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El objetivo principal de este artículo es examinar la relevancia del contexto contiguo y de la visión y participación en operaciones de mantenimiento de la paz en las agendas externas de Argentina, Chile y Venezuela. El primer contexto comprende las percepciones de amenaza y conflictos territoriales pendientes, los gastos militares y las posiciones asumidas sobre las medidas de confianza mutua. El segundo contexto incluye las misiones que se despliegan en el marco de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y en la Organización de Estados Americanos (OEA). Las categorías seleccionadas presentan coherencia con el marco conceptual que se nutre de herramientas provenientes de los enfoques de seguridad cooperativa 1 y de construcción de confianza, incorporando el concepto de percepciones de amenazas como elemento cualitativo. Por ejemplo, el volumen de gastos militares es un elemento que interviene en las percepciones de amenaza y en la construcción de confianza.
Se parte del supuesto que los gobiernos pueden anunciar la conformación de una alianza estratégica. Ahora bien, cabe preguntar si el anuncio es una condición necesaria y suficiente para la existencia de esta forma peculiar de relación entre Estados. La categoría alianza estratégica se usa con frecuencia, aunque con escasas precisiones sobre su contenido y alcance. Por ello, se propone desagregar el concepto de alianza estratégica y analizarlo en virtud de las categorías escogidas teniendo en cuenta que Argentina definió a Chile y Venezuela como “aliados estratégicos” durante la primera década del siglo XXI. Asimismo, se espera que este estudio permita identificar –recurriendo a datos empíricos– la relevancia y la existencia o no de espacios de complementariedad en cuestiones de defensa y seguridad 2 en ambos vínculos en tanto son definidos como alianzas estratégicas.
El trabajo comienza con la exposición de los aspectos conceptuales y de metodología. Luego, se examina y analiza las dos categorías: contexto contiguo y participación en operaciones de mantenimiento de la paz en cada uno de los países, adoptando la dinámica de presentar primero los casos donde se identifican semejanzas y luego el caso en el que se advierten matices diferenciadores. En las reflexiones finales, se exponen los resultados del análisis comparado respecto de cuán próximos se encuentran Argentina-Chile y Argentina-Venezuela de la conformación de una alianza estratégica.
Aspectos conceptuales y metodológicos
Para estudiar los temas seleccionados en las agendas de Argentina, Chile y Venezuela, se parte del concepto de Roberto Miranda, quien define la política exterior como “un instrumento estatal que cuenta con diversos medios, por ejemplo diplomáticos, culturales y militares” ( 2014, 48 ). Entre los primeros, se destaca la capacidad de asociarse con otros actores, negociar diferencias e impulsar iniciativas políticas ( Miranda 2014 ) como la formación de alianzas estratégicas con otros actores, Chile y Venezuela en este caso. Asimismo se infiere que las cuestiones militares relativas a la seguridad de los Estados constituyen un área analíticamente separable de la política exterior y que los dos criterios seleccionados integran la misma. De ahí que se indague sobre las características principales del contexto contiguo de los tres actores para identificar el estado de situación de sus relaciones con los vecinos más inmediatos, pues ellas constituyen una de las fuentes de sus percepciones de amenazas. La intensidad de las mismas es uno de los factores que da indicios de su importancia, mientras que sus características muestran las posibilidades de cooperación en los temas de seguridad y de la construcción de confianza.
Rojas Aravena (2002) afirma que las medidas de confianza mutua se adoptan como un conjunto de acciones efectivas para prevenir conflictos o su escalada. Cumplen una función preventiva para evitar errores de interpretación y reducir las probabilidades de que un conflicto se produzca. Las medidas de confianza mutua son un instrumento y una técnica para el mantenimiento de la paz aunque no resuelven por sí mismas el conflicto. Su utilidad deriva de la apertura de canales de diálogo permitiendo una comunicación transparente y cursos de acción más predecibles. Este proceso presupone buena fe y la voluntad de evitar el enfrentamiento ( Rojas Aravena 2002 ). 3 En consonancia con esta visión, se optó por identificar las percepciones de amenaza provenientes del contexto contiguo en cada uno de ellos.
Siguiendo a James Rosenau (1973, 81) , los contextos responden a “la tendencia de darles relevancia a la ubicación, la distancia y el espacio, cómo se los percibe y cómo se reacciona frente a ellos […]. El contiguo refiere a cualquier agrupamiento de sistemas políticos que limita geográficamente con un sistema político dado”, por lo que incluye fenómenos como conflictos limítrofes y territoriales, rivalidades históricas y amistades tradicionales entre vecinos inmediatos ( 1973, 101 ). Es el caso de Argentina con Chile, de Venezuela con Colombia y Guyana, y de Chile con Perú y Bolivia. Durante la segunda mitad de la década de 1970, Robert Jervis (1976) incorporó los conceptos de percepciones y misperceptions en los estudios internacionales. En sintonía con esas ideas, Stephen Walt (1987) introdujo el concepto de equilibrio de amenazas añadiendo un elemento de orden subjetivo que se sumó a los de orden objetivo. Por su parte, los constructivistas generalmente trabajaron el concepto de percepciones para dar cuenta de las interacciones entre los actores, la construcción de significados intersubjetivos e imágenes que tienen lugar entre ellos en un contexto específico ( Wendt 1999 ; Ruggie 1998 ; Guzzini 2000 ; Checkel 2007 ). La caja de herramientas conceptuales se nutre de los aportes del enfoque de Walt y de algunos elementos del constructivismo convencional.
En función de los objetivos propuestos, se entiende que la alianza estratégica comprende el vínculo bilateral de manera integral, incluyendo las dimensiones política, económica y militar. Para concretarse, debe contar con una base de sustento: una relación bilateral profunda y densa. Luego, supone la planificación de cursos de acción en el mediano y largo plazo haciendo que los mismos sean confiables y previsibles. Aquí también se valora la confianza como elemento fundamental que se construye fijando reglas, cumpliéndolas y compartiendo información sensible para anticiparse a coyunturas conflictivas. El carácter estratégico cobra un sentido eminentemente político y presume que la planificación se llevará a cabo en el marco político amplio en el que se basa la relación bilateral. Si la relación funcionara guiada por dichos parámetros, las partes podrían ejercer cierto control sobre los costos recíprocos y asimétricos. El proceso de construcción de una alianza estratégica exige cierto grado de coordinación y planificación de las políticas –entre ellas las externas– y de los cursos de acción bilaterales ( Lorenzini 2011 ). Si la alianza estratégica supone la integralidad de los vínculos, se sostiene que aquellos que no desarrollaron interacciones frecuentes y sustantivas en las cuestiones de seguridad –área temática sensible– no pueden ser catalogados como tal.
En lo metodológico, se opta por una estrategia cualitativa y una “perspectiva comparada”, utilizando la comparación como dispositivo heurístico, como sistema de indagación para formular las preguntas acerca de la relevancia y la complementariedad de los temas escogidos en las agendas de Argentina, Chile y Venezuela ( Rosenau 1968 ; Faurby 1976 ). En lo que atañe a la cuestión de lo comparable, se seleccionaron cuidadosamente las categorías procurando conservar el nivel de generalización. Las mismas son utilizadas como herramientas para identificar diferencias y semejanzas, esperando que esta forma de trabajo permita captar los matices que presenta el objeto de estudio ( Sartori 1994 ; Beasley et al. 2012 ; Hudson y Vore 1995 ).
Características del contexto contiguo de Chile, Venezuela y Argentina
a. Percepciones de amenaza y conflictos territoriales pendientes
Como se expuso, el contexto contiguo de Chile, Venezuela y Argentina está conformado por los Estados que comparten límites geográficos y se considera que allí se originan las percepciones de amenaza inmediatas. A continuación, se examina el estado de situación para los Estados seleccionados.
Durante la década de 1990, Chile enfrentaba conflictos territoriales con todos sus vecinos –Argentina, Bolivia y Perú–, situación que indicaba la existencia de una marcada percepción de amenaza. 4 La misma tenía sustento, principalmente, en la proximidad geográfica, la desconfianza mutua y en apreciaciones vinculadas con el poder ofensivo del “otro”. Los temas limítrofes evolucionaron con “tiempos” e intensidades diferenciados y, a inicios del siglo XXI, solo la relación argentino-chilena exhibió una resolución definitiva de todos los temas pendientes.
Los vínculos con Perú fueron oscilantes desde, al menos, 1990 a 2010 ( Milet 2005 ; Wehner 2010 ; Milet 2004a ). La relación transitó por momentos de cooperación intercalados con resurgimientos del conflicto por cuestiones limítrofes devenidas de la Guerra del Pacífico. En ese marco, la Cancillería peruana presentó una demanda en la Corte Internacional de Justicia (CIJ) reclamando una nueva delimitación marítima ( Deustua 2004 ). Pese a ello, Lima y Santiago mantuvieron contactos más fluidos que en el caso de Bolivia, con el objetivo de evitar “triunfalismos” en la víspera del fallo. Ambas cancillerías iniciaron un período denominado “marcha blanca” que consistió en la constitución de un equipo binacional de diplomáticos a quienes se les encomendó la tarea de la implementación del fallo. Además, ambos gobiernos decidieron realizar la Reunión de Ministros de Defensa y Relaciones Exteriores el 3 de mayo de 2013, como gesto simbólico positivo, de compromiso, respeto y cooperación a la espera del fallo. 5
En el caso chileno-boliviano, continúan pendientes las disputas territoriales y Bolivia es el único país, del contexto contiguo y regional, con el cual Chile no mantiene relaciones diplomáticas. Esto muestra la falta de confianza y la persistencia de percepciones diferenciadas respecto a la demanda boliviana de una salida soberana al Pacífico ( Milet y Fuentes 1997 ; España y Rothery 2004 ). Luis Maira y Javier Murillo (2004) afirman que la visión dominante en Chile descansa en la convicción de que no existen asuntos limítrofes ni territoriales pendientes con Bolivia dado que fueron zanjados por el Tratado de Paz y Amistad del 20 de octubre de 1904. No obstante, los presidentes Michelle Bachelet y Evo Morales retomaron el diálogo y trabajaron sobre una “agenda sin restricciones” para construir un mejor vínculo sustentado en una buena comunicación, mayor transparencia y viabilizar la construcción de confianza (Milet 2004b ; Lizama 2013 ). El diálogo y la negociación se mantuvieron hasta 2012, pero ante la falta de resultados concretos, Morales presentó una demanda ante la CIJ, haciéndola efectiva el 24 de abril de 2013. La fragilidad del diálogo, la escasa densidad del vínculo y la desconfianza hacen que Bolivia y Chile no cooperen en materia de seguridad. Tal situación impide la adopción de medidas de confianza mutua bilaterales ( Milet 2004b ; Siles del Valle 2006 ).
Por su parte, Chile y Argentina enfrentaban 24 litigios a inicios de la década de 1990 y todos ellos fueron resueltos definitivamente al final de la misma. 6 Los vínculos transitaron de la “vieja política” hacia una “nueva política” signada por el entendimiento, el diálogo, mayor cooperación en diversas áreas temáticas, construcción de confianza en defensa y seguridad, intenso flujo comercial e inversiones ( Colacrai y Lorenzini 2006 ).
Venezuela, al igual que Chile, presenta dos cuestiones limítrofes irresueltas. La primera es el territorio de Esequibo y la superposición de sectores de la plataforma continental con Guyana ( Serbín 200 3; Ramírez 2003 ). Respecto a este último, se presenta una situación similar a la de Chile con Bolivia, pues Guyana considera que la cuestión fue zanjada definitivamente por un Tribunal Arbitral en 1899, mientras que Venezuela sostiene que el laudo fue declarado nulo e írrito en 1949. Expirado el Protocolo de Puerto España en 1982 y tras varios intentos fallidos, las partes recurrieron al Secretario General de la ONU, quien designó un representante que prestara buenos oficios ( Serbín 2003 ). Pese a las diferencias, Venezuela y Guyana abordaron sus disensos a través del diálogo y la negociación en la Comisión de Límites de la Plataforma Continental de la ONU durante la primera década del siglo XXI.
La segunda es la delimitación de áreas marinas y submarinas en el Golfo de Venezuela –cayos Los Monjes– con Colombia, disputa que se inició durante la década de 1970 y que los ubicó al límite del conflicto bélico en 1987 ( Ramírez 2003 ). Durante los primeros años de la década de 1990, los presidentes tuvieron un diálogo intenso y conformaron comisiones binacionales que colaboraron con el proceso, pero el mismo se enfrió en 1994. Tales decisiones generaron malestar en las Fuerzas Armadas venezolanas; Carlos Romero sostiene que la posición del presidente venezolano Carlos Andrés Pérez fue uno de los factores que detonó el intento de golpe de Estado el 4 de febrero de 1992 ( Romero 1997 ). En 1995, el grupo guerrillero colombiano Ejército de Liberación Nacional (ELN) atacó un puesto fluvial de la Armada venezolana y desde entonces los problemas fronterizos vinculados con otros actores y nuevas amenazas a la seguridad ocuparon el lugar de la disputa marítima ( Ramírez 2003 ). Siguiendo a Rocío San Miguel, “persiste en la concepción del pensamiento militar venezolano la amenaza de un conflicto armado con Colombia, país que sería utilizado –de acuerdo con esta teoría– como vía de la ocupación imperialista del territorio nacional” ( 2011, 80 ). Si bien las diferencias limítrofes entre Colombia y Venezuela se encuentran detenidas, la complejidad de problemas en la frontera generó múltiples conflictos que tensaron en extremo la relación en 2008, 2009 y 2010, y dificultaron avances en las medidas de confianza mutua.
Cabe aclarar que, pese a que Estados Unidos no forma parte del contexto contiguo de Venezuela, constituyó, después del intento de golpe de Estado en 2002, una de las principales fuentes de amenaza para las administraciones de Hugo Chávez.
Por su parte, Argentina no tiene disputas limítrofes pendientes con ninguno de los Estados de su contexto contiguo. Después del establecimiento de las fronteras geográficas durante el siglo XIX, el país no enfrentó diferencias de esta naturaleza con Bolivia, Uruguay 7 y Paraguay. Desde el momento conocido como el abrazo entre Raúl Alfonsín y José Sarney se gestó un nuevo clima político entre Argentina y Brasil, fortalecido con la convergencia democrática y la constitución del Mercado Común del Sur (MERCOSUR). La asiduidad de las interacciones bilaterales desmontó las percepciones de amenaza progresivamente. Y como se señaló, Argentina y Chile zanjaron la totalidad de temas territoriales de manera pacífica.
b. Gastos militares
En la bibliografía que toma como referencia los informes del Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI) sobre este período, se afirma que América del Sur, pese a ser una zona de paz, ha realizado cuantiosas compras de armas, lo que ha generado un debate sobre los motivos de tales decisiones ( Benítez Manaut et al. 2010 ). Dentro del grupo de países que incrementaron estos gastos se destacan Venezuela, Colombia, Chile, Brasil y Argentina ( Brigagão y Paz Neves 2008 ; Jácome 2011 ; Pastrana Buelvas 2011 , Diamint 2009 ). Una de las interpretaciones considera que los incrementos se vinculan con percepciones de amenaza ligadas a vecinos fronterizos, motivo por el cual el Consejo de Defensa Suramericano (CDS) de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) hizo de las medidas de confianza mutua una de sus prioridades de agenda durante los años 2009 y 2010 ( Benítez Manaut et al. 2010 ).
De los datos examinados para este período, se advierte que Argentina es el país que menos gasta en este rubro con relación a su producto interno bruto (PIB) y Chile es quien más ha invertido, seguido por Venezuela ( SIPRI 2010 ).
En 2004, surgió en Venezuela la doctrina militar de la revolución impulsada por Chávez: “La defensa integral de la nación”, aunque no ha sido publicada oficialmente ( San Miguel 2011 ). Para comprender el comportamiento del país sobre este punto, se subraya que, durante la primera mitad de la década de 2000, Venezuela compraba material militar en varios países occidentales, incluyendo Estados Unidos. Durante la segunda, cobraron mayor relevancia Rusia, China, Bielorrusia, Irán y se mantuvieron Brasil, España, Reino Unido, entre otros ( San Miguel 2011 ; Toro Hardy 2008 ; Jácome 2011 ). Al ascenso de proveedores “no occidentales” se sumó la falta de información sobre cantidades recibidas, la generación de una brecha entre anuncios y adquisiciones concretas, y las sospechas sobre su uso (militar versus civil y defensivo versus ofensivo). 8
Otro dato novedoso fue el crecimiento del valor absoluto de los fondos destinados. Según SIPRI (2011) , el presupuesto de defensa creció 120% con relación al PIB entre 2005 y 2010. 9 Es un hecho que sobresale pues históricamente Venezuela no destinaba porcentajes importantes y además estuvo acompañado de una actitud proactiva en esta área, lo que despertó interrogantes acerca de las intenciones y los intereses del Gobierno. En esa dirección, se infiere que la denuncia de participación de Estados Unidos en el intento de golpe en 2002 y la continuidad de la colaboración militar colombo-norteamericana –Plan Colombia y Plan Patriota– constituyeron las principales percepciones de amenazas que explicarían los mayores gastos militares. Venezuela argumentó la necesidad de protección del propio Estado –y eventualmente de Cuba– frente a una posible intervención de Estados Unidos. En cuanto a transparencia, Jácome afirma que “la información pública y oficial sobre compras militares es inexistente; tampoco se elaboran libros blancos, no hay control de la Asamblea Nacional u otros organismos del Estado” (2010, 300), incumpliéndose la entrega de informes anuales para el Registro de Armas Convencionales de la ONU y la OEA ( Jácome 2010 ).
Chile invirtió tradicionalmente en defensa y compra de armas. Entre 2006 y 2010, su presupuesto de defensa creció 50% con relación al PIB y, entre 2006 y 2012, 80% ( SIPRI 2013 ). Los especialistas consideran que los gastos se explican principalmente por la tensión con los vecinos del norte así como para mantenimiento y actualización del material militar. Los funcionarios declaran que la compra de armas es un mecanismo transparente que no debería generar sospechas ni amenazas en sus vecinos y el mejor ejemplo de la situación son las excelentes relaciones de confianza existentes con Argentina. No obstante, genera percepciones de amenaza en Perú y Bolivia dada la asimetría de la situación armamentista a lo que se suman cuestionamientos políticos domésticos para ejercer un mayor control sobre esos gastos ( Milet 2009 ; Yopo y Ruz 2010 ).
A diferencia de Venezuela, Chile se abastece preferentemente con armas de línea de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). Sus proveedores son occidentales y se financian a través de la Ley del Cobre –10% de las utilidades netas de las ventas del metal en mercados actuales y a futuro, transadas en la Bolsa de Metales de Londres– ( Yopo y Ruz 2010 ). Durante este período, el alto precio internacional del cobre sustentó el volumen de gastos.
Argentina es, comparativamente, el que menos presupuesto destina para compra de armas. Pese a ello, entre 2006 y 2010 su presupuesto creció 60% con relación al PIB y entre 2006 y 2012, 120% ( SIPRI 2013 ). La particularidad se centra en dos aspectos: Argentina no tiene ningún conflicto territorial contiguo y las compras de armas tienen una connotación negativa en la memoria histórica nacional, que lo asocian con los golpes militares, violaciones de derechos humanos y la dolorosa experiencia de las islas Malvinas.
Durante los años finales de la década de 2000, el Gobierno argentino tomó la decisión de actualizar una parte de su complejo militar, puesto que los aviones Mirage serían retirados en 2011. Fueron reemplazados por cazabombarderos norteamericanos y por aviones Hércules y helicópteros Bell UH1H y Huey II ( Gallo 2008 ). A diferencia de Chile y Venezuela, Argentina no realiza grandes anuncios y trabaja con un perfil bajo y discreto. Otra cuestión que hubo que enfrentar fue la reparación del rompehielos Almirante Irízar, cuyo costo sería de 136 millones de dólares. 10
Al igual que Venezuela y Chile, Argentina tuvo contactos con Rusia. Se habló de negociaciones para un acuerdo de transferencia militar, un plan de helicópteros chinos y negociaciones por buques de desembarco franceses, proyectos que aparentemente quedaron inconclusos ( Gallo 2008 ).
c. Medidas de confianza mutua 11
Según Rojas Aravena (2002) , Argentina y Chile exhiben una vasta trayectoria bilateral en la adopción de medidas de confianza mutua de cuarta generación y una metodología de homologación de los gastos elaborada por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL). También se observa en la cooperación entre las Fuerzas Armadas un sólido entramado institucional con las reuniones 2+2 entre Ministerios de Defensa y Exteriores, Comité Permanente de Seguridad (COMPERSEG) y la realización de ejercicios conjuntos, participación en operaciones de mantenimiento de la paz y creación de la Fuerza Conjunta Combinada Cruz del Sur ( Ruz 2008 ; Durán 2012 ; Diamint 2009 ). Esta iniciativa binacional surgió de la Declaración de Principios y Líneas de Acción (2006) y el primer paso fue la constitución del Estado Mayor Conjunto en abril de 2006. Su objetivo principal es ser una fuerza de paz de despliegue rápido en operaciones de mantenimiento de la paz bajo el mando de la ONU, como se presenta en el próximo apartado.
Desde la convergencia democrática, Argentina y Brasil también avanzaron en la adopción de medidas de confianza mutua. A modo de ejemplo, se señalan la firma del Acuerdo Bilateral sobre Energía Nuclear (1991); el establecimiento de un sistema común de contabilidad y control de armas nucleares; y la creación de la Agencia Brasileño-Argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares ( Caro 1995 ). Además, se incorporaron al Régimen de Control de Tecnología Misilística y se realizaron ejercicios militares conjuntos (FRATERNO, ARAEX, GUARANI, DUENDE, Cruz del Sur, entre otros) ( Lafferriere y Soprano 2015 ; Diamint 2009 ; Ciafardini y Ugarte 2010 ).
Chile y Perú han trabajado en la implementación de mecanismos de seguridad cooperativa y en ese marco adoptaron medidas de confianza mutua ( Rehrén 2004 ) cuya puesta en práctica se inició en 1990. Fueron suspendidas temporalmente en 2008 por Perú, como acto de protesta por las ventas de armas chilenas a Ecuador durante la guerra Ecuador-Perú de 1995. Según Montoya (2013) , entre las medidas de confianza mutua con Chile sobresalen la realización de ejercicios combinados y reuniones bilaterales entre las Fuerzas Armadas; reuniones binacionales de los altos mandos; e intercambio y entrenamiento conjunto de personal militar. También efectuaron las reuniones 2+2 del Comité de Seguridad y Defensa, y crearon un grupo de trabajo para la medición común de los gastos de defensa inspirado en el mecanismo argentino-chileno.
Venezuela exhibe una débil trayectoria en medidas de confianza mutua que se acentúa al compararla con Argentina y Chile. Según Jácome, “no es un tema al cual se le preste mayor atención, ni [en] el discurso oficial ni entre expertos ni entre académicos” ( 2008, 8 ). Empero, Venezuela realizó algunas acciones, por ejemplo: la creación con Colombia de la Comisión Militar Binacional Transfonteriza, cuyo objetivo era enfrentar amenazas comunes vinculadas con el narcotráfico y crimen transnacional. Su logro fue “el establecimiento de un Manual de procedimientos operativos vigentes que diseñó modalidades de coordinación de actividades militares y policiales entre ambos países” ( Jácome 2008, 8 ). Otros mecanismos institucionales venezolano-colombianos son la Comisión Presidencial de Integración y Asuntos Fronterizos y la propuesta para reactivar la Comisión Mixta de Educación, Ciencia y Cultura; las Comisiones Mixtas para Prevención, Control y Represión del Tráfico de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas; la demarcación de límites; cuencas hidrográficas y grupos de trabajo de los ríos Arauco, Catacumbo, Charapilla y Paraguachón ( Jácome 2008 ).
Se subraya que la tensión intermitente entre los presidentes Hugo Chávez y Álvaro Uribe operó como límite al avance en las medidas de confianza mutua bilaterales. A ello se sumó la crisis de 2008 por la violación por parte de Colombia del espacio aéreo de Ecuador para bombardear un campamento de las FARC, situación que provocó la ruptura de relaciones diplomáticas, escaladas verbales y desplazamiento de tropas venezolanas a la frontera colombiana ( Flemes et al. 2011 ; Benítez Manaut et al. 2010 ). Chávez mostró su plena solidaridad con Rafael Correa y le puso a disposición sus Fuerzas Armadas. Esta crisis no pasó a mayores. Con la presidencia de Juan Manuel Santos en Colombia, se restablecieron relaciones diplomáticas y se generó un clima de entendimiento. La cooperación en seguridad fronteriza se restableció de manera incipiente luego de más de una década con la firma de la Declaración de Principios en la reunión presidencial de Santa Marta ( San Miguel 2011 ; Cardozo 2011 ). 12
Venezuela y Brasil participan de un grupo de trabajo sobre minería ilegal y la Comisión Mixta sobre Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas; de integración energética como Ven-Bras y de maniobras militares conjuntas periódicas, e intercambian personal militar para capacitación ( Jácome 2008 ). Pese a ello, no se conocen datos precisos sobre actividades realizadas en los últimos años, lo que permite afirmar que, a diferencia de Argentina con Chile, Venezuela tiene un débil interés y una escasa experiencia en medidas de confianza mutua que podrían ser de utilidad para abordar los problemas, especialmente con Colombia. Otra cuestión a considerar es que las adquisiciones militares no habían afectado –hasta 2010– los vínculos con Brasil, pues es el único miembro del contexto contiguo con el cual no tiene problemas limítrofes. No obstante, el gasto militar podría convertirse en un problema futuro entre Colombia, Venezuela y Brasil si no logran avanzar en transparencia y medidas de confianza mutua.
Trayectoria conjunta de participación en operaciones de mantenimiento de la paz
a. La experiencia de Argentina y Chile
Argentina y Chile tienen una larga trayectoria de participación en operaciones de mantenimiento de la paz bajo el mandato de la ONU. La primera misión de paz que Argentina integró fue en 1958 en el Grupo de Observación de las Naciones Unidas en Líbano (UNOGIL, por sus siglas en inglés). Su participación estuvo inicialmente “circunscripta a la observación y vigilancia militar de treguas o acuerdos de cese al fuego y de zonas fronterizas desmilitarizadas” ( Llenderrozas 2007, 24 ). La primera experiencia de Chile fue en 1949 con el Grupo de Observadores Militares de la ONU en India y Pakistán y lo hizo con observadores y oficiales de enlace militar. Estas tendencias se acentuaron durante la década de 1990 cuando ambos gobiernos mostraron su fuerte compromiso con las operaciones de mantenimiento de la paz. La administración de Carlos Menem en Argentina creó el Centro de Entrenamiento Conjunto para Operaciones de Paz (CAECOPAZ) en 1995. Según el Ministerio de Defensa argentino (2013) , el CAECOPAZ fue el primer centro conjunto de formación de personal especializado para las operaciones de mantenimiento de la paz del hemisferio occidental.
En consonancia, Chile creó el Centro Conjunto para Operaciones de Paz (CECOPAC) en 2002 cuyo objetivo es
preparar y entrenar al personal de las FFAA, de Orden y Seguridad Pública y civiles, potenciar las diferentes capacidades y conocimientos de los ámbitos civil, militar y policial en forma integrada, ratificando así, la actual tendencia mundial hacia la interacción de estos estamentos sociales en el proceso de planificación, ejecución y evaluación de estas Operaciones ( CECOPAC 2013 ).
Dicho compromiso también se observa en las operaciones de mantenimiento de la paz que ambos países integran actualmente; 13 participan de manera conjunta en Chipre y Haití. La Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH) es la primera misión en la historia de la ONU conducida, política y militarmente, exclusivamente por líderes latinoamericanos.
Entre los resultados de la extensa cooperación binacional en materia de seguridad y defensa, Argentina y Chile decidieron en 2005 conformar la Fuerza de Paz Combinada y Conjunta (FPCC) Cruz del Sur, la cual, una vez constituida, está a disposición de la ONU para cumplir funciones en las operaciones de mantenimiento de la paz. 14 Argentina y Chile consideran que Cruz del Sur es un valioso aporte conjunto para el mantenimiento de la paz y seguridad internacional en el plano multilateral representando y en el plano bilateral, un avance significativo de la integración en defensa y seguridad. Es el resultado de la confianza construida, de la trayectoria y experiencia que ambos adquirieron por su continua cooperación, por su tradición en la participación en las operaciones de mantenimiento de la paz y por la realización de ejercicios militares conjuntos por más de dos décadas.
b. Venezuela: entre la modestia y el rechazo
La participación de Venezuela en las operaciones de mantenimiento de la paz presenta rasgos similares y también exhibe diferencias con Argentina y Chile. El denominador común es el temprano involucramiento de Venezuela en estas operaciones. Su primera participación fue en 1957. A diferencia de Argentina y Chile, esta operación de mantenimiento de la paz se dio en el marco de la OEA, cuyo objetivo fue supervisar el cese el fuego entre Honduras y Nicaragua ( Romero 1997 ).
Una de las principales diferencias es la trayectoria que cada país tuvo en las operaciones de mantenimiento de la paz. Venezuela se distingue por una participación más modesta que Argentina y Chile. Entre 1957 y 2011, Venezuela solo participó en ocho operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU: Grupo de Observadores Militares de las Naciones Unidas en la India y el Pakistán (UNMOGIP); Misión de las Naciones Unidas para el referéndum del Sáhara Occidental (MINURSO); Grupo de Observadores de las Naciones Unidas en Centroamérica (ONUCA); Misión de Observadores de las Naciones Unidas en El Salvador (ONUSAL); Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Guatemala (MINUGUA); Grupo de Observación para la Verificación de Elecciones en Nicaragua (ONUVEN); Misión de Observación de las Naciones Unidas para el Irak y Kuwait (UNIKOM) y Grupo para la Asistencia en la Transición en Namibia (UNTAG) ( ONU 2013 ). 15
Romero (1997) afirma que Venezuela desempeñó un rol activo y tuvo un gran compromiso político en ONUCA, siendo las misiones realizadas en Centroamérica las más importantes. Esa región, históricamente prioritaria para la política exterior venezolana, expresó los compromisos y el despliegue de una intensa labor diplomática para resolver el conflicto centroamericano. Un dato de carácter simbólico es que, después del regreso de las tropas de ONUCA, dos de los batallones que la integraron lideraron el intento de golpe de Estado en Venezuela en febrero de 1992.
En la actualidad, Venezuela no integra ninguna misión de paz de la ONU ni de la OEA; tampoco participa en MINUSTAH. Esta es otra de las diferencias con Argentina y Chile, pues desde 1999 el Gobierno de Venezuela cuestiona estas operaciones. Lo que critica es que las operaciones de mantenimiento de la paz se dedican a tareas de “consolidación de la paz” y abandonaron sus principios rectores –imparcialidad, consentimiento de las partes y el uso de la fuerza solo en casos de defensa propia–. También sostiene que vulneran los principios de igualdad soberana, independencia política, integridad territorial y no injerencia en asuntos internos de otros Estados ( Misión Permanente de la República Bolivariana de Venezuela 2011 ). Estos argumentos fundamentaron la negativa de Venezuela a participar en MINUSTAH. En su lugar, ofreció una amplia ayuda humanitaria, individual y colectiva a través de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA) y Petrocaribe. El Gobierno venezolano otorgó a Haití un fondo de ayuda humanitaria por 20 millones de dólares para proyectos de cooperación en áreas vitales ( García Lorenzo y Martínez Reinosa 2010 ) y en la III Cumbre Petrocaribe, Haití se sumó a la iniciativa accediendo al petróleo venezolano a un precio y condiciones de pago preferenciales. 16
Reflexiones finales
Chile y Venezuela perciben a su contexto contiguo –Perú y Bolivia para el primero y Colombia para el segundo– como fuente principal de amenazas a su seguridad. Asimismo Venezuela identifica a Colombia como una doble fuente de amenaza: por los problemas fronterizos y por su cooperación militar con Estados Unidos. En tales circunstancias, ambos Estados muestran débiles y nulos avances en la adopción de medidas de confianza mutua. Esto se visualiza en que Venezuela no tiene medidas de confianza mutua activas con los Estados de su contexto contiguo. Esta situación habilita conjeturar que, como Venezuela enfrenta complicaciones con sus vecinos, podría haber impulsado un acercamiento con Argentina –definida como aliada estratégica–, lo que hubiera representado avances en el vínculo así como también una fuente de apoyo de un país con peso regional. Cabe subrayar que el único espacio en el que Argentina y Venezuela expresaron su compromiso con medidas de confianza mutua fue UNASUR, aunque los resultados son exiguos. Chile, por su parte, no tiene medidas de confianza mutua con Bolivia aunque muestra algunos avances intermitentes con Perú.
Un caso diferente se presenta con Argentina, único actor que no identifica amenazas provenientes de su contexto contiguo. Durante las décadas de 1980 y 1990 hubo problemas territoriales con Chile que se resolvieron de manera negociada y consensuada. La peculiaridad del proceso tuvo como una de sus principales condiciones de posibilidad la fuerte voluntad política como resultado de la convergencia democrática y se mantuvo en el tiempo. Así fue posible avanzar en la adopción de medidas de confianza mutua bilaterales dando lugar a un profundo proceso de construcción de confianza visible en la continua cooperación que exhibe resultados sustantivos: vigencia de medidas de confianza mutua de cuarta generación, metodología homologada para control de gastos militares, cooperación entre las Fuerzas Armadas, sólido entramado institucional a través de las reuniones 2+2, COMPERSEG, ejercicios militares conjuntos y la creación de la Cruz del Sur. Desde el Tratado de Maipú (2009), se sostiene que los avances argentino-chilenos trascendieron el estadio de cooperación, configurando una situación de integración en seguridad y defensa.
En lo que respecta a los gastos militares, Chile y Venezuela destinan importantes sumas de dinero a la compra de armamento. Esta situación puede entenderse en el marco de la conflictividad latente que proviene de las fuentes de amenazas antes identificadas. Sin embargo, se destaca que los proveedores de Venezuela son catalogados como “no tradicionales”, lo que hace que su política sea percibida como poco transparente por sus vecinos, retroalimentando las percepciones de amenaza y la desconfianza. Los proveedores de Chile son considerados “tradicionales”, lo que genera un efecto diferente sobre las percepciones de amenaza dependiendo del actor del que se trate. La existencia de medidas de confianza mutua y de una metodología de homologación de gastos con Argentina hacen estas prácticas más transparentes de modo tal que no se erosiona la confianza construida. Sin embargo, la asimetría armamentística tiene algún impacto sobre las percepciones de amenaza en Bolivia y en menor medida en Perú.
En términos comparados, Argentina es el actor que menor proporción de su presupuesto destina a gastos militares. Si bien creció durante el período estudiado, no tuvo impactos negativos sobre sus vecinos ya que no existen conflictos territoriales y se adoptaron mecanismos de transparencia con Brasil y Chile.
Con respecto a las operaciones de mantenimiento de la paz, Argentina y Chile exhiben una cooperación frondosa que se plasma en sus trayectorias de participación –individual y conjunta– bajo el mandato de la ONU. En ese marco, Cruz del Sur constituye un ejemplo del avanzado estadio en el que se encuentra este vínculo en términos comparados con Venezuela.
Por su parte, Venezuela tiene una escasa experiencia en operaciones de mantenimiento de la paz y las cuestiona por violar el principio de no intervención en los asuntos internos, asumiendo que estas responden a los intereses de Estados Unidos y a las potencias hegemónicas tradicionales. En consecuencia, Venezuela no integra ninguna operación de mantenimiento de la paz ni individual ni colectivamente.
Si se retoman los elementos centrales del concepto de alianza estratégica, se hallan los siguientes resultados: en primer lugar, en el caso de Argentina y Chile se afirma que, pese a las diferencias identificadas en las percepciones de amenaza provenientes del contexto contiguo y en los gastos militares, los Estados asumieron posiciones convergentes sobre la importancia de la implementación de medidas de confianza mutua. El trabajo continuo de las partes puso de manifiesto la relevancia de estos temas y generó espacios de complementariedad, dando lugar a múltiples instancias de cooperación bilateral. Una situación similar se presenta respecto a la visión y participación en operaciones de mantenimiento de la paz, cuya máxima expresión es la conformación de la Cruz del Sur.
En segundo lugar, en el caso de Argentina y Venezuela predominan las divergencias sobre los temas aquí analizados, pues el país caribeño percibe a uno de sus vecinos contiguos como fuerte fuente de amenazas. En consecuencia, desplegó una política de crecientes gastos militares y mostró débiles esfuerzos por avanzar en medidas de confianza mutua. El posicionamiento asumido por Venezuela respecto a Estados Unidos y otras potencias tradicionales la conduce a cuestionar intensamente las operaciones de mantenimiento de la paz. En consonancia, no comparte con Argentina la visión sobre este tema de la agenda y decidió no participar en MINUSTAH, operación de mantenimiento de la paz conformada por Argentina, Brasil, Chile, entre otros.
Si la alianza estratégica comprende la dimensión militar, se encuentra que Argentina y Venezuela exhiben diferencias sobre la relevancia de los temas examinados y no desarrollaron interacciones ni frecuentes ni sustantivas. Las mismas permiten inferir que la complementariedad de sus intereses resulta escasa en términos comparados con Argentina y Chile. De hecho estos últimos planificaron sus cursos de acción y los ejecutaron dando lugar a una cooperación duradera.
Los temas aquí abordados no constituyen prioridades compartidas en la agenda argentino-venezolana, mientras que alcanzaron un estadio superlativo entre Argentina y Chile. Quizás el hecho que Argentina y Venezuela no sean países limítrofes, junto con las divergencias de visiones e intereses sobre las cuestiones de seguridad, expliquen en gran medida la menor densidad de esa agenda bilateral.
En cambio, la cercanía geográfica, la superación pacífica de los conflictos bilaterales y la convergencia construida sobre estas cuestiones son indicios de que la agenda entre Argentina y Chile cuenta con una mayor base de sustento. Por lo tanto, Argentina y Chile se encuentran más próximos del concepto de alianza estratégica entendida como un vínculo bilateral integral, sustentado en una relación densa y profunda en la que se planifican cursos de acción a mediano y largo plazo, tal como lo ilustra la cooperación en defensa y seguridad desplegada durante la primera década del siglo XXI. Si la alianza estratégica supone la integralidad de los vínculos, Argentina y Chile podrían conformarla en un futuro no tan lejano, pues han desarrollado interacciones frecuentes y sustantivas en las cuestiones de seguridad y defensa.
