Introducción¹

Desde fines del siglo XX cada vez son más los gobiernos que incorporan políticas (programas, planes, guías y/o recursos audiovisuales online) hacia sus emigrantes y/o los descendientes de sus emigrantes con el fin de promocionar, no solo el mantenimiento de vínculos con la comunidad de origen y la asistencia en casos de necesidad, sino también el regreso al territorio (^{Délano y Mylonas, 2021}; ^{Hagan y Wassink, 2020}; Délano y Gamlen, 2014; ^{Tsuda, 2009}). España, país europeo caracterizado por contar con movimientos migratorios de ingreso y egreso tanto históricos como contemporáneos, forma parte de los países en los cuales está teniendo lugar este fenómeno (Pinho et al., 2022; ^{Fernández Asperilla y Alba, 2020}; ^{Ragazzi, 2014}).

En el plano legislativo, el interés estatal por sostener lazos con los emigrantes españoles, garantizar sus derechos y posibilitar su posible retorno no es novedoso, sino que ha estado presente desde la vuelta de la democracia. Ya en la Constitución de 1978 se mencionaba, en el artículo 42, que “el Estado velar[ía] especialmente por la salvaguardia de los derechos económicos y sociales de los trabajadores españoles en el extranjero y orientar[ía] su política hacia su retorno” (BOE 311, 1978) (^{Ripoll Gil, 2023}; ^{Calvo Salgado et al., 2022}; ^{Fernández Vicente, 2015}). En la misma línea, y con miras a reforzar dicho objetivo, se aprobó el Estatuto de la ciudadanía española en el exterior en el año 2006. En dicho texto, el artículo 26 estipulaba que el Estado buscaría promover la creación de una política integral y multinivel para facilitar el regreso de los españoles residentes en el exterior, incluyendo entre estos últimos no solo a quienes estaban fuera del país por motivos laborales, sino también a aquellos que habían salido por motivos políticos durante la dictadura franquista (BOE 299, 2006).

Además, en el mismo plano, pero no ya solo en relación con los emigrantes sino con la diáspora española (^{Brubaker, 2005}), ha habido también varias leyes, de índole temporal, aprobadas en las últimas dos décadas. Si bien estas han estado orientadas hacia la concesión de la nacionalidad española a descendientes de emigrantes españoles y no a promocionar directamente su retorno, se trata de medidas que lo posibilitan. Entre estas iniciativas, cabe mencionar: la Ley de Memoria Histórica (Ley 52/2007), en vigor entre 2008 y 2011, destinada a los exiliados de la dictadura y descendientes (Izquierdo, 2011); la Ley en materia de concesión de la nacionalidad española a los sefardíes originarios de España (Ley 12/2015), operativa desde 2015 hasta 2019, dirigida a los descendientes de los judíos expulsados de la península entre los siglos XV y XVI (^{Aliberdi, 2023}; ^{Casas Cortés y Cobarrubias Baglietto, 2023}); y la Ley de Memoria Democrática (Ley 20/2022), conocida como Ley de Nietos, que sigue activa durante 2024 y está dedicada a descendientes de exiliados, brigadistas internacionales y mujeres que perdieran la nacionalidad por contraer matrimonio con no-nacionales antes de la entrada en vigor de la Constitución de 1978 (^{Míguez Macho, 2022}).

En lo que respecta a las políticas expresamente diseñadas para fomentar el retorno de emigrantes, es relevante destacar que el interés por impulsar medidas para favorecer el regreso de connacionales españoles del exterior no surgió inicialmente a escala nacional, sino que lo hizo a nivel subnacional.² Los primeros gobiernos en desplegar políticas específicas orientadas al regreso de sus emigrantes y su diáspora fueron los de cinco Comunidades Autónomas: Andalucía, Asturias, Canarias, Extremadura y Galicia (^{Rovetta Cortés, 2018}; Cavas y Sánchez, 2007), y fue recién a partir del último lustro que el resto de las Comunidades Autónomas se unieron a esta tendencia.³

Hasta que se aprobara el Plan de Retorno a España de 2019, el Estado se limitaba a publicar sucesivas “guías de retorno”, destinadas a indicar los trámites que los candidatos al retorno debían cumplimentar para poder regresar a España, ofreciendo algunas ayudas o subvenciones para quienes se encontraran en situaciones de vulnerabilidad, y, desde la Oficina Española del Retorno, se buscaba “facilitar, orientar y asesorar a los españoles que decidan retornar, con el objetivo de materializar su efectiva inserción social y laboral en España” (BOE 299, 2006: artículo III).⁴

Fue en 2019 cuando, coincidiendo con la proliferación de políticas autonómicas para favorecer el retorno de corregionales, el Estado nacional lanzó su primer plan para estimular la vuelta de emigrantes a España: el Plan de Retorno a España. Un plan de 50 medidas, aprobado durante el gobierno del Partido Socialista Obrero Español, en marzo de 2019, que incluyó la actuación de diez ministerios, el involucramiento de gobiernos locales y de otras organizaciones sociales (sindicatos, empresas y asociaciones de emigrantes y retornados) con el objetivo explícito de fomentar el regreso al país de ciudadanos españoles residiendo en el extranjero.

Tomando como caso de estudio el Plan de Retorno de España, este artículo tiene como propósito, por un lado, examinar la manera en la que el Estado diseñó e implementó la política para el retorno de España y, por otro, ubicarla en un contexto más amplio, tanto sociopolítico como histórico. Para ello utilizamos el enfoque narrativo de las políticas como prisma con objeto de interpretar y comprender cómo, a través de esta política, se narra el fenómeno migratorio español en la actualidad; a quiénes se identifica como emigrantes cuyo retorno merece la pena incentivar; quiénes quedan fuera del foco de este relato de retorno; y cómo encaja esta propuesta en la historia de iniciativas estatales hacia la emigración española.

La originalidad y contribución a la literatura de este artículo se centra en la temática y en el acercamiento teórico-analítico. Temática debido a que aún son escasas las investigaciones que analizan las políticas para el retorno en Europa (^{Segeš Frelak y Hahn-Schaur: 2019}; ^{Lang et al., 2016}) y teórico-analítico porque el análisis narrativo de las políticas no ha sido hasta ahora recurrente en el ámbito de los estudios migratorios (^{Pierce et al., 2014}).

Metodología

A partir de una estrategia de estudio de caso, se toman como unidad de análisis los discursos que alimentan la narrativa de la política pública del Plan de Retorno a España. Para ello, realizamos un análisis de contenido del documento (^{Hsieh y Shannon, 2005}) que presenta dicho plan. Con ello, se distingue la forma y el contenido narrativo de la política de retorno de España. Aunado a ello, contextualizamos el uso de estos elementos de políticas y sus estrategias narrativas en un escenario político e histórico más amplio, en el que se mueven ciudadanos españoles con ubicaciones geográficas, perfiles profesionales y generaciones diversas. Para alimentar nuestro estudio hemos revisado la literatura existente respecto al estudio del retorno en un entorno europeo con énfasis en la experiencia de España. Y, además, para el análisis del plan de retorno, se visitaron las páginas web de la Secretaría de Estado de Migraciones, el Portal de la Ciudadanía Española en el Exterior, de la organización Volvemos y la del Diario de sesiones del Congreso de los diputados.

Siguiendo la estrategia analítica de ^{Stone (2012}), nuestro trabajo siguió el siguiente esquema analítico.

Tabla 1 Esquema analítico 

Resultados

Al analizar la forma o estructura narrativa de las políticas del Plan de retorno a España advertimos que el problema en torno al cual se construye el relato es la salida del territorio nacional de españoles, pero no la de todos, sino aquella que se califica como “nueva emigración”. En otras palabras, la partida de jóvenes españoles que dejaron el país tras el comienzo de la crisis económica de 2008.

En lo relativo a la trama, la narrativa de las políticas sigue la siguiente secuencia: a raíz de la crisis económica global y de las condiciones del mercado laboral español, “cientos de miles de españoles emigraron en busca de una oportunidad para ganarse la vida en otro país” (Secretaría de Estado de Migraciones, 2019, p. 5). No se marcharon porque quisieran, sino por encontrarse ante situaciones de precariedad laboral y desempleo. Muchos de ellos contaban con estudios superiores y adquirieron aún más conocimientos “personal[es] y profesional[es]” (Secretaría de Estado de Migraciones, 2019, p. 3) durante su experiencia en el extranjero. Ante esta circunstancia, el Estado considera su “deber moral” intervenir con el fin de recuperar esta población cualificada y obtener así “beneficios económicos, familiares y sociales” que se asocian a su regreso (Secretaría de Estado de Migraciones, 2019, p. 5).

En cuanto al escenario o contexto en el cual se sitúa la narrativa política, el Plan recurre a textos jurídicos, como la Constitución de 1978 y el Estatuto de la ciudadanía española en el exterior de 2006, como parámetros legales, y a las conclusiones de estudios realizados por otras instituciones públicas, como el Instituto Nacional de la Juventud, para legitimar la propuesta.

Partiendo de la premisa de que haber vivido una (única) experiencia migratoria de ida y vuelta lleva aparejado de manera automática -sin consideración alguna respecto a las condiciones (legales, económicas, sociales, políticas...) en los lugares de tránsito/destino- un aprendizaje personal y profesional que puede (y debe) ser puesto al servicio de la economía española, los autores del Plan de retorno a España proponen 50 medidas cuyo foco principal es el aspecto económico/laboral. Enfatizando el valor (o beneficio) de recuperar la presencia en el territorio de personas jóvenes que puedan trabajar en sectores públicos y privados, como empleados de empresas privadas, emprendedores, funcionarios o científicos, el plan vincula explícitamente retorno y desarrollo económico. En otras palabras, los retornados son representados como agentes de desarrollo, como un recurso para el país.

28 de las 50 medidas propuestas se encaminan a facilitar la planificación y la reinserción laboral de quienes deseen retornar. De hecho, aproximadamente 21 de los cerca de 24 millones de euros que fueron previstos para los dos primeros años de funcionamiento del plan se reservaron para este fin. De ellos, 10,9 millones se destinaron a promover el retorno de científicos y 10,3 millones a fomentar el regreso de quienes busquen insertarse en el sector privado (de estos, 2,2 millones fueron para empleados y 8,1 millones para emprendedores). El resto de gastos se designaron para generar y mantener la Web “Un país para volver” (300 000 €), rediseñar el registro consular (2,5 millones) y promover el acceso a la Red de centros de información juvenil (35 000 €) (Secretaría de Estado de Migraciones, 2019, pp. 67-90).

Un elemento contextual que resulta poco preciso es el numérico. A este respecto el Plan reconoce que los datos estadísticos disponibles en España respecto al fenómeno de la emigración son incompletos y que, por tanto, la cantidad de personas españolas residentes en el extranjero publicada cada año por el Instituto Nacional de Estadística (INE) representa una subestimación del total⁵. No obstante esta limitación, el documento señala que, entre 2008 y 2019, se ha advertido una tendencia creciente tanto en el número de salidas como de regresos al país, y sobre las primeras, detalla que, en 2019, había aproximadamente 2 500 000 españoles residiendo fuera del país. De esa cifra, aproximadamente un millón de ellos se encontraban en Europa y el millón y medio restante viviendo predominantemente en países de América Latina.

Siguiendo el enfoque teórico analítico propuesto, identificamos a este grupo de emigrados como las víctimas principales a quienes hay que asistir a través de la política del retorno. Se trata de jóvenes clasificados por el Plan en función de su grado de motivación hacia el regreso al país en cuatro perfiles. Se distingue entre: (a) quienes están “en evolución”, (b) quienes tienen la “mirada puesta en España”, (c) quienes se encuentran “conformes con su situación”, y (d) quienes son “nómadas vitales” (Secretaría de Estado de Migraciones, 2019, p. 21).

Si bien se explicita un interés preferencial por dirigir el plan hacia el segundo perfil, el de quienes “han estado ya un tiempo fuera y tienen claro que quieren volver. No saben cómo dar pasos hacia su retorno. Dependiendo de su situación personal y profesional, se plantean retornar en el corto, medio o largo plazo” (Secretaría de Estado de Migraciones, 2019, p. 21), todos los portadores de estos perfiles son incluidos como potenciales destinatarios de las medidas estatales contenidas en esta política de promoción del retorno.

Un aspecto que sobresale al examinar las descripciones de estas víctimas en la narrativa de políticas es que esta las ubica, predominantemente, en Europa. Se trata de una localización identificable: (a) en la metodología desplegada para llevar a cabo el diseño de la política: las encuestas, talleres y encuentros tuvieron lugar mayoritariamente en Berlín, Londres y Madrid,⁶ y (b) en la descripción de los entornos laborales de origen y destino, pues se presupone una diferencia salarial entre países que resulta favorable a los países de destino y se describen unos entornos laborales con “metodologías de trabajo” más “conciliadoras”, “modernas e inclusivas” (Secretaría de Estado de Migraciones, 2019, p. 15). Todo ello puede interpretarse como una inclinación no solo por buscar el retorno de jóvenes emigrantes que salieron tras la crisis del 2008, sino de jóvenes emigrantes que optaron por residir en otro país europeo.

En sintonía con esta predilección geográfica europea, pero en un segundo plano, el Plan identifica a las empresas españolas como víctimas secundarias del problema de la emigración, pues, a partir de encuentros con empresarios españoles para la elaboración del Plan, se distinguen los siguientes obstáculos para la contratación de retornados: la distancia entre los salarios en el extranjero y España, el plazo de preaviso que debe darse a las empresas donde están trabajando quienes desean retornar, y las dificultades para que los retornados se incorporen al trabajo en el corto plazo.

En lo que respecta al villano de la historia, este no ocupa un lugar predominante en la narrativa del Plan. Si bien pueden catalogarse como villanas la crisis económica de 2008 y las condiciones de temporalidad y precariedad del mercado laboral español en tanto fuerzas expulsoras de los jóvenes emigrantes, no se advierte un análisis pormenorizado respecto a estas circunstancias político-económicas, no se proponen cambios institucionales a gran escala y no se identifica a ningún actor social particular como responsable de la crisis, aunque sí se responsabiliza veladamente al Partido Popular por los recortes que realizó mientras estuvo en el gobierno en los años posteriores a la crisis, pues estos habrían acentuado el fenómeno de la emigración.⁷

Finalmente, el rol de héroes del relato político es encarnado, en primera instancia, por el Estado, concretamente por la Secretaría de Estado de Migraciones; en segunda, por la organización privada Volvemos, en quien se externalizaron las tareas de diseño y desarrollo del Plan; y, en tercera, por los jóvenes españoles retornados, pues se interpreta que todos estos actores sociales son capaces de identificar y conocer el problema que supone la emigración y pueden proponer una serie de medidas para mitigar y resolver las dificultades que se les presentan a quienes desean regresar al país. Como representante del Estado, sobresale la voz de Magdalena Valerio, ministra de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social entre 2018 y 2020, quien plantea la intervención a favor del retorno en términos de “responsabilidad moral” (Secretaría de Estado de Migraciones, 2019, p. 3).

En relación con Volvemos, cabe destacar que esta organización privada, creada en Berlín entre 2015 y 2016, se presenta a sí misma como una entidad conformada por personas jóvenes españolas que en algún momento de su vida adulta residieron en otros países de Europa, y es desde el convencimiento de los propios integrantes de Volvemos de que sus experiencias migratorias los capacitan para asistir a otras personas emigrantes que deseen volver a España que, quienes redactaron el Plan, se sitúan a sí mismos, y a cualquier persona española que residiera fuera del territorio y regresara a su patria, en este rol narrativo. En sus propias palabras:

Sabemos lo que es buscarse la vida en un país diferente al propio y hemos vivido la emoción de volver a casa. Con esta experiencia en la mochila arrancamos este proyecto ilusionante para hacer posible que los cerebros fugados durante la crisis puedan volver a casa. (Volvemos, 2020a)

Tabla 2 ¿Quién es quién en el Plan de Retorno de España? 

Siguiendo la tipología de tramas propuesta por Deborah ^{Stone (2012}), esta línea argumental incluye y entrelaza las tramas de declive y de control. En otras palabras, propone que, dado que la situación laboral empeoró y ello supuso la pérdida demográfica de población activa⁸ (trama de declive), se vuelve imperativo actuar en pos de recuperar a esa población y así lograr la estabilidad y el bienestar socio-económico de todo el país (trama de control). La moraleja de la narrativa política es, por tanto, que resulta ineludible implementar una política de fomento del retorno para volver a captar a esa población.

En cuanto a los elementos simbólicos de la narrativa, es destacable la utilización recurrente de la etiqueta de “talentos” para referirse a estos jóvenes emigrantes. Se presume que quienes salieron del país tras la crisis son (todos) personas que han desarrollado “ideas nuevas, mentalidades más abiertas y ganas de generar cambios en nuestro país”, conocimientos respecto a “otras culturas”, “idiomas”, “espíritu emprendedor” y “capacidad para la resiliencia, así como la humildad, madurez, sociabilidad y determinación” (Secretaría de Estado de Migraciones, 2019, pp. 3, 5 y 20).

En cuanto a la cuestión del merecimiento, cabe subrayar que, en el relato político, las víctimas ameritan, por el hecho de pertenecer a la comunidad política nacional, acceso a consultas administrativas y solicitud de mediación laboral. En cambio, para recibir asistencia psicológica deben pagar el servicio (Volvemos, 2020b) y, para obtener asistencia emprendedora, superar un proceso de competición (Volvemos, 2020c).

Finalmente, el examen de las políticas públicas a partir del enfoque narrativo nos permite resaltar que las estrategias desplegadas en el Plan, por un lado, han buscado movilizar el apoyo de diferentes actores sociales (representantes de instituciones públicas, empresas, sindicatos, asociaciones de emigrantes, organizaciones científicas, universidades…) para facilitar la vuelta de quienes eligen regresar al país y, por otro, han utilizado el relato político conocido como “angel shift” (^{Stone, 2012}), el cual consiste en restar importancia al “villano” (la crisis, los recortes y condiciones socio-laborales) y enfatizar la capacidad y el compromiso de los “héroes” principales -en nuestro caso la Secretaría de Estado de Migraciones y la organización Volvemos-, para resolver el problema.

Discusión

De acuerdo con el análisis de la narrativa de políticas de retorno en el plan analizado y a los resultados identificados, y para lograr los objetivos propuestos en este artículo, recurrimos a una discusión con base en la evolución histórica de la idea de retorno en la emigración española con el objeto de identificar la orientación, los sesgos y las limitaciones que evidencia la política de retorno propuesta por el Gobierno de España.

A pesar de que su aplicación fue limitada por el advenimiento de la pandemia de COVID-19, el principal interés del análisis narrativo realizado al Plan de retorno a España es la manera en la que este trató de redefinir la política de retorno planteada hasta entonces desde el ámbito nacional. La orientación del Plan constituyó un cambio de paradigma en el modo en el que desde la esfera pública se pensaba y narraba el regreso de los ciudadanos españoles asentados en el extranjero: de proponer ayudas al regreso a los españoles emigrados que se encontraran en situación de vulnerabilidad se pasó a priorizar el retorno de los “jóvenes talentos” que emigraron con la crisis.

Para llevar a cabo este delicado y arriesgado giro copernicano en materia de retorno, la secretaría de Estado de Migraciones optó por externalizar la elaboración del Plan, dejándolo en manos de la organización privada Volvemos. La elección de Volvemos para el diseño de un Plan de retorno para España se producía en un contexto marcado por la presencia en la opinión pública de dos narrativas divergentes en relación con estas salidas de jóvenes como consecuencia de la crisis: aquella que veía en este flujo migratorio una huida de talentos o “fuga de cerebros” en un fenómeno que se dio en llamar “la nueva emigración” -“nueva” en tanto que rompía con el estereotipo tradicional del emigrante con baja cualificación profesional que caracterizó la emigración masiva de los años del desarrollismo franquista-, y una segunda narrativa que trataba de diluir el fenómeno migratorio en un fenómeno de “movilidad exterior” de carácter individual y no coercitivo que buscaba restar importancia a estas salidas (^{Romero Valiente, 2018}; Vázquez Silva, Capote y López de Lera, 2020; ^{Domingo y Blanes, 2016}). El carácter coercitivo y colectivo de la primera narrativa (condensado en el famoso “no nos vamos, nos echan”) de la primera contrastaba con el carácter supuestamente voluntario, sin restricciones e individualizado de la segunda (Vázquez Silva et al., 2020; Domingo y Blanes, 2016), si bien ambas parecían converger en la idea de que los que marcharon en 2008 eran jóvenes altamente cualificados (^{Oso, 2017}).

En realidad, esta “nueva emigración” no era tan nueva, ya que ha venido acrecentándose en España desde su ingreso en la Comunidad Económica Europea, afectando sobre todo a familias con recursos (^{Alaminos et al., 2010}). Ahora bien, esta parece haberse intensificado en los flujos recientes (Vázquez Silva et al., 2020) como consecuencia del propio cambio de perfil de una juventud española que ha evolucionado en estas últimas décadas hacia una mayor cualificación profesional.⁹

Al centrarse en esta “nueva emigración” vinculada a la crisis de 2008 y al asimilarla a la salida de jóvenes cualificados instalados, en su mayoría, en las grandes capitales europeas, el Plan de retorno restringía de manera significativa el perfil de los emigrantes hacia los que se habrían de orientar las medidas destinadas a favorecer su regreso a España. Solamente los “jóvenes talentos” o los “espíritus emprendedores” parecían tener cabida en este Plan. Los numerosos jubilados que durante los primeros años de la crisis trataron de volver a España (^{González Ferrer, 2013}), los españoles de media o baja cualificación y los descendientes de españoles (a los que el estatuto de ciudadanía incluía igualmente en las políticas de retorno a pesar de no haber emigrado nunca) (^{Merino Hernando, 2012}) quedaron fuera del foco prioritario de este Plan (^{Fernández Asperilla y Alba, 2020}; ^{Domingo y Blanes, 2016}; Narciso y Carrasco Pons, 2017).

La cuestión que el Plan no dirime es por qué un Plan que se autodenomina “Plan de retorno a España. Un país para volver” acaba privilegiando el regreso de esta “nueva emigración” de jóvenes talentos instalados en su mayor parte en las grandes capitales europeas. Tampoco incluye ninguna alusión al concepto de movilidad intraeuropea (^{Penninx, 2014}) en su estrategia narrativa, sino que se limita a utilizar el término emigración para cualquier salida de España, lo cual pareciera indicar que el único nivel de pertenencia reconocido explícitamente es el nacional, no el regional. En este sentido, la política de retorno de España no es fácilmente compatible con la narrativa política imperante en Europa respecto a los desplazamientos poblacionales en el continente.

Proponemos varios elementos de respuesta ante estas omisiones. El primero tiene que ver con una mayor visibilidad, influencia en la esfera política y capacidad de movilización de este sector de emigrantes altamente cualificados instalados mayoritariamente en Europa. Reunidos en la Red de Asociaciones de Investigadores y Científicos Españoles en el Exterior (RAICEX), los intereses representados por este grupo de españoles tuvieron mayores medios y canales formales de acceso a la formulación de políticas públicas que otras categorías de emigrados, consiguiendo de este modo mayores apoyos para sus demandas.

El segundo podría relacionarse con la voluntad del gobierno de orientar el Plan de retorno hacia el regreso de “jóvenes talentos”, desmarcándose en la práctica de lo preconizado en la materia por los dos marcos legales en los que se venía enmarcando la política migratoria, a saber: el artículo 42 de la Constitución Española de 1978 y el artículo 26 del Estatuto de la ciudadanía española en el exterior de 2006. Como se anunció más arriba, el Plan no concibe el retorno como una forma de asistencia del Estado español a sus ciudadanos más vulnerables -para los cuales se siguen aplicando las tradicionales medidas de asistencia propuestas en las diferentes guías del retorno- sino como una baza que ayude a “acometer un cambio de modelo productivo apostando por la economía verde, la investigación, y el emprendimiento social, y no por la mera explotación de la mano de obra barata y sin cualificar” (Secretaría de Estado de Migraciones, 2019, p. 6).

Con este enfoque, la política de retorno pasa a ser una política rentable y altamente eficiente -si por política eficaz consideramos aquella que trata de obtener más con los mismos medios (Stone, 2011, pp. 63-67); eficiencia que le permite disponer de un amplio consenso en la esfera política.¹⁰ En tercer lugar, esta reorientación de la política del retorno española puede tener que ver con el rumbo adoptado por la mayor parte de las políticas de retorno europeas. Bajo el peso de los dogmas neoliberales que exigen que las políticas públicas sean utilitaristas y rentables, los países de la Unión Europea que adoptan un enfoque centrado en el bienestar, es decir, en el apoyo a los emigrantes que se encuentran en situaciones difíciles en el extranjero (enfoque tradicional de las políticas de retorno) son los menos, orientándose cada vez más esta cuestión del retorno de los emigrantes por el sendero de la competencia mundial por el talento (^{Segeš Frelak y Hahn-Schaur, 2019}). La consecuencia de todo esto es que, si bien eficacia y equidad pueden no ser objetivos antagónicos de las políticas públicas (Stone, 2011), este Plan parece optar por lo primero en detrimento de lo segundo.

En un Plan que sacrifica la equidad en pro de la eficacia, cabe preguntarse si la orientación propuesta es efectivamente propicia al regreso de los jóvenes talentos que marcharon a otros países de Europa con la crisis. El gran problema del que adolece el Plan es la manera en la que aborda la emigración como un viaje de ida y vuelta, de salida y (posible) regreso, obviando las múltiples y complejas dinámicas migratorias que caracterizan la movilidad de los españoles durante estas últimas décadas. Para el Plan, el arraigo constituye la principal amenaza al posible retorno de los que “tuvieron que hacer las maletas durante la crisis” (Secretaría de Estado de Migraciones, 2019, p. 3).

Un arraigo al que, como muestran diferentes estudios, son más propicios los científicos y académicos (10 %, según ^{Gaulé, 2011}), los individuos que llevan más de cinco años en el extranjero y los de mediana edad, siendo en realidad los jóvenes y jubilados las categorías más inclinadas al retorno (^{Segeš Frelak y Hahn-Schaur, 2019}; ^{González-Ferrer, 2013}). Esta concepción política de la problemática migratoria justificaría la puesta en marcha de “políticas activas de retorno en el mediano plazo para que no se produzca el arraigo” que buscan transformar el “problema” del retorno del “deber” de atender a los más débiles para convertirlo en una “oportunidad como país para transformar esta experiencia migratoria en un aporte al desempeño profesional de estos jóvenes y un aporte también a la cultura del país¹¹” (Secretaría de Estado de Migraciones, 2019, p. 5; el subrayado es nuestro).

Finalmente, cabe destacar que, al contemplar el retorno como la última (y definitiva) fase del ciclo migratorio, el Plan se aproxima a teorías migratorias que fueron influyentes en la segunda mitad del siglo XX, en concreto, a los enfoques neoclásico y estructural, que concebían el retorno como el cierre del ciclo migratorio (bidireccional y único), y la consecuencia de una decisión individual y racional ante causas macroeconómicas y/o demográficas, políticas y sociales cambiantes en los países de origen y destino (^{Lang et al., 2016}; ^{Massey et al., 1993}). En este sentido, la narrativa adoptada se aleja de las interpretaciones teóricas contemporáneas que tienden a pensar el regreso al país de origen no como el fin de un ciclo, sino una fase más de biografías individuales y/o grupales que pueden incorporar más de un desplazamiento (intra o internacional) en función de una multiplicidad de motivaciones, tanto personales como sociales (^{Riaño, 2023}; ^{Boros y Hegedűs, 2016}; Nadler et al., 2016), las cuales no en pocas ocasiones están condicionadas por la falta de posibilidades de estabilización laboral que se dan debido a las características de las economías liberales contemporáneas (no ya nacionales sino globales), en las que los mercados laborales son cada vez más precarios y los contratos de trabajo de corta duración.

Conclusiones

Tomando como caso de estudio el Plan de retorno a España y como lente teórico-analítica el enfoque narrativo de las políticas, en este artículo hemos relevado que la nueva política migratoria española concibe a los emigrantes jóvenes y a las empresas españolas como víctimas; a la crisis económica del 2008, los recortes presupuestarios y la precariedad laboral en España como villanos; y a la Secretaría de Estado de las Migraciones y la organización privada Volvemos como héroes frente al problema que supone la “nueva” emigración. Asimismo, hemos advertido que, con esta nueva estrategia narrativa, se ha producido en España un cambio paradigmático en la manera de pensar y narrar, desde la esfera pública, el regreso de los ciudadanos españoles asentados en el extranjero. De una mirada asistencial, centrada en proponer ayudas para la vuelta de los españoles emigrados que se encontraran en situaciones de vulnerabilidad, se ha pasado a priorizar el retorno de los denominados “jóvenes talentos” que se fueron del país tras la última crisis financiera global.

En sintonía con los dogmas neoliberales que demandan políticas rentables, el relato narrativo del Plan de retorno sacrifica la equidad (considerando el derecho de todos los emigrantes españoles a regresar) en pro de la eficiencia (estimulando el retorno de quienes pueden aportar recursos y conocimientos a la sociedad de origen), ignorando, además, el concepto de movilidad intraeuropea con el que se buscó consolidar (políticamente) una ciudadanía comunitaria y (económicamente) un mercado laboral único. Por otro lado, el único nivel de pertenencia que el Plan de Retorno parece reconocer es el nacional (español), no el regional (europeo), manteniendo igualmente una concepción de “la vuelta al país de origen” más próxima a las teorías migratorias predominantes en el siglo XX que a los aportes científico-sociales contemporáneos.

Pese a la limitada aplicación que tuvo el Plan debido a la irrupción que supuso la pandemia, consideramos que la narrativa sobre el retorno que instauró merece seguir siendo investigada. En este sentido, destacamos que, recientemente, el gobierno ha lanzado una nueva propuesta política denominada “Plan de atracción y retención de talento científico e innovador a España del ministerio de Ciencia e Innovación”, dirigida específicamente a científicos y empresarios. Finalmente, dado que en España los gobiernos autonómicos diseñan también sus propias políticas para el retorno de emigrantes, estimamos que sería pertinente que futuros estudios incorporen una perspectiva multinivel para identificar si esta transformación en la forma de concebir la emigración, distinguiendo a los emigrantes entre aquellos cuyo retorno vale la pena incentivar de aquellos cuyo regreso no debe ser alentado, se ha adoptado a otras escalas en el país.