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1. Introducción
En los municipios es necesario el espacio que permita una interacción mayor entre las autoridades y la ciudadanía; un espacio cercano para la cotidianidad y la convivencia diaria entre ambas partes y en el cual, de una manera clara, se resuelvan demandas y desencuentros.
En la democracia, la participación ciudadana es un elemento sustantivo, así como la transparencia y la rendición de cuentas. La transparencia es condición para la rendición de cuentas, una forma de controlar el actuar gubernamental que es exigida en una sociedad democrática a los actores de gobierno. Lo mismo sucede cuando los actores gubernamentales actúan y toman decisiones con miembros de la sociedad y cuando hay participación ciudadana en actos o instituciones gubernamentales que repercuten en la sociedad, por lo que la transparencia debe quedar manifiesta en cualquier acción de gobierno en la que concurra o no la participación ciudadana.
Hay diferentes formas de participación ciudadana; los consejos ciudadanos son una de las formas en las que se da la posibilidad de participar en la toma de decisiones del devenir de la ciudad. ¿Es posible una participación ciudadana transparente en un sistema democrático? ¿Cuáles serían las características de la participación ciudadana transparente en los consejos municipales? ¿La participación ciudadana transparente en consejos ciudadanos en el gobierno municipal es un control democrático?
Los consejos ciudadanos comienzan a funcionar en León, Guanajuato, a finales de la década de 1980, como órganos civiles para proyectos y presupuestos que responden a las necesidades que presentan los comités de colonos. El presidente Carlos Medina Plascencia (1989-1991), primer presidente municipal panista, impulsó la creación de comités de colonos que detectan las necesidades de las colonias y las llevan a los consejos ciudadanos. Con Eliseo Martínez (1991-1994), el segundo presidente municipal panista, los comités funcionaron como vigilantes del equipamiento urbano en las colonias y como un medio para hacer saber de las necesidades de los barrios al gobierno municipal (Téllez Valencia 2012, 49-50), condición que prevaleció hasta el gobierno del último presidente municipal panista, Ricardo Sheffield (2009-2012).
Los estudios que se han encontrado de los consejos ciudadanos son los de Propuesta Cívica Guanajuato y los del Observatorio Ciudadano. Propuesta Cívica Guanajuato publica un reporte sobre los consejos ciudadanos en León para registrar si son una forma de participación democrática y formular propuestas para su mejoramiento; para ello, solicitan información al municipio por medio de la unidad de transparencia, buscan en internet quiénes son los consejeros y revisan las actas de sesión en los informes de gestión. Encuentran que no está toda la información en el portal de transparencia, que las actas de sesiones de los consejos que revisan no tienen el mismo formato y que en algunos no hay información precisa y se presentan solo los acuerdos a los que llegaron (Mata Lucio 2009).
En 2010, Propuesta Cívica Guanajuato publicó un segundo reporte, la información la obtuvieron de su asistencia a más de 30 sesiones en ocho consejos ciudadanos, y plática y entrevista a algunos ciudadanos que participaron en los consejos; concluyeron que algunos consejos subieron su información al portal de transparencia, que los cambios de consejeros se realizaron al inicio de la administración, que los ciudadanos consejeros respondieron más al honor de ser invitados y no a su papel como ciudadanos, que los consejos ciudadanos se renovaron y operaron con procesos no suficientemente transparentes, democráticos ni ciudadanos (Mata Lucio 2010).
La Fundación Internacional para el Desarrollo de Gobiernos Confiables (FIDEGOC), que la preside el primer ex presidente municipal panista Carlos Medina Plascencia por medio del Observatorio Ciudadano de León -financiado por la presidencia municipal de extracción panista- presenta los resultados de la tercera verificación al Gobierno Municipal de León, Guanajuato, en la administración 2009-2012. Considera que los consejos ciudadanos tienen una función limitada, que generalmente sus integrantes son designados por las autoridades, que es necesario crear nuevos mecanismos e instrumentos de participación que permitan discutir y hacer propuestas sobre los programas y acciones de una forma democrática y transparente. Propone que conviene revisar la normatividad en la materia e incluir un Reglamento Integral Municipal de Participación Ciudadana (Observatorio Ciudadano de León 2012, 11).
En este trabajo se estudia la participación ciudadana en los consejos ciudadanos, en el municipio de León, Guanajuato, durante la administración municipal 2009-2012, desde la información del área de transparencia del portal municipal. Se propone determinar las características de la participación ciudadana en los consejos ciudadanos en cuanto a transparencia y analizar si la transparencia municipal muestra que los consejos ciudadanos del ayuntamiento de León, Guanajuato, durante el período 2009-2012, en cuanto a su reglamentación y desempeño, permiten una participación ciudadana transparente que funcione como control democrático. La reglamentación y construcción de los consejos ciudadanos se dio durante el tiempo en el que el Partido Acción Nacional (PAN) gobernó el municipio de León, es decir que comenzó en 1989 y terminó en 2012. El 10 de octubre de 2012, una mujer del Partido Revolucionario Institucional (PRI) asumió la presidencia municipal. El estudio de los consejos municipales de 2009 a 2012 es representativo del fin de una etapa en el gobierno de la presidencia municipal; una interrupción a los 23 años de gobiernos panistas.
2. La participación ciudadana
La participación ciudadana es la intervención de la ciudadanía en la toma de decisiones que afectan su vida cotidiana o sus perspectivas de desarrollo. Se presenta la participación ciudadana cuando las acciones están orientadas a incidir en el ejercicio del poder, ya sea a favor o en contra. En la nueva administración pública, la participación ciudadana se ha considerado como una forma de achicamiento del Estado, lleva a la esfera de lo privado las funciones públicas y es una manera de ampliar la democracia (Cunill Grau 1991) generando fronteras difusas entre lo público y privado, gobierno y sociedad (Peters 1995, 88).
El concepto de participación es polisémico, sujeto a múltiples interpretaciones que van desde una legitimación de quien está en el poder, hasta considerarse un proceso donde lo significativo es el proceso mismo, la propia participación es entendida como un objetivo en sí y no como un instrumento para alcanzar fines (Alguacil Gómez 2005).
La participación no es una finalidad sino un medio para conseguir algo. El objetivo de la participación es ayudar a transformar la realidad de las ciudades, alcanzar mayores cotas de bienestar y felicidad que, en el fondo, son objetivos perseguidos por los seres humanos a lo largo de su vida (Pindado 2004, 314; Guillen et al. 2009, 179). Aunque la ciudadanía participe, esto no exime al gobierno de cumplir sus funciones con efectividad y oportunidad (Méndez 1996, 32). La intervención del ciudadano en la toma de decisiones es un derecho de quien vive en la ciudad (Aguilera Portales 2010, 6) para que, como miembro de ella, pueda conseguir su desarrollo como persona (Arendt 1997, 67). Es en la ciudad donde más claramente se manifiesta la acción del Estado para la construcción de los intereses colectivos, en la búsqueda de un desarrollo con mayor equidad y justicia social, y como garante de un orden democrático (CLAD 2009, 2-3).
La participación ciudadana es un hecho social que tiene por objetivo influir en los rumbos y direcciones de la vida política en el sentido más amplio (Aguado Herrera 2010). Es un derecho que da la posibilidad de que cualquier persona pueda participar en los asuntos públicos de la comunidad de la que forma parte y es efectiva mediante mecanismos aplicables, asimilables y mensurables (Sánchez Torres y Muriel Ciceri 2007, 24).
Para que exista la participación ciudadana, es necesario desplegar medios técnicos, económicos, metodológicos y el instrumental adecuado para que puedan realizarse y ser efectivos, lo que requiere una acción de gobierno clara y decidida para favorecer esa participación (Pindado 2004, 314). La democracia supone la participación en la toma de decisiones que incluya los intereses de la gente; si la democracia es el poder del pueblo, solo se entiende cuando se crean mecanismos para que la ciudadanía participe en la toma de decisiones, así, la misma participación comienza a marcar límites al actuar gubernamental.
3. Transparencia
Transparencia y rendición son conceptos asociados. La transparencia es “una fuente de acceso explícito e igualitario a información a la que, de otra manera, la ciudadanía no podría acceder” (Pefaur Dendal y Moreno Tacchi 2016, 45). La transparencia no es rendir cuentas a un destinatario específico, sino colocar la información en la vitrina pública. La rendición de cuentas es un proceso político-administrativo cuyo rasgo general consiste en que los gobernantes asumen la responsabilidad y consecuencias de sus actos (Ochoa Henríquez y Montes de Oca 2004, 461). La rendición de cuentas implica cambiar el diseño institucional: la elaboración de leyes y políticas para suministrar información, tener procedimientos abiertos para que se puedan debatir las políticas gubernamentales que favorezcan que el Estado opere dentro de un marco de reglas de manera abierta y transparente a la vista de la ciudadanía (Rose-Ackerman 2005, 11).
El concepto de rendición de cuentas se refiere tanto al proceso como al resultado, cómo se hace y lo que se hace (Fox 2006, 35). La palabra inglesa accountability se traduce al español como rendición de cuentas y es la obligación del gobierno de informar, ser responsable de sus actos y decisiones (Toledo Villalpando 2009, 81). Accountability significa rendir cuentas (por obligación) y la exigencia de cuentas (por derecho); obligación del gobernante, derecho del ciudadano (Schedler 2004, 11), connota la idea de responsabilidad, answerability, informar las decisiones y justificarlas en público; la idea de sanción, enforcement, cuando no se ha cumplido (López Ayllón y Haddou Ruiz 2007, 105); responder por las acciones, decisiones y comportamiento en las cuestiones públicas (Briceño et al. 2015, 181); y responder sobre el uso de los poderes y responsabilidades conferidos. Es un proceso proactivo que establece controles al Estado, que implica informar lo realizado, explicar las causas, motivos y circunstancias de lo ejecutado y planeado, y por último, la recompensa o el castigo como consecuencia de los dos anteriores.
En una democracia, la rendición de cuentas no es solo contabilidad, entradas y salidas, sino construir una explicación que interprete una realidad política para obtener buenos resultados, apegados a la legalidad; se trata de informar y sancionar, pues al informar se crea la condición que posibilita la sanción o aprobación a los actores políticos (Pineda Pablos et al. 2007, 205-208). La transparencia es una condición previa a la rendición de cuentas y ambas son controles democráticos que pueden ayudar a generar un nuevo diseño institucional. “En España, ha sido el gravísimo problema de la corrupción política el que ha obligado a tomar medidas para reforzar la transparencia” (Molina Rodríguez-Navas et al. 2017, 2), estas medidas han propiciado una reducción en la corrupción, el soborno y otras formas de mal proceder gubernamental; a partir de 2016, todos los ayuntamientos debieron cumplir con las normas de transparencia.
La participación ciudadana en la democracia “permite a los ciudadanos ganar espacios de gestión y decisión que son cruciales en la definición e implementación de las políticas públicas” (Sánchez González 2015, 63). En ocasiones, son las élites políticas, sociales y económicas las que tienen la posibilidad de organizarse para que las políticas públicas sean favorables a sus intereses. Estas élites tienen la posibilidad de participar en la toma de decisiones gubernamentales por medio de diferentes mecanismos como organizaciones empresariales, asociaciones civiles u organizaciones no gubernamentales.
La transparencia y rendición de cuentas son una exigencia de la ciudadanía al Estado democrático, no una concesión. La rendición de cuentas implica que los actores gubernamentales sean responsables de sus decisiones y actos, así como controlar los abusos que como autoridad pudieran realizar (Toledo Villalpando 2009, 80). Este control puede darse si la administración pública proporciona información, si es transparente, si permite presentar quejas y protege a la ciudadanía contra represalias (Rose-Ackerman 2005, 26). La fortaleza de los actores sociales propicia el proceso y los resultados de la rendición de cuentas (Vargas Hernández 2006, 88).
Es necesario el involucramiento de dos partes en la rendición de cuentas: sociedad y Estado. Si la ciudadanía no analiza la información del Estado mediante grupos organizados y medios de comunicación, los actores gubernamentales pueden actuar impunemente aunque la información esté registrada y puesta a disposición. Por parte del Estado, es necesario crear los mecanismos necesarios para el acceso a la información (Rose-Ackerman 2005, 28-31). Son herramientas de transparencia: “La consulta pública, la publicación obligatoria de información y el derecho de acceso a la información” (López Ayllón y Haddou Ruiz 2007, 111).
En México, el 24 de diciembre de 2002, en el Diario Oficial de la Federación, se publicó la creación del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (Decreto del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública 2002), en el que se establecieron disposiciones para que, a nivel federal, se garantizara el derecho de acceso a la información y la protección de datos personales. Pero la transparencia y el acceso a la información no ha dependido solo de las leyes y principios establecidos, sino también de quienes son nominados como integrantes del Instituto, de la interpretación y aplicación que se hace de las normas (Mora Velázquez 2016, 237). En mayo de 2015, se creó el Sistema Nacional Anticorrupción que se encarga de fiscalizar y controlar recursos públicos, prevenir, detectar y sancionar actos de corrupción y responsabilidades administrativas (Villanueva Lomelí 2016, 34). Las expectativas son altas pero todavía no se pueden evaluar los resultados.
En la democracia, la soberanía reside en el pueblo, los asuntos públicos le competen y quienes manejan asuntos públicos deben rendir cuentas de manera transparente al pueblo (Emmerich 2004, 67). La información es un derecho conquistado en la democracia, es un ejercicio de libertad acceder, buscarla, producirla y difundirla (Méndez y Morales 2012, 192). La interacción comunicacional entre Estado y ciudadanía propicia una mayor legitimidad, confianza y gobernabilidad al sistema democrático (Pefaur Dendal y Moreno Tacchi 2016, 44). La transparencia -es decir, saber quién, qué decisión y bajo qué racionalidad- es un control democrático que permite a la ciudadanía participar en la toma de decisiones. “Los procesos democráticos generan, de manera inherente, resultados de rendición de cuentas” (Fox 2006, 42). Transparentar la toma de decisiones permite conocer actores, ideas, racionalidad, información técnica e intereses que mueven a los concurrentes en un asunto de interés para la sociedad (Valencia Escamilla 2016).
Existen dos modalidades de transparencia: activa y pasiva. En la activa se difunde sistemática y periódicamente la información sobre la gestión pública. La transparencia pasiva consiste en “la obligación del Estado para conceder, a los ciudadanos que lo requieran, acceso oportuno a la información que obre en poder de los órganos públicos” (Emmerich 2004, 80), excepto aquellos que atentan contra la seguridad nacional o perjudiquen derechos de terceros.
La transparencia y rendición de cuentas de organizaciones civiles en México se enfoca en aspectos contables, financieros y administrativos, no en evaluar resultados ni en toma de decisiones que permitan mejorar su desempeño (Gordon Rapaport 2011, 226). La rendición de cuentas de las organizaciones civiles necesita ampliarse no solo al mero factor administrativo, sino a un factor dialogante que haga explícitos los compromisos, vínculos y el cumplimiento de promesas con otros agentes sociales (Hernández Baqueiro 2009, 69). Estos elementos son deseables en los organismos gubernamentales.
Los sitios web gubernamentales están diseñados no para satisfacer las necesidades del usuario, sino para las necesidades de la administración pública, se presentan de una manera desorganizada, con poca claridad en el lenguaje, sin posibilidad de verificar su validez y desactualizados (Quintanilla Mendoza 2012, 112).
La organización no gubernamental Transparencia Internacional elabora cada año, desde 1995, un Índice de Percepción de la Corrupción que encuesta la percepción de analistas, empresarios y académicos. América Latina aparece en los índices más altos de corrupción. Emmerich (2004, 70-74) encuentra una asociación entre pobreza y falta de confianza en las instituciones con corrupción. En los resultados de la Encuesta Nacional de Cultura Política, en 2003 y 2005 en México, “la función pública ha adolecido de una imagen negativa en términos de corrupción y confiabilidad” (Hernández Baqueiro 2009, 63).
En México, se analizaron 256 leyes vigentes en 2008, 131 reglas de operación y se identificaron 409 órganos colegiados de deliberación. En 163 casos de instancias públicas de deliberación existen actores gubernamentales y no gubernamentales que deliberan sobre diversos campos de políticas públicas; solo el 53% de las 163 instancias entregan algún tipo de información a la ciudadanía, en las otras hay una total opacidad (Hevia et al. 2011, 65). Estos 409 órganos colegiados de deliberación son opacos, en la mayoría participan actores intragubernamentales y en los que hay actores no gubernamentales “se concentran en funciones de consulta y operación de los programas” (Hevia et al. 2011, 80).
4. Método
El método con el que se realiza esta investigación es de tipo cuantitativo descriptivo, las muestras usadas son los reglamentos y actas que aparecen en el portal de transparencia municipal de León, Guanajuato, de los consejos ciudadanos. El objeto de estudio en esta investigación está delimitado por:
Temporalidad: se estudian los consejos ciudadanos vigentes en la administración municipal 2009- 2012.
Espacialidad: los consejos ciudadanos del municipio de León, Guanajuato.
Accesibilidad: la información ofrecida por el portal de trasparencia municipal.
Se revisan los reglamentos y actas de los consejos ciudadanos, se realiza análisis de contenido, se detectan las categorías que describen la participación ciudadana transparente y se procesan estadísticamente en el programa informático denominado SPSS 19. Este proceder permite que los hallazgos de la investigación se puedan analizar de manera más objetiva e incrementa la probabilidad de la constatación de la información y los resultados.
Las muestras se consiguen al realizar una revisión en el portal municipal de León, Guanajuato, para obtener los nombres de los consejos, en la sección dedicada a la normativa municipal (Gobierno del Municipio de León, Guanajuato 2012) y en la sección dedicada a las actas de sesiones de los consejos municipales (Gobierno del Municipio de León, Guanajuato 2013). El único medio para tener acceso al reglamento y a las actas de los consejos es mediante el portal de transparencia. Los datos y acciones que se presentan en las actas son los considerados oficiales y legales, por lo que las decisiones expresadas en las actas generan consecuencias en la cadena de mando establecida para los actores subordinados a los consejos.
Al procesar estadísticamente todos los documentos que ofrece el portal de transparencia del Municipio, se incrementa la confiabilidad de los resultados. Se usa la estadística descriptiva como una herramienta matemática que recolecta, presenta y caracteriza el conjunto de los datos. Con los datos obtenidos por medio de las técnicas de la estadística descriptiva, se formula un índice con datos estadísticos de los reglamentos y sesiones, como un referente numérico calificador de la transparencia en los consejos ciudadanos.
Para realizar la codificación de los reglamentos y de las actas, se elabora un libro de códigos con las diferentes variables que conforman la transparencia; estas variables después se cuantifican y son procesadas en el programa estadístico. Autores como Coffey y Atkinson (2003); Hammersley y Atkinson (1994); y Hernández et al. (1998) dan cuenta de manera específica cómo se realiza este procedimiento.
5. Resultados
a. Los reglamentos de los consejos ciudadanos
En el portal de transparencia municipal (Gobierno del Municipio de León, Guanajuato 2012) aparecen los reglamentos de los consejos municipales y las actas de sesión de los consejos. Hay un reglamento por cada Consejo. Se encuentran dos tipos de consejos: consultivos y directivos.
Tabla 1 Consejos consultivos
| Nombre del Consejo | |
|---|---|
| 1 | Comité de la Plaza Expiatorio de la Ciudad de León, Guanajuato |
| 2 | Comité del Centro Histórico de la Ciudad de León |
| 3 | Consejo de Ciudades Hermanas del Municipio de León |
| 4 | Consejo Consultivo para el Desarrollo Sustentable en Materia Ambiental, Movilidad y Urbanismo en el Municipio |
| 5 | Consejo Consultivo Ambiental del Municipio de León |
| 6 | Consejo Consultivo de Turismo Médico del Municipio de León |
| 7 | Consejo Consultivo Indígena del Municipio |
| 8 | Consejo Consultivo para el Desarrollo Económico del Municipio |
| 9 | Consejo de Competitividad y Mejora Regulatoria |
| 10 | Consejo de Consulta y Participación Ciudadana en Materia de Seguridad Pública de León, Guanajuato |
| 11 | Consejo de Participación Social en la Educación del Municipio |
| 12 | Consejo Municipal de Protección Civil |
Elaboración del autor con base en el portal de transparencia del Municipio de León, 2012
Los consejos consultivos promueven reformas, fomentan la realización de estudios y gestionan ante autoridades los temas concernientes al objeto para el que fueron creados, pero no tienen capacidad para dirigir o administrar organismo o unidad municipal.
Tabla 2. Consejos directivos
| Consejos directivos | |
|---|---|
| 1 | Comisión Municipal del Deporte y Atención a la Juventud de León |
| 2 | Consejo de Administración del Instituto Municipal de Vivienda de León |
| 3 | Consejo Directivo del Patronato de Bomberos |
| 4 | Consejo Directivo del Patronato del Parque Ecológico Metropolitano de León |
| 5 | Consejo Directivo del Instituto Cultural de León |
| 6 | Consejo Directivo del Instituto Municipal de la Mujer |
| 7 | Consejo Directivo del Instituto Municipal de la Juventud |
| 8 | Consejo Directivo del Instituto Municipal de Planeación |
| 9 | Consejo Directivo del Patronato de Educación Contra el Uso de Drogas y Violencia del Municipio de León |
| 10 | Consejo Directivo del Patronato de Explora |
| 11 | Consejo Directivo del Patronato de la Ciudad Histórica de León |
| 12 | Consejo Directivo del Patronato de la Feria Estatal de León y Parque Ecológico |
| 13 | Consejo Directivo del Patronato del Parque Ecológico Metropolitano Oriente, del Municipio de León |
| 14 | Consejo Directivo del Patronato del Parque Zoológico |
| 15 | Consejo Directivo del Sistema de Agua Potable, Alcantarillado Sanitario de León |
| 16 | Consejo Directivo del Sistema DIF León |
| 17 | Consejo Directivo del Sistema Integral de Aseo Público de León |
Elaboración propia del autor con base en el portal de transparencia del Municipio de León, 2012.
Los consejos directivos tienen la capacidad para planear, dirigir, supervisar, controlar y evaluar el funcionamiento del organismo o unidad municipal. Son 29 consejos en total, 12 consultivos y 17 directivos.
Tabla 3. Porcentaje de integrantes de consejos consultivos, directivos y del total de consejos
| Consejos | Representante del gobierno del estado % | Integrantes del ayuntamiento % | Sociedad civil % | Sindicatos % | Instituciones educativas % | Cámaras empresariales y/o colegios de profesionistas % | Total % |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Consejos directivos | 1,9 | 27,1 | 47,3 | 1,4 | 6,3 | 15,9 | 100,0 |
| Consejos consultivos | 0,8 | 27,6 | 43,1 | 0,4 | 12,2 | 15,9 | 100,0 |
| Diferencia entre directivos y consultivos | 1,1 | 0,6 | 4,3 | 1,0 | 5,9 | 0,1 | 0,0 |
| Todos los consejos | 1,3 | 27,4 | 45,0 | 0,9 | 9,5 | 15,9 | 100,0 |
Elaboración del autor con base en el portal de transparencia del Municipio de León, 2012.
En los consejos directivos se presenta un porcentaje de 1,9 de representante del gobierno del estado; 27,1 de integrantes del ayuntamiento; 47,3 sociedad civil; 1,4 sindicatos; 6,3 instituciones educativas, y por último 15,9 cámaras empresariales y/o colegios de profesionistas. En los consejos consultivos se presenta un porcentaje de 0,8 de representante del gobierno del estado; 27,6 de integrantes del ayuntamiento; 43,1 sociedad civil; 0,4 sindicatos; 12,2 instituciones educativas, y finalmente 15,9 cámaras empresariales y o colegios de profesionistas.
La diferencia resulta de restar el dato obtenido en los consejos consultivos al dato obtenido en los consejos directivos; el resultado es de 1,1 de representante del gobierno del estado; 0,6 de integrantes del ayuntamiento; 4,3 sociedad civil; 1,0 sindicatos; 5,9 instituciones educativas, y finalmente 0,1 cámaras empresariales y/o colegios de profesionistas. En todos los consejos se presenta un porcentaje de 1,3 de representante del gobierno del estado; 27,4 de integrantes del ayuntamiento, 45,0 sociedad civil, 0,9 sindicatos, 9,5 instituciones educativas, y finalmente 15,9 cámaras empresariales y/o colegios de profesionistas. La proporción de representantes en el total de los consejos y la que se presenta en los consejos consultivos y consejos directivos no presenta una diferencia significativa. En todos los consejos se presenta un porcentaje 28,7 de actores gubernamentales y un 71,3 de actores no gubernamentales.
Tabla 4 Accesopúblico a reglamentos, sesiones y actas
Elaboración del autor con base en el portal de transparencia del Municipio de León, 2012.
En todos los casos, el acceso a los reglamentos es público. En el 96,6% de los casos, el reglamento permite el acceso público a las sesiones y a las actas, y en el 3,4% no se permite el acceso público a sesiones y actas. En el Consejo de Consulta y Participación Ciudadana en materia de Seguridad Pública de León no hay acceso público a sesiones y actas.
En el artículo 14 de la Ley de Acceso a la Información Pública para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se establecen las causales para considerar, por razón de interés público, como reservada una información temporalmente:
I. a VI.-…
VII.- Los expedientes derivados de procedimientos judiciales o administrativos seguidos en forma de juicio;
VIII.- Los procedimientos de responsabilidad de los servidores públicos; excepto la resolución ejecutoria;
IX a XXI.-… (Ley de Acceso a la Información Pública para el Estado y los Municipios de Guanajuato 2008, 4).
En el artículo 15 se establece que la información reservada en el artículo 14 podrá permanecer en tal carácter hasta por un período de 10 años.
b. Las actas de las sesiones de los consejos ciudadanos
La publicación de actas es una obligación del gobierno, así lo expresa el Municipio en su portal:
Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 128 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato y 11 Fracción XVIII de la Ley de Acceso a la Información Pública para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en este espacio se publicarán las Actas aprobadas de las Sesiones del H. Ayuntamiento y de los demás cuerpos colegiados de la Administración Pública Municipal (Gobierno del Municipio de León, Guanajuato 2013).
Tabla 5 Consejosque publican sus actas
| Nombre del Consejo | |
| 1 | Sistema Integral de Aseo Público de León |
| 2 | Instituto Municipal de la Mujer |
| 3 | Parque Ecológico Metropolitano de León |
| 4 | Parque Zoológico |
| 5 | Bomberos |
| 6 | Comisión Municipal del Deporte y Atención a la Juventud de León |
| 7 | Instituto Cultural de León |
| 8 | Sistema DIF León |
| 9 | Explora |
| 10 | Feria Estatal de León |
| 11 | Instituto Municipal de Planeación |
| 12 | Instituto Municipal de Vivienda de León |
Elaboración del autor con base en el portal de transparencia del Municipio de León, 2012.
Solo el 41,37% de los consejos publican sus sesiones. De un total de 29 consejos, únicamente 12 realizan esa tarea, aunque esté establecido en la ley que todos los consejos deben publicar sus actas. El total de actas publicadas son 373.
Tabla 6 Frecuenciay porcentaje respecto del total de actas publicadas por los consejos
Elaboración del autor con base en el portal de transparencia del Municipio de León, 2012.
Tabla 7 Índicede acceso público a actas
Elaboración del autor con base en el portal de transparencia del Municipio de León, 2012.
Hay un total de 322 actas correspondientes a sesiones ordinarias, 48 actas de sesiones extraordinarias y tres actas de sesiones solemnes que suman un total de 373 actas publicadas. Los consejos deben realizar al menos mensualmente una reunión, por lo que en tres años deben realizar 36 reuniones ordinarias; al sumar las extraordinarias y solemnes que realizaron, da un total de 483 sesiones que debieron realizarse y publicar su respectiva acta. El índice de acceso público a actas resulta de la división de las actas publicadas entre la suma de sesiones ordinarias, extraordinarias y solemnes que deben realizarse, lo que da un resultado de 77,23%.
Tabla 8 Medidasde tendencia central de asistencia de invitados a sesiones por consejo
Elaboración del autor con base en el portal de transparencia del Municipio de León, 2012
Un invitado es una persona que asiste a una sesión de los consejos sin formar parte del mismo. La asistencia del invitado no está determinada por una petición expresa del Consejo, sino que puede ser por iniciativa del asistente y su presencia queda asentada en acta. El Consejo del Sistema Integral de Aseo Público de León presenta más invitados (142); el último lugar, con cero invitados, el Consejo del Instituto Municipal de Planeación.
Las medidas de tendencia central (media, mediana y moda) sirven como puntos de referencia para interpretar el número de invitados que asistieron a las sesiones y el rango permite conocer cuál fue el número máximo y mínimo de invitados. En el Consejo del Parque Ecológico Metropolitano de León, el número máximo de invitados a una sesión fueron tres y el número mínimo de invitados fueron cero, entonces el rango es de tres. La media mediana y moda es de cero y el total de invitados es de cuatro. Lo que indica que en una sesión hubo tres invitados y en otra sesión, un invitado. En 27 sesiones no hubo invitados.
El índice prácticas de transparencia (PT) se obtiene de: acceso público a reglamentos 𝐴𝑃𝑅 , acceso público a sesiones 𝐴𝑃𝑆 , índice de acceso público a actas 𝐼𝐴𝑃𝐴 e invitados a sesiones por Consejo (𝐼𝑆𝐶). Cada rubro aporta un cuarto de valor al índice prácticas de transparencia. Su expresión en fórmula es:
Tabla 9. Las prácticas de transparencia
| Consejo | Acceso público a reglamentos % | Acceso público a sesiones % | Índice de acceso público a actas % | Invitados a sesiones por Consejo % | Suma prácticas trasparencia % |
|---|---|---|---|---|---|
| Sistema Integral de Aseo Público de León | 25,00 | 25,00 | 18,75 | 25,00 | 93,75 |
| Instituto Municipal de la Mujer | 25,00 | 25,00 | 22,34 | 25,00 | 97,34 |
| Parque Ecológico Metropolitano de León | 25,00 | 25,00 | 13,68 | 25,00 | 88,68 |
| Parque Zoológico | 25,00 | 25,00 | 21,62 | 25,00 | 96,62 |
| Bomberos | 25,00 | 25,00 | 18,24 | 25,00 | 93,24 |
| Comisión Municipal del Deporte y Atención a la Juventud de León | 25,00 | 25,00 | 24,39 | 25,00 | 99,39 |
| Instituto Cultural de León | 25,00 | 25,00 | 16,67 | 25,00 | 91,67 |
| Sistema DIF León | 25,00 | 25,00 | 18,45 | 25,00 | 93,45 |
| Explora | 25,00 | 25,00 | 18,24 | 25,00 | 93,24 |
| Feria Estatal de León | 25,00 | 25,00 | 22,22 | 25,00 | 97,22 |
| Instituto Municipal de Planeación | 25,00 | 25,00 | 19,44 | 00,00 | 69,44 |
| Instituto Municipal de Vivienda de León | 25,00 | 25,00 | 19,05 | 25,00 | 94,05 |
| Total | 25,00 | 25,00 | 19,43 | 22,92 | 92,34 |
Elaboración del autor con base en el portal de transparencia del Municipio de León, 2012.
En la tabla 9 sobre prácticas de transparencia se presentan cuatro etiquetas. Todos los datos están expresados en porcentaje. Los datos de la primera, acceso público a reglamentos, se obtienen de la tabla 2 sobre consejos directivos. Los datos de la segunda, acceso público a sesiones, se obtienen de la tabla 3 sobre acceso público a reglamentos, sesiones y actas. En la tercera, índice de acceso público a actas, se obtienen los datos de la tabla 6 sobre índice de acceso público a actas. En la cuarta, invitados a sesiones por Consejo, se obtienen los datos de la tabla 7 sobre medidas de tendencia central de asistencia de invitados a sesiones por Consejo.
En la primera, segunda y cuarta columna, de los datos obtenidos en su tabla se asigna el valor de 100 cuando está presente la condición y cuando no está presente esta condición el valor es de cero. Los datos obtenidos de las tablas se dividen entre cuatro, así la suma de las cuatro etiquetas da como resultado una unidad, el puntaje máximo a lograr en cada etiqueta es de 25%, el puntaje de la suma de la cuatro etiquetas es de 100%, está referido en la etiqueta titulada suma prácticas trasparencia.
El total es la media de la etiqueta de todos los consejos, muestra en la etiqueta acceso público a reglamentos un 25%, en acceso público a sesiones un 25%, en índice de acceso público a actas un 19,43%, en invitados a sesiones por Consejo un 22,92%, en suma prácticas trasparencia un 92,43%. Este valor es de los consejos que publican sus actas.
Los resultados del índice de las prácticas de transparencia son del 41% de los consejos, el 59% de los consejos no publican sus actas. La transparencia del 92,32% es respecto del 41% de lo que publica el portal del Municipio de León, Guanajuato. Luego, el 92,32% de transparencia representa un 38,20% de transparencia del portal municipal de León, Guanajuato.
6. Conclusión
En los consejos ciudadanos de León se presenta la transparencia activa, hay una difusión periódica y sistemática concerniente a los reglamentos y actas de sesiones de los consejos y hay acceso público a reglamentos y actas. El reglamento señala cómo debe ser el funcionamiento de los consejos. Los consejos ciudadanos son de dos tipos: directivos y consultivos. Los integrantes de los consejos son en su mayoría pertenecientes a la sociedad civil, son siete de cada 10. Tres de cada 10 consejeros tiene como origen puestos en el gobierno.
El acceso a las actas permite ejercitar el derecho de acceso a la información pública de la sociedad de la cual se forma parte. El acceso a la información es condición necesaria para intervenir e influir en las acciones y decisiones gubernamentales. En los consejos consultivos se carece de transparencia, no se publican actas. De todas las actas que los 12 consejos directivos deberían publicar, solo 77,23% son publicadas. No todos los consejos publican actas y los que publican no publican todas las que deberían publicar. No se presenta sanción alguna por esta práctica.
Hay una evidente opacidad del ayuntamiento al publicar las actas de solo el 41% de los consejos. Si bien los reglamentos establecen la obligatoriedad de la publicación, ésta simplemente no se cumple. El acceso a las sesiones se presenta cuando hay invitados. En el total de los consejos, el rango es de 14 y la media de uno, lo que indica que la asistencia de invitados a las sesiones de los consejos es muy pobre.
Se presenta la transparencia cuando es posible en la toma de decisiones conocer los actores, las ideas y los intereses de los concurrentes en un asunto que es de interés público. El acceso público a actas y sesiones permite a otros actores participar en las sesiones de los consejos. La transparencia en los consejos se encuentra en un nivel muy bajo, apenas alcanza un 38,20%.
Los consejos ciudadanos son una forma de participación ciudadana en la que se han generado medios técnicos, económicos, metodológicos y el instrumental adecuado para que puedan realizarse, pero esta participación no es transparente. No saber quién, qué decisión y bajo qué racionalidad es lo que elimina la posibilidad de una rendición de cuentas, por ende, la transparencia y la rendición de cuentas no desempeñan la función de controles democráticos en el Municipio.
Las acciones de los consejos inciden en el ejercicio del poder y en las políticas públicas municipales, de ellas depende el funcionamiento de los organismos municipales. La investigación muestra que la participación ciudadana se concibe como un proceso donde lo significativo es el proceso mismo, la propia participación entendida como un objetivo en sí y no como un instrumento para alcanzar fines. Para revisar los fines y la efectividad de las acciones, es necesario analizar el contexto y los parámetros para evaluar los resultados y esto no es posible por tener acceso parcial a la información.
El diseño de reglamentos de la participación ciudadana transparente en los consejos la presenta como posible, pero esta no es transparente en su actuar. Los reglamentos norman el acceso abierto a normativas, actas y sesiones, sin embargo, no sancionan la no acción en estos tres aspectos. La presentación de la información, el acceso a la misma, saber quién, qué decisión, bajo qué racionalidad se actúa, los fines a conseguir y el contexto en el que se toman las decisiones son elementos fundamentales para considerar que la participación ciudadana en los consejos municipales es transparente y un mecanismo de control, condiciones que no se presentan en los consejos del Municipio.
La rendición de cuentas no es solo datos numéricos, sino construir una explicación que interprete una realidad política para obtener buenos resultados, apegados a la legalidad. Al informar, se crea la condición que posibilita la sanción o aprobación a los actores políticos, pero la ausencia de conocimiento por la falta de publicación de las actas no genera las condiciones para que la rendición de cuentas sea posible y crea las condiciones para que los actos de corrupción se presenten y queden al margen de ser conocidos y juzgados.
La participación ciudadana por el diseño institucional gubernamental se presenta más como una simulación que como condición para una rendición de cuentas y control democrático de las acciones gubernamentales. Es necesario considerar la transparencia no solo como una presentación de hechos y datos sino como un proceso de toma de decisiones con una racionalidad, contexto y fines. Es necesario plantear la posibilidad de un nuevo diseño institucional en los consejos ciudadanos para que la transparencia y la rendición de cuentas funjan como controles democráticos en los consejos ciudadanos.
