Introducción

El 30 de enero de 2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS) declaró la emergencia sanitaria ante la epidemia de un nuevo coronavirus: el SARS-Cov-2, uno de los virus respiratorios causantes de la covid-19. Su rápida expansión por todos los continentes impulsó a Gobiernos nacionales y locales a adoptar confinamientos obligatorios y restricciones a la circulación para evitar la propagación persona a persona. En Argentina, el Gobierno Nacional implementó el 20 de marzo el Aislamiento Social Preventivo y Obligatorio (ASPO), que supuso el confinamiento en las viviendas para la gran mayoría de la población, que podía salir exclusivamente para abastecerse de alimentos y medicamentos en comercios cercanos. Se encontraban exentas de estas restricciones las personas denominadas “trabajadores esenciales”, que se desempeñaban en sectores tales como la salud y los servicios.

Con buena parte de la comunidad académica y de la técnica urbanística confinada, florecieron reflexiones mediáticas e intelectuales acerca de las implicancias de la nueva pandemia en las ciudades. Estas reflexiones iban desde diagnósticos medidos hasta profecías de cambios radicales en la gobernanza y la vida cotidiana de las grandes urbes. En este contexto, por los medios de comunicación masivos circulaban imaginarios y discursos en los que se proyectaba la “muerte del espacio público”, se adivinaba el “fin de las áreas centrales” o se especulaba sobre fenómenos masivos de “migración inversa y contraurbanización”.

Más allá de la precisión de estos enunciados, la motorización de transformaciones urbanas a partir de brotes epidémicos no constituye un fenómeno novedoso. Las ciudades modernas cuentan con una vasta historia de epidemias que se vinculan con las primeras intervenciones urbanas llevadas a cabo por médicos higienistas. Este movimiento se consolidó en el siglo XIX ante la preocupación por la alta tasa de mortalidad, producida por las constantes epidemias que azotaban a las ciudades europeas, de tal modo que se proponía mejorar las condiciones de salubridad mediante una intervención sanitaria de lo urbano. Así, durante la segunda mitad del siglo XIX, el higienismo funcionó como una base ideológica para justificar las reformas urbanas llevadas a cabo en las grandes capitales europeas, entre las que se destacan las ejecutadas por Eugene Haussmann en París, Ildefons Cerdá en Barcelona y Otto Wagner en Viena (^{Choay 2004}; ^{Espinosa Zepeda 2016}).

En Buenos Aires, se observan indicios de una incorporación de la cuestión sanitaria a la administración urbana ya desde fines del siglo XVIII con las reformas borbónicas. Sin embargo, la consolidación del movimiento higienista se produjo durante el siglo XIX con la aparición del concepto de salud pública y tras las fuertes secuelas que dejó la epidemia de fiebre amarilla de 1871. Este movimiento mostró un interés por la salubridad de los espacios urbanos, pero además traspasó esta preocupación al espacio de la vivienda. Así, se profundizaron medidas previamente implementadas como el alejamiento de mataderos, industrias y hospitales hacia la periferia, la localización de plazas y bosques para oxigenar el aire, la pavimentación de calles y la dotación del servicio de agua corriente. También se implementaron regulaciones de los espacios interiores y las condiciones de vida, especialmente dentro de los conventillos: la obligación de ventilar y asolear, el embaldosamiento de los pisos, la limpieza cotidiana de las habitaciones, el alejamiento de las letrinas y cocinas, entre otras (^{Paiva 2000}).

Ya hacia finales del siglo XIX la ciudad se embarcó en un proceso de modernización bajo el influjo de las reformas haussmanianas. Durante la gestión de Torcuato de Alvear (1880-1887) se implementó un plan urbanístico que incluyó demoliciones, apertura de avenidas y bulevares, y la creación de plazas y parques (^{Gorelik 2004}).

Como puede observarse, históricamente las epidemias fueron importantes catalizadoras de reformas urbanas. Más de un siglo y medio después, la pandemia de la covid-19 ha significado el retorno del urbanismo a algunas de las premisas higienistas y los espacios urbanos de uso público se han establecido como el ámbito predilecto de su actuación. Al igual que para los higienistas del siglo XIX, la calidad del aire fue una de las principales preocupaciones. Por ello se recomendaba evitar espacios cerrados, garantizar la adecuada ventilación y el mantenimiento de la distancia entre las personas y priorizar la realización de gran variedad de actividades en espacios exteriores. Así, gobiernos locales de grandes ciudades tomaron medidas análogas en pos de adaptar los espacios urbanos a las nuevas circunstancias: pintadas sobre veredas y calles para gestionar la distancia física y la promoción de su uso intensivo por parte de peatones, ciclistas, comercios y consumidores (^{Ibelings 2020}).

Partiendo de la premisa según la cual el vínculo entre epidemias y transformaciones urbanas no constituye un fenómeno novedoso, en este artículo abordamos el caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) a partir de una indagación en los cambios de los espacios urbanos de uso público impulsadas por el Gobierno local desde marzo de 2020. Así, se pregunta: ¿en qué medida las transformaciones dieron paso a la producción de una nueva ciudad pospandémica, cualitativamente diferente de su antecesora?, ¿se observan los primeros pasos de la conformación de un nuevo paradigma urbanístico poscovid o se trata más bien de la profundización de modelos hegemónicos con los cuales el Gobierno local ya estaba trabajando?

Como hipótesis se plantea que los desafíos de la pandemia han funcionado más como una justificación para profundizar y acelerar las transformaciones y los proyectos urbanos que estaban en la agenda de funcionarios políticos y técnicos, inscritos en el paradigma del nuevo urbanismo y que comparten una concepción de lo que son y lo que deberían ser los espacios urbanos de uso público, antes que como una oportunidad para repensar en profundidad las formas de concebir, planificar y producir las ciudades contemporáneas. En este sentido, el objetivo del artículo es analizar las continuidades y rupturas de las políticas urbanas del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (GCBA), implementadas durante la pandemia con respecto a la prepandemia, atendiendo especialmente a las acciones y retóricas desplegadas durante ambos momentos, así como a los sentidos y expectativas de uso que el Gobierno local adjudicó a los espacios urbanos de uso público.

El trabajo se estructura en cuatro apartados. En el primero, exponemos la metodología utilizada y los supuestos teóricos. Luego, describimos las principales características que asumió la política urbana del GCBA en los espacios urbanos de uso público durante el período de gestión anterior a la pandemia. Para ello se consideran las tres primeras gestiones del partido Propuesta Republicana (PRO): los dos mandatos de Mauricio Macri (2007-2015) y el primero de Horacio Rodríguez Larreta (20152019). Con matices, las acciones públicas urbanas de las tres primeras gestiones PRO presentaron continuidades que nos permiten considerarlas parte de un proceso de 60 giro hacia el espacio público (^{Vázquez 2020}; ^{Berardo 2021}).

En el tercer apartado, se aborda la política urbana de la cuarta gestión PRO conducida nuevamente por Rodríguez Larreta y que tuvo lugar casi completamente durante la pandemia (2019-2021). Para esto desarrollamos dos dimensiones: las acciones de transformación material de los espacios urbanos de uso público y las retóricas a las que se apeló para caracterizar estos espacios y legitimar su accionar. Finalmente, en las conclusiones se propone un análisis comparado de la política urbana del GCBA antes y durante la pandemia.

Diseño metodológico y conceptos teóricos

Para responder nuestros interrogantes se elaboró un diseño metodológico híbrido (^{Colomb 2010}), en el que combinamos el análisis documental, espacial y cultural, puesto que son los más adecuados para estudiar las lógicas y representaciones. La estrategia metodológica estuvo centrada en la producción empírica y en el análisis descriptivo e interpretativo de los datos a partir de la elaboración de un corpus documental conformado por dos fuentes principales: el Gobierno local y los medios de comunicación. Para la primera parte, que comprende la política del GCBA dirigida a los espacios urbanos de uso público durante 2007-2019, se retoman investigaciones propias desarrolladas anteriormente (^{Vázquez 2020}; ^{Berardo 2021}), así como las de autores y autoras especializados en la política urbana local. Para la segunda, que abarca las acciones públicas urbanas del Gobierno local durante la pandemia, se indagó en bases de datos oficiales, documentos de planificación urbana y normativas locales. Además, se realizó un análisis e interpretación geoespacial de las acciones urbanas mediante su localización a través de un Sistema de Información Geográfica (SIG). Luego, con el fin de abordar las narrativas y retóricas producidas por el Gobierno local, se efectuó el análisis cultural del corpus de comunicaciones oficiales publicadas en la web y redes sociales y la prensa local.

La elaboración del corpus documental es una práctica constitutiva de la investigación. En este sentido, no debe concebirse como un punto de partida prefijado, cerrado y hermético, sino que es un resultado, siempre parcial y provisorio, del proceso de indagación, que supone operaciones de selección y recorte (^{Aguilar et al. 2014}). Para su construcción se llevó a cabo un proceso de rastreo de disposiciones, resoluciones y leyes en el Boletín Oficial del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires utilizando como recorte temporal el período que va de marzo de 2020 a marzo de 2022. A su vez, se rastrearon las comunicaciones oficiales del Gobierno local en sus sitios oficiales. Adicionalmente, se revisaron artículos periodísticos de la versión digital del diario La Nación5 del mismo período. Por último, se completó la información proporcionada por los medios de comunicación mediante una búsqueda extensa que 61 derivó en el relevamiento de artículos periodísticos de otros medios nacionales (Clarín) e internacionales.

En cuanto al abordaje teórico, a lo largo de este artículo utilizaremos el concepto de “espacios urbanos de uso público” que elaboramos a partir de los estudios urbanos clásicos en pos de evitar el uso acrítico de “espacio público”, un término cargado de diversos sentidos e ideologías que atraviesan campos académicos, profesionales y políticos. Cabe destacar que en los autores clásicos de la década de los 70 -^{Lefebvre (2007}, 2013), ^{Jacobs (2011}), ^{Castells (2014}), ^{Harvey (1977})- el concepto de espacio público prácticamente no es utilizado y cuando aparece designa de forma genérica a los espacios abiertos y accesibles de una ciudad. En cambio, se refieren a la idea de espacios urbanos como reproducciones llevadas a cabo por cada tipo de sociedad, que nunca encuentra un espacio abstracto, neutro o vacío, sino un espacio urbano ya determinado con el cual interactuar (Lefebvre 2013).

Sin embargo, a partir de la década de los 80 se produjo un fenómeno que ^{Gorelik (2008}) calificó como el romance del espacio público, en el cual esta novedosa categoría, retomada en principio de la filosofía política y la comunicación social -^{Arendt (1998}), ^{Habermas (1984})-, se tornó hegemónica dentro del urbanismo. En un contexto donde nuevos paradigmas urbanísticos buscaban desplazar al viejo modernismo-funcionalista y denunciaban la crisis del espacio público, en numerosos proyectos se ponía la atención sobre las calles, las plazas, los parques y las fachadas de los centros históricos o barrios tradicionales de grandes ciudades para recualificarlos. Desde el urbanismo posmoderno, se consideraba que el modernismo había abandonado los espacios públicos al considerarlos meros lugares de tránsito y los había condenado a perder su mixtura social, responsable de encuentros y convivencia entre diferentes clases sociales (^{Borja y Castells 1998}).

En estos nuevos paradigmas adoptados y adaptados por funcionarios y técnicos del GCBA (^{Lacarrieu 2007}; ^{Girola, Yacobino y Laborde 2011}; ^{Zunino Singh 2007}), los espacios públicos de calidad se concebían como una herramienta de armonización que implicaba una sociedad civil donde el pacifismo, la tolerancia y el consenso eran valores deseables, y contracara de las tensiones y contradicciones de clase. Se trataba de una noción político-ideológica que idealizaba un supuesto esplendor, arruinado por la sociedad de masas, que era necesario recuperar a través de acciones públicas de recualificación (^{Delgado 2011}).

Esta utilización acrítica del concepto de espacio público lo supone como un proyecto, un deber ser o una meta a alcanzar por parte de una nueva asociación entre técnicos urbanísticos, funcionarios públicos y desarrolladores urbanos que han decidido intervenir determinados fragmentos de la ciudad. Es una noción del espacio urbano como una utopía, una realidad que no existe más allá de los límites de las propias narrativas urbanísticas.

Simultáneamente, apostar por el concepto de espacios urbanos de uso público plantea no solo un retorno a los desarrollos teóricos clásicos de los estudios urbanos, sino también una reivindicación de los aportes de la sociología situacionista y el interaccionismo simbólico que estudiaron las particularidades de las relaciones en público -^{Goffman (1979}), ^{Joseph (1988}, 1999)-. En palabras de ^{Delgado (2007}), los espacios urbanos de uso público son los verdaderos sitios de la vida urbana que, caracterizada por la proximidad y el anonimato, promueve relaciones efímeras, fugaces, basadas en el distanciamiento, reserva e impostaciones que originan una estructura inacabada, precaria, dinámica, en permanente ebullición, siempre precaria, dinámica, inestable e indeterminada. Así, estos espacios son lugares de expresión de las tensiones y conflictos sociales: se lucha en ellos y por ellos.

En síntesis, comprendemos a los espacios urbanos de uso público como el conjunto de las calles, veredas, fachadas de edificios, estaciones de transporte público, plazoletas, plazas, parques y cualquier exterior urbano dentro de la ciudad. En cambio, el uso de la categoría “espacios públicos” se reserva para la concepción ideológica que presentan funcionarios y técnicos urbanísticos sobre estos sitios.

Análisis y resultados

A fin de analizar las continuidades y rupturas en la política urbana implementada por el GCBA durante la pandemia con respecto al período inmediatamente anterior, este apartado se compone de dos secciones que atienden a las acciones públicas y las retóricas desplegadas respecto a los espacios urbanos de uso público en ambos momentos. El giro al espacio público en las tres primeras gestiones PRO (2007-2019)

La llegada del PRO al GCBA en 2007 marcó un enfático giro hacia el espacio público plasmado en un proceso definido por funcionarios del Gobierno local como una humanización del espacio (^{Vázquez 2020}; ^{Berardo 2021}). Desde los comienzos de la gestión PRO se escribieron documentos urbanísticos con diagnósticos y propuestas para abordar la denominada crisis del espacio público; en este período el GCBA publicó los siguientes documentos: Modelo Territorial Buenos Aires 2010-2060 (2009), La Humanización del espacio (2009, 2010, 2011, 2012, 2013 y 2014), Reencuentros (2011 y 2013), Plan de Manejo del Casco Histórico de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (2015).

Asimismo, se desarrollaron programas que buscaban mejorar la movilidad, el mobiliario urbano y las fachadas de los edificios en toda la CABA. Se elaboraron planes de recualificación a escala barrial; durante las tres gestiones se desarrollaron el Plan Microcentro, el Plan Área Ambiental Central, el Plan Integral San Telmo, el Plan Eje Cívico, el Plan Tribunales, el Plan Corrientes Cultural, el Plan Retiro, el Plan Constitución, el Plan Once y el Plan Liniers. La idea era producir espacios públicos de calidad, así se intervinieron numerosos espacios urbanos de uso público.

Se dictaron nuevas normativas -las modificaciones más importantes se registraron en las actualizaciones en 2012 y 2018 del Código Contravencional-, como parte de un proceso de ampliación de los usos indebidos del espacio urbano. De igual modo, se desarrollaron una serie de estrategias de marketing urbano para consolidar la marca-ciudad.

En palabras de funcionarios y técnicos del GCBA, este giro se propuso reconquistar un espacio público que juzgaban en estado crítico y usurpado por usos y usuarios indebidos relacionados, generalmente, con las prácticas de sectores populares: comerciantes callejeros, artesanos y feriantes, personas que viven en la calle, cuidadores de coches, recicladores urbanos, trabajadoras sexuales o manifestantes políticos.

Por lo tanto, las primeras tres gestiones PRO (2007-2019) buscaron producir un espacio público de calidad cuyo usuario debía ser un público de calidad. Para ello, desarrollaron acciones públicas basadas en el urbanismo a escala humana del danés Jan ^{Gehl (2006}, 2014), modelo de gran circulación a nivel global. De este modo, la adaptación de las ideas de Gehl a escala local implicó el desarrollo de acciones sobre los espacios urbanos de uso público en tres dimensiones: una transformación material del entorno construido, una férrea reglamentación legal de usos (in)debidos y una readecuación simbólica de estos espacios. A su vez, estas acciones públicas urbanas pueden pensarse en tres escalas: ciudad, barrios y fragmentos. En la primera escala, el GCBA desarrolló programas y planes integrales con los que se proponía modificar la movilidad y embellecer el entorno urbano construido: Prioridad Peatón, Bicicletas de Buenos Aires, Metrobús, Veredas, Restauración de Fachadas, Puesta en Valor e Iluminación de Fachadas, Limpieza de Frentes, entre otros.

En los planes de escala barrial se observó la preeminencia que el Gobierno local otorgó a los barrios centrales e históricos de la CABA (fig. 1). En este sentido, se puso en práctica la tercera generación de recualificaciones urbanas, llevadas a cabo a partir de programas que abarcaron simultáneamente las tres dimensiones mencionadas: acciones arquitectónicas y urbanísticas de embellecimiento del espacio construido en pos de (re)producir una imagen escenográfica del corazón de la ciudad; un profundo (re)ordenamiento de los espacios a través de normativas y acciones represivas a fin de restablecer un orden urbano (^{Duhau y Giglia 2008}), en el que los usos relacionados con actividades de supervivencia de los sectores populares fueron dificultados, perseguidos y reprimidos al mismo tiempo que se promocionaba el consumo y el entretenimiento mercantilizados -principalmente con la instalación de bares y restaurantes en veredas, plazas y parques-; y la (re)producción de imaginarios urbanos hegemónicos basados en el núcleo duro de la identidad porteña -ciudad blanca, moderna, europea y rica- y su propia belle epoque (^{González Bracco y Laborde 2019}; ^{Lacarrieu 2007}).

Finalmente, la escala de los fragmentos barriales tuvo que ver con la instalación de objetos urbanos -viaductos, pasos a nivel, puentes, pasos peatonales, centros de trasbordo- en sectores puntuales de la ciudad; con la renovación de veredas, calles, fachadas, luminarias y mobiliario; y con la introducción de mejoras en espacios verdes a partir de la parquización, nuevas trazas perimetrales y el mejoramiento del mobiliario urbano y los senderos internos. En este período, la estrategia territorial productiva se basó en la aplicación del modelo de aglomeración de actividades -o clusterización- a través de la creación de Distritos de Desarrollo Económico (^{Arqueros y González Redondo 2017}; ^{Goicoechea 2018}). La propuesta buscaba radicar empresas de ramas o sectores determinados en polígonos de desarrollo dentro del sur de la CABA otorgando exenciones impositivas e inversiones en infraestructura y seguridad. Con esta estrategia, desde 2008 y hasta 2019, se crearon seis distritos (fig. 1).

Figura 1 Acciones públicas urbanas del GCBA entre 2007 y 2019 

Dentro de las estrategias de marketing urbano, el GCBA presentó a Buenos Aires como una ciudad gastronómica e incluso logró, en 2017, su designación como Capital Iberoamericana de la Cultura Gastronómica (^{Troncoso y Arzeno 2020}). De este modo, en diferentes áreas y barrios de la ciudad, se implementaron zonas que concentraban cafés, bares, pizzerías, bodegones, parrillas y restaurantes considerados polos gastronómicos en las narrativas oficiales. Se creó el Programa BA Capital Gastronómica, a fin de “renovar y crear nuevos mercados, patios gastronómicos y eventos para desarrollar la industria y promover la comensalidad”, para “posicionar a la Ciudad de Buenos Aires como capital gastronómica de América Latina” (GCBA 2022b, párr. 1). Hasta 2019, el Gobierno local reconocía nueve polos gastronómicos (fig. 1). Otra de las estrategias fue la reconversión de antiguos mercados en espacios de consumo gastronómico, por ejemplo, el mercado de San Telmo, el de Belgrano y el Bonpland.

Las acciones y las retóricas que desarrolló el GCBA durante 2007-2019 dieron cuenta de una visión acerca del espacio público y sus usuarios que, dado su poder simbólico, poseen un carácter performativo. En primer lugar, relacionaba la crisis del espacio público con la supuesta intrusión que habían realizado los sectores populares en estos espacios como medios para reproducir su vida. Por lo tanto, estos actores fueron etiquetados como usuarios ilegítimos de espacios históricos o centrales, de alto valor simbólico y tradicionalmente habitados por sectores altos y medios.

En segundo lugar, esto implicaba la necesidad de reconquistar el espacio público a través de la política de humanización que se ha descrito. Se trata de una concepción descriptiva-prescriptiva del espacio público que, en términos de ^{Bourdieu (1985}), prescribe cuando parece que describe. En otras palabras, es una descripción que esconde una visión normativa que fija un deber ser y que en las narrativas oficiales identifica al actor legítimo con la figura del vecino (^{Gago y Pérez 2014}), de clase media y con capacidad de consumir y sociabilizar entre iguales. Opuesto a él se encuentra un actor ilegítimo identificado como el otro o el intruso.

En resumen, la humanización del espacio aplicada por las tres primeras gestiones PRO en la CABA debe concebirse como una nueva respuesta al diagnóstico de la crisis del espacio público y la necesidad de su recualificación. Si desde mediados de la década de los 80 hasta entrado el siglo XXI la propuesta había sido dotar a espacios privados con características idílicas atribuidas al espacio público moderno, la nueva propuesta fue dotar a los espacios urbanos de uso público de las características positivas que se le asignaban a shopping centers y barrios cerrados: seguridad, confort y homogeneidad social.

Acciones públicas urbanas del GCBA ante la pandemia por covid-19 (2020-2022)

Luego de la sanción del ASPO, el Gobierno nacional facultó a las provincias y la CABA a autorizar diversas actividades. A partir de mayo de 2020, el GCBA comenzó a implementar medidas adaptativas del espacio urbano para contener esta progresiva flexibilización de las prohibiciones y restricciones. Las acciones iniciales del Gobierno local se enfocaron en los ejes comerciales de los subcentros barriales de la ciudad. Se trató de intervenciones rápidas que impusieron transformaciones temporales mediante recursos de bajo costo y provisorios, como pintura y vallado para ampliar la superficie de uso peatonal reduciendo la de uso vehicular (fig. 2).

Estas acciones se enmarcan en lo que se conoce como urbanismo táctico: una modalidad de intervención del espacio urbano que, si bien se encontraba vigente antes de la pandemia, experimentó un auge a nivel mundial a partir de 2020. Se basa en la implementación de “tácticas a pequeña escala, con una lógica experimental, gradual [...] es de bajo costo, es de ágil implementación” y busca mejorar “la experiencia humana del espacio público” (^{Razu Aznar 2019}, párr. 1). Estas acciones públicas de urbanismo táctico fueron presentadas enfáticamente por el Gobierno local.

Por ejemplo, en su sitio web publicaban: “Se intervienen 100 000 m2 de avenidas, calles y veredas para garantizar el distanciamiento [...] 12 km lineales, 40 puntos comerciales estratégicos intervenidos” (GCBA 2020b, párr. 1). En esta etapa inicial de la pandemia, tanto las acciones como las retóricas estaban orientadas por el miedo que generaba el posible hacinamiento de personas en los espacios urbanos de uso público.

Ya en la segunda mitad del año 2020, hubo una mayor flexibilización de las restricciones: se reabrieron las plazas y parques; se rehabilitaron las ferias de alimentos, libros y artesanías; se aprobó la realización de eventos culturales; y se autorizó la actividad gastronómica al aire libre. Así, luego de una primera etapa de confinamiento estricto en que la mayoría de habitantes de la ciudad se recluyó en sus viviendas y adaptó sus actividades cotidianas dentro de los límites del espacio doméstico, la flexibilización de las restricciones, junto con las recomendaciones sanitarias, estimuló un intenso uso de los exteriores urbanos para la realización de actividades artísticas, recreativas, deportivas y reuniones sociales. La nueva cotidianidad pandémica descansó en la mutación del espacio urbano de uso público en contenedor tanto de sus tradicionales prácticas, ahora potenciadas, como de aquellas que habitualmente se realizaban en espacios cerrados o privados (^{Marcús et al. 2021}, 2022).

Figura 2 Cierre al tránsito vehicular en zona comercial 

Simultáneamente, las narrativas del Gobierno local viraron al considerar a los espacios urbanos de uso público como lugares que, de respetarse los protocolos sanitarios, resultaban seguros para transitar, permanecer y consumir. Al respecto, el jefe de gabinete porteño Felipe Miguel mencionaba:

En este nuevo camino el espacio público tiene una relevancia muy especial. Siempre la tiene, pero en este contexto de pandemia es mayor porque los riesgos de contagio al aire libre son menores, disminuye 19 veces en comparación con los lugares cerrados, y por eso la promoción de los espacios al aire libre en esta etapa de recuperación de la normalidad (^{Giambartolomei 2020}b, párr. 10).

En este contexto, el Gobierno local encaró la adecuación de estos espacios y la presentó como una mejora en las condiciones ambientales de la ciudad y como un primer paso hacia una nueva ciudad pospandémica. En palabras de Clara Muzzio, ministra de Espacio Público e Higiene Urbana: “El nuevo espacio público debe garantizar las medidas de cuidados y brindar mayor seguridad a las personas que están transitando. [...] Vamos hacia una ciudad cercana, a escala barrial, con una centralidad que ya no es única” (^{Giambartolomei 2020}b, párr. 10).

Las principales transformaciones de los espacios urbanos de uso público promovidas por el Gobierno local durante esta etapa aludieron a tres dimensiones: la movilidad urbana, los espacios verdes, y las ferias y mercados. Con respecto a la primera, se destacó en este segundo momento la generación de áreas peatonales transitorias mediante el cierre de calles perimetrales en zonas de alto tránsito y con usos comerciales o gastronómicos intensivos. Estas áreas comerciales, ahora cerradas al tránsito vehicular, fueron reconvertidas no solo para uso peatonal sino también para posibilitar el “uso y expansión de áreas gastronómicas sobre calzada y espacios públicos” (Subsecretaría de Gestión Comunal 2020). Así, proliferaron por toda la ciudad (fig. 3) y el Gobierno local las presentaba como parte de una transformación hacia “un espacio público cada vez más cercano, seguro y sustentable [...] para que los vecinos y vecinas puedan caminar o sentarse a comer o tomar algo respetando el distanciamiento y cumpliendo los protocolos de seguridad” (GCBA 2022a, párr. 1).

Además del énfasis en la creación de áreas peatonales transitorias, a fines del 2020 se aprobó en la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires la Ley 6387 de “Promoción, Planificación y Desarrollo de Supermanzanas”, definidas como un conjunto de manzanas delimitadas en su perímetro por calles que admiten la circulación de vehículos particulares y transporte colectivo, y cuyas calles internas se reservan para la circulación peatonal y la realización de actividades de esparcimiento, resultando en características ambientales y paisajísticas homogéneas. La adscripción a ideas urbanísticas de moda en el Norte Global le permitió al Gobierno local justificar sus medidas en cuanto pasos hacia la ciudad deseada.

Figura 3 Área peatonal transitoria 

En este caso, las supermanzanas retoman los lineamientos del urbanista Salvador Rueda, director de la Agencia de Ecología Urbana de Barcelona. Para Rueda, como para Gehl, el gran problema de las ciudades actuales es la preeminencia que se dio al automóvil durante su planificación y por eso su propuesta de supermanzanas supone una transformación radical de la ciudad sin la destrucción del entorno construido (BID 2015).

El modelo de supermanzanas fue retomado por distintos actores del Gobierno local en pos de presentar las acciones públicas urbanas como medidas de vanguardia global orientadas a la recuperación del espacio público arrebatado por el automóvil. Según funcionarios públicos, las supermanzanas son una herramienta implementada por “las ciudades del mundo” que apunta a “devolverles a las personas el espacio público” cedido históricamente al automóvil (La Nación 2020). Además, durante la pandemia el Gobierno local emprendió la ampliación de la red de ciclovías. Aludiendo motivos tales como desincentivar aglomeraciones en el transporte público y el creciente uso de medios de transporte alternativos, se incorporaron infraestructuras para la movilidad en bicicleta en importantes ejes viales: Avenida Córdoba, Avenida Corrientes y Avenidas Estado de Israel/Ángel Gallardo (fig. 4).

Figura 4 Acciones públicas urbanas del GCBA durante la pandemia de covid-19, 2020-2022  

Por su parte, después de la parálisis del rubro gastronómico tras el confinamiento obligatorio y las restricciones a las salidas de ocio y consumo, la ciudad comenzó a retomar su ritmo habitual. Una de las primeras flexibilizaciones fue la reapertura de las Ferias de la Ciudad en mayo de 2020 (fig. 5). Se trata de ferias itinerantes que ofrecen principalmente productos alimenticios a precios concertados entre los feriantes y la Dirección General de Ferias y Mercados (GCBA 2020a). Su relocalización en lugares apartados de los centros de trasbordo implicó nuevos elementos de demarcación, y la aplicación de protocolos para evitar aglomeraciones y asegurar distancias adecuadas (^{Giambartolomei 2020}a). Como mencionamos, en un primer momento el miedo al contagio en los espacios urbanos de uso público era el gran organizador tanto de las acciones como de las retóricas del Gobierno local.

Asimismo, se fomentaron acciones orientadas a engrosar la lista de mercados y patios gastronómicos impulsados a partir del programa BA Capital Gastronómica. En este sentido, a fines de 2021 se inauguró el Mercado de los Carruajes en el barrio de Retiro. Además, a principios de 2022 se inauguró Smart Plaza Patio Parque Patricios que ofrecía una aplicación para visualizar los menús de los locales, hacer pedidos y retirarlos en pos de evitar el contacto físico y la aglomeración.

Figura 5 “Feria de la Ciudad” en San Telmo 

De esta manera, las medidas preventivas propias de la pandemia motivaron la conjunción de la política turística-gastronómica con el uso de herramientas tecnológicas como parte de un proceso más amplio que buscaba incorporar el paradigma de las smart cities en la agenda urbana local (^{Negro 2021}). Este patio se inauguró en el corazón del Distrito Tecnológico, en sincronía con otra de las políticas de desarrollo territorial clave de las gestiones PRO. En relación con la promoción turística y gastronómica pero también con la estrategia territorial-productiva de Distritos de Desarrollo Económico, en septiembre de 2021 la legislatura porteña aprobó la Ley 6447 de creación del Distrito del Vino en la Comuna 11 con beneficios impositivos similares al resto.

Las acciones implementadas por el Gobierno local en los espacios urbanos de uso público durante la pandemia (fig. 4) se concentraron inicialmente en el entorno de los centros comerciales de escala barrial, es decir, casi completamente por fuera del área central tradicional de Buenos Aires. Esto resultaba coherente con un incremento de la movilidad intrabarrial debido a las restricciones a la circulación y las compras exclusivas en comercios de cercanía.

Como contrapartida a este florecimiento de la vida urbana barrial y del énfasis puesto en las acciones públicas urbanas en esas áreas de la ciudad, los espacios centrales e históricos y especialmente el Microcentro porteño -zona caracterizada históricamente por usos del suelo relacionados con la actividad administrativa, financiera, comercial y turística- experimentaron un rápido vaciamiento. Ante este panorama, comenzaron a debatirse propuestas para revertir las secuelas de la pandemia en esta zona. En noviembre de 2021 se sancionó la Ley 6466 de Creación del Fondo para el Desarrollo Urbano Sostenible (FODUS), orientado al financiamiento de planes, programas y proyectos para la renovación de “áreas de regeneración sostenible”, entre las cuales se incluyó al Microcentro.

Un mes después, se sancionaron la Ley 6508 de Transformación del Área Céntrica de la Ciudad de Buenos Aires y la Ley 6509 de Incentivos a la Vivienda en el Área Céntrica. Ambas normas, con aspectos muy similares a la lógica de los distritos, tuvieron el propósito de transformar el área central de la ciudad en una zona residencial: la primera, mediante la promoción de actividades económicas estratégicas -centros educativos, de salud, deportivos y culturales-; la segunda, mediante la promoción del acceso a la vivienda única en el área central a partir de herramientas de ayuda financiera e impositiva.

Con este marco normativo, el Gobierno local anunció en enero de 2022 un nuevo Plan Microcentro (fig. 6). En este caso, para legitimar la propuesta, el GCBA presentó sus acciones públicas urbanas como parte de una nueva meta global: la ciudad de los 15 minutos. Según el Gobierno local, por sus características propias -que incluyen la alta conectividad con medios de transporte y la amplia oferta cultural, comercial y de servicios- es “la zona ideal para profundizar el concepto de la ciudad de 15 minutos” (La Nación 2021, párr. 8).

La ciudad de los 15 minutos es un modelo urbanístico elaborado por Carlos Moreno, asesor especial en temas urbanos de la Alcaldía de París. Ya desde 2014 en París se implementaron acciones tales como la creación de nuevas áreas peatonales y la ampliación de los espacios exclusivos para bicicletas, medidas que sirvieron de referencia para gobiernos locales de todo el mundo al momento de enfrentar los desafíos desatados por la covid-19.

Al igual que Gehl y Rueda, Moreno considera que la separación espacial de las actividades cotidianas y la preeminencia del automóvil en el diseño urbano del funcionalismo-modernista han provocado que las personas tengan que recorrer grandes distancias diarias. En este sentido, la primacía del transporte privado es identificada como el principal problema de las ciudades contemporáneas y el desafío que la ciudad de 15 minutos viene a enfrentar a partir de crear una ciudad “descentralizada, policéntrica y multiservicial en la que los ciudadanos solo tengan que desplazarse durante un cuarto de hora para satisfacer sus necesidades esenciales”. Así, “la mejor movilidad es la que no se hace” (^{Dazza 2020}, párr. 3).

Los funcionarios y técnicos del Gobierno local apostaron a la adopción y adaptación de los principios de la ciudad de los 15 minutos para legitimar y justificar sus acciones públicas urbanas sobre el área central de la urbe. Claudio Romero, legislador oficialista, afirmaba que era necesario que el Microcentro tenga “todo aquello que una persona necesita para vivir” (^{Zunino 2021}) y José Luis Giusti, ministro de Desarrollo Económico y Producción, agregaba:

Desde el gobierno queremos transformar la experiencia negativa de la pandemia en algo positivo. Ese es el espíritu del plan de reconversión del micro y macrocentro que promueve un conjunto de incentivos económicos destinados a potenciar la actividad productiva en la zona, estimulando económicamente el desarrollo de servicios accesibles a no más de 15 minutos del hogar, y así mejorar las condiciones de habitabilidad de la zona (^{Zunino 2021}, párr. 4).

Asimismo, desde finales de 2021 el GCBA anunció nuevos proyectos de transformación a desarrollarse en 2022 que combinaban cambios en la movilidad urbana con la intención de ampliar la superficie verde y el espacio peatonal (fig. 6): la reconversión 73 de la Av. Honorio Pueyrredón en un “corredor verde peatonal” (Giambartolomei 2021); el programa Calles de Convivencia, que consistía en intervenir cuarenta vías de dos barrios residenciales mediante la cesión de un carril vehicular para uso peatonal; el plan Nuevas Calles Verdes, que se basaba en la transformación de calles en espacios de convivencia o peatonales; y el rediseño de la Av. del Libertador para convertirla en la “primera calle compartida de la ciudad” (GCBA 2021).

Recapitulando, la política urbana implementada por el GCBA durante la pandemia incluyó una primera etapa coincidente con el período de mayores restricciones a la circulación en que los espacios urbanos de uso público fueron concebidos como amenazantes y las acciones públicas estuvieron centradas en el urbanismo táctico y en los subcentros barriales. A mediados de 2020, con la flexibilización de las restricciones, el Gobierno local comenzó a implementar acciones públicas de mayor envergadura, aunque también enfocadas en barrios no centrales, apelando retóricamente al paradigma de las supermanzanas y orientadas a aumentar la superficie de los espacios urbanos de uso público, destinadas a la circulación peatonal y en bicicleta; y al esparcimiento y consumo.

Por último, a fines de 2021 la atención del Gobierno local comenzó a girar desde los subcentros barriales hacia el Microcentro porteño que había experimentado un profundo vaciamiento debido al cierre de locales y oficinas.

Figura 6 Acciones públicas urbanas del GCBA proyectadas para 2022 

En este sentido, apelando al modelo de la ciudad de los 15 minutos, el GCBA encaró un proceso de reconversión del área orientado a promover la mixtura de usos y la nueva residencialización.

Conclusiones

Como conclusión planteamos que retomar la comparación propuesta entre las acciones públicas urbanas desarrolladas por las primeras tres gestiones del PRO (2007-2019) y las encaradas durante la pandemia por el mismo partido (20192022) nos permite cuestionar dos narrativas del debate actual. Por un lado, los diagnósticos fatalistas acerca de la muerte del espacio público, o al menos su profunda crisis. En este sentido, se ha dado cuenta de que desde 2007 se produjo un giro al espacio público en las acciones del Gobierno local que fue intensificado durante la pandemia. Casi la totalidad de las acciones públicas urbanas que realizó el GCBA desde marzo de 2020 estuvieron centradas en lo que hemos denominado espacios urbanos de uso público.

Al igual que el higienismo durante el siglo XIX, los conocimientos sobre el virus operaron como un insumo fundamental para la toma de medidas de corte urbanístico. Conforme estos saberes acerca de la transmisión de la covid-19 fueron evolucionando, las recomendaciones y medidas urbanísticas también fueron mutando. Así, luego de una primera etapa en que los imaginarios urbanos se organizaron en torno al miedo al espacio público como lugar de aglomeración y contagio, sobrevino una segunda en donde los espacios urbanos de uso público se concebían como sitios seguros e ideales para realizar actividades que anteriormente se practicaban en espacios privados o cerrados. Las calles, las plazas, los parques, lejos de su muerte, se transformaron en lugares plenos de vida urbana y se masificaron y multiplicaron los usos que los habitantes hacían de ellos: actividades artísticas, recreativas y deportivas; encuentros sociales.

Por otro lado, y en línea con nuestra hipótesis de trabajo, las actuaciones del GCBA pueden ser pensadas más eficazmente como continuidades y profundizaciones de paradigmas, acciones y retóricas ya ensayadas, antes que como rupturas radicales del modo de pensar y gestionar lo urbano. Por lo tanto, sostenemos que la pandemia funcionó como un acelerador o catalizador de principios de gobierno y procesos de transformación urbana que venían germinando con anterioridad.

En el caso de los modelos importados-adaptados de las principales urbes globa- les, observamos un desplazamiento desde las ideas nórdicas de Gehl y sus ciudades a escala humana hacia las más latinas de Rueda y sus supermanzanas catalanas y las parisinas ciudades de 15 minutos de Moreno. Así, las narrativas y las acciones de estos paradigmas conviven y se solapan como capas de sentido que sedimentan diagnósticos y propuestas estructuralmente similares que son recuperadas y adaptadas por los funcionarios locales como parte de un mismo menú de recetas urbanísticas (^{Delgadillo 2014}).

Las acciones públicas urbanas que se llevaron a cabo embebidas en estos modelos urbanísticos también mostraron continuidades con las del período anterior: el cierre de calles para el tránsito vehicular y el establecimiento de las áreas peatonales transitorias funcionaron como la exportación del Programa Prioridad Peatón, aplicado principalmente en los barrios centrales e históricos desde 2012, hacia los barrios residenciales. En el mismo sentido, se extendieron programas creados a partir de 2007: el flamante Distrito del Vino, la instalación de nuevos polos y patios gastronómicos y la expansión de ciclovías.

Anclado en las ideas de construir una ciudad de los 15 minutos, el nuevo Plan Microcentro planteó su nueva residencialización, objetivo que ya había sido esbozado en un plan homónimo diseñado y ejecutado durante 2012-2018 y referenciado en el modelo de ciudad a escala humana. El entonces jefe de gobierno Mauricio Macri declaró que la pretensión de su gestión fue que el Microcentro “no sea un lugar que solo se use para trabajar [...], que sea un lugar habitable, con más vida” (Clarín 2013a) y María Eugenia Vidal, su vicejefa, agregaba: “el Microcentro era, y en algunas partes lo sigue siendo, un lugar de donde la gente se quiere ir lo antes posible. La idea es que quiera quedarse” (Clarín 2013b). Nuevamente, el vaciamiento de las oficinas durante la pandemia funcionó como catalizador para acelerar la implementación de una idea que el GCBA venía promoviendo desde una década antes.

La pandemia también permitió reforzar retóricas preexistentes sobre el espacio público, aunque con nuevos matices. En primer lugar, las acciones fueron presentadas como adecuaciones necesarias, basadas en modelos urbanísticos de moda, para convertir a estos espacios en lugares seguros ambiental y socialmente. Si en las gestiones pasadas el peligro estaba en los usos y usuarios inadecuados que lo usurpaban y se proponía su reconquista, la cuarta gestión PRO, marcada por la covid-19, legitimó sus acciones apelando a resguardos higiénicos y sanitarios. Sin embargo, los espacios urbanos de uso público fueron nuevamente caracterizados como sitios ideales para el consumo de experiencias urbanas mercantilizadas.

Como última reflexión proponemos entonces una clave de interpretación de las dos revalorizaciones del urbanismo decimonónico que se produjeron en ambos períodos de gestiones PRO. En las tres primeras (2007-2019), se retomaron ideas del movimiento de ciudad bella y su preocupación por (re)producir espacios urbanos escenográficos. Se trataba de recuperar los principios de este paradigma para legitimar acciones que tornaban más atractiva la ciudad, aseguraran el orden hegemónico y reforzaran los imaginarios identitarios.

A su vez, desde la aparición de la covid-19, estas narrativas se combinaron con justificaciones del movimiento higienista, que centraba sus medidas en los espacios urbanos de uso público, puesto que los consideraba los ámbitos higiénicos por antonomasia. De este modo, las acciones desplegadas sobre las calles, las plazas y los parques fueron presentadas por el GCBA como estrategias para cuidar la salud, mientras que no se registró ninguna propuesta de intervención sobre los espacios privados. Más allá de las recuperaciones, adopciones y adaptaciones de modelos, la continuidad en los sentidos, las lógicas y las concepciones que presentaron los proyectos y programas expuestos a lo largo del artículo dan cuenta de que se trató principalmente de la utilización de ciertas ideas con aires de familia o afinidad electiva entre ellas, para fortalecer un mismo objetivo: justificar acciones, cuyo fin es la mercantilización de los espacios urbanos.