Integración regional, neoextractivismo y proyectos de gran escala: las condiciones generales de partida

Durante la segunda mitad del siglo XX en América Latina, los GPH adquirieron gran significancia dentro de la ideología desarrollista y fueron centrales en las políticas y las prácticas territoriales orientadas al crecimiento de los países considerados “subdesarrollados” (^{Laurelli 1987}; ^{Rist 1997}; ^{Escobar 2007}; AIDA 2009). Puede decirse que durante el período1960-1980 (con algunas diferencias entre los distintos países del subcontinente), las políticas desarrollistas se encargaron de promover el crecimiento económico y la ampliación de los sectores sociales medios, implementando en mayor o menor grado diversas estrategias de industrialización sustitutiva. En este contexto, la planificación regional fue la forma que tomó el esfuerzo estatal para regular el proceso económico-territorial, y además de tener una clara voluntad normativa; posicionaba al Estado nacional como el agente principal de las transformaciones.

Hacia las dos últimas décadas del siglo, esta concepción de territorio nacional-estatal comenzó a mostrar sus grietas en un contexto internacional donde la idea de estado de bienestar iniciaba su retroceso. Mientras el Estado disminuía su poder sobre el territorio, limitando su capacidad regulatoria, se producía un proceso de reescalamiento estratégico consistente en el debilitamiento o la desarticulación parcial de “lo nacional” (^{Sassen 2007}). Dicho proceso fue considerado por algunos autores como la condición de posibilidad para el ascenso de otras escalas y unidades espaciales, como “lo supranacional” (^{Brenner 1998}; Sassen 2007; ^{Herod 2011}). Sassen (2015) caracteriza la reestructuración que sufrió el capitalismo durante la década de los 90 a partir de dos lógicas: una sistémica, concerniente a la desregulación de las economías en muchos países; y otra que consistió en la creación de áreas extremas para la extracción de beneficios, como las ciudades globales y los espacios de trabajo tercerizado. Ambas lógicas fueron implementadas en Argentina durante esa década, a partir del llamado Consenso de Washington (1989).⁶

Dicho acuerdo habilitó la implementación de políticas neoliberales, en adecuación a las necesidades del mercado mundial. Así, fue instalándose una nueva concepción de territorio concebido ahora como regiones potencialmente integradas al mercado internacional, que fue acompañada de una idea de Estado “facilitador” de las dinámicas capitalistas globales, en sintonía con las medidas acordadas con el FMI.

Este modelo político-territorial emergente, complejo y aparentemente descentralizado (^{Fernández 2018}), se organizó como deriva del proceso de reconversión industrial y de la integración de las economías regionales en la economía mundial. Vale aclarar que, si bien bajo el modelo anterior existían flujos de capitales transfronterizos, el sistema interestatal constituyó la forma organizativa dominante, en la fase del capitalismo mundial integrado (CMI),⁷ la organización de dichos flujos fue adquiriendo cada vez mayor autonomía (^{Sassen 2007}).

Esta dinámica de creciente autonomía puede observarse, por ejemplo, en los numerosos conflictos territoriales y ambientales que emergieron en los países de América Latina desde los inicios del siglo XXI, donde las resistencias de las poblaciones locales afectadas por diversas prácticas extractivistas, ejercidas por capitales multinacionales (minería de gran escala, extracción de gas por fracking, deforestación para implementar el monocultivo, entre otras), han tenido muy escaso margen de ganar la partida frente a los Estados nacionales que han redefinido sus marcos regulatorios para fortalecer las facultades del capital global.

En medio de dichas transformaciones, a los países latinoamericanos se les asignó el rol de plataforma extractiva de elementos de la naturaleza.⁸ Este rol se vio reforzado por la posición desventajosa que tenían muchos países del subcontinente respecto de la deuda externa,⁹ lo cual redundó en medidas de ajuste fiscal, privatización de empresas del Estado e ingreso masivo de capitales externos. Como ha señalado ^{Ferrer (1988}), el desarrollo del Norte se separó del progreso del Sur, y así, mientras el Norte -con ventajas absolutas- realizaba avances tecnológicos, las ventajas comparativas del Sur se desplazan a los recursos naturales y la mano de obra barata.

Este rol asignado, que puede considerarse un segundo ciclo del modelo extractivista (^{Castro Herrera 2002}; ^{Gudynas 2009}; Acosta 2012; ^{Svampa y Viale 2014}; ^{Alimonda 2006}), fue impulsado por diversos programas territoriales supranacionales, compuestos en gran medida por PGE desplegados a lo largo del subcontinente.

Con la denominación PGE se hace referencia a objetos tecnológicos complejos, que se encuentran conformados por elementos heterogéneos que actúan en varias dimensiones y escalas. Según esta definición, un PGE está compuesto por aspectos de orden técnico, político, económico, normativo, ecológico y social, entre otros. Los PGE involucran una diversidad de actores (privados, civiles no gubernamentales y gubernamentales) e implican diferentes escalas (local, nacional, regional, internacional). Como ha señalado ^{Lins Ribeiro (2007}, 178), los PGE

tienen características estructurales que les permiten ser tratados como “expresiones extremas” del campo del desarrollo: el tamaño del capital, territorios y cantidad de personas que controlan; su gran poder político; la magnitud de sus impactos ambientales y sociales; las innovaciones tecnológicas que crean frecuentemente; y la complejidad de las redes que ellos engendran.

En los PGE convergen capitales financieros e industriales, así como también élites y técnicos estatales y trabajadores. Además, continúa Lins Ribeiro, “los circuitos que vinculan proyectos de las escalas nacionales a las globales han construido una red multilocalizada a través de la cual circulan información y personas” (2007, 178-179).

La Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA),¹⁰ creada en el año 2000 durante la Primera Cumbre Sudamericana, constituye un ejemplo de esta voluntad de organizar tecnológicamente los flujos económicos y de extracción de biodiversidad y minerales a gran escala. Sin embargo, diez años antes de la IIRSA, cuatro países de América del Sur (Brasil, Paraguay, Argentina y Uruguay) firmaban el Acuerdo MERCOSUR (1991), a través del cual, se reactivaban los procesos de integración económico-territorial no concretados en el Tratado de la Cuenca del Plata (1969).¹¹ En este marco, el proyecto HPP se constituía en la posibilidad material de tal acuerdo.

El proyecto HPP surgió como propuesta proveniente de los gobiernos de Brasil, Bolivia, Paraguay, Argentina y Uruguay, a finales de la década de los 80.¹² Consistía en un eje acuático norte-sur en el cual se programaban una serie de proyectos infraestructurales (gasoductos, represas, puertos, entre otros) destinados a agilizar los flujos de mercancía hacia el Océano Atlántico.

Figura 1 Proyecto original Hidrovía Paraguay-Paraná 

El objetivo principal del proyecto fue el de reducir los costos de transporte para aumentar el tráfico de mercaderías, lo cual se traducía en la generación de ventajas comparativas para la inserción del área involucrada en la economía mundial (CAF 1998). Pero principalmente, la HPP se asoció a la generación de grandes beneficios económicos para empresas transnacionales, y posibilitó, al mismo tiempo, el ingreso de grupos financieros internacionales dedicados a la explotación de territorios.

A partir de lo expuesto, puede afirmarse que la HPP constituyó, en los años 90, una manifestación temprana del actual orden territorial que prevalece en los países de América Latina (y en el cual la IIRSA constituye su manifestación territorial más relevante),¹³ implementado en función de una operatividad global de los capitales, y basado en la extracción a gran escala de ciertos elementos de la naturaleza. La hidrovía implicó, además de las obras específicas para aumentar la navegabilidad, toda una serie de reformas (políticas, legales, económicas), negociaciones y acuerdos con diversos organismos que operaron a diferentes escalas, empresas privadas e instituciones gubernamentales, acciones de promoción e intercambio social y empresarial, así como también transformaciones ecológicas y socioculturales en las áreas afectadas.

Privatización, eficiencia e integración subcontinental: la construcción discursiva de una “verdad” acerca de la HPP en Argentina

La implementación de la HPP ocupó amplios espacios en la prensa de la zona agroexportadora argentina durante la década de los 90.¹⁹ Entre los grupos que la promocionaban se encontraban funcionarios políticos, grandes empresarios locales e internacionales, grandes productores de granos y empresas agroexportadoras (así como las empresas asociadas a dicha industria), especuladores inmobiliarios, empresas ejecutoras de obras de ingeniería (dragado, refuncionalización de puertos, depósitos, etc.), bancos e instituciones financieras internacionales y, por supuesto, los medios de comunicación asociados a dichos grupos.

El emprendimiento no estuvo exento de las estrategias discursivas más recurrentes que asocian tecnociencia con progreso (o desarrollo). Así, por ejemplo, lo afirmaba un artículo del diario La Capital (1996a) titulado: “Nuevo eje de desarrollo e integración regional”, donde se exponía la relación entre el acondicionamiento técnico de la hidrovía y el desarrollo de la región. Estos discursos se anclaban en la situación particular por la que atravesaba el área cerealera de la provincia de Santa Fe. El salto tecnológico a nivel mundial en materia de navegación y puertos, orientado a la exportación, pero también a la reorganización de la empresa agrícola (^{Gutman y Gatto 1990}; ^{Reboratti 2010}), habían dejado rezagada la actividad productiva, cuestión que se sumaba a la crisis económica que atravesaba el país.²⁰En este contexto, el puerto de Rosario aparecía como la oportunidad para reactivar las dinámicas económicas de la región y como alternativa al puerto de Buenos Aires:

La realidad del Mercosur y el incremento de cargas que ello implicará permite detectar que Rosario, por su ubicación geográfica, constituye un nudo estratégico comercial inigualable pues está en la intersección de la hidrovía Paraguay-Paraná y Alto Paraná Tieté, hasta San Pablo, Brasil, en el sentido norte-sur, siendo a la vez la vinculación lógica este-oeste entre Valparaíso, Chile, y Río Grande (^{Oroño 1995}, 3).²¹

La región surcada por la hidrovía en más de 4000 kilómetros de norte a sur es la pradera más fértil del mundo, con decenas de millones de hectáreas vírgenes, con mejor clima que la pradera EE. UU.-Canadá (no nieva en invierno) y que puede producir sin restricciones los 40 productos agrarios básicos con los que se alimenta el hombre (La Capital 1995).

En medio de la crisis económica y de tales discursos, la hidrovía adquiría funciones salvíficas, que venían asociadas a tres ideas claves: privatización, eficiencia e integración regional. A partir de estas ideas, puede decirse, se tramó estratégicamente una “verdad” sobre el emprendimiento en Argentina.

Una de las estrategias discursivas centrales fue promocionar el proyecto como una iniciativa del sector privado que antagonizaba con la “ineficiencia” atribuida a la gestión estatal de la época precedente. Dentro de este discurso -sustentado en la razón neoliberal-, privatización y debilitamiento nacional se equiparaban con eficiencia. De este modo, aparecía la idea del “fracaso estatal” que ha justificado los procesos de privatización. Estos procesos, según ^{Bakker (2010}), fueron acompañados por un discurso que asociaba gestión estatal a ineficiencia y gasto desmesurado. Por el contrario -sigue la autora- la gestión privada fue asociada a mayor eficiencia, experticia y capacidad de financiación. En efecto, la implementación de la HPP en Argentina tuvo lugar en pleno proceso de reforma del Estado y en acuerdo con las medidas prescriptas por el FMI en el Consenso de Washington.

Acorde a ese discurso, en el diario La Capital, en un artículo titulado “Las hidrovías como factor de desarrollo geoeconómico del Mercosur”, se expresaba apropósito de la HPP:

Con la disolución, a partir de esta década, de sistemas administrativos de empresas centralizadas por el Estado que por propia naturaleza resultaron ineficientes, muchos países, entre ellos Argentina, optaron por un modelo neoliberal, básicamente de servicios privatizados y de flexibilización de normas para la circulación de capitales en un mundo globalizado (La Capital 1998a).

Para el caso de las infraestructuras, y en particular de la HPP, puede considerarse un proceso análogo al que describe Bakker, a partir de su concesión y gestión en manos de empresas privadas (el mencionado consorcio Hidrovía S.A.). Sin embargo, debe destacarse que la actuación estatal fue clave para facilitar la acción de las primeras. Durante la década de los 90 fueron numerosos los decretos del Poder Ejecutivo Nacional orientados a facilitar el accionar de los agentes privados. Esta situación se vio reforzada, más tarde, por la no creación de un organismo de control de la concesión, que velara por los intereses públicos.²² De ese modo, se libraban los procesos territoriales-económicos de las reglas del mercado en medio de un régimen de explotación de carácter monopolista (^{Manero Miguel y Pastor Antolín 2003}), donde la eficiencia y la competencia pasarían a ser los valores orientadores.

La idea de eficiencia se asocia a la disminución de los costos para la maximización del capital; mientras que la competencia establece una redistribución territorial del capital a partir de las nuevas zonas de extracción que se van creando o visibilizando (las llamadas ventajas comparativas). Puede decirse entonces que la implementación de políticas neoliberales durante la década de los 90 en Argentina, proceso en el cual se promovió la hidrovía, implicó que la rentabilidad se considere el parámetro para hacer viables las economías regionales y su condición de posibilidad fue un corrimiento por parte del Estado en las funciones que tradicionalmente detentaba como autoridad competente y exclusiva sobre el territorio nacional. Se pasó así de una idea de “territorio nacional” a la de “integración regional” (figura 2).

Figura 2 La idea de integración en los titulares de la prensa 

La idea de integración regional utilizada en este contexto, se asociaba a una visión mercantilista y privatista de la organización del territorio. Las empresas usuarias de la HPP pertenecen al sector de grandes actores del mercado internacional, y los esfuerzos de integración se han orientado mayormente en la compatibilización de marcos legales y tasas aduaneras entre los países involucrados, para hacer competente la actividad comercial de los mismos. En efecto, en una reunión llevada a cabo en la ciudad de Rosario en 1994, con motivo de la implementación del emprendimiento, y en la que participaban representantes de las ciudades puerto comprendidas en el ámbito de la misma, un especialista catalán destacaba los supuestos beneficios derivados del nuevo rol del Estado (como facilitador), del desmantelamiento de la organización institucional centralizada y de la nueva organización territorial (integrada) en plena gestación:

Ahora cuando la Administración General de puertos ha desaparecido en Argentina, es el momento en que los rosarinos deberán demostrar si hubo postergación política o incapacidad propia […] cuando los organismos centralizados desaparecen se liberan las leyes de la oferta y la demanda y allí se ve qué puertos tienen verdadera capacidad y potencial. La descentralización es un proceso irreversible en América Latina (El Litoral 1994, 5).

Un enunciado central puede extraerse del párrafo anterior: el proceso de privatización coloca en evidencia la capacidad y el potencial de los actantes (en este caso los puertos) privados y, por lo tanto, la competencia entre estos rige las dinámicas. En el mismo artículo, a cargo de Joan Alemany Llovera, se enfatizaba el aspecto económico de la Hidrovía y la necesidad de eliminar los “elementos” que elevaban los costos. Siguiendo esta misma lógica, podríamos considerar entre dichos elementos, tanto las regulaciones impositivas nacionales como las “barreras” físicas (calado natural del río, morfología hídrica):

[…] el transporte fluvial es el más económico que existe […] la HPP le otorga mayores ventajas a este vínculo, porque supone la eliminación de aquellos elementos que más elevan los costos de la navegación de carga […], y si eso se logra, podrán considerar al transporte por esta zona casi gratuito (El Litoral 1994, 5).

Las consideraciones de Llovera pueden contemplarse dentro del mismo discurso que las expresadas por el subsecretario de Transporte de Argentina en una reunión del CIH en 1990:

Por otra parte, destacó [el subsecretario] la importancia de disminuir los costos en el transporte fluvial para facilitar el comercio exterior de la región, y en ese sentido, señaló que deberán tomarse decisiones orientadas a eliminar las reglamentaciones y disposiciones burocráticas, así como las barreras físicas, a través de la ejecución de obras (CIH 1990b, 1).

Hacia finales de la década, en una publicación de la Corporación Andina de Fomento,²³ puede observarse la incorporación de la idea de desarrollo sostenible asociada al proyecto:

Al crearse la infraestructura para asegurar condiciones adecuadas al tránsito de embarcaciones utilitarias, se favorecerán el transporte, el comercio y las comunicaciones en general. De aquí, como corolario, resulta que el desarrollo económico y social va a penetrar en el corazón del subcontinente, lo que permitirá el aprovechamiento racional y sostenible de vastos recursos naturales, de incalculable valor para nuestros países y la humanidad (CAF 1998, 46).

Sin embargo, esta idea no fue difundida por quienes promovían la HPP en Argentina, sino por parte de los organismos internacionales. Su incorporación en el discurso puede comprenderse en tres claves:

A nivel internacional, el desarrollo sostenible fue una idea promovida por la Comisión de las Naciones Unidas en el Informe Brundtland (1987) y posteriormente en la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Río de Janeiro, 1992). A partir de las declaraciones en dichos eventos, puede decirse que se instaló un particular paradigma del progreso y del crecimiento infinito “bajo un nuevo rostro conceptual, el desarrollo sostenible” (^{Svampa y Viale 2014},47). Así, el desarrollo sostenible compatibilizaba mercado y naturaleza en un círculo virtuoso en el que convergían los procesos de privatización (ante los Estados “ineficientes”), la extracción de recursos a gran escala (principalmente en países económicamente periféricos), el desarrollo de alta tecnología para que la extracción sea amigable (en los países de economías centrales) y un nuevo horizonte para el crecimiento económico infinito. En este contexto, la promesa de eficiencia asociada a la gestión privada pasa a vincularse también a la idea de sostenibilidad con la finalidad de legitimar la apropiación privada de la naturaleza.

En segundo lugar, debe tenerse en cuenta que entre las décadas de los 80 y los 90, los distintos ambientalismos²⁴ tuvieron una visibilidad relevante a nivel mundial, principalmente a partir de la emergencia de las ONG²⁵ y de la disponibilidad de financiación para el activismo ambiental que, por ese entonces, se encontraba en auge.

En tercer lugar, puede comprenderse a la luz de las presiones que las ONG de la región (nucleadas en la Coalición Ríos Vivos)²⁶ ejercieron en el proceso de implementación de la HPP²⁷ a partir de 1994. De ahí que las asociaciones entre infraestructura y sostenibilidad comenzaron a aparecer con mayor frecuencia en los documentos oficiales de los últimos años de la década:

Hace seis años, la institución que presido puso en marcha un Plan de Acción para la Participación de la CAF en Proyectos de Infraestructura Física e Integración Fronteriza, ambicioso programa cuya principal finalidad es la de contribuir - mediante una acción mancomunada- al desarrollo sostenible de nuestros pueblos, a través de la redimensión de un sector que no solo permite ampliar el espacio económico regional y aprovechar mejor los recursos y ventajas comparativas, sino que genera los componentes para una inserción competitiva en la economía mundial (CAF 1998, 7).

[…] en cuanto aquí se encuentran: 1) la tercera parte de las reservas mundiales de bosques latifoliados; 2) ingentes potenciales piscícolas, agrícolas y pecuarios que, bien manejados, podrán contribuir a resolver los actuales y tan difíciles problemas de alimentación; 3) gigantescos yacimientos de minerales útiles; 4) casi la mitad del volumen de las aguas de los ríos de todo el mundo, un cuarto de la escorrentía fluvial y un difícilmente inigualable potencial hidroeléctrico; 5) la más alta biodiversidad del mundo […]. Así, por la integración fluvial, se crearán condiciones idóneas para el establecimiento de nuevos modelos de vida, acordes con las aspiraciones de nuestros pueblos (CAF 1998, 46).

Como se evidencia con estos dos párrafos, el discurso de la CAF no era monolítico. En el primer extracto aparece la idea de fusión virtuosa entre crecimiento económico, eficiencia y conservación ambiental, es decir, el ambientalismo de mercado (^{Bakker 2010}, 5). Mientras que, en el segundo extracto, puede observarse la visión “doradista”²⁸ sobre el territorio (^{Svampa y Viale 2014}). Esta visión asociaría a América Latina con abundancia en naturaleza, considerando a esta última disponible en cantidades ingentes y utilizables sin límites (^{Acosta 2009}).

Por otra parte, ^{Svampa y Viale (2014}) consideran que el modelo de desarrollo implementado en gran parte de los países al iniciar el siglo XXI tiene sustento en un paradigma extractivista vinculado a la idea de oportunidades económicas o ventajas comparativas, que se encuentra asociado a un imaginario social proveniente de ese mito. Esta visión era difundida por la prensa rosarina:

La soja paraguaya, boliviana y brasileña es el tesoro más preciado a conquistar y la consolidación de una ruta confiable y económica para su transporte a las fábricas aceiteras locales es el requisito indispensable para atraerla (La Capital 1995).

Las ventajas comparativas con otros continentes es que dispone de ingentes recursos naturales, el mayor de ellos, las cuencas hidrográficas […]. Con el área disponible para agricultura y ganadería en torno a los 600 millones de hectáreas se puede producir la tercera parte de los alimentos que necesita la humanidad (La Capital 1998b).

En los párrafos anteriores pueden identificarse tres cuestiones claves del megaproyecto. En primer lugar, se observa su concepción en términos netamente económicos, representada en el “tesoro” (la soja) que era necesario atraer; así, por ejemplo, se hacía referencia a la hidrovía como la “autopista acuática” (^{Surano 1995}), o se presentaban titulares al estilo de “Negocios que llegan en barcazas” (La Capital 1996b). En segundo lugar, sobresale su finalidad extractivista, concentrada en la explotación de recursos naturales a gran escala. En tercer lugar, se advierte la escala supranacional que implicaba el emprendimiento, como infraestructura de fijación de capitales al territorio de América del Sur.