Análisis e interpretación de la información obtenida mediante la revisión documental y normativa

^{Celi (2017}), destaca que el Derecho Internacional ha evolucionado hacia un diálogo transnacional, a través de los consensos generados sobre los estándares mínimos aplicables a grupos de atención prioritaria, mismo que es necesario para garantizar que los derechos de estos grupos sean protegidos y que además tengan una vía para exigir y reclamar sus derechos. De allí que la relación entre los estándares internacionales y nacionales de derechos humanos, subrayan la necesidad de una interpretación y adaptación local en el contexto ecuatoriano, ya que estos instrumentos sirven como guías para el desarrollo de políticas públicas que reconocen los derechos de los grupos de atención prioritaria.

Por su parte, ^{Erazo (2021}), expone que los grupos de atención prioritaria están compuestos por aquellos individuos que, debido a sus características particulares o condiciones de vulnerabilidad, requieren de una protección especial por parte del Estado.

La Constitución del Ecuador (2008) reconoce explícitamente estos grupos y establece que deben recibir atención prioritaria en los ámbitos público y privado, particularmente en las áreas de inclusión social y económica, así como protección contra la violencia. La Constitución ordena la formulación de políticas específicas para garantizar sus derechos. Como ejemplo, que, el GAD Municipal de Quevedo, según ^{Garofalo (2020}), ha implementado políticas y proyectos en convenios con instituciones como el Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES). Sin embargo, se evidencia que las políticas no han abarcado todas las dimensiones o grupos priorizados en la Constitución.

Las políticas públicas deben entenderse como un conjunto de decisiones y acciones dirigidas a resolver un problema público específico y concreto, y su éxito depende tanto del diseño como de su implementación eficaz (^{Cejudo & Michel, 2016}). La coherencia entre políticas es esencial para abordar problemas amplios y complejos, y se estudia a través de diferentes niveles: la coherencia interna de cada política, la coherencia entre políticas en un mismo espacio, y la coherencia entre espacios de política pública.

En cuanto a los grupos de atención prioritaria, las políticas públicas están diseñadas para atender las necesidades específicas de estos grupos, quienes se encuentran en situaciones de vulnerabilidad. Para garantizar una respuesta efectiva a sus problemas, las políticas deben estar coordinadas y alineadas entre sí, evitando duplicidades o vacíos que puedan dejar a ciertos sectores sin atención.

Las ordenanzas cantonales se definen como: “el conjunto de normas jurídicas de legislación de los municipios, dictadas por el Concejo Cantonal, que es precisamente su órgano legislativo, y debe contemplar necesariamente lo establecido en la Constitución y las leyes secundarias” (Comtep, 2017, p. 60), representan una manifestación del principio constitucional de autonomía legislativa de los Gobiernos Locales en Ecuador, permitiendo a los GADs establecer regulaciones en su ámbito territorial.

Ilustra ^{González (2021}) plantea que estas ordenanzas son emitidas por los Concejos Cantonales con el fin de regular la convivencia y gestión de los territorios municipales, en concordancia con la Constitución y leyes nacionales, y su objetivo principal es abordar problemas locales como el uso del suelo, la recaudación de impuestos municipales y la prestación de servicios públicos.

Es relevante entender que, la iniciativa popular normativa es un mecanismo de participación ciudadana que permite a los habitantes de un cantón proponer nuevas ordenanzas o modificar las existentes. En el contexto de los grupos de atención prioritaria, esta herramienta puede ser utilizada para promover normativas que garanticen una mayor inclusión y protección de los derechos de estos grupos.

Se subraya entonces que las ordenanzas cantonales para Portoviejo deben alinearse con las políticas nacionales y los compromisos internacionales en derechos humanos, de allí que, la iniciativa normativa popular puede servir para adaptar y aplicar estos principios a nivel local, asegurando que las necesidades de los grupos prioritarios sean atendidas de manera efectiva, reconociendo que estos grupos tienen derechos específicos que deben ser garantizados en los ámbitos público y privado, y deben recibir atención prioritaria y especializada para asegurar su bienestar y protección.

Tal y como expone Eraso (2021) las decisiones de la Corte Constitucional de Ecuador han sido esenciales para desarrollar y proteger los derechos de estos grupos, por esta razón, el Estado tiene la responsabilidad de respetar y garantizar los derechos constitucionales de estos grupos vulnerables, utilizando mecanismos como las políticas públicas, las leyes y las garantías constitucionales. Se relaciona directamente con esta obligación del Estado, el diseño y ejecución de las políticas públicas las cuales deben ser coherentes con lo dispuesto en la constitución y en las leyes de Ecuador para asegurar que se brinde protección real y efectiva a los grupos de atención prioritaria, abordando problemas como la inclusión social y económica, y la prevención de la violencia.

La descentralización en Ecuador otorga a los GADs competencias en la gestión territorial, lo que incluye la formulación, ejecución y evaluación de políticas públicas que impactan directamente a los grupos de atención prioritaria (Escudero, 2014). Esto permite a los municipios, como Portoviejo, desarrollar iniciativas que respondan a las necesidades de estos grupos de manera más directa y localizada. La capacidad de legislar a nivel local permite a los GADs formular políticas inclusivas que se alineen con las realidades territoriales y sociales de sus comunidades, pero, además, la gestión de estos gobiernos debe regirse por principios de solidaridad, subsidiariedad y equidad interterritorial, lo cual es esencial cuando se desarrollan políticas dirigidas a grupos de atención prioritaria y población vulnerable.

^{Herrera (2018}) precisa que la iniciativa popular normativa es un mecanismo de democracia directa que permite a los ciudadanos proponer leyes y reformas legislativas. En Ecuador, este mecanismo fue incorporado en la Constitución de la República (2008) con el objetivo de fomentar la participación ciudadana en la creación de políticas públicas. Para presentar una Iniciativa Popular Normativa en Ecuador, se requiere un número significativo de firmas, equivalente al 0,25% del padrón electoral para proyectos de ley y hasta el 15% en otros casos como la revocatoria presidencial.

La iniciativa popular como mecanismo de democracia directa que permite a los ciudadanos proponer leyes o reformas a las leyes existentes ha sido limitada debido a la falta de una normativa específica que facilite su uso efectivo, tal y como lo afirma ^{Morales (2008}). De igual modo, en Colombia, Ecuador y España, tal y como expresa ^{Fernández (2023}), la iniciativa popular es un instrumento de democracia semidirecta que permite a los ciudadanos presentar proposiciones de ley al Parlamento, pero en estos países también ha tenido un impacto limitado en la producción normativa debido a sus exigencias y otros obstáculos prácticos.

Este mecanismo coloca a la ciudadanía en el rol de legislador directo, con la posibilidad de intervenir en la toma de decisiones públicas, a pesar de estar consagrado como un derecho fundamental en la Constitución, ha sido poco utilizada en Ecuador (^{Carrera, 2015}). Esto se debe en parte a la falta de información y a las dificultades logísticas para la recolección de firmas.

Sin embargo, ^{Salas (2020}) señala que los gobiernos parroquiales rurales, están obligados a establecer sistemas de participación ciudadana que permitan a los ciudadanos intervenir en la toma de decisiones públicas. Estos mecanismos incluyen las asambleas, presupuestos participativos, rendición de cuentas, la iniciativa popular, entre otros. La participación de los ciudadanos en estos procesos busca asegurar que las decisiones gubernamentales reflejen las necesidades locales, particularmente las de los grupos vulnerables.

Sobre la participación ciudadana y el desarrollo local, entendemos que la participación ciudadana es un proceso social en el cual los individuos y grupos participan en la toma de decisiones que afectan la vida pública de sus comunidades (Cernadas et al., 2017). En este sentido, la gobernabilidad local debe articularse con la participación ciudadana para lograr la implementación efectiva de políticas públicas locales.

Ramírez (2015) ha indicado que existen cuatro niveles de participación ciudadana: información, consulta, cooperación o cogestión, y toma de decisiones. Estos niveles varían en el grado de involucramiento de los ciudadanos en los asuntos públicos, desde la simple recepción de información hasta la toma activa de decisiones en el gobierno local.

Se puntualiza en que, la participación ciudadana permite que las comunidades influyan directamente en las políticas que buscan satisfacer esas necesidades. Empero, uno de los mayores desafíos para la participación efectiva es la falta de información y mecanismos claros que permitan a los ciudadanos ejercer sus derechos de participación de manera significativa. Escobar (2017) resalta que la gestión local muchas veces no responde adecuadamente a las demandas de la ciudadanía, lo que genera una falta de confianza en las instituciones públicas. A diferencia, ^{Hernández (2018}), expresa que estos mecanismos, en Medellín, han sido fundamentales para permitir la intervención de la ciudadanía en la formulación de políticas públicas.

Por su parte, ^{Chaochí et al. (2020}) precisan que la planeación del desarrollo es un proceso en el que se adoptan procedimientos y recursos para materializar una visión de futuro para la comunidad, buscando equilibrar las necesidades sociales con el beneficio de los habitantes del territorio. Como expresan los autores, en Medellín, la planeación del desarrollo local está reglada y avanza a través de subdivisiones administrativas como comunas y corregimientos, con instancias participativas como los Consejos Comunales y Corregimentales de Planeación.

Adicionalmente, las Juntas Administradoras Locales tienen la potestad de aprobar o rechazar los planes de desarrollo que se elaboran a nivel local, lo que les otorga una función decisiva en la implementación de proyectos comunitarios. Esta situación refleja un modelo de democracia representativa que, sin embargo, enfrenta críticas debido a la desconexión entre las juntas y los procesos participativos de la comunidad.

En relación con la eficacia de la participación ciudadana en los proyectos de iniciativa popular normativa, ^{Pinzón (2022}), resalta que la iniciativa popular legislativa en Colombia ha tenido muy poca efectividad. A pesar de su existencia como mecanismo formal de participación ciudadana, la realidad muestra que no ha prosperado debido a varios obstáculos, como la falta de firmas suficientes, el retiro de iniciativas y la negativa del Congreso. De las diez iniciativas presentadas desde la implementación de este mecanismo, ninguna ha sido aprobada. Esto evidencia una desconexión entre el objetivo de la norma, que busca habilitar la participación directa de los ciudadanos, y su efectividad real.

En contraste con Ecuador, Tovar & Quiñones (2020) señalan que los principales desafíos incluyen la dificultad para recolectar firmas suficientes, la falta de información clara sobre el proceso y la poca voluntad política por parte del Congreso para discutir y aprobar las propuestas presentadas por los ciudadanos. Además, la complejidad del proceso legal, desde la recolección de firmas hasta la validación de la iniciativa por el Congreso, desalienta a los ciudadanos a participar activamente.

De lo expuesto se precisa que, la formulación de políticas públicas inclusivas desde elenfoque de derechos humanos se centra en garantizar la equidad y la igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos, particularmente aquellos en situaciones de vulnerabilidad. Este modelo busca que las políticas sean coherentes con los estándares internacionales de derechos humanos, garantizando que ningún grupo quede excluido del proceso de desarrollo (^{Jaramillo, 2018}).

Los GADs cantonales tienen la competencia de diseñar e implementar políticas de inclusión social, particularmente para los grupos de atención prioritaria, sin embargo, la mayoría de las políticas formuladas en estos Gobiernos se presentan como programas o proyectos a corto plazo, sin una visión integral a largo plazo que garantice la sostenibilidad de los derechos de estos grupos. En relación con esto, ^{Castro & Amancha (2023}) sugieren que los GADs deberían estructurar políticas públicas de manera integral, garantizando su continuidad más allá de los proyectos temporales.

Es entonces necesario dar visibilidad a los grupos vulnerables, es decir, aquellos que han sido históricamente sometidos a regímenes de opresión e invisibilidad debido a marcadores sociales como la raza, género, orientación sexual, religión, etnia y discapacidades (^{Santin & Leidens, 2022}). Se destaca la importancia de un enfoque interseccional para comprender cómo se entrelazan diferentes formas de opresión, lo que requiere una respuesta integral en la formulación de políticas públicas.

Estas políticas deben estar diseñadas para abordar no solo una forma de exclusión o vulnerabilidad, sino varias al mismo tiempo, con el objetivo de mitigar los impactos sobre los grupos más vulnerables. Para ello, es fundamental no solo la formulación de políticas, sino también su implementación, monitoreo y evaluación constante para garantizar su eficacia a largo plazo (^{Uribe, 2022}).

Análisis de la matriz sobre ordenanzas cantonales y sus ejes de acción en favor de los grupos de atención prioritaria

Los resultados obtenidos en la revisión in situ se reflejan en la tabla 1:

Tabla 1 Análisis de las Ordenanzas Cantonales para Grupos de Atención Prioritaria y sus Ejes de Acción. 

Nota. Elaboración propia con base en las Ordenanzas cantonales a favor de los grupos de atención prioritaria del Gad Municipal del cantón Portoviejo.

Se evidencian varios niveles de participación ciudadana, particularmente en la implementación de políticas para grupos de atención prioritaria en el cantón Portoviejo, ya que la fase de la planificación suele ser liderada por las autoridades locales. Es decir, se observa una falta de involucramiento de la ciudadanía, lo que debilita la legitimidad y eficacia de las decisiones políticas.

Ahora bien, la participación ciudadana parece ser más fuerte en proyectos con beneficios tangibles y visibles, como la accesibilidad a infraestructura para personas con discapacidad, pero es limitada en temas más abstractos como la formulación de políticas de inclusión social. Esto subraya la necesidad de mejorar los mecanismos de participación genuina y constante, permitiendo una mayor interacción entre la comunidad y las autoridades en la toma de decisiones que afectan a los grupos más vulnerables.

Análisis e interpretación de la información obtenida mediante la entrevista en profundidad

A continuación, se presenta en la tabla 2 un resumen del análisis de las entrevistas en profundidad sobre la participación ciudadana y la formulación de políticas públicas en el cantón Portoviejo, con un enfoque en la iniciativa popular normativa a favor de los grupos de atención prioritaria.

Tabla 2 Análisis de las entrevistas en profundidad sobre la participación ciudadana en la formulación de ordenanzas cantonales en Portoviejo 

Este análisis pone de manifiesto que, aunque existen mecanismos para la participación ciudadana y la formulación de políticas públicas inclusivas, aún persisten obstáculos en cuanto a la difusión de estos mecanismos, la implementación de las ordenanzas aprobadas y la creación de un marco de seguimiento eficaz.