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Introducción
En este artículo se considera que los cambios normativos pueden ser abordados analizando los efectos mecánicos en el conjunto de los componentes del sistema electoral (Duverger, 2001, pp. 38-47) y que “los efectos políticos de los sistemas electorales en su conjunto dependen de la combinación de sus respectivos componentes singulares, los cuales podrían verse reforzados, atenuados o neutralizados, dependiendo de su diseño concreto” (Nohlen, 2012, p. 7). De allí que se busca indagar el impacto de las reformas a la Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas-Código de la Democracia (Código de la Democracia, de ahora en adelante) de 2020, en las elecciones seccionales de 2023 en Ecuador y, en perspectiva comparada, con las de 2014 y 2019. Se tiene que, por objetivo específico, realizar una aproximación descriptiva de los alcances y características de las reformas en cuanto a: 1) los componentes del sistema electoral (Nohlen, 1984; Lijphart, 1995; Katz, 2005; Rahat, 2011); y 2) las condiciones de favorabilidad (Jacobs & Leyenaar, 2011) para la participación de grupos subrepresentados.
Por tanto, el artículo analiza las reformas al Código de la Democracia en el marco del diseño institucional que modela la participación y representación política subnacional en Ecuador. El debate sobre la naturaleza y efectos de estas reformas aún se encuentran en ciernes, por lo que resulta necesario propiciar un diálogo entre la academia (ciencia política) y los tomadores de decisión (funcionarios públicos) que logre identificar las buenas prácticas que permitan fortalecer la participación ciudadana en el marco del respeto a la paridad, la inclusión y diversidad. En cuanto a la aproximación descriptiva, mencionada con antelación, se espera que sea el inicio de futuras investigaciones en clave comparada que consideren los aprendizajes y trayectorias de otros contextos nacionales y subnacionales.
Pese a que los criterios de paridad en el encabezamiento de listas, así como la cuota de participación de los jóvenes, no forma parte en estricto sentido de los componentes del sistema electoral, es relevante advertir sobre sus efectos respecto de los resultados de las votaciones y conversión de votos en escaños. Así, más que una incidencia en la calidad de la representación, las reformas de 2020 representan un avance normativo respecto a la creación de incentivos en la inclusión de actores en los procesos de participación política, propician la transformación de situaciones de exclusión y profundizan la democratización del sistema electoral, tal como lo plantean Freidenberg y Došek (2016). Se trataría, en parte, de reformas normativas que tienen el propósito de corregir los efectos no esperados que acontecieron con la expedición de la Ley Orgánica Electoral (LOE) en 2009.
En lo metodológico, se toma a las reformas del Código de la Democracia de 2020 como objeto de análisis y se contrasta con los datos acerca de los electores, organizaciones políticas y circunscripciones que reposan en el CNE (2016, 2022). Se aborda una definición del concepto de “sistema electoral” y de sus dimensiones que, aun siendo una visión reduccionista que no permite apreciar los cambios, la participación y la competencia, es necesaria para comprender la naturaleza de las reformas y del diseño institucional. Así, los cambios “menores” (Jacobs y Leyenaar 2011; Bowler y Donovan, 2012) en una reforma, aunque no alteran los componentes de un sistema electoral, pueden modificar de manera ostensible las pautas e incentivos con los que cuentan los actores, las condiciones de la competencia y, por tanto, el modo cómo se construye la representación.
Para cumplir con esto, el artículo se estructura en cinco partes: 1) una descripción de la organización política-administrativa de Ecuador; 2) aproximación al sistema electoral desde una dimensión subnacional y sus componentes; 3) indagación en los componentes del sistema electoral ecuatoriano tomando en cuenta las dignidades unipersonales y pluripersonales que se eligen a nivel seccional; 4) análisis de las reformas de 2020 respecto al principio de paridad de género e inclusión de jóvenes en la estructuración de listas en las elecciones de 2014, 2019 y 2023; y 5) conclusiones finales.
Consideraciones sobre la organización política-administrativa de Ecuador
La organización política, territorial y administrativa en Ecuador está establecida, entre otros, bajo el principio de la descentralización. Para ello, se determina la conformación de Gobiernos autónomos descentralizados (GAD) en los distintos niveles territoriales que, de acuerdo con la Constitución de Ecuador (2008, artículo 238) están conformados por: “[…] las juntas parroquiales rurales, los concejos municipales, los concejos metropolitanos, los consejos provinciales y los consejos regionales”, aunque en la práctica estos últimos no han sido establecidos de manera formal en el país.
La organización político-administrativa del territorio nacional se encuentra desarrollada en el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (Cootad), que comprende “el régimen de los diferentes niveles de Gobiernos autónomos descentralizados y los regímenes especiales, con el fin de garantizar su autonomía política, administrativa y financiera” (2010, artículo 1). En este sentido, la división política y administrativa del Estado ecuatoriano se conforma por regiones, provincias, cantones y parroquias rurales, existiendo la posibilidad de constituir regímenes especiales de gobierno, como los distritos metropolitanos o circunscripciones territoriales de pueblos y nacionalidades. De conformidad con el Cootad, artículo 29, los GAD ejecutan sus atribuciones mediante 3 funciones integradas: 1) legislación, normativa y fiscalización; 2) ejecución y administración; y 3) de participación ciudadana y control social. Cada GAD cuenta con su máxima autoridad ejecutiva y legislativa, que son autoridades de elección popular que duran en sus funciones un período de cuatro años.
De las 24 provincias que conforman el país, en 23 de ellas hay consejos provinciales,1 que es el órgano de legislación y fiscalización del GAD provincial. Este órgano se encuentra integrado “[…] por el prefecto o prefecta quien lo presidirá con voto dirimente, el viceprefecto o viceprefecta; por alcaldes o alcaldesas o concejales o concejalas en representación de los cantones; y, por representantes elegidos de entre quienes presidan los Gobiernos parroquiales rurales” (Cootad, 2010, artículo 43). Para elecciones, la prefectura y viceprefectura se presentan en forma de binomio, siendo considerada una dignidad unipersonal.
Por otro lado, en Ecuador existen 221 cantones, en los cuales hay concejos cantonales de gobierno, conformados por la o el alcalde y las y los concejales electas y electos por votación popular. Los cantones del país pueden optar por conformar distritos metropolitanos autónomos conforme al artículo 247 de la Constitución,2 en este caso, la competencia de gobierno recae en el concejo metropolitano. Por último, la estructura político-administrativa de menor ámbito son las parroquias rurales del país, conformadas por las juntas parroquiales de gobierno que se integran de vocales electos por votación popular. El número de vocales a elegir depende del número de habitantes de la parroquia rural. En Ecuador existen 821 GAD parroquiales.
Sistema electoral y sus componentes
Definiciones
Desde un entendimiento amplio, el sistema electoral involucra el derecho al sufragio, la administración especializada, incluso el ámbito contencioso sobre la materia (Nohlen 2012, p. 3). No obstante, se considera también que en el sistema electoral se establecen las reglas mediante las cuales el electorado manifiesta su voluntad política y, en consecuencia, es posible convertir los votos en escaños (Nohlen, 2007; Lijphart 1995; Sartori, 2012). En este sentido, el sistema se refiere al conjunto de reglas y elementos relacionados entre sí; por electoral se entiende a las pautas y prerrogativas de las y los ciudadanos con derecho al sufragio que pueden expresar su preferencia mediante votos (Nohlen, 2020).
La fuerza motora del este sistema la constituye la voluntad de personas electoras e influye sobre la representación política de los países (Ortiz, 2012). En el caso de Ecuador, la normativa aplicable permite solo a las organizaciones políticas inscritas en el Registro Nacional Permanente que mantiene el CNE, hasta 90 días antes de la respectiva convocatoria a elecciones,3 a presentar candidaturas de elección popular con el objetivo de que la ciudadanía en pleno goce de sus derechos de participación pueda manifestar su voluntad política y elegir a los candidatos de su preferencia que serán designadas en los órganos del poder público. Esta disposición consta en la LOE de 2009 y en las reformas de 2020. La participación se regirá por los principios de diversidad, pluralismo ideológico e igualdad de oportunidades (Código de la Democracia, 2020, artículo 1).
Componentes
A la luz de las reformas del Código de la Democracia, los componentes del sistema electoral ecuatoriano son la forma de candidatura, forma del voto, circunscripciones (tipos y tamaños), y fórmula de adjudicación de escaños que parten de diversas aproximaciones conceptuales y teóricas (Nohlen, 2012, p. 7). Otro componente es la barrera legal, que se refiere al mínimo que deben alcanzar las organizaciones políticas para ser consideradas en la distribución de escaños de la circunscripción electoral en la que participaron. Este componente no está considerado dentro de la legislación democrática ecuatoriana, por lo que no será abordado en este artículo.
Ahora bien, por forma de candidatura se entiende la manera en la que se presentan las candidaturas a las elecciones, esto es, candidatura personal (unipersonal) o lista (pluripersonal). En relación con las listas pluripersonales, estas se subdividen en cerradas y bloqueadas, cerradas y no bloqueadas, así como abiertas. Las tres listas son estructuradas por las organizaciones políticas, con la diferencia que la primera lista permite que el elector elija con un solo voto por toda la lista en su conjunto y conforme al orden presentado en la papeleta, mientras que en la segunda le da la posibilidad al electorado de contar con dos votos: el primero, para escoger la lista; y el segundo, un voto preferencial por las y los candidatos de la lista escogida. Por último, están las listas abiertas, que le permite al elector consignar tantos votos como escaños se van a elegir, escogiendo las y los candidatos de preferencia de una sola lista o entre todas las listas que fueron presentadas (Freidenberg y Pachano, 2016).
En estrecha relación a este componente, la forma de voto se refiere a la cantidad de candidaturas que eligen las personas electoras con su voto, pudiendo ser un solo candidato o una lista de candidatos. Existen también formas combinadas que hacen referencia a los votos preferenciales. El voto por candidato es aquel que se interpreta como personalizado, mientras que el voto por una lista refleja un voto programático (Ortiz, 2012, p. 9). De igual modo, para la organización de los comicios electorales es necesaria la división territorial en circunscripciones electorales, en las que se determina la cantidad de escaños que se eligen en ellas y representan su tamaño. El número de circunscripciones depende de la extensión del territorio, cantidad de electores y puede o no coincidir con la división político-administrativa de los Estados (Nohlen, 2012, p. 8).
El método de asignación de escaños es la fórmula por la cual los votos consignados por el elector se convierten en cargos públicos y determina los ganadores de los comicios. Existen dos métodos de asignación: el primero, referente a la mayoría de los votos que puede ser exigida de forma relativa (para ganar los comicios el candidato debe obtener la mayoría simple de los votos) y, la segunda, de forma absoluta (para ganar se requiere la mitad más uno del total de los votos). Esta última hace referencia a las fórmulas de proporcionalidad, ya que los ganadores obtienen un cierto porcentaje del total de votos en cada circunscripción electoral. Para realizar estos cálculos existen una variedad de procedimientos (Lijphart, 1995).
Una vez delimitados los componentes del sistema electoral, es preciso mencionar que el 3 de febrero de 2020 la Comisión Legislativa y de Fiscalización de la Asamblea Nacional de Ecuador aprobó las reformas al Código de la Democracia, entre las cuales se encuentran las disposiciones que siguen a continuación:
Forma de la candidatura
Se sustituyó el artículo 120. Luego de la entrada en vigencia de la reforma y en las elecciones de consejeros regionales, concejales municipales y vocales de juntas provinciales rurales, el voto sería en listas cerradas y bloqueadas. Esto cambia la forma de la candidatura vigente hasta ese momento, que consistía en listas abiertas y desbloqueadas. Con las reformas se busca el fortalecimiento de los partidos y movimientos políticos por encima de las personalidades (Gilas, 2018) y maximizar la representación política de las mujeres (Hinojoza y Vásquez, 2018).
Forma de voto
La reforma al artículo 160 del Código de la Democracia determinó que los electores elegirán marcando en la casilla correspondiente a la lista de la organización política o alianza electoral de su preferencia, lista que será establecida por los candidatos de conformidad a los resultados de las elecciones primaria internas. En estos procesos se “[…] mantendrán de forma estricta la equidad, paridad, alternabilidad y secuencialidad entre hombres y mujeres o viceversa y serán presentadas en cumplimiento de los principios y reglas de paridad e inclusión de jóvenes definidas en esta ley” (2020, artículo 160). Esto modificó la forma de voto que establecía la posibilidad de elegir por candidatos de una sola lista o entre listas. Se puede concluir que la reforma referente a la forma de voto está relacionada con el cambio en la forma de candidaturas, tendientes ambas variaciones a fortalecer el sistema de partidos. La combinación entre listas abiertas y desbloqueadas, por un lado, y la forma de voto personalizada y múltiple, por el otro, habrían ocasionado una hiperfragmentación de la oferta partidista que fue la principal causa de la desestructuración del sistema de partidos, según Freidenberg y Pachano (2016).
Circunscripciones electorales
Este componente no forma parte de las reformas aprobadas en febrero de 2020, sin embargo, es preciso recordar que el CNE, como autoridad administrativa, está facultado a establecer las circunscripciones urbanas y rurales para la elección de los consejeros distritales y concejales municipales de cada cantón. Para la determinación de la cantidad de concejales a elegirse en cada circunscripción es necesario multiplicar el número de estos a ser votados en el cantón por el porcentaje de población de la circunscripción correspondiente. Las circunscripciones urbanas municipales en las cuales se elijan entre ocho y doce concejales deben subdividirse en dos circunscripciones, en tanto, en las circunscripciones urbanas distritales en las que se escojan entre ocho y doce representantes se subdividirán, a su vez, en dos circunscripciones. Aquellas que pasen de trece y lleguen hasta dieciocho se subdividirán en tres y las que pasen de dieciocho lo harán en cuatro circunscripciones.
En el caso ecuatoriano, los cálculos de las circunscripciones de los procesos electorales de 2014, 2019 y 2023 tienen por base el censo de población y vivienda que data de 2010. En ese sentido, la norma electoral, en concordancia con el ordenamiento territorial, define que los concejos distritales metropolitanos, de acuerdo con el número de sus habitantes, estarán conformado por:
Quince representantes en circunscripciones que cuentan con menos de un millón de habitantes.
Diecinueve representantes donde haya más de un millón de habitantes.
Veintiún representantes donde haya más de dos millones de habitantes.
Veinticinco representantes en circunscripciones que cuenten con más de tres millones de habitantes (Código de la Democracia, 2020, artículo 152).
Por su parte, los concejos municipales, de acuerdo con el número de habitantes, se conformarán por:
Quince concejales en aquellos municipios que tengan más de cuatrocientos mil un habitantes.
Trece concejales en donde hayan más de trescientos mil un habitantes.
Once concejales donde se tenga más de doscientos mil un habitantes.
Nueve concejales en los municipios que tengan más de cien mil un habitantes.
Siete concejales donde hayan más de cincuenta mil un habitantes.
Cinco concejales en los municipios que tengan menos de cincuenta mil habitantes. (Código de la Democracia, 2020, artículo 156).
Asimismo, se establece que en las circunscripciones que corresponden a la parroquia rural se elegirá una junta parroquial conformada por cinco vocales, con excepción de aquellas en las que su población sea mayor de cincuenta mil habitantes y en donde se elegirán a siete vocales. En Ecuador esta excepción solo es posible en las parroquias de Calderón y Conocoto, ubicadas en el Distrito Metropolitano de Quito, que tenían cerca de 152 242 y 82 072 habitantes, de forma respectiva, según las proyecciones del Instituto Nacional de Estadística y Censos en 2021.
Método de asignación de escaños
El Código de la Democracia establece que, para la prefectura, alcaldías y circunscripciones en las que se elija un solo concejal o concejala, el ganador será quien obtenga la más alta votación. En lo referente a concejales y vocales de las juntas parroquiales rurales, el artículo 164 de la reforma determina que la adjudicación de los escaños se realizará mediante la división total de la votación para la serie de impares secuenciales, iniciando en 1 y hasta el total de escaños a asignar, es decir, con el método Webster. Las reformas homogenizaron la fórmula de cálculo proporcional para la asignación de escaños en el caso de listas pluripersonales, dejando de lado al método D´Hondt bajo el argumento que acentuaba la desproporcionalidad y concentración (Monroe, 1994; Taagepera & Grofman, 2003). Se buscaba fortalecer la participación de actores minoritarios que ahora contarían con mayor posibilidad de llegar a ser electos para los GAD debido a un método de asignación de escaños que beneficia a las fuerzas menores. Destaca que la fórmula electoral ha sido cambiada en siete oportunidades entre 1978 y 2022, lo que refleja la dificultad para acordar una fórmula consensuada y perdurable en el tiempo (Freidenberg y Pachano, 2016).
Sistema electoral ecuatoriano
El CNE, mediante la resolución PLE-CNE-1-19-8-2022 del 19 de agosto de 2022, aprobó la convocatoria para elecciones seccionales de prefecta o prefecto, viceprefecta o viceprefecto, alcaldes distritales y municipales, concejales urbanos, concejales rurales y vocales de las juntas parroquiales rurales. De forma paralela, aprobó la elección de consejeros y consejeras principales y suplentes del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, electos también por voto popular. Es preciso realizar una distinción del tipo de candidatura que se elegía, que sigue a continuación:
Elecciones unipersonales
La normativa ecuatoriana aplicable establece que, en procesos seccionales, las candidaturas de prefecto y viceprefecto se presentarán para la papeleta en forma de binomio conforme al artículo 163 del Código de la Democracia. De conformidad con el artículo 99, estas candidaturas son unipersonales, al igual que las de alcaldes distritales y municipales. Es necesario analizar la trayectoria de los componentes del sistema electoral a las dignidades de prefecturas y alcaldías de las tres últimas elecciones seccionales en Ecuador, es decir, 2014, 2019 y 2023, con el fin de indagar su perdurabilidad o cambio en el tiempo con las reformas.
Forma de candidatura de las prefecturas y alcaldías: para las tres elecciones se mantuvo la forma de candidatura unipersonal.
Forma del voto para las prefecturas y alcaldías: en los tres comicios la forma de voto es constante. El Código de la Democracia, artículo 119, establece que: “Para expresar su voluntad el elector en el caso de elecciones unipersonales, marcará el casillero de la candidatura o del binomio de su preferencia”.
Circunscripciones electorales para las prefecturas y alcaldías: el insumo esencial para el establecimiento de circunscripciones electorales correspondiente a estas dignidades es la Constitución de la República, que establece que: “cada provincia tendrá un consejo provincial con sede en su capital, que estará integrado por una prefecta o prefecto y una viceprefecta o viceprefecto elegidos por votación popular […]” (2008, artículo 252). El artículo 253 de la misma norma determina que: “Cada cantón tendrá un concejo cantonal, que estará integrado por la alcaldesa o alcalde y las concejalas y concejales elegidos por votación popular, entre quienes se elegirá una vicealcaldesa o vicealcalde”. En concordancia, el Cootad establece en sus artículos 49 y 59 que:
El prefecto o prefecta provincial es la primera autoridad del ejecutivo del Gobierno autónomo descentralizado provincial, elegido en binomio con el viceprefecto o viceprefecta por votación popular, de acuerdo con los requisitos y regulaciones previstos en la ley de la materia electoral […] El alcalde o alcaldesa es la primera autoridad del ejecutivo del Gobierno autónomo descentralizado municipal, elegido por votación popular de acuerdo con los requisitos y regulaciones previstas en la ley de la materia electoral”, de forma respectiva.
Asignación de escaños para las prefecturas y alcaldías: el binomio de las prefecturas, las alcaldesas y alcaldes municipales son electos por la ciudadanía y se declara vencedor al que obtenga la mayoría relativa (simple) de los votos válidos. Método vigente las tres elecciones.
Como se observa, los componentes del sistema electoral para las dignidades de prefecto y viceprefecto, así como alcaldes, han sido constantes a lo largo de los tres procesos seccionales. Esto demuestra que en Ecuador las listas para dignidades unipersonales son menos proclives a las reformas normativas en comparación con aquellas para dignidades pluripersonales. La elección de alcaldías y prefecturas por mayoría relativa, aun cuando en casos concretos el ganador se imponga con un estrecho margen, no incidiría en la gobernabilidad integral del sistema político ni conduciría a un proceso de fragilización de la estabilidad democrática en su conjunto, como sí podría suceder en las elecciones nacionales para la dignidad de presidente de la República (Molina, 2007).
Al respecto, una posible reforma sobre la exigencia de mayoría absoluta para elecciones unipersonales en el ámbito subnacional, con la opción de doble vuelta, presentaría al menos dos aristas a considerar: 1) en alcaldías y prefecturas, el triunfo con mayoría absoluta es menos frecuente que el de mayoría relativa;4 y 2) concomitante, si la recurrencia de la mayoría absoluta no es parte de la generalidad histórica del sistema electoral subnacional ecuatoriano, implicaría que los costos de una eventual segunda vuelta sean considerables respecto al impacto en las finanzas públicas.
Elecciones pluripersonales
Por su parte, las candidaturas a concejales distritales y municipales, así como los vocales de las juntas parroquiales rurales, de conformidad con el Código de la Democracia, deben presentarse en listas pluripersonales. Estas candidaturas son propuestas por los sujetos políticos debidamente inscritos y deben contemplar el total de los candidatos principales y sus respectivos suplentes. Estas listas deben estar conformadas de manera paritaria, con secuencia de mujer-hombre u hombre-mujer hasta que se complete el número necesario de candidaturas principales y suplentes. A continuación, se realiza un análisis de estas candidaturas en listas pluripersonales, en el marco de los tres comicios seccionales y de los componentes del sistema electoral:
Forma de candidatura de concejales y vocales de juntas parroquiales: para los procesos electorales de 2014 y 2019, el Código de la Democracia establecía que estas candidaturas se presentaban en listas abiertas. Las reformas a esta ley establecieron que para las elecciones seccionales 2023 las candidaturas de concejales y vocales de juntas parroquiales rurales debían presentarse en listas cerradas y bloqueadas.
Forma del voto para concejales y vocales de juntas parroquiales: en estrecha relación con los anterior, durante los comicios de 2014 y 2019 el electorado podía escoger entre una lista o entre listas el total de dignidades a elegirse de concejales y vocales de juntas parroquiales rurales. En tanto que para 2023, una vez vigentes las reformas normativas, el electorado podía elegir en una sola lista estas candidaturas.
Circunscripciones electorales para concejales y vocales de juntas parroquiales: para las concejalías es necesario mencionar que de acuerdo con el artículo 20 del Cootad: “Los cantones son circunscripciones territoriales conformadas por parroquias rurales y la cabecera cantonal con sus parroquias urbanas, señaladas en su respectiva ley de creación, y, por las que se crearen con posterioridad […]”. En tanto, en el artículo 24 del mismo Cootad define que: “Las parroquias rurales constituyen circunscripciones territoriales integradas a un cantón a través de ordenanza expedida por el respectivo concejo municipal o metropolitano”. Por ende, compete a estas instancias legislativas la creación de nuevas parroquias rurales de los territorios y poblaciones que cumplan los requisitos de ley establecidos.
El número de circunscripciones urbanas y rurales para la elección de concejales se ha mantenido invariable en los tres comicios y conforme a las convocatorias públicas a las elecciones por parte del CNE. Son 236 circunscripciones urbanas y 181 rurales. En las circunscripciones para la elección de los vocales de juntas parroquiales rurales, de acuerdo con el CNE, para 2014 existieron 215 circunscripciones, mientras que para 2019 y 2023 se incrementaron a 221. Esto obedece a que entre 2015 y 2018 en el territorio ecuatoriano se llevaron a cabo procesos participativos de democracia directa que permitieron la integración de zonas no delimitadas a las distintas provincias de la preferencia de los electores.5 Esto trajo la creación de juntas parroquiales rurales de estos territorios y hubo otros casos en los que se cumplían con los requisitos de ley. De allí, el aumento de las juntas parroquiales rurales a partir de 2019. Este cambio permitió la inclusión de dichos territorios a las votaciones nacionales y seccionales, así como la conformación de los órganos correspondientes de administración gubernamental desconcentrada.
Debido a la importancia de las circunscripciones electorales, se detallan las mismas con respecto a las candidaturas pluripersonales. Para los tres comicios solo 13 cantones de los 121 a escala nacional dividieron sus circunscripciones urbanas en circunscripciones electorales de menor tamaño. El detalle se observa en la siguiente tabla 1:
Tabla 1 Cantones con más de una circunscripción urbana en las elecciones seccionales 2014, 2019 y 2023
Fuente: Consejo Nacional Electoral (2013, 2018, 2022). Elaboración propia de los autores (2022).
De forma adicional, de la frecuencia de las circunscripciones determinadas para los tres comicios agrupadas de acuerdo con el número de escaños, a distribuirse tanto en lo referente a concejales urbanos como rurales (tabla 2 y tabla 3) , se desprende que la totalidad de las autoridades electas se mantuvo invariable ante la no actualización del censo nacional de población de 2010 por parte del Instituto de Estadísticas y Censos (INEC). Al respecto, correspondió al CNE la configuración territorial de los cantones para la distribución de autoridades entre las zonas urbanas y rurales; de este modo, hay ciertas variaciones en las frecuencias del tamaño de las circunscripciones sin afectar los totales.
Tabla 2. Frecuencia de las circunscripciones concejalías urbanas por su tamaño a escala nacional
Fuente: Consejo Nacional Electoral (2013, 2018, 2022). Elaboración propia de los autores (2022).
Tabla 3 Frecuencia de las circunscripciones concejalías rurales por su tamaño a escala nacional
Fuente: Consejo Nacional Electoral (2013, 2018, 2022). Elaboración propia de los autores (2022).
Ante la ausencia de un nuevo censo nacional poblacional, lo que impide la reconfiguración de la representación en los órganos estatales de administración subnacional, se puede considerar la proyección de población cantonal estimada por el INEC para el 2022. Respecto a los criterios de conformación para concejos distritales y municipales, en cinco cantones se incrementarían las circunscripciones urbanas: Ibarra (provincia de Imbabura), La Libertad (provincia de Santa Elena), Montecristi (provincia de Manabí), Samborondón (provincia de Guayas) y Rumiñahui (provincia de Pichincha). Esto permite inferir que se verán reducidas las circunscripciones urbanas consideradas de tamaño mediano dentro del sistema electoral ecuatoriano y se tendrá un incremento de las circunscripciones electorales pequeñas. Entonces, este componente del sistema electoral acentúa un rasgo más bien propio de los sistemas mayoritarios que concentran la representación política en pocas fuerzas.
Para la determinación de la proporcionalidad del sistema electoral seccional del país se deben considerar dos elementos: primero, el efecto que marca en la proporcionalidad del sistema electoral las circunscripciones pequeñas; y segundo, el impacto del primer elemento en la conversión de votos a escaños. En el primer caso, el tamaño de la circunscripción es determinante en los efectos proporcionales del sistema electoral, de allí que mientras más pequeña es la circunscripción, menor será el efecto proporcional del resultado. Según la literatura especializada, una circunscripción es pequeña al estar compuesta de dos a cinco escaños; mediana, de seis a diez; y grande, más de diez escaños (Nohlen, 2012; Sartori, 1994).
Es decir, en las elecciones de 2023, de un total de 236 circunscripciones para concejalías urbanas, 224 son pequeñas y 12 son medianas. Lo mismo sucede con las circunscripciones de concejalías rurales en las que de un total de 181 circunscripciones, 178 son pequeñas y solo 3 son medianas. En lo que respecta a la segunda arista, es decir, sobre el impacto del tamaño de las circunscripciones en la conversión de votos en escaños, se debe resaltar que “[…] en los distritos medianos y pequeños, los que tienen mayores posibilidades son los partidos mayoritarios” (Albaine, 2014, p. 156).
Asignación de escaños para los concejales y vocales de juntas parroquiales: al tratarse de dignidades que se postulan en listas pluripersonales, el Código de la Democracia establece que la fórmula para la elección de los candidatos ganadores será de manera proporcional. Para 2014 y 2019 se utilizó el denominado método D´Hondt, en tanto que para 2023 se empleó el procedimiento de Webster. Sin embargo, la mayor o menor proporcionalidad del método de adjudicación de escaños está anclada de manera indisoluble al impacto de las circunscripciones, casi en su totalidad, pequeñas.
Si el ámbito local o subnacional tiene una incidencia menor (que la arena nacional), respecto a la gobernabilidad del país (Payne 2003), resultaría deseable que existieran menos reservas frente a la proporcionalidad y que se maximizara la representatividad sobre la concentración, es decir, que el sistema electoral subnacional utilice circunscripciones medianas y grandes en lugar de pequeñas, en su mayoría. Esto no guarda un correlato con el sistema electoral nacional, en el que “[…] se tiende a procurar que el sistema electoral evite un excesivo fraccionamiento del poder legislativo y para ello es común en América Latina adoptar sistemas de orientación mayoritaria mediante la utilización de circunscripciones pequeñas (uno a cinco escaños) y umbrales o barreras electorales” (Molina, 2007, p. 337).
Paridad de género e inclusión juvenil
Los procesos de reforma electoral contienen una dimensión estratégica que buscan modificar las pautas normativas e institucionales que determinan la forma en que se asignan los escaños, pero también otros aspectos que, sin constituir en sí componentes del sistema, inciden en la competencia política (Garzón y Cahuasquí, 2021). Precisamente, otro aspecto importante que no puede pasarse por alto es que, junto con las reformas a los componentes del sistema electoral ecuatoriano, se realizaron cambios concernientes a las cuotas de género e inclusión de jóvenes en las candidaturas y listas de dignidades subnacionales. Se trata de reformas que guardan relación directa con la forma de estructuración de las listas que deben ser presentadas por las organizaciones políticas para su calificación formal.
El Código de la Democracia, desde su expedición en 2009, estableció la obligatoriedad de la paridad de género en el binomio de la prefectura y en todas las listas pluripersonales (Cisneros, 2013), en las cuales se consideran tanto las candidaturas principales como las suplentes. Es decir, se definió lo que en la teoría electoral se denomina “paridad vertical”. Con las reformas en mención se incluyó la paridad de género horizontal, es decir, el cumplimiento de paridad entre las listas de candidaturas de dignidades pares (Freidenberg y Lajas, 2015). Para el cumplimiento de esta paridad del 50 % se establecieron dos procesos electorales de transición, conforme lo estipula la Disposición Transitoria Tercera del Código de la Democracia de 2020:
De manera progresiva y hasta completar el “cincuenta por ciento (50%)” de participación de mujeres, según las normas del artículo 99 reformado, se aplicarán las siguientes reglas:
a) En las inscripciones de candidaturas pluripersonales, para las elecciones generales posteriores a la vigencia de la presente ley, el porcentaje mínimo de encabezamiento de mujeres en las listas a nivel nacional por organización política será del 15 %.
b) En las inscripciones de candidaturas para las elecciones seccionales posteriores a la vigencia de la presente ley, el porcentaje de listas encabezadas por mujeres a inscribirse por la organización política para elecciones pluripersonales y unipersonales será mínimo del 30 %.
c) El porcentaje mínimo de inclusión de jóvenes en cada una de las listas pluripersonales se aplicará desde las elecciones generales siguientes a la vigencia de la presente ley.
d) A partir de las elecciones subsiguientes a las elecciones generales posteriores a la vigencia de la presente ley, en las inscripciones de candidaturas pluripersonales y unipersonales, el porcentaje mínimo de encabezamiento de listas será del 50 %.
e) La obligación de paridad en los binomios presidenciales se cumplirá a partir de las elecciones subsiguientes a las elecciones generales posteriores a la vigencia de la presente ley.
De esta manera, la intención del legislador fue propiciar que el arreglo institucional condicionara a los actores que participan de la lid electoral, prefigurando lo que pueden y no hacer (Freidenberg, 2020) y marcando decisiones en beneficio o perjuicio respecto de las reglas del juego (Boix, 1999). Considerando la necesidad de mantener el cambio generacional dentro del sistema político nacional, las reformas al Código de la Democracia establecieron también la obligatoriedad de incluir el 25 % de jóvenes en las distintas candidaturas. Con la inclusión de la Disposición General Décima a dicha reforma se entiende que son jóvenes las personas mayores de edad entre 18 y 24 años de edad. Es preciso mencionar que no existe transición o meta en cuanto al porcentaje de inclusión de jóvenes en las distintas listas de candidaturas.
El reto en la aplicación de esta reforma va en doble vía. La primera, apunta hacia la administración electoral con su función de control en el cumplimiento, en tanto que la segunda, hacia las organizaciones políticas en su búsqueda de cuadros adecuados para estructurar las candidaturas que permitan la mayor participación electoral posible. En la tabla 4 que sigue se puede observar la interacción de estos dos criterios de control en cuanto al ámbito y distintas candidaturas:
Tabla 4. Control sobre la paridad de género e inclusión juvenil
Fuente: Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas-Código de la Democracia (2020). Elaboración propia de los autores (2022).
La motivación de estas reformas radica en la mitigación de la subrepresentación de las mujeres y jóvenes dentro de cargos de elección popular. Resulta un retroceso para el sistema que la mitad de la población, en el caso de las mujeres, se encuentre subrepresentada (Krook, 2014; Krook y Norris, 2014; Dahlerup, 2006). Por eso, el propósito de esta reforma es generar una estructura normativa de incentivos que incidan en la actuación de los actores que participan en el sistema político (Garzón y Cahuasquí, 2021). Sin embargo, son los resultados del proceso electoral de febrero de 2023 los que permiten, en un siguiente artículo, analizar si la composición de las autoridades electas guarda relación con el propósito de las reformas de 2020 respecto a propiciar la equidad de género en la representación y recambio generacional de las élites políticas.
Conclusiones
Este artículo abordó las reformas al Código de la Democracia de 2020 desde los fundamentos clásicos del sistema electoral como de otros elementos que inciden de forma directa en las reglas de la competencia, distribución de incentivos y representación política. Las reformas a la fórmula de adjudicación, forma de lista y de voto no representan los únicos cambios que deben abordarse para la caracterización del sistema electoral seccional en Ecuador. Desde una visión amplia, la reforma supone también observar los cambios de regla en las cuotas de género, la construcción de listas y selección de candidaturas a cargos de representación popular.
Las reformas electorales introducen elementos que, sin resolver la discusión sobre la desproporcionalidad del sistema como consecuencia del tamaño reducido de la mayoría de circunscripciones, cualifica las condiciones de participación política por medio de elementos de discriminación positiva en favor de mujeres y también de la inclusión de cuotas para jóvenes. Tanto la paridad en ejecutivos locales como la paridad horizontal en la conformación de listas para dignidades pluripersonales es uno de los cambios más sustantivos ocurridos con la reforma de 2020, pues se prefigura una mejora en la representación descriptiva de la mujer frente a la posibilidad de distorsionar la paridad y alternabilidad.
En efecto, el voto por listas cerradas y bloqueadas, en lugar del anterior sistema de listas abiertas y desbloqueadas, elimina una válvula de escape que evadía y desvirtuaba los principios de paridad y alternabilidad. Eliminar el voto múltiple personalizado, que hacía que el elector arme su propia lista escogiendo una a una las candidaturas de su preferencia, es, por tanto, un paso positivo, pues amplia las oportunidades de las mujeres de lograr una mejor representación política en las instancias pluripersonales de decisión local. Además, permite que las preferencias electorales se expresen en favor de los partidos políticos y no de las personas, favoreciendo la estructuración del sistema de organizaciones políticas.
Las reformas al Código de la Democracia podrían situarse en lo que la literatura califica como régimen electoral de género fuerte, caracterizado por la concurrencia de varios factores como listas cerradas y bloqueadas, paridad, alternabilidad y secuencialidad en la conformación de listas, encabezamiento de listas con criterios de afirmación positiva, proporcionalidad en la adjudicación de escaños, circunscripciones o distritos medianos y grandes, sanciones en caso de no incumplimiento de cuotas, entre las más importantes. La reforma estaría acorde con la mayoría de estos criterios, si no fuese por el tamaño de las circunscripciones que son casi en su totalidad pequeñas y afectan la proporcionalidad del sistema electoral en su conjunto.
Si bien el establecimiento de cuotas ha conseguido aumentar la representación, estos incentivos adquieren mayor relevancia si están aparejados de otras medidas concernientes al propio diseño del sistema electoral, por ejemplo, la existencia de circunscripciones electorales medianas o grandes. Justamente, el tipo y tamaño de las circunscripciones, según los artículos 150, 152 y 157 del Código de la Democracia, fueron intocables con las reformas de 2020, continuando, por tanto, con el efecto desproporcional producido por circunscripciones casi pequeñas, enteramente. De allí que el reemplazo de la fórmula de adjudicación D´Hondt por el Webster no es determinante pues, aunque potencia el despliegue del efecto proporcional, la característica del sistema electoral en cuanto a la existencia de circunscripciones pequeñas restringe su efecto no concentrador.
Así también, y con un mayor impacto en el sistema electoral seccional de Ecuador, las reformas electorales buscaron propiciar un recambio generacional en la política nacional por medio de la inclusión mínima del 25 % de candidatas y candidatos entre 18 y 29 años de edad para las diferentes candidaturas. Al respecto, aunque la inclusión de jóvenes puede ser un rasgo positivo de las reformas, en especial en el ámbito local con juntas parroquiales y concejos municipales, no parece ser del todo promisorio en la Asamblea Nacional, en la que las carreras legislativas son más bien limitadas en la propia ley, según Ortiz (2020).
Por otro lado, los componentes del sistema electoral referentes a las candidaturas para dignidades unipersonales se han mantenido constantes desde la expedición del Código de la Democracia en 2009. En lo referente a las candidaturas pluripersonales, los componentes han sufrido variaciones con una trayectoria zigzagueante de un extremo a otro, en especial, en lo relacionado con la forma de lista, forma de voto y fórmula de adjudicación de escaños. Por ello, el arreglo institucional, respecto de las reglas formales de juego, es preponderante en todo sistema político, de allí que una reforma a una norma o procedimiento puede restringir, condicionar y favorecer el comportamiento de los actores cualificando la representación o participación política.
Es importante subrayar que las exigencias de legitimidad democrática para precautelar la gobernabilidad y estabilidad ha procurado que, en América Latina, predomine el criterio de fórmulas de mayoría absoluta o mayoría relativa calificada para la elección presidencial en el ámbito nacional. Sin embargo, no sucede lo mismo tratándose del ámbito subnacional, en el que el criterio de mayoría absoluta para dignidades unipersonales es la excepción y no la regla. En este sentido, una posible reforma que establezca la condición de doble vuelta como resultado de la no obtención de mayoría absoluta debe considerar una evaluación diacrónica de los resultados electorales para medir la real eficacia de una reforma de esta magnitud.
Para ir finalizando, cabe destacar las similitudes del sistema electoral subnacional con respecto al sistema para la legislatura nacional: 1) el ámbito municipal adopta el mismo período de funciones de cuatro años para concejalías y alcaldías, al igual que para asambleístas y presidenta o presidente de la República; 2) ambos sistemas presentan la misma orientación respecto a la proporcionalidad: utilizan igual fórmula electoral para la adjudicación de escaños (Webster) y están organizados sobre todo mediante circunscripciones pequeñas (menos de cinco escaños); y 3) las reglas para la postulación de candidaturas rigen para el ámbito nacional como local, es decir, presentan las mismas condiciones de paridad y cumplimiento de la cuota de jóvenes en la conformación de listas pluripersonales.
Por último, una de las principales características diferenciadoras del sistema electoral nacional con el local es la no simultaneidad de ambos tipos de elecciones. Particularidad que se afianza como consecuencia del proceso de descentralización que acentuó el carácter autónomo de los gobiernos locales. Esto tiene un efecto directo en la eficacia del control de la ciudadanía sobre sus representantes, contribuyendo al mejoramiento en la calidad de la democracia.
