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Introducción
El término "gobernanza" se popularizó en 1989 con un informe del Banco Mundial sobre África Subsahariana, señalando la incapacidad de los gobiernos para gobernar eficazmente. En 1993, el libro Modern Governance: New Government - Society Interactions de Jan Kooiman formalizó el concepto en el ámbito académico, destacando las nuevas relaciones entre gobierno y sociedad frente a los cambios del siglo XX (Aguilar, 2010).
La gobernanza ha pasado de referirse únicamente a la acción del gobierno a incluir diferentes conceptualizaciones. Algunos autores la definen como la creación de reglas que permitan consensos estables y aseguren transparencia; otros la ven como la articulación de regulaciones en un territorio, reexaminando las relaciones entre sociedad civil, Estado y mercado (Mayorga y Córdova, 2007).
La amplitud de la definición de gobernanza contribuye a su uso disperso. En la literatura latinoamericana, no hay un texto que sistematice su uso ni los conceptos relacionados, por lo que las definiciones varían según los estudios de caso, sus enfoques y temas (Aguilar, 2010). Sin embargo, para el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo el aspecto más fundamental no es simplemente lo que se decide, sino cómo se decide, destacando la imperativa necesidad de principios de participación social (Mayorga y Córdova, 2007).
La "buena gobernanza" y un enfoque renovado hacia la política subrayan que el desarrollo implica la interacción entre el Estado, el mercado y la sociedad civil, incluyendo ONGs, cooperativas y sindicatos. En este contexto, la participación ciudadana es esencial para una gobernanza efectiva (Mayorga y Córdova, 2007), la cual implica que los ciudadanos influyan en la formulación, ejecución y control de proyectos, programas y políticas públicas relacionados con su hábitat que afectan sus vidas y el orden establecido (Castillo-Cubillos, 2017). La producción social del hábitat mediante procesos participativos fortalece las prácticas comunitarias, fomenta la democracia directa y mejora la convivencia social, centrándose en el ser humano para impulsar cambios innovadores en los territorios (López, 2010).
Bajo este contexto, las ciudades de América Latina han enfrentado históricamente desafíos considerables ante diversas amenazas, revelando la necesidad urgente de una gobernanza efectiva y una planificación integral para mitigar sus impactos. Este artículo se enfoca en el persistente problema de la carente gobernanza frente a situaciones de riesgo, con un énfasis particular en el caso de Portoviejo, Ecuador, una ciudad golpeada por el devastador terremoto del 16 de abril de 2016, evento que desencadenó una serie de fenómenos que agravaron los problemas socio-territoriales existentes, desafiando la capacidad de las autoridades locales para responder de manera efectiva y promover una recuperación sostenible.
Las deficiencias en la gestión de riesgos, desde la falta de preparación ante desastres hasta la desconexión entre el gobierno y las comunidades locales, han exacerbado la vulnerabilidad de las ciudades latinoamericanas (Valdivieso, 2019). En Portoviejo, a pesar de los esfuerzos de reconstrucción reflejados en diversos planes y proyectos gubernamentales, se han descuidado factores históricos y sociales, y problemas como el despoblamiento del centro histórico y comercial han contribuido al declive del desarrollo territorial (Medina, 2021). Este artículo destaca la necesidad de una gobernanza más sólida y una planificación que priorice la seguridad y el bienestar de los ciudadanos, adoptando enfoques integrados que involucren a la comunidad y a expertos para promover un desarrollo urbano resiliente y sostenible frente a las amenazas naturales.
En este contexto, Portoviejo sirve como caso de estudio para analizar la gobernanza democrática y el desarrollo sostenible, fundamentales para un crecimiento equitativo en ciudades en desarrollo (Banco Mundial, 2023), siendo primordial para garantizar una sociedad justa y ecuánime (Organización de las Naciones Unidas, 2023). Este estudio evalúa la calidad de la gobernanza en la regeneración urbana post-terremoto del Centro Histórico y Comercial de Portoviejo, considerando su estructura urbana actual, los instrumentos legales implementados y la perspectiva ciudadana sobre los problemas territoriales, para promover un desarrollo urbano sostenible y resiliente, volviéndose una referencia para futuros proyectos en otras zonas afectadas por desastres.
La planificación urbana y territorial es central en el paradigma renovado de gobernanza urbana, promoviendo la democracia local, participación, inclusión, transparencia y rendición de cuentas, para garantizar una urbanización sostenible y de calidad (United Nations Human Settlements Programme, 2018). La resiliencia, definida como la capacidad de una sociedad para resistir y recuperarse rápidamente de amenazas (Jha et al., 2013), es fundamental. Evaluar la calidad de la gobernanza es una herramienta crucial para identificar obstáculos que limiten el crecimiento equitativo y sostenible, lo que contribuye al Objetivo de Desarrollo Sostenible 11, que busca ciudades inclusivas, seguras, resilientes y sostenibles mediante una gobernanza urbana efectiva (Organización de las Naciones Unidas, 2019).
Delimitación del área de estudio
Para comprender mejor el contexto de la investigación, es esencial tener información sobre los límites geográficos del área de estudio (Figura 1), el cual de acuerdo con los datos de la “Ordenanza para la Reconstrucción de Portoviejo: Medidas Emergentes” se logra concluir en que el área interna de 43,10 hectáreas está delimitada por las calles: “Olmedo, Francisco de P. Moreira, Espejo, Sucre, Francisco Pacheco, Córdova, García Moreno, Alajuela, Manabí, Quito, Callejón Miguelillo y Ramos Iduarte” (Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal de Portoviejo, 2016, p. 7).
Fuente: Ordenanza para la Reconstrucción de Portoviejo (Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal de Portoviejo, 2016) y Autores (2024)
Figura 1: Ubicación del Centro Histórico y Comercial de Portoviejo, Ecuador.
Métodos
La metodología utilizada en este estudio se basa en un enfoque mixto, combinando técnicas cualitativas y cuantitativas, teniendo un alcance documental y de campo (Crotte, 2011) para abordar de manera integral la evaluación de la calidad de la gobernanza en la regeneración urbana post-terremoto en el Centro Histórico y Comercial de Portoviejo. Asimismo, la investigación descriptiva es el tipo de investigación utilizada, permitiendo la descripción, registro, análisis e interpretación de los fenómenos actuales (Tamayo, 2001) relacionados con la regeneración urbana en Portoviejo.
El proceso metodológico se divide en tres fases, cada una destinada a cumplir con los objetivos específicos planteados (Figura 2).
En la primera fase, se realiza una revisión de documentos y literatura existente, siguiendo la Guía: Laboratorio de pensamiento y lenguajes (Coral, 2016). Además, se hace énfasis en la utilización de herramientas cartográficas y material gráfico de la unidad de análisis específica proveniente de la geodatabase del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal de Portoviejo y el levantamiento de información en sitio, según lo determinado como Observación Científica (Concepto, 2021) utilizando indicadores claves provenientes del Manual de Investigación Urbana (Martínez, 1992). Esto permite determinar las características de la Estructura Urbana antes del terremoto (10/04/2016) y después del terremoto (06/01/2024), con el fin de realizar un análisis comparativo, donde se establezcan cuáles fueron los principales cambios físicos e impactos que se dieron en el territorio (Tabla 1).
Fuente: Manual de Investigación Urbana (Martínez, 1992) y Autores (2024)
Tabla 1: Indicadores de Mapas a diagnosticar.
En la segunda fase, se realiza una revisión bibliográfica y documental de los programas propuestos y ejecutados por el GAD de Portoviejo, aplicando en cada uno la técnica de evaluación de gobernanza de la investigación titulada “Propuesta de indicadores para medir y evaluar la gobernanza”, que “busca el cociente obtenido del número de programas elaborados en la institución gubernamental (PI) objeto de la medición como divisor o denominador y el número de programas elaborados con participación ciudadana (PCnoI, PCI, PCnoV y PCV) como dividendo o numerador” (Aguirre, 2019, p. 119). Así pues, se destacan cuatro indicadores específicos con su respectiva fórmula específica, cada uno evaluando un aspecto diferente de la participación ciudadana, la cual no solo es estratégica, sino esencial para llevar a cabo un proceso de gobernanza efectiva (Mayorga y Córdova, 2007).
En la tercera y última fase, se busca comprender las opiniones y percepciones de los residentes, expertos y profesionales en planificación territorial sobre los problemas territoriales en el área de estudio. De esta manera, se emplean dos técnicas de recopilación de datos hacia las personas que se han visto afectadas de forma directa o indirecta por los cambios producidos por el terremoto y los programas ejecutados por el GAD Municipal: grupos focales (residentes y trabajadores del área), cada uno compuesto por cuatro personas, basada en el Mapa me habla y Lluvia de ideas, buscando “alcanzar o lograr el descubrimiento de una estructura de sentido compartido, bien fundamentada por los aportes de los miembros del grupo” (Martínez, 2004, p. 5). Y las entrevistas con personal encargado de la planificación territorial del cantón, así como expertos en urbanismo (Behar, 2008).
La interrelación metodológica se logra mediante la integración de los datos recolectados en las tres fases. La información de la Fase 1 ofrece una base sólida para evaluar los impactos físicos y estructurales del terremoto. Los datos de la Fase 2 contextualizan estos cambios dentro del marco de los programas implementados por el gobierno local. Los resultados de la Fase 3 enriquecen la comprensión de los cambios observados en las anteriores fases, proporcionando una perspectiva humana sobre cómo estos cambios y políticas efectuadas por el GAD Municipal en el Centro Histórico y Comercial han afectado a la comunidad.
Al cruzar los datos, se pueden identificar patrones y tendencias clave. Esto permite un análisis comparativo que revela los principales cambios físicos y los impactos en la estructura urbana, así como la calidad de la gobernanza y la percepción comunitaria de estos cambios.
Resultados
Portoviejo, capital de Manabí, es un punto estratégico de intercambio, producción y consumo, en donde las actividades comerciales, administrativas y burocráticas se centralizaban en el área del Centro Histórico y Comercial. En esta zona trabajaban 10,980 personas, vivían 7,792 y estudiaban 1,900, además de recibir aproximadamente 1,803 personas al día para actividades de intercambio y gestión, por lo que era un punto estratégico de desarrollo económico del cantón (GAD Portoviejo, 2015).
Presentaba una infraestructura mixta, combinando edificaciones patrimoniales, hechas de barro, caña guadúa y madera, que representaban la identidad de la región con construcciones modernas; este centro tenía un gran valor cultural, sin embargo, existía un déficit de espacios públicos.
El 16 de abril de 2016, un terremoto de 7.8 grados Richter afectó gravemente el área, provocando el colapso de la infraestructura y la pérdida de vidas humanas, lo que obligó su cierre durante varios meses, afectando el ámbito social, económico y cultural de todos los habitantes del sector (GAD Portoviejo, 2016).
En la actualidad Portoviejo enfrenta desafíos socioeconómicos significativos debido al terremoto, y a la reciente pandemia del COVID-19, dando como resultado familias en situación de pobreza y flujos migratorios notables, afectando actividades claves dentro del sector, como el comercio, que no se ha logrado reactivar a pesar de los programas de regeneración urbana ejecutados (GAD Municipal, 2019).
En este contexto, se realiza un análisis por fases donde se busca establecer una base sólida para evaluar los impactos físicos y estructurales del terremoto, situando estos cambios en el contexto de los programas del gobierno local, su calidad de gobernanza y la perspectiva ciudadana.
Primera fase
Antes del terremoto la densidad poblacional oscilaba entre 180 y 948 habitantes por manzana, con el rango de 180-288 habitantes, representando el 30,80% del área. Tras el terremoto, la densidad disminuyó significativamente, con el rango de 48-144 habitantes representando actualmente el 39,33% del área.
Esta reducción se debe al colapso de edificaciones, pérdidas humanas, falta de servicios básicos y la inaccesibilidad del área durante seis meses después del sismo. Aunque la infraestructura de servicios básicos se ha rehabilitado, muchas familias aún no han reconstruido sus viviendas o comercios, lo que explica la baja densidad en el área (Figura 3).
Fuente: GEO Portal de Portoviejo (2024), INEC (2022), e investigación de campo (2024)
Figura 3: Mapa Temático de Densidad Poblacional, Centro Histórico y Comercial de Portoviejo.
Antes del sismo, el uso del suelo era mayoritariamente mixto (residencial con el 45,12% y comercial con 36,41%) e institucional (10,37%) en las zonas Centro, Norte y Sur. Tras el sismo y con la aprobación del Plan Portoviejo se proyectó que el uso residencial aumente ligeramente a 50,45%, el uso comercial crezca sustancialmente, superando el 42%, ante la necesidad de los ciudadanos de generar ingresos. A pesar de estos cambios de usos, el centro sigue conteniendo vacíos urbanos que generan inseguridad y el área permanece desolada por las noches (Figura 4).
De igual manera, antes del sismo, los equipamientos urbanos predominantes eran los comercios barriales y zonales (93,05%), seguidos por equipamientos administrativos, educativos, de salud, industriales, y socioculturales. Después del sismo, aunque los comercios siguen predominando (86,37%), ha habido un aumento en equipamientos de salud y administrativos, y una mayor diversificación, incluyendo áreas industriales, sociales y culturales, educativas, recreativas, deportivas, y de comunicación y transporte, adaptándose a las necesidades actuales de la comunidad (Figura 4).
Fuente: GEO Portal de Portoviejo (2024), Plan Portoviejo 2035 (2019) e investigación de campo (2024)
Figura 4: Mapa Temático de Equipamientos Urbanos y Uso de Suelo, Centro Histórico y Comercial de Portoviejo.
Antes del terremoto, el 100% de la red vial en el Centro Histórico y Comercial de Portoviejo estaba asfaltada. Actualmente, aproximadamente el 75% del sector Centro Norte mantiene el asfaltado, mientras que las zonas Norte y Sur están pavimentadas con hormigón o adoquín debido al “Plan Espacial de Regeneración Urbana”, que busca mejorar la infraestructura urbana y maximizar el uso del espacio público (Figura 5).
Fuente: GEO Portal de Portoviejo (2024), Plan Portoviejo 2035 (2019) e investigación de campo (2024).
Figura 5: Mapa Temático de Estado Vial, Centro Histórico y Comercial de Portoviejo.
Mediante el conteo y análisis del tránsito vial en el Centro Histórico y Comercial de Portoviejo se reveló un flujo variado de vehículos privados, bicicletas, motos, peatones y buses, especialmente a las 07:00 am y 07:00 pm.
Durante el día, se observa un mayor uso de vehículos en calles como Pedro Gual, Av. Manabí y Av. Chile. Sin embargo, por la noche, la movilidad disminuye notablemente en las zonas Centro y Norte, afectando las actividades nocturnas. Aunque no se dispone de datos estadísticos previos al terremoto, los residentes perciben una reducción significativa de la movilidad nocturna debido a la baja densidad poblacional tras el sismo. (Figura 6).
Fuente: Investigación de campo y Autores (2024)
Figura 6: Mapa Temático de Transito Vial, Centro Histórico y Comercial de Portoviejo.
El Centro Histórico y Comercial de Portoviejo presenta una alta amenaza sísmica con un 96,17%. En términos de riesgo antrópico, con ayuda de la Policía Nacional se identificaron áreas afectadas por inseguridad, venta y consumo de estupefacientes, y trabajo sexual (Figura 7).
Según los residentes, antes del terremoto la zona era segura, pero la falta de actividades nocturnas y la disminución de residentes han vuelto las noches peligrosas, resaltando la vulnerabilidad urbana como un fenómeno complejo y multidimensional, que acumula dificultades motivadas por factores sociales; factores residenciales; o factores subjetivos, percibidos o sentidos por la población (Hernández et al., 2018).
Fuente: GEO Portal de Portoviejo (2024) e investigación de campo (2024)
Figura 7: Mapa Temático de Amenazas Naturales y Riesgos Antrópicos, Centro Histórico y Comercial de Portoviejo.
En cuanto a las áreas verdes, el sector del Centro Histórico y Comercial ha experimentado una escasez de espacios verdes y recreativos tanto antes como después del terremoto. En 2024, se calculó un índice de verde urbano de 1,52 m² por habitante, con solo 0,13 hectáreas (1300 m²) disponibles para las 1810 personas proyectadas. El GAD de Portoviejo ejecutó el proyecto de Regeneración del Parque Juan León Mera como respuesta a esta situación, pero este no aumentó la cantidad de verde urbano, ya que el parque existía previamente (Figura 8).
Fuente: GEO Portal de Portoviejo (2024), e investigación de campo (2024)
Figura 8: Mapa Temático de Áreas Verdes, Centro Histórico y Comercial de Portoviejo.
Por último, antes del sismo, los solares construidos representaban el 94,65% del área, mientras que los no construidos el 5,35%. Actualmente, los solares construidos han disminuido al 85,23%, y los vacíos urbanos han aumentado al 14,77%, reflejando el impacto del terremoto en la infraestructura, ya que áreas previamente edificadas ahora están desocupadas, a pesar de la ejecución de los programas del GAD Municipal. (Figura 9).
Fuente: GEO Portal de Portoviejo (2024), Plan Portoviejo 2035 (2019) e investigación de campo (2024)
Figura 9: Mapa Temático de Vacíos Urbanos, Centro Histórico y Comercial de Portoviejo.
Segunda fase
En cuanto a la segunda fase, se empieza de la revisión bibliográfica de los instrumentos elaborados por el GAD Municipal de Portoviejo (Tabla 2) y se emplea la metodología de Aguirre (2019), para evaluar la calidad de gobernanza en el proceso de regeneración urbana del área.
Fuente: Plan Portoviejo 2035 (GAD Municipal de Portoviejo, 2019) y Libro 2 (GAD Municipal de Portoviejo, 2018).
Tabla 2: Información y detalles de los programas elaborados por el GAD Municipal de Portoviejo.
De esta manera, se establecen las diferentes categorías, empezando por la participación no institucionalizada (PCnoI) como aquella participación de los ciudadanos en asuntos públicos sin necesariamente estar formalmente organizados o representados por instituciones establecidas, como partidos políticos, organizaciones no gubernamentales, etc. Por otro lado, se determina la participación institucionalizada (PCI) a aquella participación en asuntos públicos a través de instituciones formales y establecidas.
La participación no vinculante (PCnoV), se define para aquellos procesos o mecanismos en los que las opiniones, propuestas o decisiones tomadas por los ciudadanos no tienen un carácter obligatorio o vinculante para las autoridades o instituciones a las que se dirigen. Y, por último, la participación vinculante (PCV), designada a aquellos procesos o mecanismos en los que las decisiones tienen un carácter obligatorio o vinculante. La puntuación asignada a cada parámetro permitió calcular un índice de gobernanza resultante valorizado entre 0 y 4, revelando un nivel de gobernanza moderado, con un Índice de 2,57/4 (Tabla 3).
Fuente: Indicadores para medir y evaluar la gobernanza (Aguirre, 2019 y autores, 2024)
Tabla 3: Indicadores que muestran el Índice de Gobernanza.
En la "Ordenanza para la Reconstrucción de Portoviejo: Medidas Emergentes" y el “Plan Portoviejo 2035”, se destacó la interacción directa de residentes y trabajadores con las autoridades mediante grupos focales, sin distinción de género, edad o arraigo, participación que no se aplicó en el "Plan Especial de Regeneración Urbana del Centro". En todos los programas, la participación institucional fue crucial para organizar y cumplir los objetivos de recuperación, regulación y regeneración. Se utilizaron encuestas en redes sociales y consultas públicas para recoger ideas y preocupaciones ciudadanas, consideradas, pero no obligatorias en la toma de decisiones.
En los proyectos "Proyecto Estratégico: Centro Comercial Autónomo #1" y "Proyecto: Regeneración Parque Juan León Mera", los residentes locales influyeron mediante reuniones y foros, lo cual no se aplicó dentro del "Proyecto: Construcción de Nuevas Plazas en la Zona Regenerada". Entidades externas como comités barriales y asociaciones de comerciantes participaron como intermediarios, recopilando información y propuestas. Muchas sugerencias recogidas fueron evaluadas según la viabilidad técnica y presupuestaria, aunque no siempre implementadas, permitiendo a las autoridades mantener el control de los proyectos.
La participación fue vinculante en aspectos relacionados con la seguridad y accesibilidad del proyecto del parque, en donde las decisiones tomadas en consultas formales y aprobadas por comités de planificación se convirtieron en directrices obligatorias para la construcción del mismo, lo que no sucedió con el "Proyecto Estratégico: Centro Comercial Autónomo #1" y "Proyecto: Construcción de Nuevas Plazas en la Zona Regenerada".
A pesar de estos esfuerzos, la densidad poblacional sigue siendo baja y la zona presenta alta inseguridad y vulnerabilidad, sin lograr revitalizar el centro como núcleo de actividades económicas y sociales.
Tercera fase
En la tercera fase se procede a la aplicación de metodologías participativas que permiten recopilar datos cualitativos valiosos, fomentando un sentido de propiedad y responsabilidad entre los participantes (López, 2010), lo que permite profundizar en los fundamentos de la participación ciudadana, sus niveles, espacios, tiempos y cómo estos se relacionan con la percepción ciudadana sobre los programas elaborados y ejecutados por el gobierno dentro del área de estudio.
Esta fase complementa los resultados obtenidos en la fase 2, proporcionando una visión integral de la efectividad de la gobernanza y los cambios territoriales. De esta manera, se elaboraron los grupos focales mediante reuniones presenciales dentro de la delimitación del área de estudio con cuatro representantes de la población residente y que trabajan en el entorno (Tabla 4), utilizando técnicas como el Mapa Me Habla y Lluvia de Ideas para identificar mediante simbologías los problemas territoriales que han observado y propuestas que desarrollarían para mejorar la calidad de vida de la comunidad.
La percepción ciudadana reflejada, muestra una clara desconexión entre la planificación gubernamental y las necesidades de la comunidad. A pesar de los esfuerzos del GAD Municipal para implementar diversos proyectos, la falta de una participación efectiva ha resultado en soluciones que no abordan las preocupaciones y necesidades de los ciudadanos, validando las conclusiones de las anteriores fases.
La población hizo énfasis en la falta de mobiliario urbano, áreas de esparcimiento y áreas verdes fuera de la zona regenerada. Aunque el “Proyecto de Regeneración del Parque Juan León Mera” se enfocó en transformar este parque en un espacio público atractivo y funcional, su impacto fue limitado, beneficiando solo a un pequeño grupo, sin abordar la necesidad generalizada en otras partes del área.
Asimismo, la falta e insuficiencia de alumbrado público y los apagones nocturnos sobre las calles de la zona céntrica norte y sur, adyacentes al sector del antiguo Centro Comercial, contribuyen a la inseguridad percibida. Los programas, como la “Ordenanza para la Reconstrucción de Portoviejo: Medidas Emergentes” y el “Proyecto Estratégico: Centro Comercial Autónomo #1”, intentaron mejorar la infraestructura, pero no lograron abordar completamente la inseguridad y vulnerabilidad en la zona.
Los residentes manifestaron su inconformidad por el estado de ciertas vías vehiculares y peatonales desatendidas fuera de la zona regenerada, relacionado al “Plan Especial de Regeneración Urbana del Centro de Portoviejo”, que mejoró la infraestructura urbana dentro del área regenerada, pero no se extendió a las áreas periféricas desatendidas.
La presencia de basura y malos olores en la parte norte de la ciudad y deficiencias en el servicio de agua potable en gran parte del área, en ciertas épocas del año, también fueron problemas destacados que no fueron abordados en ninguno de los programas revisados, lo que indica una omisión significativa en la planificación de servicios básicos esenciales y ejecución de la regeneración urbana.
La inexistencia de ciclovías en calles fuera de la zona regenerada es otro problema que afecta la seguridad de los ciclistas debido al alto flujo vehicular, en donde el “Proyecto de Construcción de Nuevas Plazas en la Zona Regenerada” tenía el cometido de crear espacios públicos funcionales para peatones y ciclistas, pero aún no ha sido completado, lo que ha impedido la implementación efectiva de las ciclovías necesarias.
Por último, detallaron inconvenientes en la conectividad y accesibilidad entre los diferentes equipamientos comerciales y sus alrededores, debido a conflictos en las intersecciones fuera de la zona regenerada. El desarrollo del “Plan Portoviejo 2035” que busca mejorar y regular la zonificación y uso del suelo, no ha resuelto completamente estos problemas de conectividad, evidenciando la necesidad de una planificación más integral y coherente. (Figura 10).
Fuente: Autores (2024)
Figura 10: Mapa Me habla y Lluvia de ideas, Centro Histórico y Comercial de Portoviejo.
De esta manera, las fases estudiadas revelan el triángulo de interacción de las tres dimensiones del hábitat. En la Fase 1, Urbs representa la configuración física evidenciada en los mapas temáticos de cambios territoriales. En la Fase 2, POLIS cobra relevancia por las dinámicas de poder entre los actores urbanos y la necesidad de una gobernanza efectiva. Por último, en la Fase 3, CIVITAS se ve afectado por las decisiones que impactan en los territorios, reflejando una falta de consideración en las soluciones propuestas para reconstruir una estructura física, social y económica fragmentada (López, 2010).
Discusión y conclusiones
Esta investigación revela que la configuración del hábitat tras el terremoto de 2016 se vio gravemente afectada. Uno de los aspectos recurrentes es la falta de participación ciudadana en los procesos de gobernanza, lo que impide una comprensión clara de las necesidades de la comunidad. A pesar de que el gobierno local ha implementado programas y proyectos para mitigar los impactos del terremoto, la falta de inclusión ha resultado en una población fracturada y con dificultades para recuperarse plenamente.
En la literatura latinoamericana sobre regeneración urbana, aunque no se menciona explícitamente las amenazas naturales y antrópicas, el cambio climático y la contaminación son reconocidos como desafíos importantes y causantes de riesgo de desastres. Cabe destacar, que el riesgo es una construcción social influenciada por el entorno construido y los procesos de urbanización (Sarmiento et al., 2020).
Antes del terremoto del 16 de abril de 2016, el Centro Histórico y Comercial de Portoviejo tenía una alta densidad poblacional, lo que aumento su “vulnerabilidad sísmica, ya que, además de la propia fuerza del terremoto, la vulnerabilidad depende de la densidad de población” (Djordjević et al., 2016, p. 353). Tras el terremoto, la densidad disminuyó significativamente debido a la destrucción de viviendas y decisiones de reubicación inadecuadas, reflejando la falta de gobernanza y participación ciudadana.
En cuanto al uso del suelo, el área tiene un enfoque mixto, en donde las acciones del GAD Municipal buscan revitalizar económicamente el área y equilibrar las actividades diurnas y nocturnas, subrayando la necesidad de una planificación territorial integral “y sostenible que promueva que promueva la utilización racional de los recursos naturales e histórico-culturales” (Izakovičová et al., 2018, p. 1). Sin embargo, los equipamientos urbanos revelan carencias en la planificación gubernamental, destacando la falta de enfoque en “sostenibilidad y resiliencia, aspectos clave de la planificación” (Ramirez y Grijalba, 2020, p. 1), necesarios para asegurar un entorno equitativo y promover el desarrollo sostenible.
En cuanto al estado vial, la falta de participación comunitaria en la regeneración urbana no impidió que las autoridades locales mejoraran la infraestructura, creando una “ciudad compacta más sana y sostenible, intentando reducir los riesgos medioambientales, sociales y de comportamiento” (Giles et al., 2016, p. 2912).
La movilidad urbana mostró patrones distintos antes y después del terremoto, con alta actividad diurna y una disminución nocturna, generando inseguridad y afectando a las actividades. Esto presenta “retos y oportunidades en la planificación urbana, ya que combinan funciones fijas y móviles (Mastroianni et al., 2015, p. 1), justificando la necesidad de considerar la movilidad diurna y nocturna para fomentar un ambiente urbano activo.
Con respecto a las zonas propensas a fallas sísmicas activas y edificios antiguos, estas aumentan la vulnerabilidad social, lo que contribuyo al desarrollo de programas que buscan fortalecer los códigos de construcción y la educación sobre desastres, aunque sin integrar la participación ciudadana, crucial para “comprender el impacto y priorizar las acciones que aumenten la resiliencia y las medidas de prevención de catástrofes” (Xofi et al., 2022, p. 1154).
El riesgo antrópico es alto debido a la falta de políticas efectivas y programas comunitarios para abordar la inseguridad, disuadiendo a los residentes de utilizar espacios públicos y afectando la calidad de vida, en donde “el territorio desempeña un papel clave en la intervención social y prevención de la delincuencia” (Pitarch y Uceda, 2015, p. 505). Es crucial la colaboración entre autoridades locales, policía y comunidad para abordar “la inseguridad urbana causada por la cohesión social y las desigualdades socioeconómicas” (Stefanizzi y Verdolini, 2019, p. 1165).
Por otra parte, el Proyecto de Regeneración del Parque Juan León Mera, aunque conto con una gobernanza inclusiva, no ha logrado solucionar la escasez de áreas verdes. La OMS recomienda de 9 a 15 m² de áreas verdes por persona para mejorar la calidad de vida (World Health Organization, 2017), en donde el déficit de áreas verdes refleja una desatención gubernamental hacia la necesidad de espacios verdes que brindan varios beneficios.
El terremoto de 2016 dejó grandes “solares vacíos, edificaciones abandonadas y en ruinas, que presentan retos para la planificación sostenible y la calidad de vida” (Hwang y Lee, 2020, p. 540). Los vacíos urbanos “pueden ser valiosos recursos para el desarrollo de la ciudad si se gestionan eficazmente y se integran en el tejido urbano” (Omar y Saeed, 2019), pero la falta de proyectos atractores y el deterioro económico de la población, ha impedido la densificación y revitalización del área incluso años después del sismo. Una gobernanza inclusiva y participativa podría reducir esta brecha y mejorar la continuidad urbana.
La estructura urbana del área de estudio enfrenta diversos problemas y deficiencias atribuidos al terremoto y a la falta de programas que contemplen las necesidades ciudadanas. Además, la falta de un hábitat social cohesionado ha exacerbado estos problemas, impidiendo que la comunidad se recupere plenamente y contribuya activamente a la revitalización del área. La ausencia de espacios públicos adecuados, servicios básicos y áreas de esparcimiento ha limitado las interacciones sociales y el desarrollo comunitario, elementos esenciales para un hábitat social saludable y resiliente.
Los instrumentos elaborados por el GAD Municipal y la participación de la comunidad revelan una gobernanza moderada, con implementación parcial de programas y un marco normativo insuficiente. La participación ciudadana es un eje fundamental para la calidad de la gobernanza, y debe fortalecerse para mejorar la transparencia, rendición de cuentas y toma de decisiones inclusivas. Los indicadores utilizados para evaluar la calidad de gobernanza, que incluyen la participación institucionalizada, no institucionalizada, vinculante y no vinculante, son cruciales para integrar y fomentar estos tipos de participación y abordar completamente las necesidades ciudadanas, asegurando que sean realmente consideradas y atendidas.
Por ejemplo, la mejora de la respuesta institucional y su impacto en el entorno construido requiere una coordinación eficiente de todas las etapas del proceso, antes y después de la catástrofe, para utilizar mejor los recursos y abordar los problemas existentes. Una gobernanza que comprenda el ciclo completo y la resiliencia evolutiva es esencial para ver la catástrofe como una oportunidad, abarcando la preparación para emergencias, la reconstrucción y el diseño urbano (Wagemann et al., 2020).
Los participantes en los grupos focales expresaron un fuerte sentimiento de desconexión con el GAD de Portoviejo en relación con la toma de decisiones para el desarrollo de proyectos. Este sentimiento se refleja en problemas territoriales persistentes, como la falta de mobiliario urbano, áreas de esparcimiento y verdes, inseguridad por falta de alumbrado público y apagones nocturnos, mal estado de vías, presencia de basura, ausencia de ciclovías y dificultades en la conectividad entre equipamientos urbanos, problemas que afectan negativamente la calidad de vida de la comunidad.
Expertos señalan que estos problemas impactan significativamente la vida diaria. La falta de una participación ciudadana vinculante y transparente obstaculiza el desarrollo sostenible del entorno, empeorando la situación para los habitantes. Es crucial mejorar la comunicación y la participación comunitaria para lograr una regeneración integral y sostenible, aprendiendo de experiencias pasadas para mejorar futuros procesos y garantizar un desarrollo equitativo del área.
Reducir la vulnerabilidad social requiere comprender diversos elementos que influyen en la estructura y dinámica de la ciudad. Aspectos como la configuración urbana, y factores históricos, culturales, económicos y sociales son fundamentales para abordar los desafíos de un hábitat. Este enfoque holístico facilita una planificación territorial integral, donde la gobernanza es crucial, coordinando políticas, la participación de múltiples actores y la toma de decisiones inclusivas para una gestión efectiva y equitativa. Integrando estas consideraciones en la reconstrucción post-desastre, se puede lograr un desarrollo sostenible que restaure la infraestructura física, promueva la resiliencia comunitaria y mejore la calidad de vida.
