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Introducción
La implementación de la comunicación tecnológica por parte de los gobiernos desde la década de 1990 ha tenido un fuerte impacto en la percepción del índice de corrupción (Halásková et al., 2023). En países con estructuras tecnológica débiles y economías poco desarrolladas, la inserción del gobierno digital ha sido lenta y compleja. El éxito de este proceso ha dependido más de la proactividad de los actores involucrados que de los recursos disponibles (Kontogeorgis & Varotsis, 2021). Además, barreras como la resistencia al cambio, la falta de conocimiento y especialización del capital humano, junto con la escasez de financiamiento, obstaculizan e impiden que este proceso llegue a buen término (Hassan, 2023). Esto representa un riesgo porque de la disponibilidad y acceso a la información pública dependerán el fomento de la democracia, la confianza y participación ciudadana, la gestión pública y la transparencia en cada país (Calzati & van Loenen, 2023; Sala, 2021).
La gestión efectiva de la información es crucial para la toma de decisiones y la prevención de la corrupción en los diversos ámbitos de la Administración pública, sin desconocer los riesgos de exposición que esto conlleva (Skierka, 2023). Esta necesidad de promover la transparencia y la participación ciudadana ha llevado a varios Estados de la región, como Argentina y Ecuador, a emprender “un gobierno electrónico que entrelaza los datos del ciudadano con los diversos entes públicos y privados del país” (Rodríguez-Román, 2021, p. 168). En contraste, otros Estados, como Nicaragua, Haití y Venezuela no han logrado sumarse con éxito a estas políticas. Perú, por su lado, se encuentra estancada desde 2012 en el listado de la Organización de Transparencia Internacional (Ibid.).
En 2002, Perú aprobó la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (Ley N.º 27.806), que obliga a las entidades de la Administración pública a implementar de modo progresivo la difusión de su información en un portal de internet, con base en la Directiva N.º 001-2010-PCM/SGA. Los datos de la entidad, disposiciones y comunicados, organigrama, procedimientos, información presupuestal, actividades oficiales de altos funcionarios y el Texto Único de Procedimientos Administrativos, siempre que no conste en las excepciones del artículo 15 de la mencionada ley, deben difundirse en este portal. Dichas medidas son necesarias para el fortalecimiento de la democracia, la promoción de la transparencia de los actos del Estado y la regulación del derecho de acceso a la información para cualquier ciudadano, tal como lo estipula el numeral 5, artículo 2 de la Constitución Política del Perú.
La ley ha sido objeto de modificaciones desde su creación, debido a múltiples factores. En 2003 se expidió el reglamento que regula la aplicación de las normas y ejecución de la ley, entre estas, las obligaciones del funcionario responsable del Portal de Transparencia Estándar (PTE) y del acceso a la información. El PTE es una herramienta informática que consta en la interfaz central de la página web oficial de cada institución y se encuentra integrada al Portal del Estado Peruano (Ministerio de Educación, s/f). Es allí que el funcionario responsable debe cargar la información de toda la entidad. Con Decreto Supremo N.º 072-2003-PCM se definió el tipo de información que debía publicarse en cada portal, mientras que, en 2008, se emitió la Resolución Ministerial N.º 398-2008 que aprobaba la Directiva N.º 004-2008-PDM/SGP sobre lineamientos para la uniformización del contenido de los PTE, a fin de garantizar los estándares mínimos que aseguren el cumplimiento de la normativa.
En 2010 se aprobó el lanzamiento del PTE mediante Decreto Supremo N.º 063-2010-PCM. Posteriormente, en 2011 el Gobierno entró a formar parte de la Alianza para el Gobierno Abierto y se comprometió a aumentar los niveles de transparencia de las actividades del Estado, fomentar la participación ciudadana, establecer altos estándares de integridad profesional en la gestión y aumentar el acceso y uso de las nuevas tecnologías. Conforme al Decreto Supremo N.º 004-2013-PCM de 2013, surgió la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública que tiene dentro de su objetivo OP4: “Garantizar un gobierno abierto que genere confianza en las intervenciones públicas, a través una comunicación con el Estado y la participación ciudadana”. Seguidamente, en 2014, el gobierno trabajó de modo conjunto con la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico en el proyecto denominado “Programa País”, que formuló recomendaciones orientadas al fortalecimiento del Gobierno Abierto, así como, a la Ley de Transparencia.
En 2017 se emitió la Directiva N.º 001-2017-PCM/SGP sobre nuevos lineamientos para la implementación del PTE en las entidades de la Administración pública, aprobada mediante la Resolución Ministerial N.º 035- 2017-PCM. En aras de alcanzar los estándares y supervisar los avances y la implementación del portal, fue creada la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información Pública (Antaip) con el Decreto Legislativo N.º 1353. Por último, en 2019 se realizaron los últimos ajustes con la Ley N.º 30.934, que modificaba la Ley N.º 27.806 respecto a la transparencia en el Poder Judicial, Ministerio Público, Junta Nacional de Justicia, Tribunal Constitucional y Academia de la Magistratura, con obligaciones específicas a estas entidades, tales como la publicación en el PTE del cumplimiento de las funciones y la trayectoria e integridad de sus miembros.
En este contexto, el presente artículo tiene por objetivo proporcionar una evaluación respecto al cumplimiento de la Ley de Transparencia en los principales organismos estatales, estos son, los ministerios. También se busca identificar si el género del ministro y de los agentes encargados de los PTE inciden en el nivel de cumplimiento de la mencionada ley. Una evaluación de este tipo fue publicada por Navarro (2019), quien abordó los niveles de transparencia en dieciocho ministerios (hallazgos encontrados en 2017) y por la Antaip para el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (2021). Pese a que se cuenta con esta información, los autores de este artículo realizaron su propia evaluación a fin de ofrecer datos actualizados que permitan comprobar la fiabilidad de los datos vertidos y fijar la evolución de los niveles de transparencia en estos ministerios.
De manera concreta, se busca conocer si aquellos ministerios que en 2017 no alcanzaron el 100 % de la implementación de la Ley de Transparencia mejoraron o no para el período 2018-2020. Por tanto, se proponen las siguientes hipótesis:
H1: los ministerios peruanos cumplen al 100 % con los indicadores basados en la Ley N.º 27806 por ser de carácter obligatorio.
H2: el actual nivel de cumplimiento de tales indicadores ha aumentado respecto al estudio de Navarro (2019).
H3: el género del ministro responsable tiene correlación con el nivel de transparencia electrónica.
H4: el género de la persona responsable del PTE tiene correlación con el nivel de transparencia electrónica.
En relación con los contenidos, este artículo inicia con la explicitación de la metodología desde sus tres etapas: definición de las dimensiones e indicadores para la evaluación de forma y contenido de cada PTE; adaptación de los datos conforme a la escala de Likert; y aplicación de un análisis estadístico. Luego, consta un breve repaso sobre los conceptos de digitalización, transparencia, capacidades del capital humano y las barreras que atraviesa Perú en este tenor. En la tercera parte se exponen los hallazgos y se discuten los resultados a partir del incremento o decremento de las cuatro hipótesis mencionadas. Por último, constan las conclusiones y algunas recomendaciones para futuros abordajes.
Metodología
Esta investigación parte de un enfoque cuantitativo y su alcance es exploratorio y descriptivo de aplicación de la ley, desarrollada en tres etapas. En primer lugar, se realizó una observación metódica y se levantaron los datos de los portales web oficiales de dieciocho ministerios. Luego, se cuantificaron los valores para, al finalizar, llevar adelante un análisis de los datos con un programa estadístico. El diseño es transversal y solo es comparable con el estudio de Navarro (2019) en la primera etapa. Cabe precisar que esta investigación es no experimental, no se intervinieron las variables, desde ahora llamadas “dimensiones”. A continuación, se explicará cada una de las etapas.
En la primera de estas se actualizaron los indicadores de forma y contenido destinados a la obtención de un valor cuantificable que pudiera ser medido. Esto permite obtener asociaciones que respondan a las cuatro hipótesis. Para la obtención de evidencias estandarizadas de los PTE de cada ministerio fue necesaria la definición, en primer lugar, de los indicadores que se aplicarían de manera uniforme a todos ellos (Lourenço, et al., 2011). Dada la naturaleza de la información y exigencia de la normativa, además de la comparación entre los valores obtenidos con los datos de Navarro (2019), fue necesario mantener la escala de evaluación diseñada basada en la Ley de Transparencia para luego elaborar la lista de indicadores con los que se evaluó a las entidades mencionadas. Vale resaltar que en el estudio de Navarro (2019) se consideró 61 dimensiones de contenido, mientras que para este estudio se analizaron 59, debido a las modificaciones que tuvo la ley con respecto a la protección de datos para asegurar la defensa nacional.
2.1. Dimensiones, subdimensiones e indicadores para la evaluación de contenido
Se definieron siete dimensiones con base en la Ley N.º 27.806 y la Directiva N.º 001-2010-PCM/SGA, las cuales son: datos generales (DC1); planificación y organización (DC2); proyectos de inversión pública (DC3); información presupuestaria (DC4); información de personal (DC5); información de contratación (DC6); y actividades oficiales (DC7). Cada dimensión contiene, a su vez, varios subdimensiones, y dentro de estas, indicadores de desempeño que constan en la tabla 1. Estas dimensiones permiten saber si los documentos requeridos constan o no en los PTE, por eso, se denominaron “indicadores de contenido” (IC).
Tabla 1. Descripción de los indicadores de desempeño de contenido
Fuente: elaboración propia con base en la Directiva N.º 001-2010-PCM/SGA y la Ley 27.806.
2.2. Dimensiones e indicadores para evaluación de forma
Del análisis de contenido de la Ley N.º 27.806 y Directiva N.º 001-2010-PCM/SGA resultaron, además, seis dimensiones para la evaluación de la forma estandarizada (DF) que debe cumplir cada ministerio en sus portales. Como se observa en la tabla 2, hay seis dimensiones que, a su vez, contiene indicadores de forma (IF): en total, 8 IF que garantizan que todas las plataformas mantengan un único formato, con la finalidad de que el ciudadano no pierda tiempo en adaptarse a una interfaz gráfica del PTE diferente por cada entidad.
Tabla 2 Descripción de los indicadores de desempeño de forma
Fuente: elaboración propia con base en la Directiva N.º 001-2010-PCM/SGA.
En la segunda etapa fue necesario mantener el criterio de evaluación para facilitar la comparación y se cuantificaron los valores. Dado que el nivel de transparencia (NT) es una variable del tipo nominal-ordinal, se optó por replicar la adaptación de la escala de Likert (Maroco, 2003) para que el nivel de cumplimiento de cada ministerio se viera reflejado. Esto implica la asignación de valores del 1 al 5, en la que: 1 = no presenta; 2 = presenta incompleto desactualizado; 3 = presenta completo desactualizado; 4 = presenta incompleto actualizado; y 5 = presenta completo actualizado. Esta escala fue aplicada a todos los PTE de acuerdo con la información que consta en los portales oficiales, sección de transparencia. Para efectos prácticos solo se consideró la existencia del documento o requisito como cumplimiento, por tanto, se desestimó la veracidad de la información vertida.
En la tercera etapa, los datos obtenidos por cada dimensión en cada uno de los PTE de los dieciocho ministerios fueron ingresados en el programa estadístico SPSS® en su versión 32. Los datos incorporados fueron: valores totales obtenidos para la transparencia y los promedios, máximos y mínimos de los valores en cada dimensión. Esto se comparó, posteriormente, con la variable de género de los ministros y personas responsables de la transparencia asignados. En la primera parte de este análisis se buscó demostrar la distribución de los datos en cuanto a la normalidad y luego, la correlación entre las variables destinadas a comparación con el paquete estadístico SPSS®.
Breve discusión y propuesta conceptual
Nuevas necesidades: digitalización de los servicios públicos y transparencia de la información
La transformación digital es una respuesta ineludible dentro de las instituciones públicas y a un mundo socialmente acelerado (Van Kersbergen & Vis, 2022), en especial, porque la información digitalizada es un recurso indispensable, para fines académicos, investigativos, gubernamentales y ciudadanos, del que no se puede estar por fuera. El acceso a la información constituye por sí mismo un derecho de las personas, en especial, la proveniente de instituciones del Estado. En Perú este derecho se consagra en la Constitución, en su artículo 2, numeral 5, que dispone que todo ciudadano tiene derecho a solicitar y recibir información de cualquier entidad pública, sin expresión de causa y con el costo que suponga cualquier pedido. Entonces, prever la infraestructura, organización, sistematización y publicación de información permite que el gobierno de Perú y muchos otros adopten servicios electrónicos (Amoako et al., 2023). Incluso, personas jurídicas sujetas al régimen privado que prestan servicios públicos, así como el sector industrial y comercial, se encuentran expectantes ante estos cambios que optimizarían los procesos internos (Abramov & Andreev, 2023).
No obstante, esta transformación es un reto inacabado para las instituciones públicas cuyo procedimiento tiene por fin último mejorar la eficiencia de la gestión, la transparencia, la rendición de cuentas y el acceso a recursos y servicios (Akgül, 2019). Estos cambios tienen beneficios en el largo plazo: son percibidos de manera positiva por la ciudadanía (Al-Okaily et al., 2023), siempre y cuando la información sea administrada correctamente con estándares de calidad (Danyliuk et al., 2021). De igual modo, reduce los niveles de corrupción (Yaokumah & Biney, 2020), mientras que la confianza en los servicios públicos impulsaría el desarrollo socioeconómico (Litovtseva et al., 2022). No en vano surgen tensiones entre distintos niveles de actores, ya que la evaluación en tiempo real del progreso institucional (Chidama & Ononiwu, 2023), a nivel de ejecución presupuestal o cumplimento de normas éticas en la contratación de servicios, es un requisito sine qua non de tales políticas.
Los portales digitales que contienen esta información de acceso público desempeñan un rol esencial al simplificar el acceso a servicios e información para la ciudadanía (Choudhuri et al., 2023) y dar cumplimiento a las disposiciones constitucionales. La digitalización, según lo indican varios estudios, requiere de una atención especial a las necesidades y demandas de los usuarios (De Classe et al., 2021) y permite el acceso a otros derechos, razón por la cual se le considera un derecho instrumental (Defensoría del Pueblo, 2022). En una red compleja de elementos como tecnologías, participación ciudadana y adaptabilidad, resulta necesario que la transparencia sea abordada como parte de la construcción de Estados inteligentes y digitales.
Capacidades del capital humano y barreras de la digitalización
La gestión de la infraestructura digital se encuentra vinculada al desarrollo de habilidades del capital humano y a la selección apropiada de herramientas técnicas y tecnológicas que permitan a los usuarios una experiencia más cercana con las instituciones públicas en la búsqueda de la información. Por eso, de la accesibilidad, diseño y contenido de los portales web dependerá la evaluación positiva que realicen los usuarios de determinadas entidades (Ababneh & Alrefaie, 2022) al igual de la información actualizada que puedan encontrar (Adu & Ngulube, 2016). Sin embargo, su implementación puede verse afectada debido a la escasez de recursos humanos especializados (Mahmoud & Othman, 2023), partiendo de la idea de que son los funcionarios del Estado quienes implementan los sistemas de gobierno digital para el servicio ciudadano. En síntesis, la adopción y sostenibilidad de estas prácticas requieren una cuidadosa consideración entre la selección de herramientas, capacitación del personal, calidad percibida de los servicios y efectividad de la comunicación en el ámbito digital.
Varios estudios apuntan a que la gestión pública peruana posee dificultades en relación con el talento humano que no está en sintonía con el crecimiento sostenido del gasto, la inversión económica y social, “[…] demostrando incapacidad de gestión, falta de eficiencia, eficacia y transparencia en todas las instancias de gobierno” (Olaya, 2018, citado por Morgan, 2023, p. 19). De hecho, una gran parte de las instituciones públicas no estarían ejecutando el 100 % de sus asignaciones presupuestarias, incumpliendo los objetivos tazados. A mayo de 2024, la ejecución del presupuesto nacional, local y regional era solo del 32,1 %. El Gobierno nacional tendría un 33,0 % de avance, con el que algunos ministerios como Desarrollo e Inclusión Social, Transporte y Comunicaciones, Comercio Exterior y, Energía y Minas, estarían por debajo de la media con menos del 30 % (Transparencia Económica, 2024).
Las restricciones frente a la transparencia de la información no solo parten de la carencia de regulación normativa, sino también de las habilidades tecnológicas del personal operativo (Wahyu et al., 2019). Para implementar un sistema digital hay que gestionar de modo eficiente el gasto y el financiamiento para digitalizar tales procesos (Kniazieva et al., 2023; Jansen et al., 2023) y que permita a la ciudadanía conocer dichos avances. Aunque el acceso a la información es un derecho instrumental, preocupa que numerosos portales oficiales en Perú, por ejemplo, no contemplen la facilidad de acceso para personas con discapacidad visual u otros grupos que requieren accesibilidad. Por tanto, no solo basta con que la información esté, sino, también, que los usuarios puedan acceder a ella de manera efectiva (Lee et al., 2019).
En este sentido, la accesibilidad a los portales oficiales debe ceñirse a los estándares y las normativas internacionales para que el contenido pueda ser utilizado sin distinciones (Ahmi & Mohamad, 2016), esto incluye a personas con dificultades físicas o cognitivas. Los esfuerzos para optimizar la accesibilidad contrastan con los retos que afronta el Estado en Perú, una tarea pendiente e inacabada del que aún no hay mayor claridad. No solo esto: la digitalización en Perú atraviesa otras barreras. Por ejemplo, la cultura organizacional y la resistencia al cambio acarrea un impedimento significativo. Otro desafío importante es la infraestructura. Pese a que ha sido uno de los países con mayor avance en transformación digital (Presidencia del Consejo de Ministros, 2022), aún persisten desafíos en la conectividad y expansión digital, en especial, en eras remotas con acceso limitado a internet y, por ende, de servicios.
Hallazgos y discusión de los resultados
Nivel de transparencia
Una vez obtenidos los niveles medios de transparencia, se procedió a clasificar a los ministerios de mayor a menor de acuerdo con el puntaje alcanzado en la evaluación de las trece dimensiones (7 de contenido y 6 de forma), considerando los 67 indicadores (59 de contenido y 8 de forma). El NT óptimo considerado en este artículo es de 5000 puntos. Para identificar a los ministerios con mejor desempeño en la aplicación de la Ley de Transparencia se aplicó una discriminación según la media y mediana de los resultados cuyos valores fueron 4845 y 4921. Estos valores dividen a los dieciocho ministerios en once, con valores superiores a la media, inclusive, y siete ministerios inferiores a la media.
Por tanto, los ministerios que tienen un valor inferior al promedio se consideraron con bajo NT, siendo este el caso de los ministerios de: Producción (4829); Educación (4814); Justicia y Derechos Humanos (4800); Salud (4757); Mujer y Poblaciones Vulnerables (4743); Relaciones Exteriores (4429); Cultura (4357). Los ministerios con un valor por encima del valor promedio fueron: Energía y Minas (5000); Vivienda, Construcción y Saneamiento (5000); Trabajo y Promoción del Empleo (5000); Desarrollo Agrario y Riego (4986); Transportes y Comunicaciones (4957); Ambiente (4943); Desarrollo e Inclusión Social (4943); Defensa (4929); Economía y Finanzas (4929); Interior (4914); y Comercio Exterior y Turismo (4886). La tabla que sigue muestra los resultados:
Tabla 3 Nivel de transparencia: comparación de la evaluación de los ministerios peruanos
Fuente: elaboración propia (2023).
Conforme a los hallazgos, tres (Minem, Vivienda y Trabajo) de dieciocho ministerios estarían cumpliendo con la implementación total de la ley, mientras que el 83 % se encuentra en camino. El Midagri, MTC, Minam, Midis, Mindef, MEF, Mininter y Mincetur estarían más cerca de lograr el cumplimiento de la ley. Si bien, hay una evolución significativa en relación con el estudio de Navarro (2019), en el que se pasa de uno a tres ministerios que cumplen con la ley, también hay contrastes: el MEF, que había obtenido con Navarro un NT = 5000, ahora solo alcanza 4929; el mejor desempeño lo tuvo el MTC, que pasó de un NT = 4156 con Navarro a 5000 en la presente investigación. En ambos estudios, persisten las dificultades en el NT del RREE y Cultura.
Como consta en la tabla 3, los valores obtenidos en este artículo son en promedio 0,389 puntos más altos que la propuesta de Navarro (2019), con una desviación estándar igual a 0,263. Estos resultados indican que hay un avance positivo en la digitalización y adopción de las normas de transparencia en los ministerios, incluso, en ministerios que con Navarro (2019) obtuvieron un bajo NT. Es el caso de Cultura, cuyo resultado mejoró un 5,3 %. Estos avances en su conjunto son atribuibles al esfuerzo de los organismos encargados de estandarizar los procesos con la creación del Portal del Estado Peruano y al incremento del uso de tecnologías ente los funcionarios públicos encargados del PTE.
Para un análisis más profundo, se evaluaron los valores máximos, mínimos y medios de acuerdo con las dimensiones de la transparencia a nivel de contenido (DC) y forma (DF), por separado. Tres dimensiones lograron el 100 % de cumplimiento entre todos los ministerios: DC2 (proyectos de inversión pública), DC6 (información de contrataciones) y DC7 (actividades oficiales). Sin embargo, la DC5 (información del personal) apunta a una amplia dispersión entre los valores máximo y mínimos, siendo la de menor valor de cumplimiento debido a que muchos de los portales no contienen los cuadro-resumen con la información del personal activo y pasivo con el que cuenta cada ministerio.
Este problema puede deberse a la crisis política que atraviesa el país (Paredes y Encina, 2020), que ha dejado a seis presidentes electos o por sucesión constitucional en seis años (2016-2022). Esto supone la entrada/salida de ministros y de su gabinete de viceministros, asesores, directores y secretarios, cuyos datos no se reflejan en los PTE. Así, “entre diciembre de 2016 y agosto del 2017, el Congreso provocó la caída de tres ministros a través de la censura o amenaza de censura, y la renuncia y recomposición de todo un gabinete de ministros” (Ibid., p. 488). El Mininter, por ejemplo, ha tenido trece ministros durante tres años (Infobae, 2024).
Entre tanto, en las dimensiones DC1 (planificación y organización), DC3 (información presupuestaria) y DC4 (información de personal) se obtuvieron valores promedios cercanos a los valores máximos. Por consiguiente, lo primero que se dedujo fue que, pese a que la Ley de Transparencia es mandataria, no todos los ministerios han cumplido con la publicación del 100 % de la información. Sin embargo, hay una mejora en el valor promedio obtenido de 4660 en relación con el estudio de Navarro (2019), que arroja un valor promedio de 4453. En el gráfico 1 se detalló la relación de valores de las siete dimensiones de contenido.
Fuente: elaboración propia (2023).
Gráfico 1. Máximos, mínimos y promedios de los niveles de transparencia en contenido - por dimensiones
Mejorar la eficiencia y celeridad de los procesos de la Administración pública permite reducir los altos niveles de corrupción. Sin embargo, este no sería el caso de Perú, conforme a los datos divulgados. En 2019, el 96 % de ciudadanos (primer lugar, por encima de Colombia, con el 94 %) consideró que la corrupción en el Gobierno peruano es un problema grave, mientras que el 30 % pagó un soborno para acceder a servicios básicos (tercer lugar, luego de Venezuela con el 50 % y México con el 34 %) (Transparency International, 2019). Estos datos están acompañados, de acuerdo con los reportes de la Policía Nacional, por el aumento de la tasa de denunciabilidad por corrupción, que pasó de 2324 casos en 2018 a 3788 en 2021, es decir, un aumento del 63 % (Martínez, 2023). Los criterios utilizados para calcular el nivel de corrupción son el soborno de los burócratas, las comisiones en la contratación pública, la malversación de fondos del Estado y la efectividad de los esfuerzos del sector público contra la corrupción.
En una encuesta realizada por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI, 2020) en referencia con la percepción ciudadana sobre la gobernabilidad, democracia y confianza en las instituciones públicas, el 82,3 % desconfía del Poder Judicial, 73,1 % del Ministerio Público y 72,1 % de la Procuraduría Anticorrupción, solo por nombrar algunos valores. Por ende, pese a los esfuerzos del Estado por mejorar su imagen y credibilidad, en medio de un panorama de crisis política, los ciudadanos no confían en sus autoridades e instituciones. “La confianza en las instituciones del Estado peruano está marcada por su desempeño en la provisión de servicios públicos y por la actuación de sus autoridades. Cuando esta provisión es inexistente o ineficaz, las personas no solo desaprueban la gestión del Gobierno sino también se resisten a respetar su autoridad” (Instituto de Estudios Peruanos, 2016, primer párrafo).
El segundo paso del análisis recayó en los indicadores de forma que se relacionan con el modo en que es presentada la información pública en cada PTE. En el gráfico 2 se observa que cuatro de estas dimensiones lograron el 100 % de cumplimiento entre todos los ministerios: D1F (accesibilidad), D2F (estandarización), D3F (lenguaje amigable) y D5F (legibilidad). Sin embargo, la dimensión D4F (consistencia) tiene entre todas ellas el menor cumplimiento, con un valor promedio de 4,56, mientras que la dimensión D6F (información de contrataciones) tuvo un valor promedio de 4,89, debido a que tres ministerios no alcanzaron el puntaje máximo en la evaluación individual (Minsa = 4,67; Minedu = 4,67 y MIMP = 3,67).
Fuente: elaboración propia (2023).
Gráfico 2. Máximos, mínimos y promedios de los niveles de transparencia en la forma - por dimensiones
Por tanto, la primera de las hipótesis (los ministerios peruanos cumplen al 100 % con los indicadores basados en la Ley N.º 27806 por ser de carácter obligatorio) es rechazada, pues, los únicos ministerios que cumple con el 100 % en los indicadores, tanto de contenido como de forma, fueron el Minem, Vivienda y Trabajo. Para complementar el análisis, se realizó un estudio (gráfico 3) de la correlación entre las dimensiones para conocer el grado de asociación que existe entre los ministerios y se visualizó que las dimensiones de forma tienen correlaciones altas con aquellas de contenido, es decir, la forma en que la información es presentada a los usuarios internos permite que estén actualizadas y sean consideradas para el mantenimiento de los portales digitales que transparentan la información.
Evolución del nivel de cumplimiento de transparencia
En la tabla 4 se aprecia una variación positiva de 6,6 %, lo cual indica que existe un incremento en el cumplimiento del NT de los ministerios peruanos entre el estudio de Navarro (2019) y los resultados de esta investigación. Por tanto, se acepta la segunda hipótesis de la investigación (el actual nivel de cumplimiento de tales indicadores ha aumentado respecto al estudios de Navarro [2019]). Las variaciones más significativas de incremento del NT fueron obtenidas por el MIMP y Vivienda, con variaciones del 23,38 y 20,31 %, respectivamente. De igual manera, destaca una reducción leve del NT por parte del MEF.
Nivel de correlación de las variables
Para realizar las pruebas de correlación de variables fue necesario verificar el comportamiento de la distribución de los datos con una prueba de normalidad (Maroco, 2003) que permitiera elegir el tipo de prueba estadística. En la tabla 5 se encuentran los datos obtenidos de la prueba de normalidad Shapiro-Wilk aplicable a muestras con menos de cincuenta elementos. Fueron 5 las variables analizadas: (NT = nivel de transparencia, GR = género del responsable, GM = género del ministro, DC = dimensión de contenido, DF = dimensión de forma), de las cuales, el 100 % obtuvo un nivel de significancia por debajo de 0,05. Es decir, p-value ≤ 0.05. Por ende, la normalidad de las variables se rechazó y se procedió a aplicar el coeficiente de correlación de Spearman para variables con distribución diferente a la normal con un análisis no paramétrico.
Después de haberse hallado el valor de significancia, se procedió a medir el nivel de correlación mediante el coeficiente (│r│): si el valor obtenido fue menor que 0,3 la correlación se consideró débil; para valores entre 0,3 y 0,7, la correlación se consideró moderada; y para los valores mayores a 0,7, el nivel de correlación fue considerada como fuerte.
Prueba de correlación entre el nivel de transparencia y el género del ministro
En la tabla 6 se encuentran los valores obtenidos en la evaluación de dos colas del coeficiente de Spearman. En la codificación utilizada se asignó el valor 1 al género masculino y valor 2 al género femenino, teniendo presente a la máxima autoridad de cada ministerio a diciembre de 2020. Los resultados obtenidos indican que el coeficiente de correlación (│r│=0,022) se sitúa dentro del rango considerado como débil. Además, el análisis del nivel de significancia revela que no hay evidencia estadística que respalde la hipótesis nula propuesta, dado que el valor de correlación supera el umbral de 0,05 (p = 0,931). Por tanto, se acepta la hipótesis alternativa, la cual sostiene que no hay correlación entre el NT y el género del ministro Este resultado coincide con Navarro (2019), quien no encontró dicha correlación, corroborando así que las labores administrativas de cumplimiento de la ley no están influenciadas por el género de los altos cargos en cada ministerio.
Tabla 6 Correlación del género del ministro y el nivel de transparencia
Fuente: elaboración propia (2023).
Prueba de correlación entre nivel de transparencia y género del responsable de transparencia
Para la cuarta y última hipótesis, se procedió a correlacionar las variables de NT y género de la persona responsable del PTE en cada ministerio. Se realizó una codificación partiendo de que cada PTE por ministerio se encuentra a cargo de dos personas responsables. Los códigos fueron: 1 para dos responsables del género masculino; 2 para dos responsables del género femenino; y 3 para un responsable masculino y una representante femenina. Los responsables del PTE son aquellos que ejercieron el cargo durante diciembre de 2020. Los datos obtenidos mediante el coeficiente Spearman constan en la tabla 7:
Tabla 7 Correlación del género del responsable de la transparencia y el nivel de transparencia
Fuente: elaboración propia (2023).
Los resultados apuntan a que la correlación entre el NT y el género del responsable del portal se encuentra dentro del rango considerado débil, (│r│=0,011). De forma adicional, del nivel de significancia se deduce que no existe evidencia estadística para aceptar la hipótesis nula propuesta, ya que el valor obtenido es mayor a 0,05 (p = 0,966). Por este motivo se acepta la hipótesis alternativa, que indica que no existe correlación entre el género de la persona responsable del PTE con el NT. En este caso, los resultados de las últimas dos hipótesis no apuntan a una diferencia significativa en labores administrativas de transparencia. Este resultado difiere de Navarro (2019), quien sí encontró que el género de la persona responsable de cada portal influye en el NT.
Estos hallazgos dejan entrever que la implementación de la Ley de Transparencia entre los ministerios depende en un inicio del capital humano y luego se convierte en un trabajo de seguimiento que permite acentuar las bases de la implementación y lograr la mejora sostenida. De hecho, se encontró que el NT mejoró en promedio en un 6 % y que son los tres ministerios que alcanzaron el nivel máximo de esta evaluación, dos ministerios más que en los hallazgos de Navarro (2019). Por otro lado, el 83 % de estas entidades tiene potencial para lograr completar la implementación al 100 %, lo cual requiere de automatización, agilidad, mejora de la infraestructura y comunicación.
Conclusiones
En 2002, con la aprobación de la Ley de Transparencia en Perú, se esperaba una mayor eficiencia en la gestión pública, con información digitalizada y disponible que garantizará el derecho de todo ciudadano a recibir información de las entidades públicas. Esta política ha tenido varias modificaciones y ajustes a lo largo de estos veinte años que apuntan a una mejor adecuación de acuerdo con los estándares internacionales, a las sugerencias de actores y entidades del Estado, a las necesidades administrativas y a los avances en las TIC. La precisión de las obligaciones de los funcionarios responsables del PTE, la emisión de directivas para uniformizar el contenido de los portales, el establecimiento de lineamientos para el uso colectivo de una sola plataforma digital y la creación de la Antaip son algunos de los avances en esta materia.
La Ley de Transparencia es un importante marco legal que establece las bases para la democratización del acceso a la información, obligando a las entidades públicas a implementar portales públicos para tal fin. La corrupción institucional y la crisis política que atraviesa Perú desde 2016 son algunos factores que estarían impidiendo la correcta implementación de la ley en varios niveles de gobierno. No obstante, hay una evolución positiva en el cumplimiento del NT de los ministerios en relación con los hallazgos de Navarro, de uno (MEF) a tres (Minem, Vivienda y Trabajo). También hay avances en los indicadores de contenido (al indicador D2C [proyectos de inversión pública] y D7C [actividades oficiales] se suma el D6C [contrataciones]) y de forma (al indicador D1F [accesibilidad] y D3F [lenguaje amigable] se incorpora la D2F [estandarización] y D5F [legibilidad]). La ley se encuentra en etapa de implementación, por ello, quince de dieciocho ministerios aun no logran el máximo puntaje de evaluación. También se comprobó que no hay correlación entre el NT y el género del ministro, hallazgo que coincide con Navarro, y que no hay correlación ente el género del ministro con el NT.
Los autores de este artículo recomiendan que la Antaip pueda, en principio, realizar una evaluación sobre el NT en los dieciocho ministerios, partiendo de que no existe una evaluación global con datos oficiales. Es fundamental continuar con el fortalecimiento de la legislación, promover la participación ciudadana en la toma de decisiones, mejorar la accesibilidad de la información, incrementar la capacitación y sensibilización de funcionarios públicos y ciudadanía, reforzar los mecanismos de supervisión y rendición de cuentas con instituciones autónomas y robustas. Perú enfrenta un reto en medio de la crisis: incentivar el reconocimiento de aquellas entidades comprometidas con la transparencia y la rendición de cuentas, así como la difusión de dichas prácticas entre otras entidades públicas.
