respuestas a la demanda social de seguridad y estado de derecho.

No obstante, ese panorama generalmente muestra contradicciones, debido a las posturas que están a favor o en contra del uso de políticas de mano dura contra la violencia y la delincuencia. En el caso de la Guardia Nacional de México, por un lado se encuentran quienes señalan que el Estado está

en una situación de emergencia, de violencia y se necesitan respuestas proporcionales por parte del Estado mexicano (…) Militarizar significa llevar las prácticas de los cuarteles a la vida cotidiana de la sociedad (…) Las policías en las democracias son organizaciones paramilitares, tienen uniforme, jerarquías, axiologías, armamento, cuarteles, doctrinas…así funcionan (^{Melgoza 2019}).

Por otro lado están quienes plantean que una fuerza policial de corte militar o la presencia del ejército en las calles, a cargo de las funciones de seguridad pública, atentan contra los derechos humanos (Nerio 2011,19).

Lo que no se puede dejar de lado es lo que ^{Jaitman et al (2017},2-10) considerancostos indirectos o intangibles del crimen y de la violencia, debido a que afectan directamente a grupos de población más vulnerable, exacerbando sus condiciones de pobreza y marginación social. Es necesaria una respuesta del Estado ante el peligro que representa el incremento de la violencia en sus diferentes manifestaciones. En ese mismo sentido, ^{Abt. Thomas(2019}) y ^{Kleiman (2005}) señalan que, ante escenarios de violencia, es necesario atacarla de manera directa. El primero argumenta que se requiere disuasión focalizada, dirigida a grupos, mayor presencia policial en puntos estratégicos para enviar el mensaje de que el Estado posee el control territorial y, a partir de ahí, hacer partícipe a la sociedad. El segundosostiene que mantener un alto nivel de castigo sobre ciertos delitos dentro de áreas de concentración tenderá a reducir su tasa, y dará la oportunidad de mover la estrategia a otros sitios.

Empero, desde la perspectiva teórica, la instrumentación y el éxito de una política pública también reflejan el grado de control que tiene un gobernante en el aparato estatal y en la sociedad. Para esto se debe determinar un grado de intensidad del control de los recursos externos e internos, y debe existir la coerción para hacer llegar sus políticas públicas en el aparato gubernamental y de ahí que se traspasen a la sociedad. Hay diferencias entrelos procesos estructurales de las políticas públicas sólidas y regidas con formalidad y las débiles, regidas por la informalidad. Las diferencias son: el control territorial y la institucionalización del orden de cada estructura. El primero se refiere a los mecanismos por medio de los cuales el Estado resguarda la nación y al territorio. La segunda se entiende como el proceso mediante el cual los principios y valores que dan fundamento a las instituciones son conocidos, aceptados y practicados regularmente, al menos por aquellos a quienes esas mismas pautas definen como participantes o no del proceso. Ambos fundamentos del orden adquieren mayor relevancia cuando se está ante problemas de estabilidad o inestabilidad del Estado, como la violencia e inseguridad generada por el crimen organizado (^{Medellín 2004}, 8-21).Este contexto ayuda a comprender por qué el desarrollo de la democracia en un país es fundamental para comprender el diseño y los resultados de las políticas públicas. Sobre todo, cuando las circunstancias para los individuos no son favorables y existe un desafecto con el Estado y la democracia misma, como sistema de gobierno.

La militarización de la seguridad pública en las democracias de América Latina

De acuerdo con Latinobarómetro (2018, 3-4) en 2018 el apoyo a la democracia en la región fue de 48%. Esto tiene que ver con lo limitado del progreso con las políticas públicas. Con excepción de Bolivia, Chile y República Dominicana, en los otros países la percepción de progreso es menos de un tercio de la población. Cabe señalar que hay países como Venezuela (6%), Brasil (6%) y El Salvador (9%) donde la percepción no alcanza el 10%.

Como consecuencia, el saldo de la trayectoria democrática en el colectivo social ha sido el incremento de la desconfianza, no solo por lo intangible de los avances, sino por lo costoso que ha resultado vivir en democracia. Tan solo en México el proceso electoral federal de 2018 tuvo un presupuesto de 28 000 022,5 millones de pesos (Integralia 2018). De ahí que solo el 16% de los mexicanos crea en la democracia (Latinobarómetro 2018, 35). La falta de confianza y de resultados ha ocasionado que a los ciudadanos no les importe el tipo de régimen político que les resuelva sus demandas. Por ejemplo, en México -detrás de El Salvador, Honduras y Brasil- a los ciudadanos les da igual tener un régimen democrático o no democrático que les resuelva los principales problemas que afligen al país: la delincuencia, la corrupción y la compleja situación política (Latinobarómetro 2018, 7; ENSU 2018).

Las diferentes plataformas políticas que se han presentado en la región buscan rescatar, fortalecer y proteger la democracia, teniendo presente que, ante el descontento ciudadano y la necesidad de respuestas a las demandas, se requieren resultados a corto plazo y con una efectividad tangible. En México, el presidente Andrés Manuel López Obrador declaró al tomar el cargo: “El nuevo proyecto de nación buscará una auténtica democracia y no una dictadura abierta ni encubierta. Los cambios serán profundos pero con apego al orden legal” (^{Nájar 2018}). En Brasil, al jurar el cargo, el presidente (2019-2023) Jair Bolsonaropronunció: “Trabajaré incansablemente para que Brasil alcance su destino (…) mi promesa es fortalecer la democracia de Brasil” (Reuters 2019). En el caso de Colombia, con el arribo del presidenteIván Duque(2018-2022), uno de sus objetivos fue combatir el narcotráfico, fortalecer la seguridad y proteger la democracia (Redacción 2018; ^{Galindo 2018}).

De lo anterior se desprenden dos puntos. El primero es la aceptación tácita de que existe una desafección del colectivo social con la democracia, debido a que esta no ha logrado otorgar políticas públicas que brinden progreso, pleno empleo, reduzcan la desigualdad social y sobre todo,brinden seguridad pública. Ese complejo panorama, en el cual los gobiernos centrales tienen que hacer frente a diferentes agentes criminales que no buscan apropiarse del Estado, pero sí hacer rentable las fragilidades institucionales y territoriales, es lo que ha generado en gran medida una atomización de la inseguridad. La cuantificación de la crisis se corrobora con el informe del Índice de Paz Global2018, el cual expone que, de los 163 países y territorios independientes evaluados, los de la región de América del Sur registraron el mayor deterioro, principalmente Brasil (lugar 106), México (lugar 140), Venezuela (lugar 143) y Colombia (lugar 145). Asimismo, en la región de Centroamérica destacan Guatemala (lugar 111) y El Salvador (lugar 116) (GPI 2018, 5-19).

El segundo punto se refiere a que, ante la demanda de respuestas y soluciones a la violencia, la inseguridad y el crimen organizado, el uso de la fuerza militar ha sido la salida de políticas públicas para los gobiernos de la región. En el caso brasileño, en 2003, cuando iniciaron los gobiernos de la izquierda encabezada por LuizInácio Lula Da Silva (período 2003-2011) los homicidios intencionales comenzaron una tendencia a la baja de 25,6 por cada 100 000 habitantes durante sus dos mandatos presidenciales. No obstante, cuando el modelo político empezó a mostrar signos de desgaste (sobre todo por las acusaciones probadas de corrupción), con el inicio del mandato de DilmaRousseff (2011-2016) las cifras de homicidios se empezaron a incrementar hasta llegar a 29,5 por cada 100 000 habitantes en el año 2016 (Banco Mundial 2019). En 2018 se registraron 63895 muertes violentas, es decir, 175 muertos por día, con una tasa de 30,8 muertos por cada 100 000 habitantes (Fórum Brasileño de Seguridad Pública 2018, 10-89).

Ante esa situación, el presidente (2016-2018) Michel Temer decretó que el ejército se hiciera cargo de la seguridad en el país: “El crimen organizado casi ha tomado control del estado de Río de Janeiro. Es una metástasis que se esparce por el país (…) juntas, la policía y las fuerzas armadas combatirán y confrontarán a aquellos que tienen secuestradas a nuestras ciudades” (^{Londoño y Darlington 2018}). Esas medidas se radicalizaron con la victoria de Jair Bolsonaro (presidente para el período 2019-2023), quien declaró -considerando el respaldo ciudadano a la intervención militar-un combate frontal a los criminales y las pandillas (Londoño y Andreoni 2018).

En Colombia se registraron en 1996 71,7 homicidios por cada 100 000 habitantes. La tendencia ha venido a la baja y en 2017 se registraron 24 muertes violentas por cada 100 000 habitantes (Banco Mundial 2019; Colprensa 2018). Los resultados han tenido como punto de partida una política de confrontación del Estado hacia el crimen organizado y grupos paramilitares, apoyados en su momento por el Plan Colombia, durante el mandato del presidente Álvaro Uribe (2002-2010). No obstante, durante la presidencia de Juan Manuel Santos (2010-2018) se buscó un proceso de paz entre el Estado y grupos paramilitares (^{Alonso y Robbins 2019}). Ese equilibriose vio alterado con la llegada de Iván Duque a la presidencia del país,debido a que el nuevo mandatario declaró que no se negociarían ceses bilaterales al fuego y que las fuerzas de seguridad buscarían desarticular los Grupos Armados Organizados (GAO) -Ejército de Liberación Nacional y exparamilitares-. La nueva política de seguridad se lograría recuperando el control institucional del territorio, lo cual inicialmente se conseguiría con la intervención de fuerzas militares y policía nacional (PDS 2018,37).

De lo expuesto,es importante destacar los riesgos de apostar por lo rentable, lo cual ha resultado electoralmente en la retórica del uso de la militarización para pacificar sociedades asoladas por la delincuencia y el crimen organizado. Para algunos gobiernos como los mencionados es una estrategia deseable recurrir a la fuerza militar para contener la inseguridad en un primer momento -máxime si los cuerpos policiales están rebasados en sus capacidades operativas e institucionales. Sin embargo, también es cierto que ese tipo de políticas requiere mantener un presupuesto constante para lograr los objetivos de contener y controlar la violencia e inseguridad (gráfico 1).

Gráfico 1 Gasto Militar (% del PIB) en México, Colombia, Brasil, Honduras, Guatemala y El Salvador: 2006-2017  

Como se explicó en el caso de Colombia, para que los índices de homicidios intencionales descendieran a su nivel más bajo en las dos recientes décadas, el gasto militar con respecto al PIB ha sido fundamental. En esto se diferencian los otros Estados representados enel gráfico 1, que no han podido salir del espiral de violencia.

El caso colombiano no puede considerarse del todo exitoso debido a que, con el cese de las negociaciones de paz entre grupos guerrilleros y el gobierno de Iván Duque, los primeros han buscado reagruparse. A ellos se suma la violencia creciente en la frontera con Venezuela. Sin embargo, el gasto para el uso de la fuerza militar es una constante en el país para mantener los niveles de estabilidad (^{Dalby y Carranza2019}).

En contraparte, los Estados que han apostado por la militarización de la seguridad pública, pero sin tener una inversión proporcional en gasto militar a la retórica política utilizada, se encuentran inmersos en un espiral de violencia que no solo se evidencia en los homicidios por cada 100 000 habitantes -El Salvador (51); Honduras (40) y Guatemala (23)- sino también en las violaciones a los derechos humanos y el colapso de su sistema penitenciario.¹ En el caso de Brasil, con las políticas de militarización de la seguridad, la población carcelaria se ha incrementado de manera considerable, al pasar de 232 000 personas en 2000 a 726 000 en 2018 (ICPR 2019).

Los resultados en México, Brasil y Colombia muestran que, ante el panorama de violencia, inseguridad y crimen organizado, los ejecutivos federales han buscado robustecer el gobierno central dentro de sus límites territoriales, debido a que existe una complejidad muy marcada al momento de atender la violencia, la inseguridad y el crimen organizado, como se señala en el apartado teórico. Dado lo costoso y lentode la construcción y consolidación de instituciones, la doctrina militar, o en su caso la militarización de la seguridad pública, es una salida rápida en los gobiernos de la región. En el siguiente apartado se explica el caso de México y la creación de la Guardia Nacional.

La Guardia Nacional y la centralización de la seguridad pública en México

Los temas que ocuparon la agenda política durante la campaña electoral 2017-2018 fueron la inseguridad, la violencia generalizada y la poca satisfacción con la democracia en México, en específico, con el funcionamiento de las instituciones policiacas, sindicatos, senadores, presidencia, diputados y partidos políticos (Consulta Mitofsky 2018). En ese contexto de fragilidad institucional y de cuestionamiento al poder de coerción del Estado, instituciones como el ejército son las que fueron mejor evaluadas y que poseen mayor confianza por parte de la ciudadanía. Por tal motivo, una vez en el poder político presidencial, los agentes responsables de llevar a cabo la nueva estrategia de seguridad plantearon que la Guardia Nacional sería la manera en la que se pacificaría el país. Sobre todo, y de acuerdo con el Plan Nacional de Paz y Seguridad 2018-2024(2018, 13-15), por la crisis de inseguridad delictiva en el paísy las ineficacias que han presentado las instituciones en materia de seguridad pública. Lo anterior pareció corroborarse con lo señalado por la secretaria de Gobernación, Olga Sánchez Cordero:

Se platicó mucho, se trabajaron muchas horas, el presidente electo caminó la República varias veces y en todos lados le dijeron: no nos retire a los militares porque es nuestra seguridad personal… ¿entonces cuál fue la institución que pensamos que no daría la imagen de militarización?, una Guardia Nacional, porque ahí van a estar no los militares, porque los militares van a ser para la soberanía nacional, ahí va a estar la policía que ya trae otra formación, la policía militar, policía naval, policía federal y todo esto va a ser un conjunto de Guardia Nacional, o se el término es policía, no es soldados… Hay veces en que hay que decidir entre dos situaciones, no necesariamente las mejores pero fue lo mejor que encontramos y fue de consenso (Senado de la República2018).

Lo declarado por la secretaria de Gobernación tuvo como respaldo la crisis de seguridad que se presentó a finales de la administración federal 2012-2018 e inicios del gobierno encabezado por Andrés Manuel López Obrador. De acuerdo con el registro oficial, del 1 de diciembre de 2018 al 31 de marzo de 2019se contabilizaron 9686 homicidios dolosos, una diferencia de 2786 homicidios dolosos más comparando con el mismo periodo de la administración federal antecesora (SESNSP 2019).De ahí que la estrategia de crear una Guardia Nacional tuviera como objetivo salvaguardar la vida, las libertades, la integridad y el patrimonio de las personas, así como para contribuir a la generación y preservación del orden público y la paz social. Asimismo, sería fundamental la coordinación y colaboración con las entidades federativas y municipios (DOF 2019).

No obstante, y sumado a la postura en contra de las organizaciones de la sociedad civil en México, la Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos (WOLA) y Amnistía Internacional plantearon los riesgos de llevar la estrategia de seguridad de México a través de las Fuerzas Armadas. Señalaron que la Guardia Nacional es la misma estrategia de las administraciones antecesoras, además del riesgo que representa parala protección de los derechos humanos. En ese mismo sentido, se señaló que profundiza la militarización y propicia una débil rendición de cuentas, además de no existir certeza de que resuelva los problemas de violencia, inseguridad e impunidad (Amnistía Internacional 2018, 3-7; WOLA 2019). Aun con esto, la reforma a la Constitución en materia de Guardia Nacional modificó 10 artículos. El 21 dio origen a la Guardia Nacional (tabla 1).

Tabla 1 Reforma al artículo 21, que dio origen a la Guardia Nacional en México 

Puede observarse una ambigüedad en la creación de la Guardia Nacional, tanto por el carácter civil que se le buscó imprimir como por el papel secundario del fortalecimiento de los cuerpos policiacos en el paísyla coordinación entre órdenes de gobierno. Sin embargo, es en los artículos transitorios donde se observala centralización de toma de decisiones desde el poder ejecutivo federal (tabla 2).²

Tabla 2 Principales artículos transitorios en materia de Guardia Nacional 

Es importante señalar que, al aprobar la creación de la Guardia Nacional, también fue necesario dar origen a cuatro leyes secundarias: la Ley Orgánica de la Guardia Nacional, la Ley Nacional sobre Uso de la Fuerza, la Ley Nacional del Registro de Detenciones, y la reforma a la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública (aprobadas el 21 de mayo de 2019). No obstante, la violencia generalizada en el país,en especial la generada por el robo de combustible, ocasionó la primera coyuntura de la agenda de seguridad del Gobierno Federal. Lo anterior, debido a que en el periodo 2016-2018 las pérdidas económicas por este delito ascendieron a 147 000 millones de pesos (Presidencia de la República 2018). Ante ello, el 21 de diciembre de 2018,el Gobierno Federal dispuso de las Fuerzas Armadas para contener el robo de hidrocarburos. Eso dio como resultado que se pasara de 81 000 barriles en promedio robados durante el mes de noviembre de 2018 a 4000 barriles diarios robados al finalizar el mes de abril de 2019 (Gobierno de México 2019).

En la misma tesitura -y después del asesinato de un grupo de personas en Minatitlán, Veracruz-el 26 de abril de 2019, la Guardia Nacional empezó sus operaciones en los municipios de Aguadulce, Las Choapas, Coatzacoalcos y Moloacán, en el estado de Veracruz (^{Miranda 2019}). El inicio de operaciones sin tener las leyes secundarias antes señaladas se llevó a cabo con base en el artículosegundo transitorio, el cual señala que en el periodo en el cual no estuvieran aprobadas las leyes reglamentarias, la Guardia Nacional asumiría los objetivos, atribuciones y obligaciones previstas en los artículos 2 y 8 de la Ley de la Policía Federal.

No obstante,los artículos transitorios también reflejan la centralización y las facultades extraordinarias que tiene el presidente de la República sobre la Guardia Nacional y la política de seguridad pública del país. Esto debido a que podrá disponer de las Fuerzas Armadas de manera extraordinaria para preservar la seguridad pública en el territorio nacional. Cabe señalar que estas facultades van más allá de la coordinación y cooperación con los gobiernos subnacionales, la cual parece dejarse en segundo plano, al dar prioridad a las Fuerzas Armadas a través de la Guardia Nacional. Esto se aprecia en la disminución del presupuesto en funciones de seguridad pública de 2019, comparado con el año anterior (tabla 3).

Tabla 3 Gasto programable en las funciones de seguridad pública (2018-2019) (millones de pesos corrientes y porcentajes) 

Todos los rubros en materia de seguridad redujeron su presupuesto y, en contraparte, la defensa nacional fue el único ramo presupuestario que tuvo una variación positiva. Los cambios presupuestales en el ramo de gobernación (tabla 4) tuvieron dos consecuencias. La primera fue que se dejaran de integrar el Programa Nacional de Prevención del Delito. La segunda, que se redujeran las asignaciones presupuestales a programas comosubsidios en materia de seguridad pública (-22,8),administración del Sistema Federal Penitenciario (-7), así como a la implementación de las políticas, programas y acciones tendientes a garantizar la seguridad pública de la nación y sus habitantes (-23,6%) yla coordinación con las instancias que integran el Sistema Nacional de Seguridad Pública (-24,1%)(Senado de la República 2019). Esteúltimo es el más significativo políticamente debido a que es donde se sientan las bases de coordinación y competencias en materia de seguridad pública entre Federación, estados y municipios.

Tabla 4 Ramo 4: gobernación. Gasto programable por programa presupuestario (2018-2019) (millones de pesos corrientes y porcentajes) 

Si bien lo expuesto refleja la prioridad del Ejecutivo Federal de centralizar todas las funciones en materia de seguridad, otro de los puntos a analizar es la concentración de poder político en ese ámbito, así como la formalización del uso de las Fuerzas Armadas para pacificar el país. La complejidad deimplementar políticas públicas en democracia permite una explicación. Delegar responsabilidades en la toma de decisiones a otros agentes no necesariamente hace más eficiente la implementación de una política pública, sobre todo cuando se tienen problemas de fragilidad institucional y de pérdida de control territorialante problemas como el crimen organizado.

En las Administraciones Federales2006-2012 y 2012-2018 las estrategias de seguridad tuvieron como punto de partida la coordinación entre fuerzas federales, poderes legislativos y gobiernos subnacionales (Presidencia de la República 2013). No obstante, la falta de resultados,de acuerdo con los responsables, se debió a las fallas en la coordinación entre agentes encargados de implementar las políticas de seguridad (^{Hernández 2015},159-187). Esto, a pesar de que los recursos en el ramo 33 -mecanismo presupuestario en el que se encuentran los recursos para el fortalecimiento financiero y la seguridad pública- seincrementaron durante el periodo 2006-2017 (gráfico 2).

Gráfico 2 Aportaciones federales del ramo general 33 (2006-2017) (miles de millones de pesos) 

El incremento no significó que se hiciera un buen uso de los recursos públicos por parte de los gobernadores. Durante el periodo 2012-2018 fueron procesados al menos 11 exgobernadores³ por los delitos de corrupción, lavado de dinero, fraude, asociación delictuosa, delincuencia organizada, defraudación fiscal, delitos contra la salud, peculado agravado, entre otros (^{García 2018}).Asimismo, el Diagnóstico Nacional sobre las Policías Preventivas de las entidades federativasmostró que el 1 de noviembre de 2018 se requerían 95 989 agentes para alcanzar el mínimo de 1,8 por cada 1000 habitantes (^{Muedano 2018}).Ese contexto y la evidente falta de compromiso con la seguridad por parte de los gobiernos subnacionales podrían ayudar a comprender porqué el Gobierno Federal 2018-2024 apostó por la centralización de la seguridad en México.

Ante la falta de corresponsabilidad, los costos y riesgos parecen ser mayores para la democracia, debido a que es inevitable cuestionar cuánta violencia, inseguridad y crimen organizado puede soportar. Sobre todo porque la Guardia Nacional basa su estrategia en una ocupación territorial, así como en sustituir y no complementar a las policías estatales y municipales. Eso va en detrimento de la cooperación que los gobiernos estatales y municipales deberían tener con el desarrollo institucional de sus corporaciones policiacas, situación que cuestiona no solo la democracia, sino también el federalismo en México, que queda por fuera del alcance del presente artículo. En otras palabras, la normativa de la Guardia Nacional rentabiliza el hecho de que los gobiernos subnacionales costeen presupuestalmente el uso de la Guardia Nacional en sus territorios para hacerse cargo de la seguridad pública.

Artículo 5. El objetivo de la Guardia Nacional es realizar la función de seguridad pública a cargo de la Federación y, en su caso, conforme a los convenios que para tal efecto se celebren, colaborar temporalmente en las tareas de seguridad pública que corresponden a las entidades federativas o municipios. Artículo 16. El comandante ejercerá su autoridad a través de las Coordinaciones Territoriales, Estatales y de Unidad, sin perjuicio de ejercerla directamente. Asimismo, dispondrá de una Jefatura General de Coordinación Policial y de los organismos necesarios para el desarrollo de sus funciones. Artículo 92. Los recursos humanos, económicos y materiales necesarios para la operación de la Guardia Nacional estarán a cargo de la Federación. Excepcionalmente, los convenios de colaboración que se suscriban entre la Secretaría y las entidades federativas o municipios contendrán las aportaciones que, en su caso deberán hacer éstos cuando la Guardia Nacional realice tareas de seguridad pública de competencia local (DOF 2019, 1-21).

Al tener una prioridad de recuperación y control territorial, la Guardia Nacional no apuesta por el fortalecimiento institucional ni mucho menos por el control o contrapeso que genere una clara rendición de cuentas. Es ambiguo asumir que el nuevo cuerpo policial,una estrategia reactiva, podrá cumplir todos los objetivos que se plantean, como la prevención del delito. Para que la política de militarización del Estado mexicanotenga la capacidad de contener y desarticular las organizaciones criminales,y posteriormente incidir en una reconstrucción y fortalecimiento institucional,se requiere destinar mucho mayor presupuesto a la fuerza militar, panorama en el cual está muy por debajo de Colombia y Brasil.

Conclusiones

En el artículo se analizó la creación de la Guardia Nacional en México, como apuesta fundamental del gobierno encabezado por Andrés Manuel López Obrador para pacificar el país, inmerso en un espiral de violencia desde hace más de una década. El diagnóstico del cual partió la creación del nuevo cuerpo de seguridad fueronlos pocos resultados de las estrategias llevadas a cabo por los expresidentes Felipe Calderón y Enrique Peña Nieto, sobre todo en lo que se refiere a conformar cuerpos policiacos estatales y municipales con capacidad de hacer frente a la violencia. A esto se le sumaron las fallas en la coordinación entre órdenes de gobierno para implementar de manera adecuada las políticas de seguridad.

En ese tenor, la discusión partió de los referentes teóricos de las políticas públicas y sus dificultades para instrumentarse en países en vías de desarrollo o que han transitado de manera reciente a la democracia. Así se explica que, ante la desafección colectiva con la democracia liberal y representativa -aquella que supone implementar un conjunto de derechos civiles, políticos y sociales- los ciudadanos hanbuscado soluciones inmediatas. Es entonces cuando las políticas de mano dura y de militarización han resultado rentables. Los casos de Colombia y Brasil ayudan a entender la situaciónde América del Sur; pero también la ola de violencia que vive Centroamérica termina por demostrar un panorama de violencia e inseguridad en contextos democráticos. De ahí que el caso de México y su viraje hacia la Guardia Nacional indiquen que,dado el fracaso en la construcción de instituciones civiles de seguridad, el último recurso ha sido la militarización de la seguridad pública. Máxime por la pérdida de control territorial que ha tenido el Estado frente a las organizaciones criminales que sofistican sus modos de operación y de infiltración.

No obstante, las respuestas extraordinarias a problemas extraordinarios traen aparejadasconsecuencias a corto y largo plazo.El diseño normativo dota de facultades extraordinarias al Ejecutivo Federal para conducir de manera discrecional durante su administración a la Guardia Nacional en el territorio nacional. No obstante, centralizar la seguridad para recuperar control territorial no significa construir y consolidar instituciones, sobre todo cuando la nueva política de seguridad no apuesta por el fortalecimiento de policías estatales y municipales. Por tal motivo, los riesgos de militarizar la seguridad pública en México son muchos. No solo se trata del respeto a los derechos humanos y la discrecionalidad en la toma de decisiones, sino también de claroscuros en cuanto a los resultados. Por un lado, delitos como el robo de hidrocarburos y los asaltos a camiones de cargapueden disminuir con la sola presencia militar, pero por otro,el número de decesos en enfrentamientos tiene una probabilidad de aumentar, debido a la letalidad de los militares que conforman la Guardia Nacional.

Por último, es imperativo señalar que la transición a la democracia en México, hace 19 años, trajo consigo una serie de cambios positivos, pero no ha resuelto grandes problemas como tener un adecuado estado de derecho y paliar la desigualdad económica a través de políticas públicas. Asimismo, la fragmentación y la distribución del poder político hacia los gobiernos subnacionales tampoco significaron una mejor coordinación entre órdenes de gobierno. De ahí que exista descontento con el sistema político, porque los ciudadanos no se ven representados ni mucho menos aprecian resultados tangibles. Esto ha dejado espacio para las posturas que buscansolucionar de tajo problemas tan complejos como la inseguridad y el crimen organizado.