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Introducción
Desde finales del siglo XX la minería industrial se ha intensificado a nivel global. Su expansión ha sido notable en América Latina pues entre 1990 y el año 2000 la inversión en minería reflejó un incremento del 12 al 33 % del total a nivel global, debido en gran medida a la demanda de materias primas por parte de China y otras economías emergentes y a la consecuente escalada de precios de dichas materias primas (Bebbington et al. 2008, 897). El desarrollo basado en la minería industrial, así como otras industrias extractivas, es promovido tanto por Gobiernos conservadores como progresistas de la región, ya que lo consideran de interés público o nacional. Esta intensificación generalizada del extractivismo se conoce como “imperativo extractivista” (Arsel, Hogenboom y Pellegrini 2016) o “consenso de las commodities” (Svampa 2019). Centroamérica y México no han sido una excepción y han ampliado sus fronteras extractivas a territorios campesinos e indígenas por lo general a través del despojo y registrando un aumento de conflictos socioambientales (ver Dougherty 2011; Middeldorp, Morales y van der Haar 2016; Aquino 2018).
La expansión de las fronteras del sector minero industrial a territorios antes no explotados o considerados no rentables ha sido facilitada por una revolución tecnológica en la industria, así como por el financiamiento e inserción en sistemas de infraestructura globales (Arboleda 2020). En dicho ensamblaje es crucial la arquitectura legal promovida por la gobernanza neoliberal, es decir, el conjunto de normas que facilitan la inversión privada directa e indirecta nacional y transnacional en la minería, sector en el que la lógica regulatoria predominante procede del derecho internacional privado y la lex mercatoria transnacional. Tanto en la región como a nivel global los préstamos concedidos a los Estados por parte de organismos internacionales, como el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI), se han condicionado a la realización de reformas legislativas y administrativas que favorezcan la inversión extranjera directa (Hogenboom y Fernández Jilberto 2009, 95).
En América Latina durante la década de los 90 se reformaron numerosos códigos mineros, estimulando la participación extranjera en la exploración y explotación minera mediante regalías e impuestos mínimos. Además, conviene subrayar que las constituciones nacionales se atribuyen la propiedad estatal del subsuelo, un legado colonial que se mantiene hasta la actualidad y que entra en tensión con la propiedad y los usos del territorio de las poblaciones locales (ver Seed 2001, 57-71). Al otorgar concesiones sobre los recursos de subsuelo en contextos donde existe una escasa o laxa regulación en lo que se refiere a los requisitos administrativos como la consulta y los permisos medioambientales, los Gobiernos permitieron que las compañías mineras tengan acceso a los territorios donde poblaciones campesinas o indígenas habitan sobre los depósitos mineros.
La arquitectura legal que facilita la minería industrial es multiescalar. Los contratos de las operaciones mineras no solo se rigen por el derecho civil local sino por el derecho comercial internacional, el cual establece los términos de la exploración y explotación, así como los tiempos de los proyectos mineros, las proyecciones de ganancias y las sanciones y procedimientos a aplicarse en caso de incumplimiento por parte del Estado. Este uso del derecho comercial ha permitido la codificación de los compromisos de la minería en contratos que se caracterizan por la falta de transparencia, información y escrutinio público, que a su vez se favorecen de la corrupción, y que ha dado lugar a complejos entramados de intereses público-privados que con frecuencia exceden las fronteras nacionales (Arboleda 2020). Mecanismos legales como los tratados comerciales transnacionales y los tribunales de arbitraje han consolidado la arquitectura legal a la que nos referimos. Incluso en aquellos países cuyos Gobiernos progresistas han renegociado las condiciones del sector minero y han mantenido su participación no ha desaparecido la dependencia de intereses transnacionales.1
Ante una legalidad favorecedora de la intensificación del extractivismo minero han surgido respuestas ciudadanas que van desde la negociación de los beneficios hasta la oposición absoluta a los proyectos mineros (Bebbington y Jeffrey 2013; Li 2015; Penfield y Montoya 2020). La escasa disposición a escuchar a las poblaciones y organizaciones de la sociedad civil que se oponen a la minería ha devenido en violentos conflictos, en los que, a las agresiones y violaciones de derechos humanos se suma la intersección de otras formas de violencia que entretejen contextos donde ser defensor ambiental y de derechos humanos se ha convertido en una actividad sumamente letal. Estas formas de violencia son situadas, pero como mostraremos, aunque con diferencias, definen en gran medida los contextos de Centroamérica y México en los que las poblaciones y organizaciones con las que trabajamos realizan su labor de defensa del territorio y en los que se entrelazan violencias estructurales históricas y racializadas agravadas por el despojo, el crimen organizado y la violencia derivada de la degradación ambiental, constituyendo así ecologías de múltiples violencias.
En el presente artículo analizamos qué define y cómo se articula la juridificación en conflictos derivados de la minería industrial inmersos en contextos caracterizados por estas complejas ecologías de violencias múltiples. Como explicaremos en la siguiente sección, por juridificación no nos referimos únicamente al papel creciente que tienen distintos tribunales en estos conflictos, sino a la amplia gama de usos del derecho por parte de diversos actores en relación con dichos conflictos. Argumentamos que en la intersección de múltiples escalas del derecho se observa la apertura de campos de acción para las poblaciones campesinas e indígenas afectadas por la minería, si bien estos campos están con frecuencia caracterizados por jurisdicciones contradictorias, e incluyen usos represivos del derecho en la juridificación en torno a conflictos mineros.
La juridificación multiescalar de las disputas socioambientales en torno a la minería industrial
La juridificación alude a procesos mutuamente constitutivos entre actores sociales y el derecho. Ha sido definida como una forma de “enmarcamiento” legal de procesos de reclamos de derechos a través de los cuales las personas llegan a concebirse como sujetos legales (Blichner y Molander 2008), y también una manera en que las tecnologías y figuras jurídicas se extienden a la vida social y política (Teubner 1987; Eckert et al. 2012; Sieder 2010, 2020; Montoya 2021). En Centroamérica y México los pueblos campesinos, indígenas y afrodescendientes que sufren las afectaciones directas de las operaciones mineras apelan a normas, mecanismos y argumentos legales, exigiendo diferentes derechos en aras de defender sus territorios, comunidades y organizaciones. Han canalizado sus reclamos a través de distintos procesos judiciales con el apoyo de asociaciones civiles y ONG locales e internacionales. Al llegar a concebirse como sujetos con derechos que deben ser respetados y defendidos se desencadenan procesos que conectan a personas y colectividades de forma extralocal, formando comunidades articuladas por visiones ético-morales ancladas a lugares específicos, visiones que solo pueden canalizarse de forma muy parcial mediante las figuras, lenguajes y técnicas del derecho.
Como señalamos anteriormente, lo multiescalar es una característica central de la gobernanza neoliberal de los modelos extractivistas, pues se construye entretejiendo múltiples niveles y jurisdicciones del derecho público y privado. En este artículo queremos mostrar las complejas relaciones entre el panorama multiescalar de pluralismo legal global que estructura los conflictos socioambientales sobre la minería y las múltiples formas de violencia que rodean y motivan las búsquedas de justicia.
Eckert y Knopfel (2020) observan que la fragmentación del campo legal en jurisdicciones nacionales e internacionales no refleja el carácter transnacional del extractivismo minero, y mucho menos la manera en que opera en territorios históricamente marcados por desigualdades y violencias coloniales. El derecho en general, y el derecho nacional en particular -ya sea constitucional, ambiental o penal-, tiende a enfocarse en casos específicos de daño o violaciones de derechos humanos y no en los elementos estructurales que los posibilitan, o en la manera en que las múltiples violencias asociadas a la minería industrial son experimentadas por las poblaciones locales.
En los escenarios judiciales se ponen en juego distintos saberes y entendimientos de los hechos y entornos, por ejemplo, en las disputas acerca de los impactos ambientales de los proyectos mineros. Con mayor o menor éxito se articulan distintas visiones del territorio y de la vida anclados en saberes locales y ancestrales, a menudo enfatizando éticas de cuidado hacia el agua, la tierra y los seres humanos y no humanos que conforman el territorio (Li 2015; De la Cadena 2015).2 La fragmentación entre jurisdicciones y la inconmensurabilidad entre distintas maneras de entender lo imputable son entonces características centrales de la gobernanza legal multiescalar de la minería transnacional y moldean las posibilidades y efectos de las acciones de defensa que describiremos a continuación.
En los conflictos socioambientales las personas afectadas enfrentan distintas lógicas sustantivas y procedimentales. Como observa Valverde “el funcionamiento cotidiano de la jurisdicción […] tiende a naturalizar la operación simultánea de racionalidades de gobernanza legal bastante distintas y hasta contradictorias” (2009, 142) [la traducción es nuestra]. Subraya la autora que en este ensamblaje legal multiescalar los derechos adquiridos y reconocidos en una jurisdicción pueden volverse invisibles en otra. Por ejemplo, aunque los órdenes legales constitucionales y el derecho internacional de los derechos humanos reconocen el derecho de los pueblos a la consulta en casos de proyectos mineros que afectan sus territorios y formas de vida, este derecho no es parte de la lex mercatoria que da forma a los contratos de inversión minera. En esta escala los derechos de consulta se tornan invisibles.
Una dimensión central de la juridificación multiescalar en contextos de minería industrial que queremos destacar es lo que se ha denominado como lawfare, o el uso represivo del derecho para facilitar la operación del capital.3 La autoridad política que garantiza el movimiento internacional de capital para la minería industrial radica todavía en los Gobiernos nacionales, marcados cada vez más por tendencias coercitivas, centralizadoras y autoritarias (Arboleda 2020, 6). Pese a que las industrias extractivas se caracterizan por la “agencia distribuida” en complejas “cadenas de responsabilidad” transnacional (Kirsch 2020), los Estados siguen siendo claves en su facilitación. Frente a los cuestionamientos de las operaciones mineras en Centroamérica y México, la criminalización de la protesta se ha vuelto común a través de múltiples acciones penales promovidas por los Gobiernos o por las mismas empresas contra líderes comunitarios, activistas locales y ONG nacionales. Son acusados de delitos contra el orden público, usurpación de funciones, secuestro y terrorismo, entre otros cargos. Debido al abuso de la prisión preventiva pueden pasar años en la cárcel, aunque no existan evidencias para lograr su condena y muchas veces se ven envueltos en procesos penales extremadamente lentos y tortuosos.
A la par de este lawfare tienen lugar campañas sistemáticas de estigmatización y hostigamiento de quienes cuestionan las minas, agudizando divisiones inter e intracomunitarias a partir de la cooptación de autoridades municipales y regionales por parte de las empresas. El uso de la violencia policial y paramilitar en contra de los opositores de la minería también es común, lo que evidencia la coordinación entre cuerpos policiales y las fuerzas de seguridad privadas empleadas por las compañías mineras. México, Honduras y Guatemala figuran entre los países con mayor número de asesinatos y desapariciones forzadas de defensores del territorio (Global Witness 2020). Aunque la mayoría de las acciones legales constitucionales presentadas ante los tribunales nacionales y el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH) exigen que los Estados protejan los derechos humanos de las personas afectadas, son los mismos Estados los que cometen y facilitan las violaciones de estos derechos.
En Estados atravesados por los intereses del capital transnacional que ejercen y permiten ejercer violencia en contra de defensores medioambientales, el giro hacia lo jurídico parece ser una de las pocas avenidas abiertas para la interlocución con las corporaciones y Gobiernos, y para exigir justicia por las múltiples violencias que rigen la vida en las zonas de extractivismo. Aun en campos de poder marcados por desigualdades abismales, las luchas juridificadas abren nuevas posibilidades para la movilización social y política, facilitando conexiones entre jurisdicciones, personas y lugares, así como generando nuevas gramáticas políticas. El derecho formal es solo una de las distintas esferas de acción en las luchas políticas y los imaginarios de justicia de distintos grupos e individuos pocas veces coinciden con las maneras en que la justicia es definida en términos legales (Brunnegger y Faulk 2016). Como hemos argumentado en otros textos a través de las contiendas políticas juridificadas los pueblos indígenas y campesinos desnudan las jerarquías racializadas e históricas que subyacen en los marcos y categorías legales que les han despojado de sus territorios (Sieder 2020).
Juridificación multiescalar y ecologías de múltiples violencias en Centroamérica y México
En esta sección analizamos tres casos abordados en nuestro proyecto de investigación sobre la juridificación de los conflictos socioambientales en Centroamérica y México.4 Nuestra metodología se centró en la etnografía situada en colaboración con distintas organizaciones de defensa de los derechos de los pueblos campesinos e indígenas en la región durante 2019 y el análisis documental. Los casos mineros estudiados difieren en la fase en que se encuentran: en Guatemala la mina referida ya cerró; en Honduras el proyecto apenas comenzó; y en México la movilización juridificada ha logrado detener los proyectos mineros. Los tres casos revelan distintas aristas y efectos de la multiescalaridad fragmentada y el lawfare que caracterizan el fenómeno de la juridificación en territorios marcados por ecologías de violencias múltiples.
La visión integral del derecho en la movilización político-legal en Honduras
El Valle del Aguán, región de tierras fértiles por la que discurre el río homónimo, se ubica en el norte de Honduras, en los departamentos de Yoro y Colón. Coincide con una parte del corredor comercial y turístico paralelo a la costa caribeña que une San Pedro Sula y Trujillo, que es a su vez un importante corredor del narcotráfico. En esta región los conflictos en torno a la tierra constituyen procesos de larga data que tienen sus raíces en el periodo postcolonial, especialmente en la configuración de la tenencia de la tierra de principios del siglo XX con el cultivo del banano por parte de compañías extranjeras (Laínez y Meza 1974).
A pesar de la tendencia histórica a concentrar la tierra en grandes propiedades en las décadas de los 60 y 70 años el Gobierno militar promovió una limitada reforma agraria que favoreció la tenencia y gestión cooperativa de la tierra y tuvo especial desarrollo en el Valle del Aguán (Kerssen 2013). Se fue generando así una población de pequeños campesinos, con fuerte conexión con la tierra, los cuales han luchado por mantener sus empresas cooperativas a raíz del despojo favorecido por la Ley de Modernización Agrícola de 1992 y de otras políticas neoliberales. Hoy en día perviven apenas 14 cooperativas y la mayor parte del territorio es propiedad de elites domésticas agrarias que lo han empleado para el cultivo de la palma africana, aunque los intentos por recuperar el territorio, algunos de naturaleza jurídica, han persistido (Kerssen 2013, 90-99).
Es en este contexto que se ha producido la juridificación del conflicto en torno al proyecto minero de óxido de hierro de Inversiones Los Pinares. El Sector San Pedro fue la primera comunidad del municipio de Tocoa, en Colón, que escuchó sobre el proyecto cuando en 2015 la empresa se aproximó a su población con el fin de obtener su consentimiento para construir una carretera hacia la mina que atravesaría el sector. Se negaron, pero el conflicto estalló cuando en 2018 la población de Guapinol, también en Tocoa, comenzó a recibir en sus viviendas agua enlodada procedente del Río Guapinol, afectación producida por la construcción de la carretera a la otra orilla del río, con el único consentimiento de la vecina comunidad de Ceibita.
Este proyecto minero ejemplifica los usos irregulares del derecho legislativo y penal por parte del Estado. El proyecto se ubica en el Parque Nacional Carlos Escaleras, reconocido como área protegida en 2012, un territorio catalogado como “zona núcleo” del parque por su valor ecológico (Decreto Legislativo 127/2012). Aunque de acuerdo con la legislación de áreas protegidas y la Ley General de Minería que entró en vigor en 2013 el territorio donde se asienta la mina no debiera ser susceptible de explotación minera, ese mismo año el Congreso aprobó una reforma que lo recataloga como “zona de amortiguamiento” y por tanto con menores restricciones para su explotación (Decreto Legislativo 252/2013). Además, el parque nunca fue registrado en el Catálogo del Patrimonio Público Forestal Inalienable y el Registro de la Propiedad Inmueble, requisitos estipulados en la Ley de Minería para declarar una zona exenta de explotación. Dado que el 98,28 % de las áreas declaradas como protegidas en Honduras no están registradas en tales catálogos (Palma Herrera 2017, 49), la Ley de Minería de facto deja sin efecto las declaratorias de “área protegida”.
La población de Guapinol y otras comunidades de Tocoa han denunciado la irregular concesión de las licencias ASP1 y ASP2 a través de dos recursos de inconstitucionalidad interpuestos en 2019 y no admitidos por la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia por considerar que los querellantes no probaron que hubiera una violación de sus derechos. La población local denuncia que la reforma legislativa del parque se hizo para favorecer los intereses de la compañía minera propiedad de la familia Facussé, a la que pertenece una parte importante del territorio del valle y cuyas empresas el periodismo de investigación ha vinculado con el narcotráfico (Global Witness 2017, 19). Ante la oposición de un segmento amplio de la población local organizada en el Comité por la Defensa de los Bienes Comunes y Públicos de Tocoa (en adelante El Comité), el Estado ha recurrido al derecho represivo o lawfare como modo de garantizar las operaciones de la minera. Esto pone de manifiesto la promoción de la arquitectura neoliberal que el Estado hace, especialmente tras el golpe de Estado de 2009, y su recurrencia a prácticas del derecho que se ubican en los límites de lo legal/extralegal.
En 2018, ante las reiteradas negativas del Gobierno municipal a convocar un cabildo abierto que el derecho municipal reconoce como forma legítima de consulta a la población local,5 El Comité recurrió a la movilización política con un bloqueo pacífico del acceso a la mina. Inversiones Los Pinares interpuso una denuncia que dio lugar al requerimiento de 32 sujetos por los cargos de usurpación y daños a la empresa, privación de libertad, robo, incendio agravado y asociación ilícita. Este proceso penal ha estado repleto de vulneraciones del debido proceso que van desde la denuncia sin evidencias hasta la no investigación de los hechos.6 Juzgarles a través de un tribunal especial que conoce casos de crimen organizado ha permitido su detención preventiva y, aunque ha quedado desestimado el cargo de asociación ilícita, ocho defensores continúan en prisión desde 2019.
Este recurso al lawfare tiene su contrapunto en la adopción de decretos legislativos y medidas de acuerdo con la normativa internacional de derechos humanos a partir del golpe de Estado de 2009 que ofrecen legitimidad internacional. Un claro ejemplo es la ley de protección de defensores de derechos humanos de 2015 (Decreto Legislativo 34/2015) y el establecimiento de un Ministerio de Derechos Humanos. Asimismo, el Estado ha promovido un anteproyecto de ley de consulta con la participación de algunas organizaciones de la sociedad civil, ha adherido Honduras a la Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas y ha creado una comisión internacional bajo el auspicio de la Organización de Estados Americanos (OEA) para combatir la corrupción y la impunidad. Vemos así, como destaca Valverde (2009), que una jurisdicción no es un conjunto estático y monocorde de normas, artefactos y mecanismos jurídicos, reflejo de un único sistema de gobernanza. En Honduras opera el lawfare en favor de la gobernanza neoliberal al tiempo que se desarrollan normas de derechos humanos conforme al derecho internacional.
Los usos del derecho represivo se entrecruzan y refuerzan con la ecología de violencias múltiples que caracteriza la región. Esta ecología comprende: el crimen organizado que está estrechamente relacionado con las industrias extractivas, incluido el proyecto de Inversiones Los Pinares (Spring 2020), y que la población local de Tocoa ha denunciado porque promueve el sicariato; las agresiones de parte habitantes locales contratados como vigilantes privados y armados por la empresa; los asesinatos, las agresiones y la estigmatización impunes de miembros de El Comité; la exclusión y desigualdad histórica de una región en la que el despojo ha operado como modo de concentración de la tierra por elites domésticas; o el propio deterioro ambiental de la zona por el cambio climático, acelerado por el uso intensivo del recurso hídrico que provoca el monocultivo de palma africana.
Ante los usos del derecho por parte del Estado El Comité ha juridificado su movilización con el apoyo de un equipo jurídico que involucra a abogados de organizaciones nacionales e internacionales, con distinta experticia legal, con el fin de poder abarcar el universo fragmentado y multiescalar del pluralismo legal. Este equipo ha coordinado acciones de distinta naturaleza jurídica, desde la movilización política del derecho municipal, acciones por la vía constitucional y penal, así como del derecho internacional.
Si bien este conflicto se libra fundamentalmente a nivel local/nacional, ante la profunda contracción de los espacios políticos en la Honduras postgolpe, las organizaciones de la sociedad civil involucradas han optado por acudir a instancias internacionales y moverse en la intersección de múltiples escalas del derecho, recurriendo particularmente al derecho internacional de derechos humanos: desde la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) hasta el Examen Periódico Universal, los grupos de trabajo de Derechos Humanos y Empresas y de Detenciones Arbitrarias y el Alto Comisionado de Naciones Unidas, o sectores progresistas del Parlamento Europeo. A través de estas instituciones han solicitado medidas cautelares, audiencias para denunciar violaciones de derechos humanos, visitas in situ y pronunciamientos públicos y han recibido informes o amicus curiae que exponen el papel del Estado hondureño.
La multiescalaridad ha abierto vías de visibilización del conflicto, las violaciones de derechos humanos y las zonas grises en las que actúa jurídicamente el Estado, aunque no ha ofrecido una solución jurídica debido a los ritmos lentos o a la naturaleza no vinculante de determinadas acciones. En este sentido, la multiescalaridad alberga las posibilidades que persigue el litigio estratégico en la manera que lo define Joaquín Mejía Rivera (2021), abogado hondureño que ha apoyado acciones del Comité ante el SIDH. Según explicaba en una conferencia dictada en marzo de 2021, entiende por “litigio estratégico” una herramienta de incidencia política que persigue revertir una situación de desigualdad no exclusivamente para la víctima en el litigio sino para el colectivo de víctimas que representa. Se consigue además promover la resignificación y reinterpretación del derecho y superar una visión compartimentalizada del mismo. Esto es, quienes se mueven entre múltiples escalas del derecho, toman y aportan a las distintas escalas y al hacerlo dan pasos para transformar el derecho hacia una visión integral del mismo frente a la fragmentación que beneficia a las empresas multinacionales.
Los límites de la movilización sociolegal multiescalar en Guatemala
Marlin, la segunda mina de oro a cielo abierto más grande de América Latina, comenzó su fase de explotación en 2004 en los municipios contiguos de San Miguel Ixtahuacán y Sipakapa en San Marcos, Guatemala. Dejó de operar en 2017 y en 2019 cerró definitivamente. Ambos municipios son de comunidades indígenas mayas, siendo la mayoría en San Miguel Ixtahuacán Maya Mam, el cuarto grupo lingüístico maya más grande del país, y aproximadamente 70 % de Sipakapa del grupo étnico-lingüístico minoritario sipakapense. Durante el siglo XX, ante la insuficiencia de tierra y la pobreza crónica junto con regímenes legales de semiesclavitud que beneficiaron la agroexportación, se vieron obligados a migrar a las fincas de café y azúcar en la bocacosta y costa (Forster 2001). Actualmente siguen migrando, pero a Estados Unidos.
Aunque en la región la tierra se trabaja de forma individual y existe un régimen local de compraventa administrado por las autoridades municipales, hay títulos colectivos de propiedad que datan de inicios del siglo pasado. Estos no fueron respetados por Montana Exploradora de Guatemala S.A. -en lo adelante Montana-, la empresa local subsidiaria de la minera multinacional canadiense Glamis Gold -más tarde Goldcorp Inc., que asumió la concesión en 2009 y después Newmont Corporation que lo hizo en 2019-, que adquirió tierras para el desarrollo minero mediante la compra de lotes individuales (Van Sandt 2009).
En el largo arco de juridificación en torno a Marlin muchas acciones legales impugnaron la falta de Consulta Previa, Libre e Informada a las poblaciones indígenas antes de la aprobación de las licencias en 1996. Acompañadas por ONG locales y nacionales las comunidades afectadas iniciaron acciones ante los tribunales nacionales, la CIDH y el Ombudsman del BM. El sitio de la mina fue visitado por el Relator Especial de la Organización de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, quien recomendó al Gobierno ordenar el cese de las operaciones hasta resolver satisfactoriamente la consulta previa. Se presentaron denuncias ante la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) alegando corrupción y sobornos en el otorgamiento de las licencias. Algunos activistas continúan explorando las posibilidades de iniciar acciones en Canadá contra el Gobierno de ese país por no respetar sus propias normas acerca de los pueblos indígenas y la consulta.
Las acciones ante los tribunales guatemaltecos abarcaron jurisdicciones constitucionales y penales y regulaciones ambientales. En 2007 la ONG ambiental Madreselva presentó una acción constitucional impugnando las licencias por violaciones al requisito de consultar a los pueblos indígenas, derechos a la vida, la salud y un medio ambiente sano, entre otras cosas. En 2008 la Corte de Constitucionalidad desestimó la demanda afirmando que las licencias se emitieron de conformidad con la Ley General de Minería de 1997. Sin embargo, después la misma Corte declaró inconstitucionales siete disposiciones de dicha ley por incumplimiento de las leyes ambientales, esta vez en respuesta a una acción judicial del Centro de Acción Ambiental y Socio-Legal (CALAS).
En 2010 la Asociación de Abogados y Notarios Mayas en representación de varias comunidades afectadas presentó una acción constitucional en la que pedía la suspensión inmediata de todas las actividades mineras que se llevaban a cabo en tierras mayas, incluida la mina Marlin. Esto se llevó a cabo tras una solicitud de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) para obtener información sobre la consulta y participación relacionadas con las actividades mineras, y la recomendación de suspenderlas mientras se determinasen los procedimientos de consulta.
En 2012 una alianza entre el Frente de Defensa Miguelense (FREDEMI) y la ONG de litigio estratégico PLURIJUR apoyó a representantes de aproximadamente 100 comunidades para presentar una denuncia contra Marlin por apropiación ilegal de agua y propiedad, contaminación industrial y explotación ilegal de recursos naturales, entre otros cargos. Solicitaron un proceso penal contra funcionarios y empleados de Montana por la contaminación causada por la mina. Ese mismo año FREDEMI inició una acción contra la gerencia y representantes legales de Montana ante la Fiscalía de Delitos contra el Ambiente. Ninguna de esas acciones penales prosperó. A pesar de la extensa documentación de académicos y organizaciones de la sociedad civil sobre el daño continuo a los recursos hídricos del subsuelo y a las viviendas en las cercanías de la mina, la carga de la prueba en un caso penal era demasiado alta y la regulación ambiental no ofrecía una vía clara para litigar, mucho menos contra una multinacional.
También se dieron procesos de juridificación en las jurisdicciones del derecho blando internacional y del SIDH. En 2005 residentes de Sipacapa presentaron una denuncia ante el Ombudsman de la Corporación Financiera Internacional (CFI) y la Agencia Multilateral de Garantía de Inversiones (MIGA) del BM, pidiendo que el préstamo de la CFI al proyecto Marlin fuera revocado por las afectaciones de suministros de agua a las comunidades, contaminación ambiental, falta de consulta e impactos sociales de la mina, cuya presencia había provocado conflictos sociales, violencia e inseguridad. Pero el Ombudsman del BM determinó que probablemente no habría afectaciones para Sipacapa, limitándose a recomendar una mayor participación de la población local en el monitoreo ambiental y en la distribución de beneficios de la mina.
A finales de 2007 comunidades de ambos municipios presentaron peticiones ante la CIDH alegando que la autorización de la mina había ocurrido sin una Consulta Previa, Libre e Informada y sin tomar en cuenta los procesos de “autoconsulta” que las propias comunidades habían organizado y donde rechazaron la presencia de la mina (CIDH 2014; Sieder 2010). En 2010 la Comisión falló a favor de los demandantes y emitió medidas cautelares pidiendo el cese de las operaciones mineras. Celebrado inicialmente como una victoria del litigio transnacional, el fallo no solo no atendió todas las violaciones a los derechos humanos enumeradas, sino que en un ejercicio de conmensurabilidad estableció una única forma de remedio, garantizar el agua potable en respuesta a lo que determinó como la violación del derecho humano al agua. Las operaciones mineras fueron paralizadas temporalmente, pero en 2011 la CIDH modificó las medidas cautelares atendiendo a una petición del Gobierno guatemalteco que, con base en un proceso administrativo especificado por la Ley de Minería, consideró que no existían pruebas de amenazas de daño grave o inminente para las personas.
Marlin representa un caso paradigmático de juridificación de largo plazo de un conflicto socioambiental que fue presentado discursivamente como emblemático de la resistencia indígena a los megaproyectos en América Latina. Pero aparte de la fragmentación multiescalar entre distintas jurisdicciones no hubo coordinación entre las distintas organizaciones litigantes. Como dijo una abogada, “demasiadas organizaciones han apoyado este caso, cada vez que se involucra otra comienzan de cero, nunca hubo una estrategia coordinada”. Concluyó que el impacto de la movilización sociolegal fragmentada e intermitente para resistir a la mina había sido mínimo: “es un resultado muy triste, no pudimos cambiar casi nada” (Entrevista a abogada maya, Ciudad de Guatemala, 10 de noviembre de 2019).
La “consulta” operó como un imaginario político que encapsula la idea de que los agravios, demandas y entendimientos locales deberían o podrían ser tomados en cuenta y como una técnica transnacional de conmensurabilidad y estandarización a través de la ley. Esto no satisfizo las demandas de las comunidades mayas para tener voz, dignidad y reparación, mucho menos reconoció los agravios y epistemologías y ontologías alternativas que informaron sus múltiples y continuas protestas contra la mina Marlin. A pesar del énfasis de las múltiples acciones legales en la violación del derecho a la consulta, sus demandas tuvieron menos que ver con asegurar procesos administrativos de consulta entre ellos y la empresa supervisados por el Gobierno, y se centraron más bien en las continuidades de la violencia colonial. A la par de las disputas sobre la consulta, el lawfare siempre estuvo presente: el Gobierno presentó cargos penales contra los defensores de territorio, en particular contra ocho mujeres del caserío Agel que recibieron órdenes de captura en 2008 al ser demandadas por Montana por el delito de usurpación agravada. Lucharon con el apoyo de organizaciones de mujeres mayas hasta que las órdenes de captura fueron finalmente anuladas en 2012 (Macleod y Pérez Bámaca 2013).
Como señala Rodríguez-Garavito (2011, 12) en su trabajo sobre la consulta en Colombia, los artefactos legales, incluidas leyes, tiempos y secuencias procesales y la ficción de la igualdad entre las partes en cualquier disputa legal, generan una ilusión de orden y previsibilidad en lo que a menudo son contextos de violencia continua y sistemática. Él entiende la figura de la consulta como una lengua franca enfocada en lo procesal que permite la interacción de una diversa gama de actores, entre ellos pueblos indígenas, Gobiernos, organismos internacionales y empresas multinacionales. Esto, a su vez, es parte de la gobernanza neoliberal en un contexto de pluralismo legal global de derecho duro y blando que invoca los derechos colectivos indígenas asociados con los paradigmas multiculturales de finales del siglo XX para gobernar la diferencia (Rodríguez-Garavito 2011, 22). La figura legal de la consulta, presentada en distintas jurisdicciones del entramado multiescalar de derechos humanos, no impactó en la legalidad extractiva que posibilitó la mina Marlin, más bien formó parte de ella.
La juridificación de procesos de largo aliento en territorio me’ phaa y na savi, Guerrero, México
La Alta Montaña-Costa Chica de Guerrero es un territorio históricamente multiétnico compuesto por pueblos me’ phaa y na savi. Este territorio originario se ha reconfigurado a través de diversas estrategias de reproducción colectiva vinculadas a una fuerte pertenencia identitaria y política a partir de la cual se ha negociado, disputado y/o resistido frente a proyectos y legalidades impuestos (Flores 1993).
En la actualidad los me’ phaa y na savi tienen una fuerte identidad indígena-campesina que se deriva de la ocupación de sus territorios ancestrales, la práctica de la agricultura de subsistencia ligada a sus rituales y lugares sagrados, así como la reivindicación de su propiedad colectiva en la legalidad oficial. En el siglo XX la reforma agraria otorgó reconocimiento a la propiedad colectiva, blindó la identidad indígena campesina y reconfiguró su gobernabilidad política y socioterritorial (Aquino 2018).
De acuerdo con la Ley Agraria los núcleos agrarios son la base de la organización y tenencia de la tierra, su máxima autoridad es la Asamblea Agraria seguida del Comisariado de Bienes Ejidales o Comunales. La rearticulación de núcleos agrarios con las autoridades tradicionales y las autoridades civiles se constituye en el Gobierno local más importante y en los espacios donde sucede la vida comunitaria. A esto se suma una tradición de movilización regional, ejemplo de esto es la Coordinadora Regional de Autoridades Comunitarias-Policía Comunitaria (CRAC-PC) que surgió en 1995 como autoridad autónoma de seguridad e impartición de justicia ante la violencia en la región (Sierra 2018).
Los núcleos agrarios y la CRAC-PC constituyen la base de la defensa contra la minería que inició en el 2010. El modelo extractivo minero se instaló en Guerrero en 2005 al localizarse uno de los yacimientos de oro más importantes de México en el territorio me’ phaa y na savi, por lo que el Gobierno federal otorgó 49 títulos de concesión (TLACHINOLLAN 2016). Para el 2020 existían 41 concesiones mineras: 15 siguen vigentes, 17 han sido canceladas y dos se encuentran en proceso de solicitud (REMA 2020).
A nivel nacional desde la década de los 90 se consolidó la arquitectura legal neoliberal que jerarquiza la minería industrial. En 1992 se privatizó el régimen agrario con la reforma al artículo constitucional 27 y la Ley Agraria; se creó una Ley Minera que antepuso la minería como actividad de utilidad pública y de carácter preferente frente a otras formas de ocupación y usos territoriales, estableció la duración de 50 años de las concesiones, prorrogables por 50 años, e instituyó que solo se requería un título de concesión para exploración y explotación -antes se requerían dos-. En 1993 la Ley de Inversión Extranjera abrió las puertas al capital extranjero (López y Eslava 2013). A esta arquitectura legal se enfrentan los pueblos cuando quedan expuestos a la minería, como se expresa en el VII Aniversario del CRAADET en 2019:
Nuestra lucha resultó al darnos cuenta que las empresas mineras extranjeras venían a afectar nuestro territorio. Quiero aclarar, el problema no inició en el 2010, sino en 1992, cuando el gobierno entrega los recursos a otros países y las empresas entran firmando convenios para la explotación de nuestros recursos minerales. Pero, hasta ahorita, las empresas no han podido entrar porque existe la presencia de nuestros núcleos agrarios, en el cual participan nuestros pueblos, nuestro Consejo Regional y las autoridades municipales, si no ya estuvieran sacando los minerales de nuestro pueblo (Adelaido Mendoza, Presidente del CRAADET, 17 de octubre de 2019).
En este sentido, la articulación de sus formas de gobierno, la organización política y el uso de la legalidad estatal y propia ha bloqueado el despliegue de la minería. Este proceso de defensa es de larga data, no solo por un tema temporal sino porque implica la reconfiguración política interna y un proceso de juridificación en múltiples escalas dirigida a rechazar la minería y a fortalecer su control territorial mediante los usos del derecho agrario, el derecho municipal, los derechos de los pueblos indígenas y los derechos comunitarios (Sieder 2010).
En el 2010 las comunidades se percataron que gente extraña estaba recabando muestras en sus territorios y una empresa minera llegó a la casa de justicia de la CRAC-PC a informar que explorarían su territorio porque tenían autorización del Gobierno. La CRAC-PC anunció el despliegue de policías comunitarios en carreteras y caminos y se iniciaron asambleas informativas en la región (Castellanos 2012; Mercado 2014).
La gobernanza centrada en los núcleos agrarios ha jugado un papel central en la juridificación a escala comunal, municipal y regional. En 2011 Zitlaltepec y San Miguel del Progreso mediante sus Asambleas Agrarias realizaron Actas de Asamblea que prohibieron la minería. Estas actas son una estrategia local realizada por 15 núcleos agrarios. El uso de este instrumento agrario se debe a que los titulares de las concesiones necesitan autorización para el uso de las tierras para su exploración y explotación, al establecerse su prohibición en las Actas de Asamblea ninguna autoridad comunitaria podía otorgar dicha autorización.
Otra forma de juridificación local que combina el derecho agrario, los derechos como pueblos indígenas y sus derechos propios es la creación de Estatutos Comunitarios o Reglamentos Internos que son instrumentos establecidos en la Ley Agraria. Estos documentos son creados apelando a los derechos agrarios pero su objetivo es más amplio, buscan que el rechazo a la minería sea norma general, a la vez que crean normas propias sobre el uso y control de sus recursos naturales y territorio. Así, en su elaboración plasman sus cosmovisiones, normas comunitarias y los derechos de los pueblos indígenas establecidos en la Constitución y tratados internacionales. Tal como expresa el Estatuto Comunal de San Miguel del Progreso es:
Un instrumento legal, jurídico y de cumplimiento obligatorio para todos, las y los integrantes de la comunidad, así como para aquellas personas de afuera o actores externos de cualquier tipo, quienes, de una u otra forma pretendan o quieran tener injerencia en nuestra cultura, sobre nuestros bienes naturales, patrimoniales y bioculturales y, en consecuencia, sobre nuestro territorio (TLACHINOLLAN 2019, 111).
En el 2012 los núcleos agrarios se percataron que la amenaza minera rebasaba las fronteras locales y crearon el Consejo de Autoridades Agrarias en Defensa del Territorio contra la Minería y la Reserva de la Biósfera (CRAADET) el cual a través de foros informativos bimestrales creó un espacio de diálogo de 23 núcleos agrarios que “[…] trasciende el espacio de defensa comunitario y lo vuelve un tema común a nivel región, lo que fortalece y refuerza no sólo la comunalidad sino que ha reorganizado y fortalecido la visión de lo indígena en su concepto más amplio” (TLACHINOLLAN 2016, 167). Asimismo, el CRAADET ha hecho uso de la legalidad municipal para que mediante Actas de Cabildo Abierto se declaren los municipios libres de minería como han hecho dos municipios.
Estas formas de juridificación se acompañaron de la judicialización durante siete años contra dos concesiones mineras que abarcan 12 núcleos agrarios de la montaña, estrategia encabezada por San Miguel del Progreso y el Centro de Derechos Humanos de la Montaña, Tlachinollan. Sobre esto interesa destacar la necesidad que tuvieron los pueblos indígenas de ampliar el arco de juridificación hacia la legalidad oficial para obtener mayor certeza sobre el rechazo a la minería en sus territorios. A su vez, evidencia los límites de la judicialización en el reconocimiento de los derechos que aseguren una defensa sólida de los territorios frente a la industria minera.
La judicialización inició en el 2013 a través del Juicio de Amparo Indirecto (1131/2013) contra las concesiones Corazón de Tinieblas y Reducción Norte de Corazón de Tinieblas por violar los derechos agrarios, territoriales y a la consulta, además, se solicitó declarar la Ley Minera como inconstitucional y anticonvencional. En la sentencia se reconoce que antes de emitir los títulos mineros se tuvo que respetar el derecho a la autoadscripción y a la consulta, sin embargo, le otorga a la Secretaría de Economía la facultad de decidir sobre la nulidad, cancelación, suspensión, o insubsistencia de los títulos de concesiones mineras. Esta resolución fue confusa porque reconocía la violación de derechos, pero no obligaba a la autoridad a cancelar definitivamente las concesiones y rechazó la posibilidad de revisar la Ley Minera conforme a los parámetros de derechos humanos.
De modo similar pasó con la sentencia del Recurso de Revisión Agrario 560/2017 que dio la victoria definitiva a San Miguel del Progreso en 2019. El tribunal desarrolla en su argumentación el derecho al territorio, a la propiedad colectiva y a la consulta, sin embargo, al otorgar la sentencia contra la Declaratoria de Libertad de Terrenos solo hace referencia a la protección del derecho a la Consulta Previa, Libre e Informada. El límite de la sentencia se evidencia porque abre la posibilidad de otorgar otra declaratoria que contemple al territorio me’ phaa libre para la adquisición de nuevas concesiones mineras, una vez se respete el derecho a la consulta.
En este sentido, en la cotidianidad las jurisdicciones estatales operan de un modo contradictorio de acuerdo con las racionalidades de la gobernanza neoliberal (Valverde 2009). En las sentencias la narrativa judicial reconoce diversos derechos, pero contradictoriamente, sus alcances y efectos son limitados en la protección de derechos territoriales y la autonomía indígena. En este punto toma sentido el amplio arco de juridificación emprendido desde la interescalaridad en el territorio me’ phaa y na savi, ya que las sentencias se observan como una victoria política que los anima a seguir articulando su defensa en sus núcleos agrarios a nivel regional y municipal, aunque inmersos en contextos muy complejos donde los grupos del crimen organizado tienen presencia en diferentes economías locales y regionales como la siembra de amapola.
Conclusiones
En este artículo hemos subrayado que la fragmentación multiescalar y el lawfare son características centrales de la juridificación de conflictos socioambientales en territorios atravesados por múltiples violencias. Como subraya Valverde (2009), la multiescalaridad de jurisdicciones no es estática y debemos prestar atención a los juegos dinámicos inter o multiescalares. Los casos que describimos evidencian precisamente el movimiento entre jurisdicciones de los actores que hacen usos diversos del derecho para la defensa del medio ambiente y los derechos humanos, equiparables a los movimientos entre jurisdicciones de las empresas para, por ejemplo, evitar la rendición de cuentas y apuntan al potencial para visibilizar esta movilidad por parte de las propias empresas.
En la fragmentación de la juridificación multiescalar la figura de la consulta ha sido movilizada políticamente por los pueblos indígenas y campesinos en sus esfuerzos por defender su territorio y el agua y resistir el hostigamiento y criminalización que acompañan las actividades mineras. Sin embargo, la respuesta gubernamental ha sido intentar reglamentarla -evidente en la tendencia regional de elaborar leyes de consulta-, así como convertir demandas sustantivas en figuras procesales que no responden a los agravios y exigencias de los pueblos, o que quedan sin efectos jurídicos vinculantes.
La posibilidad de superar la fragmentación de la arquitectura legal neoliberal a través de la juridificación de la acción política depende de los contextos legales y organizativos. Las experiencias aquí discutidas muestran que una vez las empresas están instaladas en el territorio el carácter multiescalar de la arquitectura legal que gobierna el extractivismo transnacional se hace mucho más evidente, así como la complejidad y los límites de la juridificación. En Honduras en un contexto de lawfare agudizado la coordinación de la lucha multiescalar juridificada del caso descrito ha sido clave para abrir posibilidades para la visibilización y para la reinterpretación y resignificación de la lectura minimalista y desvirtuada de la normativa de derechos humanos que hace el Estado hondureño.
En Guatemala las décadas de luchas juridificadas contra la mina Marlin se destacaron por la fragmentación entre jurisdicciones interescalares, pero también entre las organizaciones involucradas. Quedó patente el desgaste de años de luchas dentro y fuera de los tribunales a la par de la violencia del lawfare y otros mecanismos de coerción. En México, sin embargo, la existencia histórica del derecho agrario, el derecho municipal, los derechos de los pueblos indígenas y la fuerza cohesiva comunitaria e intracomunitaria ha posibilitado una resistencia exitosa ante la expansión minera en la Montaña-Costa Chica de Guerrero. No obstante, este territorio sigue concesionado y la multiplicidad de violencias que lo caracterizan se complejiza ante la creciente marginación y presencia de grupos del crimen organizado.
Para las poblaciones campesinas e indígenas de Honduras, Guatemala y México las ecologías de violencias múltiples en las regiones donde se ubican los proyectos extractivistas son constitutivas de largos procesos históricos de violencias racializadas, desposesión y exclusiones. El lawfare es una parte de este continuo pues sobre la base de estos procesos históricos y de la impunidad se constituyen zonas grises en las que es difícil desentrañar los límites entre la legalidad e ilegalidad. Este es particularmente el caso en Estados capturados o cooptados o en los que existen nexos entre la actividad política, la actividad empresarial y la actividad criminal.
Aunque muchas de las discusiones sobre la juridificación enfatizan sus posibles impactos en el derecho duro -por ejemplo, la “vernacularización” que propone Merry (2010) o el looping effect que discute Kirsch (2012)- es evidente que aun si la arquitectura legal de gobernanza de la minería industrial incorpora aspectos de los derechos humanos, al mismo tiempo emplea el lawfare para facilitar el extractivismo, socavando y vulnerando así derechos básicos. En particular hemos señalado los usos represivos del derecho que incluyen la lentitud e irregularidades del debido proceso como táctica de represión. No obstante, a pesar de sus grietas e inconmensurabilidades, los procesos de juridificación multiescalar también abren posibilidades de tejer nuevos futuros morales y políticos.
