SISTEMATIZACIÓN DE EXPERIENCIAS

Pese a su origen en las ciencias sociales, la sistematización de experiencias, ha sido utilizada en estudios socio agrarios, e incluso adoptada por agencias como la FAO. Al respecto, ^{Jara (1994}) define la sistematización como una

“interpretación crítica de una o varias experiencias que a partir de su ordenamiento y reconstrucción descubre o explicita la lógica del proceso, los factores que han intervenido en él, cómo se han relacionado entre sí”

(^{FAO 2004}: 16).

Asimismo, el trabajo elaborado por ^{Acosta (2005)} bajo los auspicios de FAO define a la sistematización para los estudios socio agrarios como

“La organización y ordenamiento de la información existente con el objetivo de explicar los cambios más o menos sucedidos durante el proyecto, los factores que intervinieron, los resultados y las lecciones aprendidas que dejó el proceso”

(^{Acosta 2005} :7). Con ello, la ^{FAO (2004)} aplica tres etapas principales de la sistematización de experiencias para estudios agrarios en Centroamérica:

Dentro de cada una de estas etapas se proponen pasos metodológicos a seguir, según se muestra en la Tabla 1.

De esta forma, el presente texto se fundamenta en los trabajos editados por la ^{FAO (2004)}y ^{Acosta (2005)}. Con ello, se toma en consideración la definición de sistematización de este último y las etapas definidas por la ^{FAO (2004)}, condensadas en la Tabla 1.

MÉTODO Y OPERACIONALIZACIÓN

Para realizar la investigación se tomó como eje de sistematización el proceso de inclusión y exclusión de agricultores en el padrón de beneficiarios del programa, por lo que el presente artículo tiene un enfoque retrospectivo, ya que se centra en un límite temporal entre los años 2013-2016.

Para llevar a cabo la sistematización, y particularmente la etapa de recuperación de la experiencia, se realizaron entrevistas presenciales en el año 2017 en Ciudad Arce. El instrumento era una guía de entrevista semi abierta, que recogía datos demográficos y productivos en relación con la forma del cultivo, procesamiento y consumo del maíz. En total, participaron 82 agricultores de la mencionada localidad, 13 mujeres y 69 hombres.

Se escogió tal número por método de saturación, al evidenciar que con 82 entrevistados no se obtenían respuestas que aportaran más a la discusión, una vez fueron tomados en consideración agricultores en todos los barrios. En muchos de los casos, los productores de maíz también producían otros granos básicos como frijol o maicillo (sorgo).

Adicionalmente, no todos los agricultores entrevistados fueron beneficiarios directos en los últimos años. En algunos casos, ciertos encuestados habían sido beneficiados en años anteriores, pero existió un proceso de exclusión desde 2010. En otros casos, algunos agricultores no eran originalmente beneficiarios, pero pasaron a disfrutar este beneficio posterior al año 2010.

Por lo que, tomar en consideración a agricultores que contaban con el paquete de apoyo, por una parte, así como algunos que no se beneficiaban de este programa por otra, permitió examinar los motivos por los que se podría generar un proceso de exclusión e inclusión de la iniciativa gubernamental.

Para lograr una amplia representatividad en las respuestas de los entrevistados, se buscó la participación en cada uno de los barrios de Ciudad Arce, en la medida en que las condiciones de acceso a los diferentes asentamientos lo permitían, manteniendo correspondencia entre el número de agricultores existentes en cada barrio y los entrevistados, según lo muestra la Tabla 2.

Con ello, si bien no se utilizó un muestreo estadístico aleatorio, se considera que el número de entrevistados permitió retratar la diversidad de percepciones existentes en todo el municipio. La utilización de este tipo de muestra emana de la imposibilidad de acceder durante largos períodos a determinados barrios por temas relacionados con la seguridad personal.

CONTEXTUALIZACIÓN DE PRODUCTORES EN CIUDAD ARCE

El municipio donde se centra la siguiente investigación es Ciudad Arce, localizada al noroeste del departamento de La Libertad, como lo muestra la Figura 1. Este municipio se sitúa aproximadamente a 40 km de Santa Tecla, y a 50 km de la capital del país, San Salvador.

Ciudad Arce posee una extensión territorial de 86.72 km2 (Organización de Mujeres Salvadoreñas por la Paz, ORMUSA, 2012), con una distribución de 16 barrios, llamados localmente cantones, según se puede apreciar en la Figura 2. El municipio es atravesado por una importante vía de comunicación, la Carretera Panamericana, que recorre todo el país, así como la mayoría del continente.

Ciudad Arce es la sede de dos instituciones gubernamentales volcadas a temas socio agrarios: el Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria y Forestal (CENTA) y la Escuela Nacional de Agricultura (ENA). La primera institución es la agencia oficial salvadoreña encargada del tema de la investigación agrícola y extensión rural, que posee agencias diseminadas por todo el país.

Por su parte, la Escuela Nacional de Agricultura es la única institución pública centrada exclusivamente en formación de agrónomos a nivel nacional. Estas dos instituciones se encuentran ubicadas dentro de un único complejo público en el llamado Valle de Zapotitán, asentamiento donde se han realizado importantes inversiones públicas durante el siglo XX, particularmente en el Distrito de Riego y Avenimiento de Zapotitán (^{Ayala 2018}).

Desde el punto de vista poblacional, el municipio ha presentado importantes mudanzas en los últimos años, de esta forma, para 1992, la mayoría de los habitantes de Ciudad Arce, específicamente el 79,93%, habitaba la zona rural, mientras que para el año 2007, ese porcentaje se redujo a 31,22% (^{Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico, FUNDE, 2013}).

De forma paralela, el porcentaje de personas que viven en la zona urbana pasó en ese mismo período del 20,07% al 68,78% (^{FUNDE 2013}). Adicionalmente, el municipio reportó un aumento poblacional de 20.518 personas en el período 1992-2007 (^{FUNDE 2013}). De acuerdo al último censo de población y vivienda, Ciudad Arce alberga actualmente 60.314 habitantes (^{Ministerio de Economía, MINEC, 2008}), lo que eleva la densidad poblacional a 695.18 personas por kilómetro cuadrado.

Estos cambios poblacionales pueden ser explicados en parte debido al aumento del sector industrial en el municipio y en localidades próximas. En ese sentido, en Ciudad Arce se localiza la zona industrial American Park, que concentra 22 empresas (^{FUNDE 2013}), destacadamente firmas del sector textil. Similarmente, al interior del municipio se localizan importantes empresas del sector agroalimentario (MOLSA, Avícola Salvadoreña, Sello de Oro, Granja Avícola Estrella de Oro, Gumarsal, Dos Ceibas), de muebles (Indufoam, Muebles Encina), de construcción, entre otras (^{FUNDE 2013}).

Parte de la información descriptiva básica recabada en el trabajo de campo es presentada en la Tabla 3. Con ello, en Ciudad Arce se puede notar cómo la edad de los agricultores entrevistados es relativamente alta, con una media de 57.26 años y con más de cuarenta años de experiencia en el trabajo agrícola.

De los entrevistados, el 84% de ellos eran del sexo masculino, mientras que casi el 16% eran mujeres. Cifras similares son reportadas a nivel nacional por el último censo agropecuario en lo que respecta a distribución de agricultores por los agricultores entrevistados.

De los entrevistados para el presente texto, el 69.5% (n=57) cultivan principalmente maíz y frijol. El restante posee una producción más diversificada, ya sea en algunas frutas, hortalizas o producción pecuaria. La gran mayoría de ellos (93.9%, n= 77) tiene como proyecto familiar continuar trabajando en las labores agrícolas, lo que ejemplifica el gran arraigo que se posee con este sector.

En sentido similar, este arraigo tiene características intergeneracionales, puesto que el 90% de los entrevistados expresa que familiares cercanos ya se dedicaban a las actividades agrícolas. En muchos de los casos, los agricultores entrevistados expresan la influencia de un familiar próximo en el aprendizaje sobre tareas agrícolas en el municipio.

Algunas de estas características de arraigo a la agricultura estarían en consonancia con la visión del mundo, cultura tradicional y la racionalidad del llamado campesino; descrito desde los años setenta por estudios clásicos como los de ^{Shanin (1971}; 1973).

Con ello, todo indica que en el caso de Ciudad Arce, los entrevistados presentan una relación integral con la agricultura como forma de vida, no representando únicamente una profesión. Esta parece ser una distinción básica entre el campesinado y la agricultura familiar, oriunda de Brasil.

RECUPERACIÓN DE LA EXPERIENCIA

Según la información recolectada en el trabajo de campo, 44 agricultores (53.65%) son beneficiarios del programa de apoyo a la producción de granos básicos del Ministerio de Agricultura y Ganadería en Ciudad Arce. En media, como lo muestra la Tabla 4, los beneficiarios gozan de esta prerrogativa desde hace 6.57 años.

Para ser beneficiario del programa, existen algunos requisitos que deben ser satisfechos según el MAG (2019):

Además de estos requisitos, existían algunas prohibiciones para que determinadas personas accedieran al programa. Con ello, se excluía a funcionarios públicos, personas que formaban parte del núcleo familiar de otro beneficiario, extranjeros, y productores comerciales.

De esa forma, y asumiendo que se cumplían con las exigencias necesarias para ser beneficiario del programa, uno de los primeros pasos para ser acreedor al paquete era la inscripción en el padrón de posibles beneficiarios del Ministerio de Agricultura y Ganadería. Según lo expresaban los entrevistados, este es una de las etapas que ha revestido mayor confusión y mudanzas en los últimos años.

Con ello, agricultores relatan que al inicio del programa en el año 2009 y hasta 2013, las personas que deseaban obtener este paquete de estímulo agrícola podían abocarse a las correspondientes alcaldías para realizar el registro en el padrón público. En el caso de Ciudad Arce, el registro se realizaba en la Unidad Agrícola de la Alcaldía del Municipio, situada en su casco urbano.

En realidad, el trabajo que realizaban las Alcaldías a nivel nacional era la compilación de la información de los productores y el traslado de esta al MAG para la inclusión en el padrón. De esta forma, el gobierno municipal únicamente facilitaba el proceso para los agricultores locales. Similarmente, la alcaldía se desplazaba a diferentes barrios para empadronar a diversos agricultores. Al respecto, un entrevistado comenta:

Aquí anduvieron antes sacando un apunte, un censo para registrar. Le piden el DUI (documento único de identidad) a uno. A nosotros nos empezaron a dar los primeros dos años, lo daban en la alcaldía... Ahora como que han ido mejor, como que hay alguien observando y haciendo un inventario distinto. Porque a mí me lo dieron los primeros dos años, cuando lo entregaban en Arce. (J. C. Carlos, comunicación personal, 13 de marzo, 2017)

Posteriormente, una vez los inscritos habían pasado por los filtros correspondientes del MAG, la alcaldía también ayudaba facilitando la entrega física de los paquetes agrícolas. Este trabajo logístico era gestionado junto al propio MAG y la Agencia Oficial de Extensión Rural (CENTA).

Con ello, si bien la alcaldía en Ciudad Arce no era encargada de gestionar directamente la ayuda a los agricultores, la misma poseía cierta notoriedad al facilitar el registro y la logística a la hora de la entrega de paquetes agrícolas. En algunas ocasiones, agricultores arcenses han expresado que diferencias ideológicas o desencuentros personales con los representantes de la alcaldía tuvieron como consecuencia la exclusión como beneficiario del programa ejecutivo. Al respecto, se hace pertinente el comentario de uno de los entrevistados:

Aquí hay un montón de gente que son allegados al partido. Ellos van a repartir a la gente cercana al partido. Pasan registrando a gente que más o menos quieren. Con el paquete se hace política. A mí no me gusta andar detrás de ellos, porque a los pocos días nos piden que vayamos a manifestaciones. (J. Pérez, comunicación personal, 21 de febrero, 2017)

El tema de la afinidad política ha sido un constante debate desde la implementación de este programa en 2009 hasta la actualidad en 2020 (^{Aguilar et al. 2010}; ^{Rauda y Peña 2020}). En ese sentido, el mismo ^{MAG (2014)} ha hecho alusión explícita a la necesidad de la despolitización en la entrega de los paquetes agrícolas a nivel nacional y a la mejora en el padrón de beneficiarios.

De esa forma, los alegatos en Ciudad Arce referentes a la exclusión por temas políticos e ideológicos son probables, si bien el trabajo de campo realizado no ha podido confirmar este hecho fehacientemente. Asimismo, la corrupción de funcionarios públicos y la existencia de sesgos políticos partidarios no son exclusivos del programa de apoyo a la producción en El Salvador, ya que han sido identificadas distorsiones similares en programas de subsidios agrícolas en África gracias a trabajos como los de ^{Banful (2011}), ^{Tambulasi (2009}) o ^{Holden y Lunduka (2013}).

En función de estos inconvenientes e indicios sobre distorsiones políticas en la asignación del beneficio, el sistema de registro en el padrón sufrió algunas modificaciones. De esa forma, se estableció que las alcaldías no realizarían el proceso de facilitación para la inclusión de beneficiarios en el padrón, siendo de esa forma el MAG el único ente encargado de tal registro desde el año 2014 (^{MAG 2014} ).

Con ello, los solicitantes debían realizar su inclusión directamente en las oficinas del Ministerio, específicamente en la Dirección General de EconomíaAgrícola. Esto representaba en muchos casos un requisito infranqueable para los agricultores de Ciudad Arce, ya que este municipio se encuentra a 40 kilómetros de Santa Tecla, sede del Ministerio.

Así, un buen número de agricultores no pudieron ser incluidos en el padrón, lo que trajo consigo la imposibilidad de recibir el beneficio gubernamental. Según la información de campo recolectada, diversos productores resintieron el cambio en el mecanismo de registro, perjudicándolos a la hora de obtener esta prestación.

Adicionalmente, si se toma en consideración que el programa ministerial poseía un alcance nacional, resultaba poco probable que agricultores de los municipios más alejados del país tuvieran la disposición de trasladarse físicamente hasta la sede del Ministerio, con el objetivo de realizar el respectivo registro. Por ello, se estableció que alternativamente al registro presencial se pudiera realizar este trámite mediante llamada telefónica al Ministerio. Para ello, esta entidad gubernamental habilitó un centro de llamadas, lo que flexibilizaba la forma de registro.

Una vez que los agricultores han sido inscritos en el padrón, y al no existir ninguna causal de exclusión, los paquetes eran entregados próximos a la época de siembra, especialmente antes del mes de mayo para el caso del maíz.

Específicamente para Ciudad Arce, la entrega física de los insumos se ha realizado en diversos lugares dependiendo del año en cuestión, variando entre el casco urbano del municipio, en las inmediaciones de la agencia oficial de extensión CENTA y cerca de la Carretera Panamericana, en el desvío del vecino municipio de San Juan Opico.

A nivel logístico, este último arreglo es el que más facilita la entrega para el Ministerio, ya que es un local de fácil acceso para agricultores de diversos municipios aledaños. Pese a ello, esta representa la alternativa más complicada para los beneficiarios de Ciudad Arce, puesto que deben desplazarse fuera de su municipio para recibir los insumos.

En función de la distancia y de la ubicación en los barrios más alejados, existen agricultores que deben de encontrar un medio de transporte adecuado para el traslado de los insumos agrícolas; en muchas ocasiones los entrevistados expresaron que era necesario contratar un servicio de transporte privado. Esta dificultad se evidenció como determinante para agricultores que moraban en los asentamientos más alejados y con vías de transporte más precarias en Ciudad Arce, como el barrio Cerro de Plata, Las Cruces o Las Acostas (ver Figura 2).

Por otra parte, numerosos agricultores expresaron que únicamente en el momento de la entrega física es cuando existía una retroalimentación sobre la inclusión o exclusión dentro del padrón de beneficiarios. De esa forma, algunos entrevistados comentan que pese a haber realizado el proceso de registro en el padrón, no constaban como beneficiarios del programa el día de la entrega.

Con ello, pese a realizar el registro, y a haberse desplazado hacia el lugar de entrega, algunos agricultores de Ciudad Arce expresaron su descontento por no haber recibido el paquete agrícola en el período estudiado. Esto indica la existencia de un déficit en la información que reciben, particularmente en el proceso de verificación de estatus de beneficiario y su necesaria inclusión en el padrón público.

INTERPRETACIÓN CRÍTICA

La exposición de los hechos y las vivencias expresadas por los agricultores de Ciudad Arce en el período 2013-2016 muestran las dificultades encaradas a la hora de acceder al paquete de apoyo a la agricultura de granos básicos. La valoración de los agricultores del programa público ya sea positiva o negativa, parece estar directamente relacionada con la inclusión o exclusión como beneficiarios.

De esa forma, numerosos productores muestran reticencias y valoraciones negativas sobre esta iniciativa apuntaladas por i) la exclusión de este plan gubernamental o ii) por la inclusión parcial al mismo. Algunos de los entrevistados, por ejemplo, muestran que algunas personas seleccionadas en el programa no cultivan maíz, con lo que este paquete público a veces se direcciona a personas que en realidad no son agricultores o no planean el cultivo del cereal en el ciclo agrícola.

En ocasiones, estos beneficiarios revenden su paquete a agricultores que sí lo necesitan pero que no fueron sujeto del beneficio. Al respecto, dos entrevistados manifiestan: “¿A usted le dan el paquete del gobierno?, - A mí no me lo dan, pero como hay algunos que lo agarran y no hacen milpa, yo se los compro más barato”. (M. Trejo, comunicación personal, 1 de marzo, 2017).

A mí nunca me han dado. Nunca lo he agarrado. Pero aquí el gobierno le da a alguna gente (el paquete). Hay algunos que lo venden, y entonces compro yo el paquetillo más barato. Es buena semilla… es algo rendidor el maicito

. (L. Pérez, comunicación personal, 15 de marzo, 2017)

Con ello, pese a que este programa pretendía subsidiar a pequeños productores de maíz, en algunos casos la ayuda era recibida en Ciudad Arce por personas que en realidad no lo pretendían cultivar y que solo adquirían el paquete con fines económicos. La falla en la focalización en subsidios agrícolas similares ha sido identificada en trabajos como el de (^{Chinsinga & Poulton 2014}).

En el mencionado estudio, los autores retratan que en Zambia, por ejemplo, las explotaciones más grandes tenían mayor probabilidad de recibir fertilizante subsidiado, mientras que en Malawi la probabilidad de recibir estos mismos insumos variaba poco en función de la pobreza. Otro aspecto que resalta en el proceso de concesión es la percepción de que el paquete agrícola ofrece unos insumos insuficientes, tanto a nivel de semilla, como a nivel de fertilizante. Esta percepción viene respaldada incluso por guías oficiales, ya que la misma agencia de extensión salvadoreña cifra en 25 libras la cantidad de semilla necesaria para plantar una manzana de terreno (16Kg/ha) (^{Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria y Forestal (CENTA) 2018}).

De esa forma, si se tuviera una parcela a cultivar superior a una manzana (0.69 ha), la cantidad de semilla del paquete sería insuficiente. Similarmente, la cantidad de abono NPK que contiene el paquete agrícola resultar ser insuficiente para manejar efectivamente una parcela de maíz en un año agrícola (^{CENTA 2018}).

Por otra parte, y en función de los relatos obtenidos y de las entrevistas realizadas, existe un aspecto compartido por básicamente todos los agricultores: la poca claridad sobre requisitos para la obtención del paquete agrícola. Esta percepción fue incluso independiente a la inclusión o exclusión dentro del beneficio gubernamental. La mencionada falta de claridad se ve materializada en tres vías:

Sobre el primer punto se puede argumentar que, en términos generales, los agricultores no tenían conocimiento preciso de los requisitos necesarios para acceder al paquete de apoyo agrícola. En ese sentido, se ha mencionado anteriormente que la regulación ministerial indica que esta política es destinada específicamente a pequeños productores (menos de 3 manzanas- 2.07 hectáreas), a los que se encuentran inscritos en el padrón público y a los que poseen el documento único de identidad con una profesión relacionada a las tareas agrícolas.

Uno de los entrevistados mostraba no tener claridad del requisito del área cultivada, al expresar: “

Yo no califico porque siembro seis tareas (aproximadamente 0.75 manzanas o 0.52 hectáreas). No más le dan al que siembra dos tareas. El que siembra más ya no, ya no califica

.” (J.C. Ramírez, comunicación personal, 13 de marzo, 2017).

En algunos casos, agricultores de Ciudad Arce señalaron que el requisito del documento de identificación no era necesario en años anteriores, pero que en el periodo estudiado sí era un requerimiento ineludible. Esta mudanza generó en algunos casos que determinados agricultores no pudieran ser beneficiarios del paquete agrícola, al no contar con una ocupación agrícola de acuerdo con el documento único de identidad.

Incertezas similares en los criterios de selección para programas de subsidios agrícolas han sido reportadas por trabajos como los de ^{Banful (2011}); ^{Chirwa y Dorward (2013}) o ^{Holden y Lunduka (2013}). Adicionalmente ^{Papić y Tanjević (2013}) resaltan los riesgos asociados a mecanismos de decisión difusos en el uso y explotación de tierras. Con ello, se torna crítico que los posibles beneficiarios conozcan los requisitos necesarios para acceder a este programa público.

Además de la poca claridad sobre requisitos necesarios para aplicar al programa, existía un desconocimiento generalizado de las causas de exclusión de este. En ese sentido, existían colectivos que no podían beneficiarse de este programa: miembros del mismo grupo familiar, funcionarios públicos y extranjeros.

Esto también generaba en ocasiones confusiones, puesto que determinados entrevistados en Ciudad Arce mencionaban que en años anteriores era posible que más de un miembro de la unidad familiar gozase del paquete de apoyo. Esta confusión puede obedecer a que los mecanismos de control del Ministerio de Agricultura no hayan podido detectar la existencia de motivos de exclusión en años anteriores, generando que, en algunas ediciones, personas que deberían ser excluidas gozasen del beneficio.

De la misma forma, el trabajo de campo pudo identificar la existencia de al menos tres agricultores beneficiarios que eran paralelamente funcionarios públicos, lo que en teoría debería excluirlos del programa de insumos agrícolas.

Finalmente, se evidencia una falta de información clara en lo que respecta a la confirmación como beneficiario y su necesaria inclusión en el padrón del MAG. En ese sentido, los cambios en los mecanismos de inclusión evidenciados en Ciudad Arce, dejando de lado la participación del gobierno municipal, generaron originalmente incertidumbre en el periodo 2013-2016. A nivel internacional, el trabajo de ^{Holden y Lunduka (2013}) muestra problemas similares para el programa de subsidios agrícolas en Malawi, al existir dificultades en la elaboración y registro de beneficiarios.

Así, el nuevo mecanismo ministerial centralizado permitía a los agricultores de Ciudad Arce dar seguimiento al proceso de concesión de la ayuda mediante el centro de llamadas o presencialmente en la sede del Ministerio. No obstante, este proceso de verificación era escasamente realizado, evidenciándose en muchas ocasiones una presunción como beneficiario del programa. Al respecto, un encuestado expresa que realizó el proceso de inscripción sin comprobar su inclusión final en el programa:

A mí no me dan. Va a creer que me inscribieron y me hicieron perder como dos días y no me salió. Sería que la persona que me inscribió no pasó la información. Más que me hicieron perder casi dos días” (R. Alas, comunicación personal, 10 de marzo, 2017)

Esta falta de mecanismos de seguimiento, aunado con la falta de información en los motivos de exclusión, generaban que determinados agricultores considerasen erróneamente que serían beneficiados del programa, llegando incluso a desplazarse al centro logístico el día de la entrega física de insumos. Con ello, el proceso de verificación se muestra fundamental para evitar mayores trastornos a futuro.