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Introducción
Aunque la Pandemia por el Covid-19 es producto de una emergencia de tipo sanitaria, sus graves consecuencias afectan todas las actividades y ámbitos de la vida humana. En el Ecuador uno de los países más golpeados a nivel de la región Latinoamérica (BBC, 2020) con aproximadamente 14.000 muertos hasta el mes de diciembre según datos oficiales (Covid -19 EC, 2020) “la pandemia ha desnudado situaciones lacerantes de todo tipo” (Acosta, 2020, p. 1) lo que guarda relación con la desigualdad social y la debilidad e ineficacia de la intervención estatal.
En este contexto, las medidas tomadas respecto del sistema de justicia ecuatoriano sólo agravaron la ya precaria situación del acceso a la justicia afectada por serios problemas de corrupción (ONU, 2015; Hernández et al., 2019), con grandes inequidades relacionadas con las desigualdades en su acceso (Justicia Para Todos, 2019), problemas de funcionamiento producto de un crítico desempeño (Anti-Corruption Working Group, 2020) sin independencia sometida a los vaivenes del poder e intereses gubernamentales (Pásara, 2014) y con un nivel de impunidad alarmante (El Comercio, 2017) que provoca la desconfianza del 80% de población en el sistema judicial (El Mercurio, 2020).
Aunque en la última década estudios de opinión mostraron altos niveles de satisfacción con la justicia en Ecuador luego de las reformas implementadas por el gobierno de Rafael Correa (Consejo de la Judicatura, 2016). Las críticas al sistema de justicia por su falta de independencia (Pásara, 2014) muestran lecturas diferentes entre la mayor parte de usuarios de la justicia, así como las evaluaciones de los expertos (Basabe y Martínez, 2014). La explicación a esta divergencia podría estar relacionada con la influencia de la popularidad del presidente en funciones, en la forma de evaluar el poder judicial liderado por ese presidente (Armendáriz, 2020), por las diferencias de valoración relacionadas con el acceso a la justicia en casos que no tienen relevancia política y el acceso a la justicia en casos de politización de la justicia (Conaghan, 2015).
Lo cierto es que, conforme a evaluaciones independientes el acceso a la justicia sigue suponiendo un gran reto para Ecuador y otros países de la región, principalmente porque se trata de una justicia poco efectiva y poco accesible para la mayoría de los ciudadanos (Benavidez, et al. 2016) y especialmente para los sectores sociales en condiciones de vulnerabilidad como mujeres, pueblos indígenas, afrodescendientes y niños (Lovatón, 2009).
En el contexto expuesto la pandemia causó una afectación a la justicia en todos sus niveles. Para Igreja (2020) los esfuerzos implementados por los países para frenar la propagación del Covid-19 impactaron masivamente el funcionamiento de los sistemas de justicia, con repercusiones perjudiciales en las actividades judiciales. De acuerdo a García (2020) esta situación extraordinaria plantea amenazas y desafíos especiales para los sistemas de justicia en todo el mundo, incluso para las Cortes y Tribunales Internacionales de Justicia que desde inicios de la pandemia se vieron obligados a paralizar sus actividades. Así la Comisión de Corte Interamericana de Derechos Humanos debió suspender el computo de los plazos (Guerrero, 2020), la Corte Internacional de Justicia canceló inicialmente sin fecha de retorno los litigios (Agencia EFE, 2020) suspensión que se extendió hasta fines del mes de mayo. De manera similar el Alto Tribunal de la ONU suspendió temporalmente sus actividades. Por otra parte, la Corte Penal Internacional optó por el trabajo telemático.
En el caso de Latinoamérica los sistemas judiciales de la región fueron paralizados casi en su totalidad hasta por sesenta días conservando una prestación mínima para casos y materias urgentes (Centro de Estudios de la Justicia en América, 2020) con excepción de Panamá que, aunque suspendió los plazos y términos, mantuvo el funcionamiento de los despachos judiciales. Asimilada la nueva realidad, para dar continuidad a la justicia los países de la región debieron realizar cambios en sus sistemas judiciales. Chile reanudó su justicia mediante la modalidad de teletrabajo y videoconferencia (Ramírez, 2020). Igualmente lo hicieron Ecuador y Costa Rica que ya contaban con alguna experiencia previa en audiencias remotas para personas en prisión. Perú aplicó medidas de emergencia para la recolección de expedientes en determinados días, despacho domiciliario por parte de los jueces, mesas virtuales para el envío de escritos y capacitación a funcionarios en el manejo de expedientes electrónicos (Gestión, 2020). Por otra parte, Uruguay reabrió sus juzgados progresivamente con audiencias presenciales aplicando medidas de distanciamiento social (El País, 2020) y Argentina optó por el uso de expedientes electrónicos con firmas digitales de jueces y partes procesales (Y y Manterola, 2020).
Una medida de especial relevancia implementada en el área penal fue la realización audiencias virtuales, a pesar de que solo Brasil, Colombia y México contaban con plataformas exclusivas para el poder Judicial. En los demás países los sistemas judiciales recurrieron al uso de plataformas comerciales, aunque inicialmente carecían de protocolos para la celebración de las audiencias virtuales con reglas, estándares y parámetros compatibles con el ejercicio de las garantías del debido (Centro de Estudios de la Justicia en América, 2020). A pesar de los esfuerzos realizados y las medidas implementadas en todos los sistemas judiciales de la región existe un evidente retraso en la sustanciación de los procesos.
Metodología
La investigación recurre al método cualitativo para estudiar el acceso a la justicia en Ecuador durante los primeros meses de la pandemia ocasionada por el virus Covid-19. Se trata de una investigación bibliográfica, elaborada a partir de información obtenida de textos especializados, revistas científicas, informes gubernamentales y entrevistas a expertos. El análisis de los datos que dan sustento al presente artículo se realizó a través de un proceso de descubrimiento, preparación, organización, categorización y redacción de contenidos teóricos que sirvieron para confrontar las ideas previas y las evidencias del caso analizado.
Resultados y Discusión
Antes de evidenciar las restricciones impuestas en el acceso a la justicia en el caso ecuatoriano es menester identificar los estándares de derechos humanos que regulan este derecho fundamental. Los estándares internacionales de derechos humanos son criterios jurisprudenciales desarrollados por organismos internacionales para orientar la aplicación de medidas de emergencia en aras de proteger los derechos humanos (Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2020; Naciones Unidas 2020).
En el contexto de la pandemia los derechos humanos son el punto de partida para su atención y contención (Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2020). Estos derechos deben estar en el centro de las respuestas del Estado para garantizar que las medidas de Emergencia se apliquen dentro del marco jurídico del Estado de Derecho (Naciones Unidas, 2020) y así evitar que la emergencia se convierta en un desastre de derechos humanos.
En todo Estado de Derecho la justicia es la encargada de proteger los derechos fundamentales, revisar decisiones gubernamentales, garantizar el acceso efectivo a los recursos judiciales y velar por los derechos de las personas privadas de la libertad (International Commision of Jurists, 2020). Su acceso no puede estar sujeto a restricciones, ser relegado o restringido ni aun en contextos de Estado de Excepción.
El artículo 75 de la Constitución de Ecuador establece que “toda persona tiene derecho al acceso gratuito a la justicia y a la tutela efectiva, imparcial y expedita de sus derechos e intereses, con sujeción a los principios de inmediación y celeridad”. La Corte Constitucional ha reconocido que este derecho se compone de tres supuestos: el acceso a la administración de justicia; la observancia de la debida diligencia y las garantías del debido proceso; y la ejecución de la decisión judicial (Corte Constitucional, 2020a).
De igual forma, instrumentos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966) en el art. 4 y la Convención Americana de Derechos Humanos (1969) en el art. 27 de conformidad con la Observación General 29 del Comité de Derechos Humanos, Civiles y Políticos (2001) prohíbe la suspensión de recursos efectivos que garanticen derechos reconocidos en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966) mismo que en su art. 2 establece la obligación de los Estados de garantizar recursos efectivos ante cualquier violación de derechos o libertades.
La Constitución del Ecuador en el art. 165 faculta la restricción de derechos y libertades en situaciones de emergencia en base a principios de necesidad, proporcionalidad legalidad, temporalidad, territorialidad y razonabilidad. Además, determina qué derechos o libertades pueden ser sujetos de suspensión o limitación en contextos de emergencia. Se trata de los siguientes derechos: derecho a la inviolabilidad de domicilio, inviolabilidad de correspondencia, libertad de tránsito, libertad de asociación y reunión y libertad de información.
El acceso a la justicia forma parte de un derecho humano no sujeto a ningún tipo de restricción, que debe seguir operando aun en medio de las restricciones impuestas por una pandemia. Es obligación del Estado asegurar su acceso a través de vías efectivas para proteger a la población, prevenir y sancionar las violaciones de derechos fundamentales y cumplir con las obligaciones jurídicas internacionales de derechos humanos.
El rol del Consejo de la Judicatura en la restricción del acceso a la justicia
En marzo del 2020 ante la emergencia sanitaria el gobierno ecuatoriano decretó el Estado de Excepción por calamidad pública, casos confirmados de coronavirus y declaratoria de pandemia por la OMS. Esta medida impactó el funcionamiento de la justicia como consecuencia del déficit estructural del Estado incapaz de garantizar la continuidad del servicio y proteger los derechos fundamentales (Abbott, 2020).
A través del Decreto Ejecutivo Nº 1017 expedido por la Presidencia del Ecuador (2020) se suspendieron los derechos a la libertad de tránsito, libre asociación y reunión de conformidad con el art. 165 de la Constitución del Ecuador, quedando en vigencia el ejercicio y respeto de los demás derechos constitucionales. Además, fue suspendida la jornada presencial del trabajo en el sector público cuya prorroga se delegó al Comité de Emergencia Nacional (COE).
Tanto la suspensión del derecho a la libertad de tránsito como la jornada presencial del trabajo llevaron obligatoriamente en un inicio a la paralización casi total de la justicia. Desde marzo con las primeras restricciones hasta el mes de junio con el retorno progresivo de las actividades judiciales el Consejo de la Judicatura emitió trece resoluciones relacionadas con la pandemia. Resoluciones que junto a una serie de memorandos y directrices orientaron el manejo de la justicia durante la emergencia (Consejo de la Judicatura, 2020).
Entre las principales medidas se encuentran: restricción al público a dependencias judiciales y centros; diferimientos de audiencias y reprogramación, vigencia del habeas corpus, suspensión de plazo y términos, teletrabajo, sistema de turnos para la atención de garantías jurisdiccionales y uso de medios telemáticos para la realización de audiencias.
Como media inicial el Consejo de la Judicatura mediante Resolución 028-2020 restringió el acceso al público a las dependencias judiciales por cinco días laborables, así como el carácter público de las audiencias reduciendo su desarrollo a personal esencial. (Consejo de la Judicatura, 2020).
Posteriormente con la Resolución 031-20 el Consejo de la Judicatura (2020) resolvió la suspensión de plazos y términos conforme a la resolución de la Corte Nacional de Justicia (2020). Ordenó a los jueces velar para que no opere la caducidad de prisión preventiva y la prescripción de la acción. También suspendió las labores en las unidades y dependencias judiciales con excepciones conforme a la materia. Garantizó la recepción de habeas corpus cuyo conocimiento correspondió a las unidades de flagrancia. Paralelamente implementó la modalidad de teletrabajo correspondiéndole a los directores nacionales y provinciales emitir las directrices para su ejecución (Consejo de la Judicatura, 2020) de conformidad con las directrices del Ministerio de Trabajo (2020).
Para garantizar el acceso a las garantías jurisdiccionales mediante la Resolución 038-20 implementó un sistema de turnos para la atención por parte de jueces de primer nivel en Pichincha, Guayas, Manabí, Azuay, Los Ríos y El Oro. En el caso de las demás provincias el conocimiento de garantías jurisdiccionales correspondió a jueces de flagrancia y multi competentes de turno. El acceso a las garantías jurisdiccionales fue restringido por el Consejo de la Judicatura de Pichincha que mediante memorando indicó que las únicas acciones de tutelas que podían ser presentadas eran los recursos de habeas corpus. Este documento que fue criticado por ser lesivo a los derechos quedó sin efecto dos días después de su publicación siendo remplazado con una nueva resolución en la que se establecieron los procedimientos para el trámite de los recursos en dieciocho provincias del país.
Con el fin de dar continuidad a la justicia, adaptarse a la nueva realidad y ante la incertidumbre del tiempo que duraría la emergencia el Consejo de la Judicatura implementó el uso de medios telemáticos. Mediante memorando circular estableció los lineamientos para el funcionamiento de turnos para la atención de infracciones flagrantes. En el caso de Guayas se aplicaron turnos mediante la modalidad “por llamada”. Adicionalmente para los casos de flagrancias se propuso la realización de videoaudiencias dentro de las unidades judiciales a través de salas diferenciadas en las provincias con facilidad técnica y logística. (Consejo de la Judicatura, 2020). Se emitió un instructivo especial de trabajo para unidades judiciales con competencia en garantías penales en el que se señaló la obligación de las Direcciones Provinciales de emitir directrices para la realización de las audiencias.
En este mismo sentido a través de la Resolución 039-20 fueron emitidas las directrices para la atención de audiencias de mediación y arbitraje a través de medios telemáticos (Consejo de la Judicatura, 2020) y mediante Resolución 045-20 los jueces en condiciones de vulnerabilidad fueron autorizados para utilizar sin excepción medios telemáticos en la resolución de causas relativas a garantías jurisdiccionales (Consejo de la Judicatura, 2020).
El despacho interno de las causas en tramite a nivel nacional fue restablecido mediante la Resolución 046-2020. Para el tratamiento de estas causas se aplicaron restricciones a los usuarios, medidas de distanciamiento social, aforo máximo y sistema de turnos para la atención de los despachos internos. (Consejo de la Judicatura, 2020a).
Mediante Resolución 057-2020 se incorporó el Plan de Retorno tanto para el despacho de las causas judiciales en trámite como para nuevas causas e incidentes. Se normalizó la atención en las unidades judiciales con competencia en infracciones flagrantes especializadas. El reintegro con audiencias presenciales se realizó a través de protocolos de bioseguridad y se estableció la realización de videoaudiencias en casos excepcionales (Consejo de la Judicatura, 2020). También se presentó un Protocolo para la realización de videoaudiencias con los lineamientos y directrices para el cumplimiento de los principios procesales y el debido proceso dentro de la ejección de las videoaudiencias. (Consejo de la Judicatura, 2020).
Por su parte, la Corte Nacional de Justicia a través de un comunicado en sus redes sociales suspendió las actividades judiciales no penales por nueve días. (Corte Nacional de Justicia, 2020) En materia penal estableció la continuidad en casos de riesgos de caducidad de la prisión preventiva, prescripción de la acción penal e infracciones flagrantes con la presencia de las partes. También suspendió plazos y términos para procesos judiciales no flagrantes (Corte Nacional de Justicia, 2020) .
Mediante la Resolución 045-2020 el Consejo de la Judicatura restableció parcialmente las actividades jurisdicccionales en la Corte Nacional de Justicia y en las Cortes Provinciales de Justicia. El artículo 2 de la Resolución 045-2020 sobre la ventanilla virtual no dispuso la presentación de todo tipo de escritos, sino exclusivamente el ingreso de escritos de las causas en trámite. La ventanilla virtual fue habilitada solamente para la Corte Nacional de Justicia y el Consejo de la Judicatura. En el caso de las Cortes Provinciales se habilitó solo la ventanilla física, conforme al artículo 2 de dicha resolución (Consejo de la Judicatura, 2020). Posteriormente la Corte estableció un Protocolo para la Normalización de las actividades (2020) con el procedimiento para el ingreso a las instalaciones, modalidades y horarios para la jornada laboral, medidas de protección a personas vulnerables y desinfección de los espacios.
Durante la emergencia a la Corte Nacional de Justicia le correspondió resolver consultas de los operadores de justicia en torno a las restricciones establecidas por el Consejo de la Judicatura. La Corte señaló que la suspensión de las actividades de la Función Judicial no aplica en los casos flagrantes. Agregó que, superado el momento procesal de la calificación de la flagrancia, la formulación de cargos y la decisión sobre las medidas cautelares procedentes se debe suspender el proceso debido a que tanto el confinamiento como las restricciones de movilidad afectan el derecho a la defensa y las garantías judiciales (Corte Constitucional del Ecuador, 2020b).
Para el Consejo de la Judicatura (2020) durante la emergencia se garantizó la continuidad de la justicia, incluso cuando estaban suspendidas las labores. Informó que 670 servidores judiciales y 250 unidades se mantuvieron operativas para la atención de flagrancias a nivel nacional y 164 unidades judiciales para los casos de violencia intrafamiliar (Diario La Hora, 2020). No obstante, los datos revelan otra realidad.
Graves violaciones de derechos humanos producidas en el contexto de las restricciones y el confinamiento han quedado en la impunidad por la incapacidad de la justicia de dar continuidad a los servicios. De acuerdo a datos de la Defensoría del Pueblo (2020) durante los primeros treinta días de la pandemia se receptaron 4204 denuncias por vulneraciones a los derechos a la libertad, salud, educación, movilidad, laborales, inadecuado manejo de protocolos de cadáveres intrahospitalarios, falta de información veraz, perdidas de cuerpos de víctimas, especulación en precios de transporte aéreos, alimentación y medicinas, escasez y acaparamiento de insumos médicos.
Basada en información de la Defensoría Pública, la Corte Constitucional (2020b) señaló que en las unidades judiciales activas en Pichincha, Santa Elena y Loja durante la emergencia los jueces se negaron a recibir acciones de protección, afectando el ejercicio del derecho al acceso a la justicia, esto producto de la falta de directrices claras y oportunas por parte del Consejo de la Judicatura para prever circunstancias de emergencia sanitaria para el acceso efectivo de la justicia constitucional, por lo que dispuso la adopción de medidas necesarias que garanticen su recepción. Así mismo recordó el deber de las autoridades de asegurarse que no existan obstrucciones de hecho o derecho que impidan la presentación y tramitación de las garantías jurisdiccionales al ser estos mecanismos judiciales para proteger los derechos constitucionales y verificar la necesidad, razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas durante la emergencia.
Para Ávila (2020) el manejo de la justicia durante la pandemia es desastroso debido a las resoluciones contradictorias del Consejo de la Judicatura y la Corte Nacional de Justicia. Acciones como el memorando que restringió la recepción de garantías jurisdiccionales o la reactivación de plazos y términos sin que se receptaran escritos son a su criterio el reflejo de una justicia en crisis. En el mismo sentido, el Observatorio de Derechos y Justicia (2020) considera que la falta de información clara sobre las modalidades de funcionamiento del sistema judicial durante la pandemia es el principal problema enfrentado por los usuarios del sistema de justicia.
En criterio de la jueza colombiana María Alexandra Ruiz, llama la atención que en el caso ecuatoriano se haya limitado de forma absoluta el acceso a las garantías jurisdiccionales, pues eso no sucedió en otros países de la región (Ruíz, 2020). Coincidimos con el criterio de esta experta. Mientras una ciudad como Guayaquil vivía una crisis humanitaria que impedía enterrar a sus muertos o identificarlos siquiera, los ciudadanos no pudieron recurrir a garantías directas y eficaces para proteger sus derechos.
A pesar del retorno progresivo para la normalización de las actividades judiciales persisten los inconvenientes. El riesgo de contagio dificulta el funcionamiento de las dependencias judiciales que continuamente se ven obligadas a paralizar por casos de Covid-19 entre sus funcionarios (El Comercio, 2020) situación que limita la atención de los servicios judiciales y vulnera derechos de los ciudadanos.
Conclusiones
La emergencia sanitaria provocada por la Pandemia del Covid-19 afectó el derecho de los ciudadanos de acceder oportunamente a los servicios de la justicia. La falta de claridad en las decisiones adoptadas por el Consejo de la Judicatura y la Corte Nacional de Justicia para dar continuidad a la justicia durante la emergencia generó confusiones principalmente en lo relacionado a la recepción de las garantías jurisdiccionales que provocaron una injustificada dilación de la justicia, arbitrariedades y graves violaciones a los derechos humanos.
El represamiento de procesos, la capacidad mínima para la atención presencial, los retrasos de notificaciones en casilleros electrónicos, las limitaciones en la movilización a dependencias judiciales por falta de salvoconductos, las dificultades para la obtención de la firma electrónica así como la suspensión de audiencias por falta de adecuada conectividad son varios de los problemas que producto de la pandemia del Covid-19 restringen el acceso de los usuarios a la justicia agravando la situación de un sistema judicial que ya se encontraba debilitado y con serios problemas en su capacidad de cobertura.
La actuación del Consejo de la Judicatura afectó gravemente los derechos de los ecuatorianos. Aunque la pandemia exigió restricciones en el acceso a todos los sistemas de justicia de la región la respuesta inicial del sistema de justicia ecuatoriano impidió que los ciudadanos puedan defender sus derechos gravemente afectados por la pandemia y por la deficiente respuesta estatal.
