2. Gobierno municipal y reglas electorales

Uruguay tiene desde su origen dos niveles claramente diferenciados de gobierno, el nacional y el departamental. Durante la vigencia de la Constitución de 1830 no existía ningún nivel relevante de autonomía departamental. La autonomía departamental se origina en 1918 como consecuencia de la reforma constitucional aprobada ese año, a partir de la cual se crea un tercer nivel de gobierno. Luego, la Constitución de 1934 funda las bases del sistema vigente en la actualidad para el gobierno de nivel subnacional, con la excepción de los municipios. En su artículo 236 establece que el “gobierno y la administración de los departamentos, con excepción de los servicios de policía, estarán a cargo de un intendente, una junta departamental y una o más juntas locales” (Constitución de la República Oriental del Uruguay 1934, 45). Al año siguiente de la reforma constitucional se aprueba la Ley Orgánica Municipal (Ley 9.515/1935) que entre otras cosas regula el tercer nivel de gobierno, estableciendo juntas locales honorarias compuesta por cinco miembros que elegirán entre ellos a un “presidente, quien ejercerá la función ejecutiva en su jurisdicción” y “durarán en el ejercicio de sus funciones por igual término que la Junta Departamental” (Ley 9.515/1935, arts. 54-55).

La reforma constitucional de 1934 estableció también el sistema electoral para la

elección de los gobiernos departamentales a imagen y semejanza del sistema electoral nacional. El intendente se elige “a mayoría simple de votantes, mediante el sistema de doble voto simultáneo” (Constitución de la República Oriental del Uruguay 1934, 45) y las juntas departamentales (de 11 miembros en Montevideo y nueve en el interior) se adjudican de forma proporcional entre los partidos, pero atribuyendo “a la lista cuyo candidato a intendente haya resultado triunfante, la totalidad de los cargos que corresponden a su lema” (Constitución de la República Oriental del Uruguay 1934, 45). Este formato, con ligeras variantes, se mantiene en la actualidad.

Finalmente, la reforma constitucional de 1967 fijó el número de miembros de las juntas departamentales en 31 para todo el país. Por otra parte, se extendió el mandato de los gobernantes de cuatro a cinco años en todos los niveles. La principal novedad que incorporó este texto en el plano de las elecciones subnacionales fue la prohibición del “voto cruzado”, exigiendo para validar el voto que ambas hojas pertenezcan al mismo lema. La última reforma constitucional, de 1996, separó en el tiempo las elecciones nacionales de las subnacionales, e instauró por primera vez la distinción entre la materia departamental y la municipal, estableciendo de forma explícita un tercer nivel de gobierno. Sin embargo, la puesta en práctica del nuevo formato de autoridades locales debió esperar hasta la aprobación de las leyes 18.567 en 2009 y 18.653 en 2010.

Los municipios creados mediante la Ley 18.567/2009³ se gobiernan a través de un concejo municipal o ayuntamiento, aunque la ley lo denomina municipio y establece que “cada municipio tendrá una población de al menos dos mil habitantes” (Ley 18.567/2009, 1). En el presente artículo utilizaremos la expresión “concejo municipal” para referirnos a la autoridad que gobierna el municipio, término que corresponde con el carácter de “concejales”⁴ de sus integrantes y que resulta adecuado por la generalización de su utilización. Los concejos municipales se componen de cinco miembros electos a través de un sistema de representación proporcional (Ley 18.567/2009). A su vez, el primer titular de la lista más votada del lema más votado es designado como alcalde, autoridad a la que le corresponde presidir el órgano (Ley 18.567/2009).

En Uruguay todos los concejos municipales se componen de cinco miembros, independientemente de la población o del número de electores del municipio. Esta norma es excepcional en el contexto regional, ya que todos los países de América Latina prevén un número variable de concejales en los órganos de gobierno local.⁵ El primer problema con esta magnitud es que la relación entre el número de representantes y el número de electores resulta entonces muy variable, ya que aproximadamente va de 1000 a más 100 000,⁶ por lo que el nivel de representatividad y la capacidad de rendición de cuentas no se desarrollan de la misma forma. Situación que marca una fuerte diferencia en

la proximidad que puede existir entre los votantes y sus representantes.⁷

La presentación de candidatos en las elecciones municipales está reservada a los 37 partidos políticos que cumplan el requisito de participar en las elecciones internas de los partidos, que se realizan el año previo y que marcan el inicio del ciclo electoral nacional. Las candidaturas en cada municipio podrán ser presentadas por las autoridades partidarias o por “las agrupaciones nacionales o departamentales que hayan obtenido de la autoridad partidaria la autorización para el uso del lema a todos sus efectos” (Circular 8544/2010, art. 9). No es posible entonces, formar una agrupación o movimiento electoral en el ámbito municipal que pueda presentar candidatos en las elecciones municipales por fuera de los partidos políticos nacionales. En términos prácticos, quienes deseen participar en el gobierno municipal deberán hacerlo a través de un partido político de escala nacional, ya que los costos de crear un partido para un municipio son inaccesibles y para un solo departamento son significativamente altos.⁸ Además de estos obstáculos formales, el bajo nivel de descentralización

de un país unitario como Uruguay favorece la nacionalización del sistema de partidos (Harbers 2010).

A su vez, los partidos habilitados deben presentar listas donde incluyan hasta cinco candidatos a concejales titulares y hasta 15 suplentes. Es importante hacer notar que la candidatura para el cargo de alcalde no es específica o diferenciada de la de concejal. En principio, dado que el alcalde es el “primer titular de la lista más votada del lema más votado dentro de la respectiva circunscripción territorial (municipio) que resulte electo y proclamado” (Ley 18.567/2009, 15), todos los primeros titulares de listas son candidatos a alcalde, pero también a concejales y, de hecho, muchos de ellos son electos concejales, pero no alcaldes.

Podría decirse que el cargo de alcalde no es electo como tal, sino que es asignado ex officio a uno de los concejales electos. Pero en términos prácticos y simbólicos, dada la preminencia de la figura del alcalde en el esquema de gobierno municipal⁹, es posible que la contienda electoral sea vista sobre todo como una competencia por el cargo de alcalde, tanto por los políticos como por la ciudadanía. Esto último tiene consecuencias prácticas, ya que muchos primeros titulares de las listas aspiran exclusivamente al cargo de alcalde, pero al resultar electos concejales se encuentran en una posición no deseada que, en muchos casos, abandonan. Adicionalmente, la lista de candidatos a concejales se presenta en una hoja de votación que debe distinguirse con un lema partidario, cuestión relevante por cuanto la mención al partido político genera una restricción en la votación que se realiza simultáneamente con la elección departamental, impidiendo que el votante escoja a partidos diferentes en ambas instancias.

Por último, para votar el elector solo puede elegir una lista previamente confeccionada y no puede alterar el orden de los candidatos en esa lista, sistema que se denomina de listas cerradas y bloqueadas. Sin embargo, el hecho de que un mismo partido pueda presentar diversas listas implica de cierta forma que existe un sistema de voto preferencial intrapartidario. El sistema es de triple voto simultáneo: el votante puede elegir un partido, dentro de él un sublema y, finalmente una de las listas que pertenecen al sublema. Pero el sistema de votación es restrictivo, porque los electores solo pueden emitir un voto único a favor de una lista de candidatos cerrada y bloqueada, además de que, si pretenden votar en la elección departamental, deberán hacerlo por una lista del mismo partido.

Este último aspecto es crucial para el estudio de la participación electoral en el tercer nivel de gobierno en Uruguay. Como el sistema establece el voto obligatorio y su cumplimiento es generalizado, no observamos en ningún ámbito niveles relevantes de abstención electoral, es decir, de no asistencia a votar. Pero, como en las

elecciones subnacionales se vota al mismo tiempo y con boletas diferentes para el gobierno departamental y para el municipal, con la restricción de que ambos votos deben estar dirigidos al mismo partido, lo que se puede observar es la presencia o no de ambas boletas en los votos. Si el votante desea pronunciarse por ambos niveles de gobierno deberá introducir boletas del mismo partido. Pero también puede votar por cualquiera de los dos niveles sin restricciones, absteniéndose de votar en el otro nivel. Así, encontramos que muchos votantes solo se pronuncian en la elección departamental y se abstienen en la municipal o viceversa. La diferencia en la cantidad de votos para cada una de las autoridades subnacionales permite cuantificar distintos niveles de participación, a pesar de la obligatoriedad del voto y de su generalizado cumplimiento.

3. La participación electoral en el ámbito municipal

La mayor parte de los estudios sobre elecciones locales ha asumido que se trata de elecciones de segundo nivel (second order elections), expresión acuñada originalmente por Reif y Schmitt (1980) en un estudio de las elecciones al parlamento europeo, y luego generalizada también para las elecciones de nivel subnacional (Lijphart 1997). Son elecciones de segundo nivel en el sentido de que se trata de instancias de menor relevancia que las nacionales y que, por tanto, concitan menor interés en el electorado. Ese menor interés es la razón que explica que normalmente concurra menos gente a votar en esa instancia en comparación con las elecciones nacionales.

Sin embargo, diversos estudios han mostrado que esa menor concurrencia no es generalizada y que la variación observada responde a diferentes factores explicativos. Por un lado, los niveles de participación en elecciones locales pueden entenderse por el mismo tipo de variables que se utilizan para explicar la participación en las elecciones nacionales. Esas variables, a su vez, pueden dividirse en tres tipos diferentes: sociodemográficas, políticas e institucionales (Cancela y Geys 2016). Entre los factores sociodemográficos se destaca que la gente con mayores ingresos y de mayor nivel educativo concurre a votar con mayor frecuencia (Lijphart 1997).

Las variables políticas que más influyen en la concurrencia a votar son la competitividad de las elecciones (Blais 2006) y el gasto en las campañas (Caldeira y Patterson 1982), aunque ambos aspectos pueden estar conectados porque la competitividad no incentivaría directamente a los electores a concurrir, sino que haría que los políticos realizaran mayores esfuerzos para movilizar a los electores en esas circunstancias (Cox y Munger 1989). Finalmente, las variables institucionales son las que muestran efectos decisivos en la concurrencia a votar, en particular el voto obligatorio, pero también la facilidad de la inscripción en el registro cívico de electores y el sistema de adjudicación de cargos por representación proporcional. Todas estas variables significativamente aumentan la participación (Geys 2006). Un estudio reciente sobre elecciones presidenciales en México incorpora una variable novedosa al exponer que la participación electoral disminuye cuando aumenta la percepción de inseguridad (Somuano y Corcho 2021).

Por otra parte, los factores que más influyen específicamente en la participación en elecciones locales son el tamaño y la composición de la población, la simultaneidad con otras elecciones y el sistema electoral (Cancela y Geys 2016). En particular, cuando el voto es obligatorio variables como el menor tamaño de los distritos y la mayor competitividad, más que incrementar la asistencia a las urnas disminuyen el voto inválido, es decir, los votos en blanco y nulos (Barnes y Rangel 2018).

Como ya se mencionó, desde el punto de vista de la teoría de la elección racional se espera que los votantes participen más en las elecciones cuando hay más en juego, es decir, cuanto más importante es el cargo a elegir. Pero también deberían participar más cuando esperan que su voto pueda ser decisivo. Por lo tanto, en primer término, la participación en elecciones locales aumentaría en aquellos lugares donde los funcionarios electos cuenten con mayores facultades para actuar en sus áreas de autoridad, mientras que disminuiría en aquellas donde se tiene escasa influencia en los resultados de las políticas. Hay más en juego en las elecciones si los cargos son más poderosos (Hajnal y Lewis 2003; Henderson y McEwen 2010). En segundo lugar, también deberíamos esperar un aumento de la participación cuando se perciba que la elección es competitiva, porque aumenta la probabilidad de que un voto sea decisivo. Y, de la misma forma, debería aumentar la participación cuanto menor sea el tamaño del electorado, porque esa disminución también aumenta la probabilidad de que un voto sea decisivo.

Asimismo, los incentivos para votar en municipalidades pequeñas también aumentan porque se reducen los costos de información, lo que conduciría a una mayor participación (McDonnell 2020). Por último, desde un punto de vista “tocquevilliano” (Kouba y Dosek 2022) se sostiene que la mayor concurrencia a votar en pequeñas localidades obedece en realidad al mayor capital social (Putnam 2000), que se expresa en vínculos sociales más fuertes y en relaciones más directas en esos contextos. Aunque en el estudio pionero de Fornos, Power y Garand (2004) no se encontraron variables socioeconómicas que influyan en la asistencia a votar, Carreras y Bowler (2018) muestran, a partir de datos de LAPOP, que en América Latina existe una mayor propensión a votar en zonas rurales y en pequeñas ciudades en comparación con ciudades medianas y grandes.

Aunque recientes revisiones de la literatura (Cancela y Geys 2016; McDonnell 2020) muestran que la mayoría de los estudios coinciden en que se incrementa la participación a medida que se reduce el tamaño del municipio, la información al respecto para América Latina es relativamente escasa. Un estudio de Remmer (2010) sobre Costa Rica, una investigación comparada sobre Bolivia y Brasil (Boulding y Brown 2015) y un trabajo reciente acerca de Brasil de Speck y Peixoto (2022), confirman esa hipótesis, aunque este último muestra que en Brasil la concurrencia a votar en las elecciones estaduales y municipales supera a la de las nacionales. Para el caso mexicano, aunque no se incluye como variable el tamaño del municipio, Soto Zazueta y Cortez (2014) verifican que la participación se incrementa cuando aumenta el porcentaje de población rural del municipio. Por su parte, Sonnleitner (2007) plantea que la participación a nivel municipal aumenta con el desarrollo económico, aunque existen excepciones que dan cuenta de la complejidad de la relación.

El único estudio comparado con amplia cobertura disponible para la región, muestra una relación negativa y significativa entre el tamaño del municipio y la participación en 13 de los 15 países de América Latina seleccionados, incluyendo Uruguay (Kouba y Dosek 2022). Sin embargo, una investigación comparada publicada recientemente y que incluye casos de América Latina, muestra que la mayor participación en elecciones locales en países con municipalidades más pequeñas en promedio no es significativa estadísticamente (Kouba, Novák y Strnad 2021). En cualquier caso, no existen estudios que evalúen el involucramiento de los electores a nivel municipal a través del voto en blanco parcial en elecciones concurrentes de segundo y tercer nivel.

Las elecciones municipales en Uruguay se realizan simultáneamente y bajo las mismas reglas, por lo que no existe variación en el plano institucional. El estudio, por tanto, no permite observar el efecto de este tipo de variables, sin embargo, ofrece la oportunidad de verificar con mayor precisión el impacto de otras variables al mantener fijas las institucionales. A partir de la información disponible estamos en condiciones de poner a prueba dos variables sociodemográficas y una política. En el plano sociodemográfico utilizaremos un índice elaborado por el Gobierno que se basa en niveles de ingreso, de educación y de urbanización a nivel municipal y también en el tamaño de la población. En la variable política no podemos verificar el impacto del gasto en campañas, pero sí el nivel de competitividad de cada elección municipal a partir del margen de victoria. En consecuencia, formulamos las siguientes hipótesis:

La variable dependiente de la investigación es la diferencia observada en cada municipio entre la votación por los cargos departamentales y por los municipales. El cálculo para la obtención de los valores de la variable dependiente consiste en la resta de los votos válidos en la elección municipal y de los votos válidos en la elección departamental en el municipio sobre el total de votos válidos de la elección departamental (que es la que tiene mayor jerarquía como nivel de gobierno). La originalidad de este trabajo reside en que no medimos la asistencia a votar, sino la abstención en el voto municipal entre quienes sí concurrieron a votar, de tal forma que nuestra medida no toma en cuenta a los que no acuden a las urnas para evitar el efecto del voto obligatorio. El nombre que le hemos dado a la variable dependiente en términos conceptuales es el de abstención de nivel, justamente para capturar a quienes concurren a votar (es decir, no se abstienen de participar en la elección) pero si se abstienen (eventualmente) de votar en alguno de los niveles (departamental o municipal).

En primer término, esperamos que esa diferencia sea positiva y significativa a partir del modelo de elecciones de segundo nivel. En este caso, el segundo nivel no refiere al nacional como el primero, sino al departamental. La elección municipal es de menor relevancia porque las atribuciones y los poderes de las intendencias son superlativamente superiores a las de los municipios. Por cierto, las elecciones departamentales en Uruguay también son de segundo nivel respecto de las nacionales, lo que se puede constatar por el sistemático descenso en la asistencia a votar en esa instancia.

Esa disminución es de entre 2 % y 4 % desde que las elecciones departamentales se realizan separadas de las nacionales (Acosta y Lara y Luján 2022), valor que es menor pero significativo, dado que en ambas instancias rige el mismo régimen de voto obligatorio con iguales niveles de sanciones.

De todas formas, cuando las elecciones departamentales eran simultáneas a las nacionales también se observaba un menor número de votos válidos para ese nivel (voto en blanco parcial o voter roll-off) que fue creciendo desde menos de 1 % hasta el 2 % en las tres elecciones realizadas luego de la dictadura. En ese caso, el sistema de votación era el mismo que se utiliza actualmente para las elecciones subnacionales: se votaba con dos hojas diferentes que debían introducirse en el mismo sobre siempre y cuando pertenecieran al mismo partido político. Por lo tanto, la posibilidad de no votar en alguno de los dos niveles ya estaba presente y era utilizada por el electorado, aunque en proporciones muy menores.

4. Datos y análisis

Para el presente artículo hemos construido una base de datos original a partir de datos de elecciones municipales y departamentales de las últimas tres elecciones (2010, 2015 y 2020). La base de datos inicial sobre la que se recabó la información tiene más de 650 000 observaciones. Esto se debe a que la desagregación de los datos es por hoja de votación de cada partido para cada “serie” electoral en todas las elecciones, que corresponde a una zona específica del territorio. La única manera de llegar al resultado por partido en cada municipio y en cada elección (municipal y departamental) es a partir de esta dimensionalidad.

Los municipios en Uruguay constituyen una delimitación territorial que se conforma por un conjunto de series electorales. Esto permite, al contar con los datos de resultados electorales a nivel de serie electoral, construir “artificialmente” municipios e identificar resultados electorales para niveles superiores de Gobierno (departamental o nacional). Por esta razón resulta que es posible capturar a los votantes de la elección de nivel departamental en un municipio.

Dado que el interés de este artículo radica en el abordaje de los niveles de abstención que suceden entre niveles (departamental vs. municipal), es necesario reestructurar los datos para que ambos sean comparables. Es decir, para poder comparar tanto la participación electoral como la votación propiamente dicha de un nivel a otro, es necesario construir los municipios (a partir de las series electorales) en el nivel departamental. Esta operación implica una reducción de la dimensionalidad de los datos ya que no todo el territorio se encuentra municipalizado, pero si todos los votantes están obligados a acudir a la elección departamental.

Puesto que una de las preguntas centrales del artículo es la importancia de la elección municipal en relación con la departamental, hemos construido un conjunto de variables que nos permiten acercarnos a este fenómeno. En tal sentido, se elaboró 43 una variable que denominamos abstención de nivel que no es más que la relación de participación en la elección de cada uno de los niveles en los municipios. Como ya se dijo, la abstención es la diferencia entre la votación en la elección municipal y departamental sobre la votación departamental. También hemos construido la variable “tamaño del municipio”(figura 1), que puede ser implementada al menos de dos maneras. Una forma simple sería definir el tamaño del municipio como la cantidad de personas habilitadas a votar en la elección.

Figura 1 Abstención y tamaño del municipio 

Otra manera, que es la que preferimos, es utilizar un criterio empírico para reducir la perturbación del efecto participación en nuestro argumento y en el modelo. En este caso utilizamos el valor máximo del vector de votos válidos de las seis elecciones (tres departamentales y tres municipales). Es decir, que el “tamaño” del municipio no considera a quienes no concurrieron a votar ni tampoco a los que anulan el voto. Este criterio tiene la virtud de que no engloba la abstención de la elección como abstención de nivel, ni lo agranda artificialmente.

En la figura 1 se muestran los gráficos de dispersión entre nuestra variable dependiente y la variable independiente principal, las que hemos denominado abstención de nivel y tamaño. De esta figura se desprenden varios elementos que nos interesan destacar particularmente. En primer lugar, se observa la relación positiva entre abstención y tamaño, representada por el ajuste lineal de los datos. En segundo lugar, sobresalen por su tamaño y por los altos niveles de abstención los municipios en los que está dividida la capital del país, Montevideo (denominados con letras), y algunas ciudades grandes del interior (Maldonado, Ciudad de la Costa, etc.). Finalmente, y quizá lo más interesante, es que hay varios municipios en los tres ciclos electorales que tienen una abstención negativa, es decir, que hay más votos para las autoridades municipales que para las departamentales. Esto indica que en esos casos el votante tiene mayor interés por la competencia local que por la departamental. En definitiva, en la figura se muestra que a medida que crece el tamaño del municipio el interés por la competencia local pierde fuerza en relación con la competencia departamental.

Ahora bien, a los efectos de verificar esta relación se presentan tres modelos en los que testeamos distintas especificaciones para evaluar el vínculo entre el interés por la competencia local medido como abstención de nivel (variable dependiente) y algunas variables que la literatura señala como relevantes para explicarla (tabla 1).

Tabla 1 Estadísticas descriptivas de las variables 

Elaborada con base en Schmidt, Cardarello y Luján (2020).

Nota: (In) Significa logaritmo natural o neperiano, es un símbolo estándar. En este caso indica que se utiliza el logaritmo del tamaño y no el tamaño directamente.

Los modelos incluyen las siguientes variables:

Como se observa en la tabla 2, se presentan tres modelos. El primero es un OLS con datos agrupados, el segundo es un modelo de panel con efectos aleatorios y el tercero un OLS convencional para 2020 en el que agregamos la variable competitividad interna.

En términos generales, la variable “tamaño” es significativa y robusta a diferentes especificaciones y modelos, al mismo tiempo que el signo es el esperado. En segundo lugar, la variable priorización también tiene el signo esperado y es significativa en dos de los tres modelos, por lo que podemos afirmar que el nivel sociocultural favorece la participación a nivel municipal. En tercer lugar, la competitividad también es significativa y robusta en las tres especificaciones, lo que favorece la participación.

Tabla 2 Modelos estadísticos empleados 

Elaboración propia.

*p<0,1 **p<0,05 ***p<0,01

Por otra parte, la variable competitividad conjuntamente con tamaño, tiene el signo esperado y también es significativa, es decir, que no convergen en la explicación. La abstención disminuye en los municipios pequeños, aunque no haya competitividad, y la competitividad disminuye la abstención en los municipios grandes. Por último, vemos que la variable competitividad interna, en el modelo 3, no resulta significativa y que la magnitud es pequeña.