INTRODUCCIÓN

Después de un período más favorable para la libre circulación dentro y fuera de los diferentes países, la movilidad¹ actualmente está sujeta a importantes limitaciones debido al COVID-19, incluidas las que involucran a las democracias más sólidas, pues la pandemia instituyó nuevos estándares de salud, afectó la salud pública, las economías nacionales y el movimiento internacional de personas.

La preocupación por la amenaza del exterior, que también estuvo presente en Brasil, prácticamente se apoderó de todos los países y justificó el cierre de fronteras en una lucha activada por el miedo a un enemigo que viene de afuera, en una especie de reacción inmunológica social.² De hecho, además del virus, el cierre de fronteras impide la circulación de personas. Sin embargo, en la configuración que cada país le dio al modelo regulatorio en términos de restricciones a la movilidad internacional, surgieron estándares cuestionables desde la perspectiva de los derechos humanos, y, desde un punto de vista práctico, puede no ser parte de la mejor o más humana estrategia para la promoción de la salud pública, especialmente si se basa en un sesgo de seguridad fronteriza.

Las respuestas al COVID-19 en varios países están marcadas, en gran medida, por la ineficiencia en la promoción y protección de la salud, así como por problemas y abusos en materia de derechos humanos y democracia. En este complicado escenario continúan ocurriendo varias violaciones de derechos humanos, especialmente de los grupos más vulnerables socialmente como los extranjeros en desplazamiento temporal, migrantes y refugiados, entre otros.

En Brasil, las restricciones excepcionales y temporales al ingreso de extranjeros tomaron diferentes formas en cuanto a sus efectos y excepciones, según el lugar de origen de la persona, generando discriminación y reforzamiento de los discursos de seguridad de fronteras, especialmente en un intento de remoción de los "indeseables" o aquellos que supuestamente representan un riesgo para la salud pública, incluso sin el debido y necesario respaldo científico. Por ello, es fundamental analizar las medidas tomadas para comprender mejor cómo la normativa vigente viola los derechos humanos de las personas en situaciones de movilidad, pues determinadas disposiciones infringen documentos internacionales en la materia y verifican los contornos de la política de movilidad durante la pandemia de COVID-19, cuyo contenido excepcional y temporal explica ciertos retrocesos en la materia regulatoria de la movilidad practicada en Brasil.

A partir de la discusión en torno a las referencias de seguridad fronteriza, emergencia sanitaria y derechos humanos, pretendemos enfrentar la siguiente pregunta: ¿cómo la normativa de restricción al ingreso de extranjeros a Brasil durante la pandemia de COVID-19 puede vulnerar derechos humanos de personas en situación de movilidad y reforzar una política de seguridad de fronteras?

Este artículo presenta un análisis de la seguritización de la movilidad humana y las violaciones de derechos humanos durante la pandemia COVID-19 causada por las restricciones al ingreso de extranjeros a Brasil por vía terrestre, aérea o acuífera, reguladas en 23 ordenanzas emitidas en 2020 de manera conjunta por los ministros de Brasil. (Estado): Casa Civil; Justicia y Seguridad Pública; Sanidad e Infraestructura (este último solo aparece en algunas ordenanzas) a saber: Ordenanza n.° 120 de 17/03/2020; n.° 125 del 19/03/2020; n.° 126 del 19/03/2020; n.° 132 de 22/03/2020; n.° 133 de 23/03/2020; n.° 152 de 27/03/2020; n.° 158 de 31/03/2020; n.° 08 de 04/02/2020; n.° 195 del 20/04/2020; n.° 203 de 28/04/2020; n.° 204 de 29/04/2020; n.° 255 de 22/05/2020; n.° 319 del 20/05/2020; n.° 340 del 30/06/2020; n.° 01 de 29/07/2020; n.° 419 del 26/08/2020; n.° 456 de 26/08/2020; n.° 470 de 10/02/2020; n.° 478 del 14/10/2020; n.° 518 del 12/11/2020; n.° 615 del 12/11/2020; n.° 630 del 17/12/2020 y n.° 648 del 23/12/2020.

Se utilizó el método deductivo y descriptivo utilizando bibliografía nacional y extranjera, empleando la metodología de análisis documental de todas las ordenanzas ministeriales emitidas en 2020 por el Gobierno Federal de Brasil que abordan restricciones excepcionales y temporales a la entrada de extranjeros en Brasil en el contexto de la Pandemia de COVID-19, buscando confrontar su normativa en relación con las disposiciones nacionales e internacionales de protección de los derechos humanos.

El estudio que aquí se propone, en medio de los sucesos en curso de la pandemia, está en línea con el pensamiento de Boaventura de Souza Santos, pues en momentos como estos la academia necesita asumir una postura de retaguardia más que de vanguardia. Así, dada la realidad caótica y excepcional que provocó la pandemia, lo mejor es trabajar con prudencia epistémica y en modo su-teorizador: "se acabó la época de los intelectuales de vanguardia. Los intelectuales deben aceptarse a sí mismos como intelectuales en segundo plano, deben ser conscientes de las necesidades y aspiraciones de los ciudadanos comunes y saber utilizarlas para teorizar".³ Así, la investigación avanza en líneas iniciales en un contexto complejo y buscando comprender los hechos en el transcurso de los propios procesos, con las limitaciones resultantes de esta mirada inmersa en los problemas relacionados con la movilidad analizados en el presente trabajo.

DIMENSIONES GENERALES SOBRE SEGURIDAD Y DERECHO

La COVID-19 manifiesta fracturas sociales, ya que ninguna epidemia es solo un problema médico, sino histórico y político. La enfermedad requiere respuestas que coincidan con su complejidad, y no es posible tratarla solo con medidas paliativas. Incluso porque varios factores influyen en su curso, entre los cuales los biomédicos pueden, en determinadas circunstancias, no ser necesariamente los más influyentes pudiendo incluso dar lugar a otros puntos de referencia en su desarrollo.

Los males de la globalización identificados en atentados terroristas, en relación a los movimientos migratorios, suscitaron diversas reacciones políticas centradas en un modelo de "seguridad" que consiste en una política característica de la posdemocracia:⁴ defensora de la construcción de muros/cercos (simbólicos o físicos) y violencia en las fronteras, así como la guerra contra el terrorismo.

El blindaje de fronteras resultante de la proliferación de muros y cercos materiales o simbólicos pone en duda el hecho de que los estados necesitan conciliar la autoridad soberana que tienen para proteger y controlar sus fronteras, y el deber de respetar los derechos humanos; es decir, así es como se enfrentan al desafío de asegurar las fronteras sin desproteger a las personas, el cierre completo de fronteras es una ilusión, ya que acaba resultando en una entrada irregular.⁵ Como resultado de las barreras de entrada muchas personas vulnerables cuando logran migrar lo hacen en condiciones dolorosas e inhumanas, dada la escalada de seguridad, estabilidad y mantenimiento del statu quo a nivel global.

En cuanto a la movilidad en el campo de las migraciones, según Velasco, el discurso de priorizar la identidad colectiva y la seguridad nacional descarta la solidaridad y la justicia social transfronteriza, basado en un marco nacional-populista, que se ha consolidado en los últimos tiempos.⁶ A través de este marco, los grupos políticos defienden la primacía de "nuestros" (nacionales) sobre "otros" (extranjeros), fomentando la polarización social entre "nosotros" y "ellos". Se descarta la hospitalidad con sesgo cosmopolita y se tratan los bienes sociales de manera cerrada y situada, incapaz de compartir con forasteros, legitimando el rechazo a los extranjeros y la implementación de políticas migratorias restrictivas. Los límites se convierten en líneas de clasificación entre los flujos considerados deseables e indeseables a través de dispositivos físicos o administrativos. Finalmente, las fronteras blindadas son modelos de exclusión y contención injusta, sin modelos neutrales en el tema de la equidad ya que estas medidas entran en conflicto con los derechos humanos.⁷

Günter Frankenberg entiende que las técnicas del Estado están relacionadas con la forma en que se ejerce el poder político y cómo estos métodos cambian en el desarrollo histórico, principalmente por la amenaza terrorista, ya que estos subvirtieron los instrumentos, reglas y estrategias de prevención de riesgos, pervirtieron las técnicas de seguridad nacional y se revelan como una técnica de seguridad desproporcional, por la cual el Estado viola los límites del estado de derecho y normaliza el estado de excepción. Según este autor, la técnica del Estado utilizada para informar, regular, dirigir, monitorear, controlar, disciplinar o someter sigue el patrón de producción de decisiones vinculantes que tienen como objetivo coordinar, incluso coercitivo, la conducta y sus consecuencias.⁸

En todo caso, las técnicas develan un proceso de normalización paulatina del estado de excepción, en el que los instrumentos del derecho de excepción se envuelven en el manto de la normalidad, haciéndolos permanentes y cotidianos; para su legalización se emplean figuras extrajurídicas de la argumentación y su recepción en la dogmática del derecho, manifestándose en tres planos distintos: a) semántica de banalización de instrumentos militares, tortura, etc., normalizada por un vocabulario rehabilitado por el concepto de enemigo; b) topografía de la normatividad de la situación normal, en la que el derecho a repeler amenazas se convierte en un derecho que inventa peligros, sustituyendo la seguridad jurídica por la protección de los bienes jurídicos, provocando la exclusión jurídica de facto del enemigo por la ausencia de su protección; c) normalización funcional por la que se atribuyen nuevas responsabilidades y autorizaciones de intervención y la institución del "derecho penal del enemigo".⁹

Si bien la advertencia de Frankenberg es pertinente para defender la legalidad democrática frente a la tendencia a la naturalización del estado de excepción, dadas las ambigüedades del estado de derecho, es necesario distinguir el carácter de la excepción en cuestión, para no promover generalizaciones inoportunas, ya que su trabajo se centra en la seguritización provocada principalmente por el terrorismo.

Las intervenciones desencadenadas en los estados en la situación pandémica actual, por regla general, tienen como objetivo proteger la salud de las personas, reducir la curva de propagación de nuevos casos, y tienen como objetivo prevenir el colapso de los sistemas nacionales de salud en el pico de la enfermedad. Aunque también tratan el discurso de seguridad y establecen la excepción para la emergencia sanitaria, ante lo cual, las medidas se justifican al menos inicialmente frente a la necesidad de actuar ante una calamidad epidémica sin inaugurar ni profundizar un uso continuo o natural de la excepción.

El miedo y la repugnancia por el peligro también justifican las acciones, sin embargo, las medidas de emergencia no encontrarían fundamento si, como técnica de Estado se implementaran como si cada día hubiera una nueva epidemia en la puerta, ya que pondrían a la sociedad en un estado permanente de alarma, fomentarían la necesidad de seguridad y postularían el uso de poderes legales extraordinarios, en detrimento de las libertades y la tutela judicial.¹⁰

En el análisis de los hechos es importante verificar el tono dado a las respuestas estatales formuladas, si respetan los aspectos democráticos y los derechos humanos, dada su innegable importancia para otorgar legitimidad y eficiencia en el logro de las metas deseadas en el proceso. Para eso, entre otras cuestiones, es importante preguntarse: ¿los destinatarios de las medidas reciben un trato igualitario? ¿Hubo preocupación por la equidad en las decisiones, dadas las diferencias en vulnerabilidad y otros factores importantes en los impactos sociales? ¿Las medidas de emergencia se basan en recomendaciones técnico-científicas más consensuadas en el área de la salud o están contaminadas por cuestiones políticas? En definitiva, las preguntas identifican un enfoque de derechos humanos en la construcción de medidas de emergencia, basado en el mantenimiento de las premisas del estado de derecho.

Lamentablemente, la situación de emergencia sanitaria puede acabar siendo utilizada por un Estado en contra determinados segmentos sociales más vulnerables, como las personas en situación de movilidad, permitiendo el uso de medidas excepcionales científicamente injustificadas o para promover discriminaciones y violaciones de derechos humanos.

De ahí la importancia de analizar las medidas restrictivas de la movilidad humana tomadas en el contexto de la pandemia para verificar la compatibilidad de sus disposiciones con las premisas de derechos humanos y con las sensibles autorizaciones de restricciones de derechos en tiempos de emergencia sanitaria. Esto es lo que se pretende examinar a continuación en relación con las ordenanzas emitidas por el gobierno federal brasileño en 2020.

ANÁLISIS DE ORDENANZAS MINISTERIALES SOBRE RESTRICCIONES DE ENTRADA DE EXTRANJEROS A BRASIL EN LA PANDEMIA DEL COVID-19

En Sudamérica los problemas migratorios vienen ocurriendo desde hace algún tiempo,¹¹ sin embargo, el cierre de fronteras se produjo apenas el virus comenzó a extenderse en el continente, y a finales de marzo de 2020 todos los países sudamericanos restringieron la entrada de extranjeros en sus fronteras. ¹²

Para la sistematización de la normativa expedida en época de pandemia se empleará la metodología de análisis documental de todas las ordenanzas ministeriales emitidas en 2020 por el gobierno brasileño que abordan restricciones excepcionales y temporales en cuanto al ingreso de extranjeros en Brasil, confrontándolas con las disposiciones nacionales e internacionales de protección de los derechos humanos.

El análisis de las ordenanzas¹³ que se realizarán a continuación tiene el alcance de parametrización en función de la nacionalidad, país de origen, tipo de transporte (aéreo, terrestre o fluvial), excepciones autorizadas y sanciones por incumplimiento, con el fin de entender la política de movilidad adoptado por Brasil durante la pandemia de COVID-19 (en 2020) y qué problemas presenta en relación con los derechos humanos.

Brasil cuenta con amplio apoyo en legislación administrativa y legislación sanitaria con múltiples normas legales e infralegales de ámbito nacional, federal, provincial, y municipal que autorizan a la Administración Pública, con base en el Poder de Policía Sanitaria para cubrir medidas urgentes, preventivas, de protección en cualquier momento de acuerdo con el procedimiento administrativo correspondiente.¹⁴

En el contexto de la pandemia COVID-19, la primera ordenanza brasileña emitida con el propósito de limitar la movilidad de las personas fue la Ordenanza n.° 120 del 17 de marzo de 2020 que trata sobre la restricción excepcional y temporal de la entrada de extranjeros al país por vía terrestre en relación con ciudadanos de la República Bolivariana de Venezuela según lo recomendado por la Agencia Nacional de Vigilancia Sanitaria (ANVISA). En el aspecto legal, la ordenanza fue formalmente adecuada a lo dispuesto en la Ley de Cuarentena (inciso VI del artículo 3 de la Ley n.° 13.979, de 6 de febrero de 2020), sin embargo, existía el problema de no explicar la razón por la cual solo la frontera con Venezuela (en ese momento) entre los 10 países fronterizos sudamericanos, comenzó a sufrir restricciones a la entrada de extranjeros a Brasil, ya que el país vecino a esa época tenía algunas decenas de casos reportados, sin constituirse cuantitativamente en un factor de riesgo, en comparación con los cientos de casos brasileños notificados en ese momento.¹⁵

La nota técnica de ANVISA que sirvió de base a la medida no se dio a conocer de inmediato; y, cuando se hizo pública debido a la transparencia necesaria para el acto administrativo no hizo mención a los informes del área técnica del gobierno de Roraima (región de entrada preferencial para venezolanos en Brasil)¹⁶ o desde una oficina de ANVISA que haya salido al campo para realizar análisis y estudios.¹⁷

A pesar de que la base normativa brasileña en materia migratoria está muy avanzada, las políticas públicas no se han movido a la misma velocidad. Veamos la situación de los inmigrantes que vienen de Venezuela a Brasil.¹⁸ La afluencia de estos comienza en 2016 y, con su intensificación en 2017, los problemas cobran mayor visibilidad, sufriendo, hasta ahora, de una respuesta humanitaria más eficiente por parte de las autoridades brasileñas y el apoyo internacional.¹⁹ Los desvíos de esta política migratoria comienzan a cobrar mayor expresión a partir de 2018 y desde entonces se ha ido agravando progresivamente.²⁰

Los retrocesos en la política migratoria, especialmente en relación a los migrantes provenientes de Venezuela, se ven agravados por la pandemia, lo cual puede constatarse en el tratamiento dado en el art. 6 de la Ordenanza n.° 120/2020 que dice: "El incumplimiento de las medidas previstas en esta Ordenanza implicará: I. la responsabilidad civil, administrativa y penal del agente infractor; y II. la deportación inmediata del agente infractor y la descalificación de la solicitud de asilo". Si bien esta medida contó con un respaldo formal, la decisión se tomó con prisa, presentando problemas en la concepción de sus aspectos técnicos motivadores y resultando errática en materia democrática, diplomática y humanitaria. Finalmente, la ordenanza no contempló los parámetros de puntajes señalados por la OMS ante la pandemia de coronavirus y planteó dudas razonables sobre el manejo del asunto con base en la dignidad de la persona humana y en los planteamientos de derechos humanos.

La sanción por incumplimiento prevista en esta norma -contenido reproducido en todas las ordenanzas emitidas con posterioridad- contradice el principio de no devolución en materia migratoria, tiene una finalidad de seguridad, punitiva e intimidatoria y es desproporcionada con el objetivo de proteger la salud pública al afectar los derechos protegidos en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. La ordenanza presentaba una finalidad incompatible con la normativa internacional en materia de recepción de personas en movimiento, y en su momento no era el instrumento más adecuado para lograr el objetivo de contención de la pandemia, ya que tenía como objetivo limitar el tráfico de personas provenientes de un solo país que, al momento de su promulgación, tenía menos casos reportados que Brasil.

La medida tampoco fue apoyada en relación a la medición de su necesidad, ya que para lograr el fin deseado existían acciones menos gravosas para el derecho restringido, entre ellas, realizar una prueba en la frontera para evaluar el estado positivo del coronavirus, o la obligación de presentar una prueba realizada dentro de las 72 horas antes de ingresar al territorio nacional, cuarentena al ingresar al país, etc.

La ordenanza tampoco cumplió con el requisito de ser estrictamente proporcional, ya que el sacrificio inherente a la restricción del derecho era exagerado o excesivo ante las posibles ventajas que se obtendrían a través de la restricción y la realización de la finalidad que persigue, porque violó disposiciones de Derecho Internacional de los Derechos Humanos y las sanciones previstas por incumplimiento fueron desproporcionadas (impidiendo futuras solicitudes de asilo) y discriminatorias contra los extranjeros provenientes de Venezuela. Finalmente, la medida derogó las disposiciones sobre restricciones a los derechos humanos previstas en la Resolución n.° 01/2020 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos - Pandemia y Derechos Humanos en las Américas (CIDH).²¹

Además de todos los inconvenientes antes mencionados, dos días después de la emisión del citado decreto en relación con Venezuela, se publicó la Ordenanza n.° 125 del 19/03/2020, aplicando la misma restricción a otros países limítrofes con Brasil (Argentina, Bolivia, Colombia, Guayana Francesa, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam). La Ordenanza n.° 120/2020 fue derogada por la Ordenanza n.° 158 del 31/03/2020, que repitió su contenido original. A partir de la publicación de la Ordenanza n.° 204/2020, la disposición de restricción de entrada a Brasil comenzó a afectar a todos los extranjeros, independientemente del país de origen.

La Ordenanza n.° 204/2020 (contenido repetido en las Ordenanzas n.° 255 y 319) tenía una disposición que permitía la entrada al territorio de un inmigrante con residencia permanente por un período fijo o indefinido en territorio brasileño; el cónyuge, pareja, hijo, padre o tutor extranjero de un brasileño y titular de un Registro Nacional de Migración, sin embargo, esta condición fue eximida para los extranjeros provenientes de la República Bolivariana de Venezuela por vía terrestre y fluvial, sin justificación alguna que sustente esta diferenciación en el tratamiento.

En la Ordenanza n.° 340/2020 (repetida en las Ordenanzas n.° 01, 419, 456, 470, 478, 518 y 615) se modifica un poco el contenido de la Ordenanza n.° 204/2020 (repetida en las Ordenanzas n.° 255 y 319) en su disposición, pero mantiene la misma restricción para los extranjeros de la República Bolivariana de Venezuela, incluyendo una disposición que no aplica al tráfico de residentes fronterizos en ciudades gemelas, previa presentación de un documento de residente fronterizo u otra acreditación, siempre que la reciprocidad esté garantizada en el trato de los brasileños por parte del país vecino, aquello, sin embargo, no es aplicable en el caso de ciudadanos venezolanos.

Se produce un nuevo cambio de contenido en la Ordenanza n.° 630/2020, que exige que tanto brasileños como extranjeros provenientes del exterior por vía aérea realicen un examen que acredite la realización de una prueba de laboratorio (RT-PCR) para detectar la infección por SARS-CoV-2, con resultado negativo/no reactivo, realizado 72 horas antes de la entrada. La Ordenanza n.° 648/2020 repite el mismo requisito mencionado anteriormente e impide el ingreso de aeronaves del Reino Unido para evitar la propagación de la nueva variante del virus de este país. Sin embargo, mantiene la misma restricción mencionada anteriormente para los extranjeros de la República Bolivariana de Venezuela, aunque no por razones claras de salud.

Así, Brasil ha dejado de lado, al menos momentáneamente, su tradición de recepción y, en lugar de implementar medidas de prevención y atención a la llegada a la frontera (por ejemplo: requisito de presentar resultados negativos de pruebas para COVID-19, cuarentena obligatoria en la llegada, etc.), la medida tomada por el gobierno federal fue la imposición de restricciones de entrada seguida en otras ordenanzas que ampliaron las limitaciones de entrada a Brasil, ya sea por tierra, agua o aire, a personas de otros países vecinos, y culminó con el cierre total de entrada de extranjeros al territorio brasileño durante un período determinado (ver tabla 1), siendo aún más drástica única y exclusivamente para los venezolanos.

El ingreso por vía aérea se retomó a partir de la emisión de la Ordenanza n.° 01 del 29/07/2020 para reactivar el turismo nacional, aunque la Ordenanza aún mantenía restricciones al ingreso de personas que llegan por tierra y agua de Venezuela.

Además, sin excepción, todas las ordenanzas que establecen restricciones a la entrada de extranjeros en Brasil durante la pandemia mencionan la misma sanción por incumplimiento (responsabilidad civil, administrativa y penal del agente infractor; y la deportación inmediata del agente infractor y la inhabilitación de una solicitud de refugio), una tras otra, configurando una medida restrictiva indebida, ya que atenta contra las normas nacionales (Ley n.° 9.474/97) y las notas y normas internacionales (Convención de Ginebra de 1951 - Estatuto de los Refugiados).

Finalmente, las sucesivas ordenanzas tienen un carácter sancionador/punitivo desproporcionado cuando prevén la inhabilitación de las solicitudes de asilo, como medida de restricción de entrada al país de extranjeros según lo dispuesto en la Ley n.° 9.474/97 y en el Convenio de Ginebra de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados, que contiene otros problemas relacionados con el reingreso de inmigrantes que actualmente residen en Brasil, regularizados o no -hay un uso indebido de la terminología "residencia permanente" no utilizada en la legislación brasileña que trata de asuntos migratorios, dejando la interpretación de la entrada en la frontera al agente fronterizo en los casos provisionales y temporales de permiso de residencia-; sanción de deportación inmediata sin seguir la disposición sobre el debido proceso administrativo aplicable a estos casos; abriéndose a la hipótesis de deportaciones colectivas (práctica prohibida por la Ley de Migración - Ley n.° 13.445/17) y además viola el principio de no penalización de la inmigración al prever la "responsabilidad penal" del agente infractor (solo la Ley de Migración prevé una infracción sujeta administrativamente a una multa y otras sanciones administrativas, pero nunca a la "responsabilidad penal" del inmigrante).

En resumen, algunas disposiciones de las ordenanzas adolecen de nulidad calificada, por ser ilegales, inconstitucionales y no convencionales. ²² Todo esto se ve reforzado por el trato diferenciado y discriminatorio con los venezolanos, salvo en varias situaciones descritas en las ordenanzas que violan tanto las leyes de inmigración y refugiados vigentes en Brasil, como los acuerdos internacionales suscritos por el país.

A pesar de que las emergencias sanitarias establecen factores legítimos de restricciones a la movilidad internacional, estas no crean una licencia para adoptar medidas no convencionales, abusivas, y sin fundamento en estudios científicos. El Reglamento Sanitario Internacional, que vincula a los 196 estados miembros de la OMS, tiene como objetivo reducir el riesgo de propagación de enfermedades, reduciendo las interrupciones en los viajes y el comercio, respetando la dignidad, derechos humanos y libertades fundamentales de las personas durante las crisis de salud pública,²³ de igual manera la necesidad de tratar viajeros con cortesía y respeto; tomar en perspectiva las cuestiones étnicas, religiosas, socioculturales y de género; proveer las necesidades básicas de la vida; comunicación adecuada mientras continúa la aplicación de medidas sanitarias; y no discriminación.

Aunque la incorporación de los derechos humanos en las respuestas de salud pública en situaciones epidémicas no es fácil, ya que, a lo largo de los siglos, la salud pública ha evolucionado a base dse la coacción, compulsión y restricción, no ajustándose espontáneamente a las exigencias del respeto a los derechos humanos. Con el tiempo, esto significa un esfuerzo adicional para ajustar las medidas de salud pública a los dictados de los derechos humanos.

Si es un hecho que la mayoría de los países cuentan con regulaciones (y en ocasiones interpretaciones de disposiciones constitucionales) que permiten derogaciones o limitaciones de derechos en tiempos de crisis de salud pública y/o emergencia nacional, también es necesario considerar que estas medidas deben ser necesarias, proporcionales y razonablemente relacionadas con los fines públicos legítimos que pretenden perseguir, bajo pena de comprometer los resultados deseados, y estos solo deben durar el tiempo estrictamente indicado para proteger la salud pública, e incluso volver a la normalidad diaria (uso adecuado en el tiempo y espacio).

Así, las restricciones o limitaciones a la movilidad humana deben cumplir con la normativa internacional y nacional que proteja a los extranjeros en general, a los inmigrantes, a los solicitantes de asilo y refugiados incluso durante una crisis de salud de proporciones globales. Aun si se justifica el temor a la multiplicación de casos, y de manera exponencial la propagación de la circulación del virus, cualquier restricción incluido el cierre de fronteras no será un recurso mal utilizado o una excusa para promover y asegurar las fronteras.²⁴

El escenario de la pandemia COVID-19 se ha utilizado en Brasil como una excusa para ahuyentar a los extranjeros considerados "indeseables" por el gobierno brasileño, especialmente los ciudadanos de Venezuela. Las fronteras están actualmente abiertas a la entrada por aire, pero permanecen militarizadas en el espacio terrestre. La militarización de las fronteras en materia de seguridad pública, salud, y control migratorio resulta en la vulnerabilidad de los derechos humanos de las personas en situación de movilidad. La revisión de la política migratoria desde 2017 avanza hacia el resurgimiento de los problemas de seguritización fronteriza, ahora justificados por razones sanitarias no siempre sustentadas en el conocimiento científico, basado en la punición, como se observa en las ordenanzas emitidas en 2020 por el gobierno federal sobre las restricciones al régimen de entrada de extranjeros en Brasil durante la pandemia.²⁵

El problema antes mencionado de las violaciones de derechos humanos también revela que las situaciones de salud no traen meras conexiones ocasionales entre los derechos humanos y la salud pública, sino que existe una inseparabilidad intrínseca entre estos horizontes, especialmente notada durante las crisis de salud de proporciones pandémicas. Por tanto, los estados de emergencia sanitaria deben seguir el marco establecido en las normas internacionales y nacionales para no comprometer los derechos humanos de las personas en situación de movilidad, ni servir de pretexto para una extensión indebida de los poderes de gobierno.

CONCLUSIONES

En medio del convulsionado momento provocado por la pandemia COVID-19 es necesario apostar aún más por la democracia, la centralidad de los derechos humanos en el debate de salud pública, y evitar posibles contramedidas en las conquistas de derechos en el escenario global y nacional. Por tanto, es necesario reforzar la importancia de una producción normativa epidemiológica construida sobre una base democrática de derechos humanos, y que responda a los supuestos de abstracción y generalidad, rompiendo con la práctica de producciones normativas autoritarias, punitivas, casuísticas, de emergencia y fragmentadas en múltiples documentos. La actual crisis de salud requiere una acción concertada y estratégica, no solo reactiva.

La situación de pandemia justifica por razones de salud pública la restricción e incluso la suspensión de ciertos derechos. Sin embargo, las restricciones o suspensiones de derechos están sujetas a los límites impuestos por la CIDH, y por las recomendaciones contenidas en sus documentos, que, si bien no son vinculantes, contienen elementos importantes para orientar la acción de los estados, como la Resolución n.° 01/2020 de la CIDH. Si la observancia de tales límites no es intransigible por parte de los estados, el COVID-19 podría representar una amenaza para la salud mundial y los derechos humanos.

Teniendo en cuenta estos desafíos, es fundamental seguir los lineamientos emitidos por la OMS, entre los que destaca la referencia a la no restricción de viajes y comercio internacional, y la recomendación de que cualquier medida restrictiva debe basarse en evidencia científica. Debe evitarse cualquier contaminación del contenido técnico por sesgos políticos, a fin de perfilar una práctica que concilie las acciones de respuesta a la crisis sanitaria de COVID-19 con los derechos humanos, especialmente de las personas en situación de movilidad.

En este momento de crisis sanitaria sin precedentes, la interpretación de las fronteras como muros seguros, fortificados y supuestamente infranqueables debe convertirse en una visión de las fronteras como lugares de tránsito regulado del flujo de personas, a base de los parámetros de los derechos humanos y los valores de solidaridad y justicia social.

La seguridad de las fronteras durante la pandemia o aprovecharla para replegarse en una política de acogida representa un problema en materia de derechos humanos, contamina las medidas tomadas y resulta ineficaz para contener la inmigración, que seguirá caminos y medios con mayor vulnerabilidad para personas en situación de movilidad.

En Brasil, un caso de violación de los derechos humanos se puede vislumbrar en sucesivas ordenanzas administrativas emitidas con restricciones al ingreso de extranjeros por tierra, agua o aire al país, ya que promueven un cierre selectivo de fronteras y se basan en una premisa sancionadora desproporcionada en términos de restricción de los derechos humanos, especialmente cuando prevén la inhabilitación de las solicitudes de asilo, según lo dispuesto en la Ley n.° 9.474/97 y la Convención de Ginebra de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados y que también contiene otros problemas a la sanción de deportación inmediata sin seguir las disposiciones sobre el debido proceso administrativo aplicable a estos casos; apertura a la hipótesis de deportaciones colectivas (práctica prohibida por la Ley de Migración - Ley n.° 13.445/17), y también a la vulneración del principio de no penalización de la inmigración por proposición de "responsabilidad penal" del agente infractor (la Ley de Migración solo establece la infracción administrativa sujeta a multas y otras sanciones administrativas, pero nunca a la "responsabilidad penal" del inmigrante).

En términos generales, las singularidades deben orientar el análisis de las realidades en la frontera y las medidas tomadas para contener el coronavirus. Sin embargo, por sí solo, el cierre no contribuye necesariamente a la mejora de las condiciones de seguridad. En el caso brasileño, las restricciones al ingreso de extranjeros no arrojaron los resultados esperados, principalmente por la falta de medidas complementarias sanitarias y de seguridad pública dentro del territorio nacional. Aunque ha logrado reducir el flujo transfronterizo de personas y vehículos, no lo ha hecho de una manera que suprima significativamente los vectores de la enfermedad y ni siquiera ha servido para frenar los delitos transfronterizos, que ahora se llevan a cabo en rutas alternativas.

Las medidas normativas adoptadas por el Estado brasileño en relación a la restricción de la movilidad, en cuanto al ingreso de población extranjera a su territorio, son comunes con varias de las disposiciones implementadas en los diversos países de la región, en donde debido a diversos factores: políticos (falta de políticas públicas sanitarias eficientes para controlar y combatir la pandemia), económicos (crisis económica global), y sociales (medidas de aislamiento obligatorio), se han restringido de forma desproporcional e injustificada ciertos derechos de la población, tornándose incluso varias medidas en discriminatorias, pues son dirigidas a un determinado sector poblacional de la región como los ciudadanos venezolanos, lo cual permea los derechos humanos de estas personas en situación de movilidad y debilita un proceso de integración profundo.

Por ello, el estudio buscó demostrar que las medidas tomadas en tiempos de crisis de salud deben tomar en cuenta las construcciones consolidadas en salud y derechos humanos, buscando articular esfuerzos a nivel nacional e internacional, sin perder de vista la centralidad de los derechos humanos y la construcción de respuestas democráticas para lograr mejor sus propósitos.

Las perspectivas pospandémicas mostrarán su carácter pedagógico si aprendemos la lección de que la salud y los derechos humanos son inseparables y juntos contribuyen a la afirmación democrática de una sociedad. Finalmente, el momento demanda responsabilidad personal y colectiva ante los desafíos, la formación de redes de solidaridad y el compromiso de seguir las recomendaciones de los organismos internacionales y nacionales para la prevención y reducción de la propagación del coronavirus en alianza con los postulados de la humanidad en derechos referentes a la movilidad humana, sin instrumentalizar la pandemia para promover y/o impulsar políticas de seguridad de las fronteras atentatorias a los derechos humanos.