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Introducción
Los cambios del modo de producción capitalista han generado que las condiciones, tanto laborales como espaciales para la reproducción del trabajo y los servicios para la vida, se hayan transformado (Harvey 1990). El lugar de producción ya no se encuentra en las fábricas ni la clase obrera es el sujeto social paradigmático que lucha por las reivindicaciones de los derechos sociales.
Ante la agudización de las crisis, la relocalización de empresas e industrias y los cambios en las políticas laborales, grandes sectores de la población debieron encontrar maneras no solo de subsistir, sino de integrarse a estas nuevas dinámicas. Estas actividades, fuera de los marcos teóricos clásicos, son catalogadas como informales, marginales, atrasadas, ineficientes y en algunos casos ilegales.
Este artículo busca ampliar la perspectiva de análisis desde un enfoque de comprensión y valorización de las actividades de los sectores de la economía popular y más puntualmente de los recicladores de oficio en Bogotá, ciudad pionera a escala mundial en el reconocimiento y la vinculación de la población recicladora al esquema de aseo. A partir de la experiencia desarrollada en la capital y cumpliendo los autos de la Corte Constitucional, en abril de 2016 el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio expidió el Decreto 596 que reglamenta la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo y el régimen transitorio para la formalización de los recicladores de oficio. A casi dos años de implementación de este Decreto, se comienza a evidenciar las falencias en la implementación de una política pública que desconoce las realidades de la población recicladora y que, diagnosticando como problema la informalidad de la actividad, planteó la formalización como solución.
Introducir en esta reflexión la economía popular, inexistente en la teoría económica dominante, busca aportar al estudio cada vez más necesario de estas actividades para intentar comprender sus límites borrosos y cambiantes. A pesar de encontrarse en una situación ambigua que hace que se la considere amorfa, sin consistencia ni estructura, la economía popular no solo es la principal fuente de empleo en las grandes ciudades del sur global, sino además permite responder a los bienes y servicios esenciales, con precios asequibles para gran parte de la población (Bugnicourt 2001). en una situación ambigua que hace que se la considere amorfa, sin consistencia ni estructura, la economía popular no solo es la principal fuente de empleo en las grandes ciudades del sur global, sino además permite responder a los bienes y servicios esenciales, con precios asequibles para gran parte de la población (Bugnicourt 2001).
Es así como dicha economía se puede apreciar:
necesaria para la reproducción social y biológica de las ciudades latinoamericanas, pero el producto del trabajo no es valorado, y sus actores no son tenidos en cuenta en la construcción de las políticas públicas. Son trabajadores que le entregan su vida a la sociedad, suministrándole bienes y servicios básicos, pero a pesar de ello no reciben a cambio un mínimo de derechos sociales (Giraldo 2017, 45).
Con el objetivo de evidenciar las limitaciones de los procesos de formalización -que parten de una concepción informal de las actividades socioeconómicas como el caso de la labor del reciclaje-, se presentan aquí los obstáculos y los riesgos de fracaso de estas políticas que desconocen las realidades de los sectores y pueden generar mayores procesos de exclusión y marginación. Incluso la formalización podría considerarse una estrategia política para legalizar, controlar e inclusive apropiarse de los excedentes producidos por estas poblaciones.
El artículo aborda en una primera sección el marco de referencia teórico sobre la informalidad, la propuesta de análisis desde la economía popular y su relación con el reciclaje y los procesos de formalización. En una segunda parte, se presentan los antecedentes del proceso de formalización en Colombia, para posteriormente examinar el balance y las principales dificultades evidenciadas a dos años de su implementación. Finalmente se concluye aportando algunos elementos a la reflexión sobre la implementación de esta política pública.
Los análisis y reflexiones que siguen son producto del proyecto “Fortalecimiento a las organizaciones de recicladores para la prestación del servicio público de aseo en el componente de aprovechamiento”, realizado por el Grupo de Investigación en Socioeconomía, Instituciones y Desarrollo (GSEID) vinculado al Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID) de la Universidad Nacional de Colombia y financiado por el Fondo Nacional de Extensión Solidaria de la misma universidad en 2017. La metodología implementada consistió en un acompañamiento personalizado a cuatro organizaciones de recicladores en Bogotá durante ocho meses, teniendo en cuenta las diferentes áreas de intervención en el proceso de formalización establecido por el Decreto 596 de 2016. La información se recolectó mediante entrevistas semiestructuradas, formularios y sistematización de las visitas en terreno.
Marco teórico
La teoría económica dominante está marcada por la dualidad entre lo formal y lo informal. Como muchos otros temas, la racionalidad economista busca establecer opuestos desconociendo la complejidad de los diferentes contextos. Es así como se habla de países desarrollados y subdesarrollados, ricos y pobres, empleados y desempleados, entre otros. Este posicionamiento frente al entorno limita la concepción de fenómenos sociales tan diversos como las actividades de la economía popular.
Dualismo formalidad/informalidad
El abordaje teórico de la informalidad tiene una larga trayectoria que abarca espectros económicos tanto ortodoxos como heterodoxos. Como afirma Roy (2009), se puede encontrar análisis desde el populismo neoliberal como el realizado por Hernando de Soto (2000) hasta la conceptualización gramsciana de la política subalterna por parte de los teóricos poscoloniales, especialmente Partha Chatterjee (2004). La reflexión teórica considera la informalidad como un dominio fuera de la legalidad, por lo que se defiende intervenciones en términos de políticas públicas que integren el sector informal con el legal, formal y planificado de la economía política (Giraldo 2016). Esta perspectiva termina siendo reduccionista, al someter la existencia de una economía informal porque existe una formal (Portes et al. 1989, 13).
Para profundizar la reflexión sobre la informalidad, Roy (2009) propone cuatro consideraciones al respecto:
La informalidad no es sinónimo de pobreza: con la consolidación del neoliberalismo se ha evidenciado procesos de “privatización de la informalidad” (Roy 2009, 83). En este mismo sentido, Giraldo (2017) afirma que se busca incorporar a los sectores populares, o mal llamados informales, a los regímenes tributario y financiero para extraerles el excedente económico.
La informalidad es un sistema desregulado más que no-regulado: la desregulación hace referencia a una informalidad calculada, una acción intencional, con esquemas de coordinación y lógicas de asignación de recursos, acumulación y autoridad. Esta diferencia es importante puesto que permite pensar la desregulación como un “modo de regulación” (Roy 2009, 83), en contraste con una consideración no-regulada de la informalidad que conllevaría a la implementación de políticas de disciplinamiento e intervención estatal.
El Estado es una entidad informal: la informalidad no es solo un fenómeno de las bases, es una característica de las estructuras de poder. El Estado mismo es una entidad profundamente informal, que utiliza activamente la informalidad como instrumento de acumulación y autoridad (Roy 2008).
La insurgencia no necesariamente crea una ciudad justa: la vigilancia y la frontera entre lo legal y lo ilegal, formal e informal, no es solo la competencia del Estado, sino también el trabajo de la ciudadanía.
Según Bairoch (1997), la economía informal se define en términos i) de supervivencia, con poca o ninguna acumulación; ii) del rebusque, donde gran parte de la población se organiza al margen de toda ayuda y reglamentación del Estado; iii) favoreciendo la vinculación en el seno de los grupos familiares; y, iv) con medios de financiamiento débiles. En este tipo de economía se puede encontrar desde vendedores ambulantes hasta el tráfico de droga, razón por la cual se requiere conceptualizar más allá de los marcos de referencia de la economía formal. Esto permite rechazar términos como al margen de la ley, sin capacidad de acumulación, para pobres, ineficiente o transitoria, que otorgan una connotación peyorativa.
Economía popular: más allá de una concepción informal de la economía
Giraldo (2017) afirma que la economía popular es un sector estructurado en sus dimensiones económicas, sociales y políticas, cuyas dinámicas deben ser comprendidas sin sobredimensionarlas ni sobrevalorarlas. Se trata de reconocer las articulaciones complejas y contradictorias que subyacen en su interior, por lo que se hace indispensable la diferenciación entre la economía popular y la economía informal.
Los sectores de la economía popular han sido catalogados como “ejército de reserva” o “masa marginal” (Roig 2017), en el sentido de considerarlos como un excedente de mano de obra a la espera de ser incorporados al sistema de producción formal. Llama la atención que una gran parte de la población de estos sectores no pretende dejar su actividad, argumentando que el mundo laboral formal está cada vez más precarizado. Las limitaciones que presentan estos sectores también son padecidas por los trabajadores formales, con el agravante de la presencia de un jefe y la exigencia de cumplir horario. Sin embargo, son sectores que se ven confrontados con una contradicción peculiar que les otorga cierta sensación de libertad, pero al mismo tiempo, son “autoesclavos” de su propia inestabilidad y precariedad laboral.
Estos sectores, que se encuentran fuera de la relación salarial, no tienen vinculación con el dueño de los medios de producción. No “buscan ser absorbidos por el proceso industrial, sino que aspiran a ser reconocidos en acceso al excedente social, a los derechos sociales, y como actores sociales y políticos” (Roig 2017, 24). Es decir, se encuentran en la búsqueda del reconocimiento de su trabajo como aporte a la sociedad, denunciado las dificultades que presentan en el acceso a garantías sociales e incluso financieras, que garanticen sus mecanismos de reproducción. Manifiestan que por medio de sus actividades pagan impuestos, que no corresponden a la contraprestación que reciben en términos del contrato social.
Según Favreau y Échette (2002), la reflexión sobre la economía popular y su relación con las dinámicas socioeconómicas (desarrollo de comunidades) y las dinámicas sociopolíticas (gobernanza local y democracia participativa) ha sido poco abordada. Esto, debido a que las teorías dominantes subestimaron durante mucho tiempo factores como: 1) la importancia de “la economía local” y su anclaje territorial; 2) la importancia del encastramiento1 social de la economía; 3) la importancia de las escalas complementarias de desarrollo económico y de la gobernanza de este desarrollo (local, regional, nacional e internacional); y 4) la relación entre la democracia y la economía (Favreau y Echette 2002, 104).
La variedad de actividades desarrolladas en el marco de la economía popular tornan compleja la tarea de definir un sujeto representativo de este sector. Favreau y Échette (2002) proponen una matriz de análisis que relaciona los niveles de desarrollo de las actividades con las formas organizativas que pueden ir desde lo individual, pasando por lo familiar, a lo comunitario.
Tabla 1 Actividades de la economía popular
| Organizaciones económicas populares | Microempresas familiares | Iniciativas individuales | |
| Nivel de crecimiento | Talleres autogenerados | Talleres productivos | Taxistas |
| Nivel de subsistencia | Grupos de compra en común | Pequeñas tiendas | Pequeñas reparaciones |
| Nivel de sobrevivencia | Cocinas/restaurantes comunitarios | Recolección de residuos | Vendedores ambulantes |
Fuente: Favreau y Echette 2002.
Las anteriores actividades son un ejemplo de las posibles respuestas de la economía popular para proveer bienes y servicios en contextos donde una gran parte de la población no logra insertarse en la economía formal. Estas acciones pueden estar enmarcadas por lógicas individualistas, soportadas por la necesidad de sobrevivencia, que no deben ser juzgadas como egoístas. Por el contrario, deben ser comprendidas como el resultado de procesos complejos de migración hacia las ciudades, donde se instalaron sujetos provenientes de diferentes lugares, con sus respectivas historias y culturas (Hiernaux y Lindón 2008).
Así como pueden surgir relaciones de fuerte competencia egocéntrica, también pueden emerger relaciones de reciprocidad como redes de ayuda mutua, cooperación en la producción, en la comercialización o el trabajo comunitario (Coraggio 2007). De hecho, se encuentra en la economía popular una fuerte participación de las relaciones familiares, tanto en el hogar y en la calle, que son lugares de práctica de dichas actividades (Quijano 2014, 227).
Otro rasgo que caracteriza a los sectores populares es la exclusión de gran parte de la población de la cobertura en términos de seguridad social (Roig 2013; Wanderley 2007). A pesar que las actividades del cuidado de adultos mayores y niños es asumido por las familias, principalmente por las mujeres, los esquemas de protección a largo plazo, como sistemas de pensiones y el reconocimiento de prestaciones sociales (vacaciones, primas, cesantías) colocan a los sujetos de la economía popular en un nivel de desprotección absoluta.
Reciclaje: ¿informalidad o economía popular?
Tradicionalmente se ha considerado el reciclaje como una actividad informal realizada por una población en extrema condición de vulnerabilidad y cuyos beneficios no son representativos. Sin embargo, paulatinamente se ha producido un cambio en esta visión provocado, de una lado, por la transición en el enfoque de la gestión de residuos urbanos, pasando de disposición final (enterramiento en rellenos sanitarios) hacia el aprovechamiento y el reciclaje (Hoornweg y Bhada-Tata 2012; Kreith y Tchobanoglous 2002; Powrie y Dacombe 2006; Vergara y Tchobanoglous 2012; Wilson et al. 2015); y por otro lado, debido al estudio del rol de los recicladores en el sur global (Coletto y Bisschop 2017; Dias 2016; Gidwani 2014; Gutberlet 2013; Jaligot et al. 2016; Samson 2015a).
A pesar de la dificultad en la medición de las actividades informales y más aún de las actividades del reciclaje en los países de bajos ingresos en los cuales no existe la obligación y es débil la capacidad de llevar registros, Linzner y Lange (2013) presentan un estudio sobre el tamaño representativo del sector informal y las estimaciones de su contribución a las tasas de reciclaje y a la creación de empleo. La participación de personas que dependen de esta actividad -caracterizada por un trabajo intensivo, con baja tecnología y bajos ingresos- es significativa (Jaligot et al. 2016).
No obstante, al considerar a los recicladores como trabajadores informales se desconoce su rol fundamental en la gestión de los residuos urbanos. A partir de esta premisa, se les excluye de la formulación e implementación de la política pública, exponiéndolos al riesgo de perder sus medios de trabajo y subsistencia. Para Medina (2007), varios mitos rodean la labor de reciclaje como por ejemplo que es un fenómeno reciente, que los recicladores son los más pobres dentro de los pobres, que es una actividad marginal y desorganizada con un impacto económico mínimo, además de considerarla una molestia que debe ser eliminada junto con los recicladores que, al no tener lugar en los sistemas modernos de gestión de residuos, no pueden ser integrados. Estas ficciones son la base de políticas represivas, negligentes e ineficientes que tienen un impacto perjudicial en las condiciones de trabajo y de vida de esta población.
El reciclaje es una actividad esencial que existe debido a la utilidad de sus servicios, a la demanda industrial de productos reciclables, a la pobreza, al desempleo y a la falta de garantías en términos de seguridad social y derechos básicos, todos estos factores que no desaparecerán en un futuro próximo (Medina 2005, 396). Se requieren cambios estructurales que mejoren tanto las condiciones de vida como laborales teniendo en cuenta un contexto transformado por dinámicas neoliberales.
El proceso de modernización de los sistemas de gestión de residuos y su relación con la población recicladora transitan a través de diferentes perspectivas teóricas. Navarrete- Hernández y Navarrete-Hernández (2018) afirman que las políticas gubernamentales hacia la economía informal en general y hacia los recicladores en particular ha tenido fundamentalmente cuatro enfoques: i) dualista y voluntarista: caracterizado por políticas represivas contra la actividad de los recicladores y la expansión de sistemas formales de gestión de residuos; ii) estructuralista: el cual busca políticas de apoyo, generalmente débiles, destinadas a reforzar las asociaciones de recicladores; iii) legalista: que promueve la competencia de recolección de residuos con otras alternativas de reciclaje sin la intervención del gobierno; y iv) coproducción: que apoya la selección de residuos con políticas locales como un medio para mejorar la productividad de los recicladores.
Para el caso del análisis del reciclaje informal en México, Medina (2005) clasifica en cuatro grupos las políticas públicas frente a la recolección informal de los residuos: i).represión: el reciclaje informal es declarado ilegal y es castigado mediante políticas represivas; ii) descuido: las autoridades locales ignoran a los recicladores y sus operaciones, dejándolos solos, sin perseguirlos ni ayudarlos; iii) colusión: los funcionarios del gobierno pueden desarrollar relaciones de explotación y de beneficio y asistencia mutua con los recicladores, en el marco de relaciones de clientelismo político; y iv) estimulación: ante la incapacidad de las ciudades para satisfacer la demanda de ser vicios de gestión de residuos, los gobiernos comienzan a apoyar activamente a los recicladores, desarrollando un cambio de políticas a partir del reconocimiento de los beneficios económicos, sociales y ambientales de la labor del reciclaje. Estas políticas de apoyo van desde la legalización de las actividades, incentivando la formación de cooperativas y asociaciones, así como la concesión de áreas de la ciudad y esquemas de tercerización.
Scheinberg et al. (2016, 3) consideran la “integración informal” como la situación en la cual el reciclaje tiene una reorganización oficial y los recicladores informales tienen una identidad legal, son protegidos por leyes y decretos, cobijados por los esquemas de protección social y paulatinamente pagados por el valor del servicio que están prestando a la ciudad y al medio ambiente. La integración por medio de la formalización puede realizarse mediante: i) la vinculación de los recicladores informales con asociaciones o cooperativas; ii) la organización de recicladores en asociaciones de base o pequeñas y medianas empresas; o iii) la contratación como trabajadores individuales en el sector de gestión de residuos (tercerización) (Aparcana 2017). La revisión de la literatura no evidencia una experiencia de integración completa y varios autores coinciden en afirmar que el éxito de una iniciativa de formalización no depende de un enfoque específico, sino de la implementación de medidas apropiadas a cada país según su contexto político, económico e institucional, así como del empoderamiento de los recicladores (Rateau 2017; Aparcana 2017; Scheinberg y Simpson 2015; Villanova 2014; Pardo Martínez y Piña 2016).
¿Por qué formalizar el reciclaje?
Dos visiones se evidencian en torno a las razones por las cuales se debe formalizar el reciclaje. Por un lado, se habla de reconocer la labor de los recicladores y los beneficios ambientales, sociales, económicos de su actividad. Por otro lado, el cambio de enfoque en la gestión de los residuos ha valorizado el material, convirtiéndolo en una fuente de ingresos cuando anteriormente eran considerados un riesgo para la salud pública y el medio ambiente (Sembiring y Nitivattananon 2010). Esta valorización ha incrementado el interés de los gobiernos municipales, las agencias de desarrollo y las entidades privadas por los residuos como un recurso urbano fuente de ganancias para los municipios y corporaciones privadas (Hartmann 2018).
Mediante el discurso de la modernización de los sistemas de gestión de residuos y del desarrollo sostenible, se busca limitar el acceso a los residuos y la exclusión de las poblaciones que históricamente han desarrollado dicha labor. De acuerdo con el Banco Mundial, lograr un desarrollo sostenible requiere la privatización y descentralización del sector de los residuos sólidos (Markgraf y Kaza 2016). Desde esta perspectiva, los procesos de formalización se inscriben en una lógica de gobernanza urbana neoliberal que excluye, desconoce y en simultáneo desarrolla procesos de apropiación y control del excedente, y en consecuencia, de la población recicladora (Zapata y Zapata 2015; Cavé 2014; Samson 2015b; Dias 2016).
Desde la perspectiva de la economía popular, además de las amenazas planteadas anteriormente, se evidencia un riesgo constante materializado mediante numerosas leyes y reglamentaciones, frecuentemente transcritas desde afuera y poco comprensibles, que justifican una persecución casi permanente de los trabajadores que ejercen sus pequeñas labores (Bugnicourt 2001, 58).
El proceso de formalización en Colombia
La labor del reciclaje en Colombia como en gran parte del sur global está caracterizada por unas condiciones de precariedad, sin embargo, se encuentran experiencias de reciclaje organizado y cooperativo (Duarte, Giraldo y Tovar 2017; Gutberlet 2015); Gutberlet 2015). Para el caso bogotano, se estima que el 30% de los recicladores está asociado.
El reconocimiento y visibilización de la labor del reciclaje en Colombia es el resultado de una lucha de la población recicladora (Rosaldo 2015) que, a partir de su exclusión y marginalización, inició un proceso de incidencia política para ser no solamente reconocidos, sino exigir al Estado y a la sociedad la justa compensación por el trabajo que realizaba. El país ha desarrollado un proceso de inclusión progresiva junto con un cambio en el paradigma en la gestión de residuos. 2
Este intento de inclusión efectiva se ha establecido mediante los pronunciamientos y sentencias de la Corte Constitucional. El siguiente esquema presenta la evolución del proceso de formalización:
En Bogotá, para dar respuesta a las sentencias de la Corte y tratar de sobrepasar el período de transición del esquema de prestación del servicio público de aseo debido a la caída de la licitación 001 de 2011,3 en 2013 la administración distrital estableció el Plan de Desarrollo de la Bogotá Humana 2012-2016, que incorporó como política de aseo la minimización de la cantidad de residuos tendiendo a una perspectiva de “basura cero” (proyecto de acuerdo 249 de 2013, Alcaldía Mayor de Bogotá). Además, se formuló el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) (Decreto 548 de 2015) con un enfoque hacia el aprovechamiento buscando fomentar: i) un cambio en la cultura de tratamiento y separación en la fuente; ii) reutilización de los desechos; y iii) regularización y formalización del reciclaje dignificando el trabajo de la población recicladora y fomentando su organización empresarial autosostenible.
De las tipologías sugeridas por Aparcana (2017) para analizar los procesos de formalización, las asociaciones, cooperativas y organizaciones de base comunitaria son las que mayor acogida han tenido en Colombia. La Corte Constitucional ha instado a las diferentes entidades a acompañar, facilitar y garantizar la vinculación de los recicladores y sus organizaciones por medio de acciones afirmativas4 que les permitan superar las condiciones de vulnerabilidad (Sentencia C-724/03).
Asimismo se estableció el Plan de Inclusión de Población Recicladora planteando un modelo que implicaba la tecnificación gradual y progresiva de la actividad y de los recicladores, para lo cual se realizaron las siguientes actividades:
Firma de los acuerdos de corresponsabilidad. 5
En 2012 se actualizó el censo realizado en 2010, identificando 13 771 recicladores.
Sustitución del vehículo de tracción animal a 2890 recicladores carreteros, que podían ser reemplazados por:
Por un vehículo automotor (2697 beneficiarios).
Un plan de negocios (122 beneficiarios).
Adquisición o mejora de vivienda para carreteros con discapacidad permanente y/o adultos mayores (14 beneficiarios).
57 carreteros no escogieron ninguna alternativa.
Proceso de bancarización.
Entrega de dotaciones y uniformes.
Consolidación de los polígonos de prestación del servicio incluyendo la identificación de las 366 rutas existentes que representan el 35% del cubrimiento de la zona de servicio de la ciudad.
Pago de la remuneración individual como reconocimiento por la actividad de aprovechamiento.
La remuneración individual representó uno de los avances más significativos del proceso. Para Parra (2015, 18), este pago
es quizás la acción afirmativa estructural más importante de todo este proceso. Amparada en la figura de productores marginales, y ante la concientización de los tiempos reales de constitución y/o consolidación de los procesos organizativos y empresariales de los recicladores, la administración (distrital) optó por una forma para remunerar al reciclador a nivel individual. Al reciclador se le pagaba por la cantidad de material reciclable que recolectara y registrara en los centros de pesaje habilitados en un período determinado.
Pese a las críticas que surgieron, se sentó un importante precedente en el país en la lucha por la dignificación de la labor de los recicladores de oficio. Unos años más tarde, ante la necesidad de generar un marco normativo nacional y de integrar el aprovechamiento en los sistemas de gestión de residuos municipales, surgió el Decreto 1077 de 2015 el cual fija el esquema operativo de la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo, que fue modificado y adicionado por el Decreto 596 de 2016 que establece el régimen transitorio para la formalización de las organizaciones de recicladores de oficio.
El Decreto 596 de 2016 y el camino de la formalización
Este marco regulatorio establece la actividad de aprovechamiento como parte del servicio público de aseo y las diferentes fases y requerimientos técnicos, administrativos, comerciales y financieros que los recicladores deben cumplir en un plazo de cinco años para convertirse en prestadores del servicio público.
Las organizaciones de recicladores deben asumir el manejo de la contabilidad, el control de rutas con sistemas de georreferenciación, la gestión de las peticiones, quejas y reclamos (PQR), entre otros requisitos que fueron planteados teniendo como referente los operadores privados del servicio de aseo, pero obviaron las realidades y el contexto de los recicladores de oficio.
El proceso se inicia con la inscripción de las organizaciones como operadores del servicio en el Sistema Único de Información (SUI) de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD). En Bogotá, para el año 2016 estaban inscritas cinco organizaciones y en 2017, 86 organizaciones registraban información. A diciembre de 2017, dos organizaciones habían registrado el 49,78% del total de toneladas, 15 organizaciones registraron el 32,53%, mientras el 17,72% restante del material fue aportado por 69 organizaciones.
Las anteriores cifras corroboran una de las principales preocupaciones de las organizaciones de recicladores, quienes denuncian que la formalización ha traído, entre otros efectos negativos, la creación de numerosas organizaciones que son fachada de privados. Estos operadores tienen la capacidad operativa, financiera y administrativa, mientras las organizaciones de recicladores de oficio están siendo menoscabadas.
Para la mayoría de organizaciones, estos primeros años han sido más que dramáticos, amenazando su propia existencia. Dentro del horizonte temporal de cinco años de formalización, el panorama no es muy alentador. La ausencia de un apoyo real en términos financieros y de asesoría técnica representa una de las principales dificultades. No obstante, la institucionalidad continúa presionado a las organizaciones para que inicien su proceso de formalización, conduciéndolas hacia un callejón sin salida.
Balance del proceso de formalización
Por medio del esquema de cinco categorías de análisis para comprender los obstáculos de los procesos de formalización propuesto por Aparcana (2017), a continuación se presentan las problemáticas y repercusiones que se han evidenciado para las organizaciones de recicladores de oficio en Bogotá.
Disposiciones políticas y legales
Aunque la vinculación de la población recicladora se encuentra amparada por los diversos autos y sentencias de la Corte Constitucional y que el Ministerio de Vivienda reglamentó la formalización, existe un gran obstáculo legal. La Ley 142 de 1994 establece la libre competencia en la prestación de servicios públicos. Teniendo en cuenta la heterogeneidad de las organizaciones de recicladores y sus diferentes esquemas de operación, la libre competencia es el peor escenario para fortalecerse y mucho menos, formalizarse.
En la práctica, se evidencia que las pequeñas organizaciones difícilmente logran sobrevivir y, aunque las más grandes se fortalezcan, encontrarán empresas privadas de reciclaje con el músculo financiero necesario para posicionarse y dominar. De hecho, el actual esquema de prestación del servicio de aseo en Bogotá divide la ciudad en áreas de servicio exclusivo donde operan las empresas de recolección de material no aprovechable. Sin embargo, para las organizaciones de recicladores estas concesiones no aplican y la calle se convierte en un lugar de disputa por el material.
Instrumentos económicos y financieros
Los recicladores tienen dos fuentes de ingresos: i) la tarifa de aprovechamiento por la prestación del servicio público; y ii) la venta del material. Antes de la expedición del Decreto 596, en Bogotá se remuneraba individualmente a cada reciclador (Decreto 564 de 2012). De esta manera, cada dos meses el reciclador recibía la transferencia equivalente a la cantidad de toneladas registradas y aprobadas por la institucionalidad. Con el Decreto 596 se establece que la tarifa debe ser pagada a la organización, después de haber validado la cantidad de material registrado en el SUI. Sin embargo, esta tarifa no corresponde al total de toneladas recuperadas y transportadas, sino el material vendido. Es decir, no se está reconociendo la prestación de un servicio, sino la comercialización del material, situación que acrecienta la vulnerabilidad de los recicladores y sus familias, colocándolos a la merced, hoy más que nunca, de los intermediarios y de la gran industria. A continuación, se puede observar las diferentes actividades realizadas por los recicladores distinguiendo aquellas que se incluyen dentro de la prestación del servicio, siendo remuneradas vía tarifa, y las que corresponden a la venta del material:
La formalización no contempló un esquema transitorio de financiamiento que cubriera el desfase entre el momento de inscripción al SUI y el pago efectivo de la tarifa a las organizaciones. Con el argumento de mejorar la participación en la cadena de valor, tratando de sobrepasar a los intermediarios y vender directamente a la industria, los recicladores han pasado a financiar a las grandes empresas de reciclaje quienes se toman mínimo dos meses para pagar las facturas. Mientras tanto, las organizaciones deben endeudarse en el circuito informal con prestatarios cuyas tasas de interés sobrepasan las de usura.
Cada fase del Decreto incluye nuevas obligaciones que acarrean costos, por ejemplo, contratar un contador, realizar las georrefenciaciones, personal administrativo para cargar la información al SUI, así como personal comercial y encargados de la elaboración de planes de fortalecimiento empresarial. Se ha vendido la idea que la formalización genera ingresos adicionales, sin embargo, estos nuevos gastos no se ven compensados.
Disposiciones organizativas e institucionales
La falta de apoyo y el incumplimiento de las acciones afirmativas han deteriorado las capacidades de organización. Los altos costos y la carga de los requerimientos están literalmente rompiendo a las organizaciones, puesto que sus asociados están migrando a organizaciones que tengan mayor respaldo y les puedan pagar su tarifa diaria. Las organizaciones se encuentran en una encrucijada, si no se inscriben e inician el proceso de formalización, sus bases partirán, situación que conlleva a que las pequeñas organizaciones se desestructuren y se consoliden diversas formas de tercerización.
Los líderes luchan por no perder sus organizaciones, pero algunas se quedan como figuras de papel al no contar con el apoyo para mantener una dinámica asociativa. Incluso ante las perspectivas de unirse con otras organizaciones e intentar algún tipo de economía de escala tanto para asumir gastos colectivos como para implementar estrategias de comercialización, los líderes de las organizaciones siguen siendo apáticos, producto de experiencias negativas, diferencias políticas e inclusive temor de perder su poder.
Si a nivel de organización el tema es bastante preocupante, para los recicladores independientes la situación es más dramática. La formalización busca el fortalecimiento de las organizaciones para atraer a los independientes. Lo que se observa es un proceso en la dirección opuesta, en la medida en que la vinculación a una organización no representa un beneficio sustancial para los recicladores no-asociados.
Institucionalmente en este proceso interviene un amplio universo de actores que, en términos generales, actúan desarticuladamente, dilatando o delegando sus funciones y sus responsabilidades. Se encuentran: el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio;6 la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) encargada de la formulación tarifaria para el pago de la tonelada de aprovechamiento la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD); la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) que ha manifestado su desacuerdo por considerar que la inclusión de la población recicladora viola la libre competencia y el libre mercado. 7 Asimismo, con la obligación de facturar, las organizaciones de recicladores deben relacionarse con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). Referente a los impuestos, es importante mencionar la problemática que representa el Impuesto a las Ventas Agregado (IVA) del material reciclado. Los recicladores manifiestan la injusticia de tener que cobrar un IVA por materiales que ya lo pagaron, lo que encarece el precio de venta dificultando su comercialización. Si existiera una política de apoyo y real fortalecimiento a las organizaciones de recicladores, no solo el material reciclable y la operación deberían estar exentos de impuestos, sino que además se debería crear fondos de financiamiento para las organizaciones.
Otro actor determinante son los operadores de recolección, barrido y limpieza (RBL), quienes se encargan de prestar el servicio de aseo del material no aprovechable y conducirlo al relleno sanitario. La relación entre operadores de RBL y organizaciones de recicladores parte del principio de competencia por el material. Cada uno gana por la cantidad de material que maniobre, sin embargo, a los operadores de RBL no se les descuenta si transportan material aprovechable ni tampoco están condicionados a vender la basura.
Aceptación social y el bienestar
Los recicladores pasaron de ser identificados como “desechables” o habitantes de calle a “recicladores de oficio”. Este proceso de reconocimiento por parte de la sociedad ha permitido un mayor acercamiento entre la población recicladora y las comunidades que han recibido sensibilización sobre la separación en la fuente. Las campañas educativas también han apoyado la toma de conciencia sobre la importancia del reciclaje, así como la necesidad de mejorar las condiciones laborales de los recicladores.
Sin embargo, en torno a las campañas informativas y de sensibilización, se requiere mayor acompañamiento institucional. Es indispensable mejorar los niveles de separación en la fuente, así como evitar que los usuarios demanden algún tipo de retribución por entregar el material. La Corte Constitucional dictaminó que el material reciclable es esencial para que los recicladores puedan desarrollar su labor determinando el acceso cierto y seguro para ellos (Auto 366 de 2014).
Así como se requiere una integración multidireccional por parte de las instituciones, la sociedad debe estar más abierta y dispuesta a apoyar la labor y la efectiva integración de los recicladores. Más allá de la formalización, es esencial mejorar las condiciones laborales y de vida de esta población, con inclusión social estructural que les garantice educación, salud y protección social.
Aspectos técnicos y operativos
Junto con los obstáculos económicos y financieros, la falta de entrega de maquinaria y equipamiento son las principales consecuencias del incumplimiento de la materialización de las acciones afirmativas. Esto compromete la posibilidad de los recicladores para mejorar sus procesos de operación, tener lugares adecuados de trabajo y la capacidad de manejar mayores volúmenes de material que redundarían en el incremento de sus ingresos.
Actualmente los recicladores se encuentran inmersos en una espiral descendente que comienza con la obligación de cumplir los requisitos para la formalización, pero no tienen ni el capital semilla ni el espacio para la clasificación y almacenamiento ni los equipamientos para la transformación del material. A la fecha (2018), los centros de acopio entregados a algunas organizaciones no cuentan con la maquinaria necesaria para procesar el material, lo que mantiene a los recicladores en condiciones laborales precarias.
Reflexiones finales
La informalidad en el reciclaje se presenta como la enfermedad y la formalización como la medicina. Se considera informal porque es ignorado, marginalizado y no profesional, invisibilizando los saberes, tradiciones y trayectorias de un oficio ejercido durante décadas por varias generaciones. Abordar esta problemática desde la perspectiva de la economía popular permite reconocer y valorizar los conocimientos y las experiencias de una población que ha aportado una solución puntual y efectiva al problema de la gestión de residuos.
Los recicladores conocen los materiales, las dinámicas del mercado y el comportamiento de los precios. Saben cuáles mercancías deberían rediseñarse en la cadena de producción, por lo que, más allá de impulsar estrategias de responsabilidad social empresarial y apoyar una integración y formalización tercerizada, la industria debería dialogar con los recicladores y las instituciones servir de garantes para que los ajustes en la producción de materiales se efectúen. Asimismo, los usuarios deberían ser capacitados por los recicladores sobre cómo separar en la fuente y entregar el material, estableciéndose relaciones sinérgicas y no unidireccionales, en un esquema donde los recicladores serían el eje central para el aprovechamiento.
Sin embargo, desde una perspectiva de la informalidad, se considera que los recicladores deben integrarse al sistema, ser emprendedores y formalizarse bajo políticas que busquen legalizar sus actividades, incorporándolas al circuito fiscal (cobrar impuestos) y al circuito financiero y, de esta manera, extraer su excedente económico (Giraldo 2016). La medicina de la formalización significa para los recicladores el control de la institucionalidad a un precio muy elevado que no es compensado por los beneficios enunciados. Es un esfuerzo en una sola vía en la cual ellos están asumiendo todo el costo y la responsabilidad.
Bajo criterios de eficiencia y eficacia exclusivamente económica y cortoplacistas, la mejor alternativa para el esquema de aseo sería retirar a los recicladores del sistema, lo que significa un grave error, desconociendo los beneficios ambientales y sociales de vincular esta población. Incluso en términos económicos el costo del enterramiento aumenta sustancialmente por el agotamiento del modelo de disposición final (es más costoso contaminar y encontrar lugares donde enterrar o incinerar). Son más altos los beneficios de incluir la población recicladora generando nuevas fuentes de empleo, reduciendo los costos de las materias primas y de las tarifas del servicio, aumentando los ingresos de una población con los niveles más bajos de vulnerabilidad, consecuencias todas ellas favorables para el conjunto de la sociedad (IDEXUD 2016).
Desde una lectura de las economías de los sectores populares, se plantea que los sistemas de gestión de residuos y de aprovechamiento no pueden funcionar sin los recicladores, pero tampoco los recicladores pueden prestar un servicio público sin un sistema. Uno de los principales desafíos de la política pública consiste en concebir esquemas progresivos que fortalezcan las organizaciones de recicladores, cumpliendo con los criterios de eficiencia, calidad, continuidad y cobertura como lo establece la ley, teniendo en cuenta un contexto de fuerte competencia con los grandes operadores privados tanto por el material como por defender sus prácticas económicas.
La formalización que desconoce las realidades de los recicladores implica una imposición que acentúa la vulnerabilidad de esta población; abordar la integración desde la economía popular significa la construcción concertada de la política pública entre los diferentes actores, aceptando a los recicladores como interlocutores legítimos. Es necesario reconocer y valorar esta población con la cual el Estado y la sociedad tiene una deuda histórica (Roig 2017), pero que por la ausencia de voluntad política y otros enfoques de pensamiento teórico, permanecen condenadas a una situación de marginalidad que repercute negativamente en todo el conjunto de la sociedad.
