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Introducción
La expansión minera en América Latina ha provocado múltiples conflictos socioambientales y disputas territoriales en las que la violación sistemática de derechos humanos ha sido la regla general, en especial, respecto de comunidades, pueblos indígenas y otros pueblos étnicamente diferenciados. Ante esta realidad, el litigio en materia de derechos humanos frente a proyectos mineros se ha incrementado, con resultados que, en líneas generales, podríamos calificar como positivos para los derechos de las comunidades y pueblos afectados (Gilbert 2020, 302; Sieder y Vivero 2017; Kirsch 2012). Sentencias de cortes nacionales e internacionales se han convertido en herramientas importantes para el cuestionamiento sociopolítico del extractivismo en la región, sin embargo, el peso simbólico de dichos fallos parece no ser correlativo a su efectividad. Con este artículo se busca dar cuenta de lo anterior y demostrar que la judicialización de los derechos humanos, agenciada por las comunidades afectadas, ha tenido alcances limitados, en específico, para transformar y reconfigurar normativas y políticas mineras. A pesar de sentencias favorables obtenidas en Altas Cortes nacionales y en la Corte Interamericana de los Derechos Humanos, permanecen incólumes e invariables, dada la continuidad silenciada de sus orígenes, pilares y conceptos coloniales.
El colonialismo no solo universalizó los valores eurocéntricos de desarrollo y crecimiento económico (Chakrabarty 2000; Pahuja 2011), sino también la concepción de la “naturaleza como mercancía para la explotación humana” (González 2015, 11). La objetivación y expolio de tierras, seres y mundos por parte de los centros europeos es producto de la conceptualización y positivización del suelo, subsuelo, minerales, ambiente e incluso humanos como bienes inertes objeto de apropiación y dispuestos para satisfacer la demanda de materias primas de las economías dominantes (Benton 2002; Pahuja 2011; Miles 2010; Lyons 2020). Estas doctrinas, principios e instituciones se trasladaron al derecho internacional e hicieron también de este un producto del “encuentro colonial” (Anghie 2005; Garzón 2016, 2018). En tal marco, diversos autores han hecho una llamada crítica, principalmente teórica, sobre la necesidad de descolonizar el derecho internacional de los derechos humanos, dando cuenta de que solamente así se puede construir un paradigma más inclusivo y representativo (Darian-Smith y Fitzpatrick 1999; Benton 2002; Anghie 2005; Baxi 2002; Rajagopal 2006; Mutua 2007; Pahuja 2011). Estas propuestas han impactado en la labor jurisdiccional en materia de derechos humanos, logrando avances relevantes a nivel nacional e internacional.1 Sin embargo, argumentamos que estos avances no han logrado desarticular los fundamentos coloniales del derecho minero.
Para demostrar lo anterior, efectuamos un análisis crítico fundamentado en un estudio multiescalar e interdisciplinar que entreteje distintas fuentes de literatura, casos jurídicos y niveles legales. Analizamos estudios historiográficos en los campos del derecho y la economía, para identificar los hitos más relevantes de la genealogía colonial del sector minero y su incorporación constante en los sistemas jurídicos republicanos y contemporáneos de Colombia y Guatemala e, incluso, en los orígenes del Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH). Además, efectuamos un análisis jurisprudencial de casos de violaciones a derechos humanos provocadas por proyectos y políticas mineras a nivel doméstico, en Colombia y Guatemala, e interamericano para comprender la repercusión de los procesos de judicialización en el desmonte, permanencia o sofisticación de los marcos mineros.
Tabla 1 Número de casos para el análisis jurisprudencial
| Organismo judicial | Documentos revisados | Número |
|---|---|---|
| Corte Constitucional de Colombia | Consideraciones y patrones de decisión | 6 |
| Corte Constitucional de Guatemala | Consideraciones y patrones de decisión | 5 |
| Sistema Interamericano de Derechos Humanos | Casos en distintas fases de trámite | 19 |
Elaboración propia.
La selección de niveles y escenarios geográficos no es aleatoria. Por un lado, Colombia y Guatemala son países de la región que se destacan por la alta incidencia de conflictos mineros judicializados a nivel nacional e internacional. Así, con las sentencias seleccionadas en cada país buscamos evidenciar patrones comunes de judicialización, que nos permitan valorar el tipo de respuestas emitidas por las Cortes para transformar las normativas mineras. Además, los más recientes casos presentados ante el SIDH sobre estas cuestiones se refieren a conflictos mineros emblemáticos ocurridos en ambos países. Por otro lado, los casos de estudios nos permiten efectuar un diálogo entre nuestras experiencias profesionales y de investigación empírica, académica y aplicada en los campos de la antropología jurídica, los derechos humanos y el litigio estratégico.2 Tejemos, de ese modo, un entramado analítico interdisciplinar y de múltiples niveles.
La judicialización de normativas mineras en Guatemala y Colombia
En esta sección presentaremos un recorrido historiográfico por la normativa minera en América Latina, con énfasis en Colombia y Guatemala. Con el estudio de estos países buscamos evidenciar no solo coincidencias textuales en la legislación y jurisprudencia a lo largo del tiempo, sino la presencia de instituciones jurídico-políticas que delinean un sistema de explotación cuyas bases siguen mimetizadas con las de la época colonial.
Genealogía colonial de sus normativas mineras
La normativa colonial en materia minera implementada en América Latina retomó los pilares de la regulación medieval española, basada, a su vez, en las instituciones jurídicas del derecho romano3 que reconocieron un Derecho Minero Superior del Estado compatible con la existencia de derechos de explotación en manos de particulares (Poveda 2002, 1). En ese ámbito, la Corona emitió leyes especializadas4 que diferenciaron los derechos de propiedad y usufructo del suelo de aquellos del subsuelo, abrogándose el dominio exclusivo o compartido con particulares sobre estos últimos (Duarte 2012). Del mismo modo, se crearon otras instituciones jurídico-políticas5 que formalizaron el despojo de territorios a las poblaciones originarias y fortalecieron los derechos de dominio sobre el subsuelo en manos de la Corona, impulsando la explotación directa por parte de entidades privadas a cambio de contribuciones fiscales6 (Vanegas de la Torre 2015, 72). En los emprendimientos mineros, se destacó el funcionamiento de corporaciones, asociaciones de individuos con personería jurídica que accedían a privilegios fiscales, comerciales o de gobierno (Vanegas de la Torre 2015). En 1681 se emiten las Leyes de Indias, en cuyo Libro IV constan disposiciones sobre los descubrimientos, conquista territorial y minería, que unificaron los parámetros de explotación (Mahecha y Mazuera 2017, 37).
Ante el descenso productivo de la minería y las altas necesidades de financiación de la Corona, en 1783 el Rey Carlos III promulgó las Reales Ordenanzas para la Dirección y Régimen del Gobierno del Importante Cuerpo de la Minería, marco jurídico que otorgó beneficios económicos y políticos al gremio de mineros constituido bajo la figura de corporación. Con ello, se institucionalizaron cambios en el régimen de tecnificación, financiación y administración de justicia en torno a la extracción. Expedidas durante las reformas borbónicas, sirvieron de base para las futuras regulaciones mineras aprobadas en América Latina con impulso decisivo a la iniciativa privada (Vanegas de la Torre 2015, 74).
Durante la época de la República, los nuevos Gobiernos afianzaron los derechos de propiedad del Estado sobre el subsuelo y sus recursos explotables. En Guatemala este afianzamiento se evidencia en la consolidación del sistema extractivo a lo largo del tiempo, pues dicha cláusula ha sido plasmada en diferentes vértices del ordenamiento jurídico nacional. Se consagró a nivel constitucional a lo largo de todas las transiciones políticas (1879, 1945, 1956 y 1985), en leyes del sector minero (Ley de Bases de 1868, Códigos y reformas a las leyes de minería de 1908, 1934, 1955 y 1965) y en la legislación civil de 1933 (Joachin 2007, 5). Además, tanto la Constitución Política (1985) como la Ley Minera (Decreto n.º 48 de 1997) incorporaron la propiedad del Estado sobre los yacimientos mineros al declararla inalienable e imprescriptible, lo que habilita a la institucionalidad para otorgar licencias de explotación a particulares. Esta normatividad también incluyó, en los artículos 125 de la Constitución y 7 de la Ley Minera, la necesidad y utilidad pública de la minería, lo cual fortaleció la potestad del Estado para limitar el ejercicio de otros derechos y asegurar la realización de las operaciones extractivas, bajo la ficción de que estas constituyen un beneficio generalizado.
En la Ley Minera se consideran también como derechos reales a los derechos mineros entregados a terceros (art. 17). Esto significa que son derechos basados en la existencia de una relación física o jurídica entre “un sujeto y un objeto”. Este tipo de derechos se establecen por mandato legal y “confieren un poder inmediato y directo sobre el bien” que puede ser ejercitado sin necesidad de contar con el concurso de ninguna otra persona (Ternera y Mantilla 2006, 120). Además, los derechos reales suponen el surgimiento de deberes de abstención y una obligación pasiva generalizada de no importunar su ejercicio, conocida como la “oponibilidad erga omnes”. Ello supone que los demás miembros de la sociedad no tienen ningún derecho sobre el bien y no pueden interferir de ninguna forma en el poder directo que ostenta su titular (Ternera y Mantilla 2006, 121). La propiedad estatal del subsuelo y la entrega de licencias y concesiones a terceros para explotarlo se respalda, además, por las nociones de seguridad jurídica y derechos adquiridos, “instituciones contractualistas” con las cuales la inmutabilidad del derecho y, en este caso, de los derechos mineros es asegurada (Pérez Luño 2000, 27).
Por su parte, en Colombia, en la época republicana la minería continuó siendo uno de los ejes económicos estructurales, dando apertura a centros tecnificados de explotación de metales preciosos a manos de capital privado (Poveda 2002, 2). El régimen legal colonial de extracción se mantuvo vigente hasta 1823, año en que se expidió la primera Ley Minera de la República. El hito normativo más llamativo de este tiempo fue el Reglamento de Minas de 1829, que incorporó el principio de Dominio Eminente del Estado, que asume la potestad de entregar los depósitos en posesión o propiedad a particulares (Duarte 2012).
El país experimentó varias décadas de guerras civiles en el siglo XIX que dieron lugar a la creación temporal de un sistema político federal. Durante ese periodo, algunos Estados acogieron el principio opuesto, sumando al dominio sobre el suelo, el del vuelo y el subsuelo; no obstante, este cambio fue pasajero. Al retomar Colombia a la estructura de Estado centralizado, este recuperó el dominio de depósitos valiosos del subsuelo y se creó el sistema de concesiones y servidumbres mineras, vigente en la actualidad (Código Fiscal de 1873, Constitución de 1886, Ley 37 de 1931 y la Ley 160 de 1936).
Entre 1969 y 1989 se implementó un sistema pasajero de nacionalización en el que el Estado dejó de ser un operador de títulos mineros para ser un protagonista en el desarrollo de la actividad. Posteriormente, se aprueban la Constitución Política de 1991 y el Código Minero (Ley 685 de 2001), normatividad vigente que retomó la vieja receta del régimen de concesiones para incentivar la atracción de capital privado (art.37), amparada en el dominio estatal inalienable e imprescriptible del subsuelo y sus yacimientos (art. 5 y 6), y en la minería como una actividad de utilidad pública e interés social (art. 13).
Esta breve revisión de los principales hitos históricos de regulación minera en Guatemala y Colombia demuestra cuatro elementos que han definido el modelo de enclave exportador desde tiempos coloniales: 1) la conceptualización del suelo, el subsuelo y los minerales como bienes, objetos y recursos extraíbles que obvia otras posibles concepciones y entendimientos sobre su carácter, existencia o agencia; 2) la apropiación del subsuelo y de los minerales por parte de la Corona, la República y ahora del Estado nación moderno -institución jurídica originada en un régimen civil imperial y colonial- lo que, en la práctica, constituye una abrogación de derecho, es decir, un despojo regularizado por la normatividad; 3) la entrega de derechos mineros a inversores privados y corporaciones, tendencia que cobró fuerza desde la Colonia y que en la actualidad se ampara en la fórmula de derechos reales/seguridad jurídica/derechos adquiridos, categorías creadoras de obligaciones de no intervención oponibles a terceros, que consolidan una fragmentación material, simbólica y política del territorio; 4) con la utilidad pública e interés social de la minería se construyó una ficción sobre el beneficio general que representa tal actividad -sin tomar en cuenta sus impactos multidimensionales- para fortalecer el poder del Estado en la restricción de derechos y debilitar los cuestionamientos que la confrontan.
2.2. Estrategias para la judicialización de normativas mineras
Tanto en Colombia como en Guatemala, pueblos indígenas y afrodescendientes han acudido cada vez más a los tribunales nacionales para exigir la protección y garantía efectiva de sus derechos colectivos frente a proyectos mineros. Estos procesos de litigio, caracterizados por el uso de normativa internacional, requieren de “estrategias de defensa multifacéticas, conocimientos interdisciplinarios y compromisos a largo plazo” (Gilbert 2020, 302). Teniendo en cuenta esa complejidad, en el presente apartado analizamos algunos procesos de judicialización que se han activado en estos países, con el objetivo de valorar su alcance concreto en la modificación de la regulación minera colonial.
Consulta Previa: llave sin salida de los conflictos mineros
La Consulta Previa7 y el Consentimiento Previo Libre e Informado (CPLI)8 han ocupado un lugar prioritario en las agendas políticas y reclamaciones judiciales de movimientos sociales y pueblos afectados por proyectos extractivos.
Por su parte, la Corte Constitucional de Colombia ha establecido que la obligación gubernamental de garantía del derecho implica “propiciar mecanismos efectivos y razonables de participación”, pero en caso de no llegar a acuerdos, “no es posible frenar el proceso legislativo en asuntos que a la vez son de interés general, como la minería” (Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-891/2002, párr. 20). Para la Corte, los pueblos indígenas no tienen derecho a vetar las iniciativas de desarrollo impulsadas por el Estado, pues el objetivo de la consulta debe ser la concertación, y si esta no es posible, la decisión recae exclusivamente en el Estado. Por parte de la Corte Constitucional de Guatemala se consideró que, al tratarse de una regulación general y abstracta, “la consulta debe observarse en el momento de su aplicación frente a proyectos específicos y no sobre leyes de contenido amplio”. Además, exhortó al Congreso para emitir una legislación procedimental del derecho a la Consulta (Corte Constitucional de Guatemala Expediente 1008/2012, 297).
En ambos países se han emprendido acciones judiciales que ponen en cuestión el desarrollo de operaciones mineras específicas que afectan territorios indígenas y étnicos. En esa órbita se destaca el caso del proyecto Escobal, uno de los depósitos de plata más grandes del continente ubicado en el municipio de San Rafael de las Flores en Guatemala (Montoya et al. 2021). Se trató de la primera sentencia del país que dispuso la suspensión de operaciones de un proyecto minero, ante la declaratoria de inexistencia de pueblos indígenas en el proceso de expedición de licencias mineras, sin la realización de estudios históricos y antropológicos especializados (Corte Constitucional de Guatemala Expediente 4785/2017).
En suma, las Altas Cortes de ambos países han consolidado precedentes robustos que conciben la Consulta y el Consentimiento como un doble estándar conectado con el respeto y la satisfacción de derechos fundamentales y colectivos de los pueblos étnicos que tiene como eje central el territorio y la vida. En la práctica este tipo de fallos han permitido suspender proyectos mineros o medidas administrativas por cierto tiempo, pero no han desvertebrado los fundamentos legales del modelo extractivo. Estos derechos se han construido en torno a los verbos informar, preguntar, socializar y negociar con poca incidencia de la acción decidir con autonomía. En esta jurisprudencia la voz comunitaria es reducida a un trámite formal destinado a escuchar opiniones, preguntas o exigencias que no tienen la entidad jurídica de alterar o cuestionar los derechos de extracción, sino de obtener el aval de los pueblos a proyectos y políticas que se conciben desde el centro del poder como inobjetables.
Efecto decorativo de las consultas ciudadanas
Una de las estrategias alternativas empleadas por comunidades y movimientos sociales en Colombia y Guatemala para pronunciarse ante la realización de proyectos extractivos ha sido la realización de Consultas Comunitarias de Buena Fe (Guatemala) o Consultas Populares (Colombia). En estos ejercicios la población que habita la zona de influencia de un proyecto minero vota Sí o No al desarrollo de la actividad (Dietz 2018; Mayén 2012). La naturaleza jurídica de este tipo de consultas ha sido uno de los asuntos más relevantes sometidos a la jurisdicción constitucional en ambos países y resuelto con criterios cambiantes, que finalmente descartan su validez frente a actividades y proyectos extractivos.
En Guatemala, la empresa Montana Exploradora demandó en 2005 tres acuerdos municipales que recogieron los resultados de la consulta realizada con y por las comunidades. En 2007, esta cuestión fue resuelta por la Corte Constitucional al considerar que las consultas “son mecanismos importantes de expresión de la voluntad y el pensamiento” pero que no pueden regular “asuntos que son competencia de otras instituciones del Estado”. El tribunal señaló que los resultados de tales consultas “solo son indicativos”, es decir, que sus efectos no tienen carácter regulatorio al tratarse de asuntos que competen a un órgano estatal diferente, esto es al Ministerio de Energía y Minas, “en tanto pueden afectar derechos de terceros legítimamente adquiridos”. Esta fue la primera de múltiples sentencias en las que esta Corte exhortó al Congreso para precisar el alcance de las consultas comunitarias y regular la Consulta Previa (Corte Constitucional de Guatemala Expediente 1491/2007, 13).
Por su parte, en Colombia las Consultas Populares han sido un mecanismo de participación que se ha empleado ante la omisión de consultas previas o por poblaciones que habitan territorios no étnicos. En un primer momento, la Corte Constitucional de Colombia emitió varias decisiones que convalidaron estas consultas. En consecuencia, se ordenó al Gobierno la construcción de instrumentos para asegurar la participación ciudadana en coordinación y concurrencia con autoridades locales (Sentencia C-123/2014; Sentencia C-389/2016; Sentencia T-445/2016). En ese marco, el Gobierno creó dos procedimientos administrativos: la concertación con autoridades locales y las audiencias de participación minera previas al otorgamiento del título, los cuales fueron valorados positivamente por la Corte en 2018. En ese fallo, el Tribunal restó eficacia jurídica a las Consultas sobre asuntos relativos a la extracción de recursos naturales y reconsideró el papel de los Gobiernos locales en la materia, al determinar que “no cuentan con la competencia y la autonomía para prohibir el desarrollo de actividades extractivas, en tanto estas son de interés general y de trascendencia económica” (Corte Constitucional de Colombia Sentencia SU-095/2018).
Moratorias: detención temporal a nuevas concesiones
Una última estrategia común de judicialización identificada son las decisiones que paralizaron la entrega de nuevas concesiones, al otorgar plazo a las instituciones para hacer adecuaciones en sus procesos de planificación y armonización de políticas.
En 2008 se decretó por orden judicial una moratoria minera en Guatemala que frenó el desarrollo de nuevos proyectos hasta 2012. Se ordenó después de una decisión de la Corte que declaró la inconstitucionalidad de ciertas expresiones de siete artículos de la Ley Minera relativos a la obligación de protección del agua y del ambiente. Esta acción se emprendió como parte de la estrategia jurídica para evitar el avance del proyecto Marlin,9 pero sus efectos se extendieron a las demás operaciones mineras activas y en particular a nuevas solicitudes de licencias (Corte Constitucional de Guatemala Expediente 1491/2007).
En Colombia, organizaciones sociales y comunidades locales presentaron en 2013 una acción judicial para evitar la reapertura de la entrega de solicitudes y títulos mineros. En 2018 se emitió sentencia, en la que se solicitó a las instituciones estatales que concluyeran en tres años el proceso de ordenamiento ambiental del territorio “con base en estudios técnicos, idóneos, integrales y precisos, adecuados y eficaces que garanticen la preservación del ambiente” antes de continuar la entrega masiva de derechos mineros, lo que implicó mantener vigente una moratoria minera declarada por el Estado en 2012 frente a nuevas solicitudes. En la actualidad este fallo está en apelación ante el Consejo de Estado (Tribunal Administrativo de Cundinamarca 2018, 155).
Estos mecanismos no tienen la entidad de proponer cambios normativos o políticos significativos, tan solo reducen la velocidad de entrega masiva de títulos a terceros interesados, principalmente de empresas privadas.
Jurisprudencia “posthumana” y marcos mineros intactos
En Colombia, comunidades afrocolombianas emprendieron un proceso de judicialización para exigir la protección del río Atrato, así como la garantía de sus derechos afectados por la violencia estructural, el extractivismo y la contaminación. La Corte resolvió este caso a través del uso del marco legal transnacional emergente de los derechos de la naturaleza y los derechos bioculturales, para robustecer su argumentación sobre la protección del agua y del río. A pesar de la declaratoria del río como nuevo sujeto legal, la Corte se centró exclusivamente en los efectos adversos de la minería informal y descartó tomar medidas resolutivas sobre los derechos entregados a inversionistas privados en diversos frentes extractivos y sobre las políticas económicas diseñadas para la región desde los centros de poder (Corte Constitucional de Colombia Sentencia T-622/2016).
En Guatemala, colectivos mayas emprendieron un proceso de judicialización sin precedentes en el continente: una acción de inconstitucionalidad contra disposiciones dispersas que componen el régimen de agua en el país, entre ellas el art.71 de la Ley de Minería. Para los accionantes, las normas demandadas se orientan “a la privacidad de los derechos de propiedad, uso, goce y aprovechamiento, anteponiendo la comercialización y explotación para usos industriales, agropecuarios, extractivos y energéticos”. La novedad en su alegato fue controvertir los fundamentos que conciben el agua como bien, objeto y recurso, y proponer a la Corte que considerara las concepciones de los pueblos indígenas como criterio jurídicamente vinculante, solicitando una nueva normativa que incluya la idea de que “el agua es un ser vivo que tiene ciclos, que se conecta con el cosmos, que tiene un carácter sagrado, para los pueblos mayas”. La Corte alegó defectos en la formulación técnica procesal de los cargos, descartó la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos demandados, entre ellos el de la Ley Minera, y ordenó al Congreso la tramitación de una ley de agua que incorpore las visiones de los pueblos indígenas (Corte Constitucional de Guatemala Sentencia 452/2019, 4).
Las estrategias de judicialización emprendidas por comunidades y activistas en Colombia y Guatemala permiten advertir tanto la existencia de patrones comunes en la exigibilidad de derechos frente a conflictos mineros como los tipos de decisiones y argumentos adoptados por las Cortes. Además, se evidencia el alcance altamente restringido de la judicialización en la transformación de la normativa minera a nivel doméstico, cuya falta de reformulación jurídico-política explica, en parte, la continuidad y agudización de las disputas y la insuficiencia del marco de derechos humanos para hacerle frente.
La internacionalización de la judicialización de los conflictos mineros
En esta sección, exploramos el origen normativo del marco interamericano y profundizamos en el análisis integrado de múltiples casos litigados ante el sistema y su incidencia en la adecuación de las normativas mineras regionales.
En línea con lo demostrado en el estudio por países, la normativa colonial en materia minera se reprodujo, también, en la creación de la Organización de Estados Americanos (OEA), organismo regional más antiguo del mundo. El artículo 26 del texto original de la Carta de la OEA, aprobada el 30 de abril de 1948, contempló el compromiso de los Estados para cooperar entre sí a fin de, entre otros objetivos, “intensificar su agricultura y su minería”. Aunque este objetivo sería eliminado diecinueve años más tarde,10 como pretendemos demostrar en este apartado, la esencia del modelo extractivo minero como paradigma de desarrollo continúa presente en la región.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante CIDH) ha dado a conocer los peligros que para los derechos humanos de los pueblos indígenas, tribales y comunidades afrodescendientes ha representado la intensificación de la minería. Para la CIDH, la realidad que enfrentan estos pueblos a causa de estos proyectos “se encuentra caracterizada por afectaciones en la salud, alteración en las relaciones comunitarias, la calidad de vida, migraciones, desplazamiento de comunidades, cambios en patrones tradicionales de economía, entre otros” (CIDH 2015, 18).
Las cifras de casos sobre disputas mineras presentados al SIDH dan cuenta de lo anterior. Hasta el año 2020 se han tramitado cerca de 12 casos sobre contaminación ambiental relacionados con actividades mineras; todos ellos tienen como víctima a comunidades indígenas, pueblos tribales o comunidades afrodescendientes.11 De estos, cinco han sido admitidos dentro de la CIDH (2004, 2009a, 2009b, 2014, 2019), dos se encuentran cerrados (CIDH 1985, 2002), dos han sido remitidos a la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH 2020b, 2020c) y tres cuentan con sentencia y están en etapa de supervisión (Corte IDH 2007, 2015a, 2015b).
Tanto la Comisión como la Corte IDH han consolidado estándares de aplicación obligatoria para la garantía de los derechos de los pueblos afectados por actividades mineras. Entre ellos destacan la garantía de la consulta previa y al consentimiento libre e informado, la obligatoriedad de la realización de estudios de impacto socioambiental y la participación de las comunidades en los beneficios que produzca el plan extractivo que se lleve a cabo dentro de sus territorios. Estos estándares constituyen, en palabras de la Corte, “salvaguardas para garantizar que las restricciones impuestas a las comunidades indígenas o tribales, respecto del derecho a la propiedad sobre sus tierras por la emisión de concesiones dentro de su territorio, no impliquen una denegación de su subsistencia como pueblo” (2017, párr. 156). Sin embargo, tanto la Comisión como la Corte han ido más allá de la creación y revisión del cumplimiento de estas salvaguardas. En todos los casos sobre cuestiones mineras aquí referidos la legislación fue un tema de especial atención para ambos organismos.
Así lo mostró la CIDH desde su primer caso sobre pueblos indígenas que, a su vez, es el primero sobre afectaciones a los derechos humanos producto de actividades mineras: el caso Pueblos Indígenas Yanomami Vs. Brasil del 5 de marzo de 1985. La Comisión argumentó cómo, si bien la legislación brasileña de aquel momento establecía que solo se podía dar paso a la explotación y concesión en tierras indígenas cuando se trate de minerales estratégicos necesarios para la seguridad y desarrollo nacional, en la práctica, esta normativa no era implementada. La razón de lo anterior era la obligatoria intermediación de un organismo estatal, adscrito al Ministerio del Interior del país, el cual actuaba como representante de los intereses y patrimonio cultural de los indígenas. Bajo la “tutela” de este organismo se encontraban los pueblos indígenas de Brasil en atención a lo establecido en el artículo 6 de su Código Civil, el cual, con claros rezagos coloniales, consideraba a los indígenas como “relativamente incapaces”.
Aunque la consideración de los pueblos indígenas como relativamente incapaces desapareció de la normativa de los países de la región, en materia minera se consolidó la clasificación de los recursos del subsuelo como de “interés nacional” sin excepciones ni matices. Este es un rasgo común en todos los cuerpos normativos que regulan la actividad minera en los doce casos que ha conocido y está conociendo el SIDH sobre el tema, los cuales constituyen la internacionalización de los conflictos mineros previamente expuestos sobre Colombia y Guatemala. Por esta razón, en los más recientes casos sobre cuestiones mineras la Comisión y la Corte IDH han puesto especial énfasis en la necesidad de adecuar el marco normativo de los Estados para asegurar la garantía de los derechos.
En el Informe de Fondo del Caso Pueblo Indígena U’wa y sus Miembros vs. Colombia, la CIDH ratificó el carácter fundamental de establecer un marco legislativo e institucional para prevenir y evaluar eficazmente los riesgos a los derechos humanos inherentes a la operación de actividades extractivas desde sus fases iniciales (2019, párr. 129). Por otro lado, en el Informe de Fondo del Caso Comunidad Indígena Maya Q’eqchi’ Agua Caliente vs. Guatemala del 3 de marzo de 2020, la CIDH dio cuenta de que la Ley de Minería concede la propiedad absoluta al Estado sobre todos los yacimientos que existan dentro de su territorio sin hacer referencia a los pueblos indígenas ni garantizar la “consulta previa” (párr. 24).
Del mismo modo, la CIDH se encuentra tramitando casos relacionados con dos grandes proyectos mineros en Guatemala y Colombia: el proyecto “Mina Marlin I” de Guatemala (2014) y la producción minera del Departamento La Guajira de Colombia (2020). En el primero se demanda, entre otros, la inadecuada regulación de la Ley de Minería respecto de derechos de los pueblos indígenas a la consulta previa (2014, párr. 37). Por su parte, el segundo caso expone la importancia de atender y vigilar la creación normativa, aún después de garantizadas las salvaguardas a favor de los pueblos indígenas frente a proyectos mineros. En específico, se refiere a la salvaguarda de participación en los beneficios del plan extractivo que se lleve a cabo dentro de su territorio (Corte IDH 2007, párr. 129; 2015b, párr. 201). Así, en este caso, se demandó la aprobación, sin consulta previa, de una reforma al régimen de regalías derivadas de la explotación de recursos naturales que modificó la distribución de los ingresos afectando de manera directa a la comunidad wayú y sus programas de salud, educación y alimentación (CIDH 2020b, párrs. 1-3).
La Corte IDH, por su parte, ha dictado hasta el año 2020 tres sentencias sobre cuestiones mineras y medio ambiente. La primera sentencia es el caso del pueblo saramaka12 vs. Surinam. En este se evaluó la legislación minera y se evidenció que la misma solo permitía acudir ante el poder judicial si el poseedor de un derecho de explotación minera y un “demandante legítimo” o “tercero” no llegaren a un acuerdo sobre el monto de la indemnización solicitada. La concesión minera no era cuestionable, pues los intereses sobre la tierra de los saramaka no estaban reconocidos como derechos subjetivos ni colectivos (2007, párr. 105). A su vez, ello suponía trabas en el acceso a la justicia, en tanto para calificar como “demandante legítimo” o “tercero”, la legislación establecía que el pueblo saramaka solo poseía un “derecho fáctico” en lugar de un derecho real individual, registrable, reconocido y emitido por el Estado (2007, párr. 109).
La segunda sentencia de la Corte IDH es el caso Comunidad Afrodescendiente Garífuna de Punta Piedra13 y sus Miembros vs. Honduras de 8 de octubre de 2015. En este caso la Corte examinó la reglamentación minera del país constatando que, si bien esta reconoce a los pueblos indígenas y afrohondureños el derecho a la consulta, las disposiciones reglamentarias en materia de minería supeditan su realización a la fase inmediatamente anterior a la autorización de la explotación. Por lo expuesto, la Corte IDH concluyó que dicha regulación carecería de la precisión necesaria para cumplir con los estándares sobre el derecho a la consulta, según los cuales esta debe realizarse en las primeras etapas del proyecto (2015a, párr. 222).
La última sentencia emitida por la Corte IDH es el caso de los pueblos kaliña y lokono14 vs. Surinam de 25 de noviembre de 2015. En este caso la Corte IDH demostró que el reconocimiento de los “intereses” de los derechos de los pueblos indígenas y tribales al otorgar concesiones mineras, en la normativa minera de Surinam, no incluía el derecho a la participación efectiva de dichos pueblos antes de emprender o autorizar la explotación de la mina en su territorio y, por tanto, no cumplía con los estándares interamericanos (2015b, párrs. 209-211). Por otro lado, destaca en esta sentencia la creación de “parques naturales” de propiedad del Estado como un mecanismo para evadir el cumplimiento de derechos de los pueblos indígenas y facilitar los procesos de explotación minera. Esta es una sofisticada estrategia utilizada por los Estados para evadir sus obligaciones internacionales en materia de derechos de los pueblos indígenas a partir de la instrumentalización del discurso ecológico.
Finalmente, en los tres casos citados, la Corte IDH dispuso que los Estados efectúen reformas a fin de adaptar su legislación a los estándares establecidos por esta: 1) en el caso saramaka dispuso eliminar o modificar las disposiciones legales que impiden la protección del derecho a la propiedad de los miembros de este pueblo (2007, párr. 194); 2) en el caso de la comunidad garífuna de Punta Piedra dispuso que el Estado adopte en un plazo razonable las medidas suficientes y necesarias, a fin de que sus disposiciones reglamentarias sobre minería no menoscaben el derecho a la consulta de forma previa a la autorización de programas de prospección o exploración (2015a, párr. 325); y 3) en el caso de los pueblos kaliña y lokono ordenó al Estado de Surinam adoptar todas las medidas legislativas, administrativas y de cualquier otra índole necesarias para garantizar la participación efectiva, a través de un proceso de consulta a las comunidades, según sus tradiciones y costumbres, respecto de cualquier proyecto, inversión, reserva natural, o actividad que puedan afectar su territorio (Corte IDH 2015, párr. 305).
Estos precedentes manifiestan la utilidad de la judicialización de las cuestiones mineras a nivel interamericano, pues han aportado en la creación y consolidación de estándares de obligatorio cumplimiento para todos los países que son parte del SIDH. Sin embargo, al revisar la implementación de las medidas de reparación dictadas, observamos una realidad totalmente distinta. Los tres casos con sentencia de la Corte IDH siguen abiertos en etapa de supervisión de ejecución de sentencia dentro de este organismo. En el caso saramaka vs. Surinam, diez años después de ordenadas las adecuaciones legislativas estas aún no han sido realizadas (Corte IDH 2018, párr. 44). Por su parte, en el caso de la comunidad garífuna de Punta Piedra, cuatro años después las medidas legales aún no han sido adecuadamente modificadas (Corte IDH 2019, párrs. 39-43). De hecho, la situación en este caso se ha agravado tanto que ha llegado a poner en serio riesgo el derecho a la vida en esta comunidad (Corte IDH 2020). Finalmente, respecto del caso kaliña y lokono aún está pendiente que se efectúe la resolución de supervisión de sentencia, sin embargo, dado que comparte el mismo marco jurídico que el caso del pueblo saramaka, podemos predecir que la respuesta tampoco será muy alentadora.
Conclusiones
En el derecho minero en América Latina se conceptualiza a los minerales y el subsuelo como un depósito de materialidades extraíbles para beneficio humano. A pesar de los numerosos fallos emblemáticos e históricos en los tribunales nacionales e internacionales, por ejemplo, en Guatemala, Colombia y la Corte IDH, las políticas extractivas siguen latentes, se vigorizan y se respaldan en instituciones estatales de origen colonial, que cuentan con mayor peso y eficacia que el marco de los derechos humanos.
En el presente artículo hemos demostrado que la actuación aislada del marco regulatorio de los derechos humanos resulta insuficiente para generar cambios estructurales en materia minera. En el mejor de los casos, nuestro análisis indica que estas sentencias quitan tiempo, crean escenarios burocráticos, imponen trámites adicionales o suspenden temporalmente proyectos concretos sin alterar el andamiaje extractivo. Si bien en su mayoría son decisiones que reafirman la titularidad formal de derechos por parte de las comunidades, se evidencia que no alteran el núcleo ni transforman el rumbo del modelo minero y que, además, carecen de fuerza de implementación.
Creemos que el análisis del papel de los tribunales en la resolución de conflictos mineros ofrece oportunidades para identificar tendencias comunes de judicialización, pero también para reflexionar sobre nuevos caminos teóricos y metodológicos que contribuyan a una descolonización del derecho y, en particular, del derecho minero. En este marco, en nuestra consideración, se pueden proponer distintas alternativas en los campos de la práctica jurídica o la investigación teórica aplicada.
Desde el primer campo, se podría exigir mecanismos más robustos para el cumplimiento de las sentencias en derechos humanos sobre pueblos afectados por iniciativas extractivas. Asimismo, se invita a la diversificación de las estrategias de judicialización en el ámbito de los derechos humanos buscando, con ello, promover transformaciones de fondo en las normativas mineras de origen colonial.
En el segundo escenario, se propone elaborar un nuevo marco teórico que dé paso a un enfoque decolonial e interdisciplinar del régimen minero. Esto requerirá de un giro teórico y aplicado que se nutra de la teoría y práctica jurídica, y de las ciencias sociales críticas. Finalmente, las miradas sobre el suelo y los minerales de los pueblos indígenas, afrodescendientes y campesinos deben estar presentes en la construcción de este nuevo marco teórico y jurídico-aplicado.
