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1. Introducción y estado de la cuestión
El conocimiento experto sobre políticas públicas tiene un rol clave en las sociedades a la hora de diagnosticar problemas, diseñar soluciones e implementarlas, independientemente de la arena política que se tome en consideración. En América Latina, un continente que enfrenta hasta el día de hoy importantes desafíos en términos de capacidades estatales y desarrollo económico, político y social, el área de estudios sobre políticas públicas ha avanzado significativamente a partir de la última década del siglo XX. No obstante, son pocos los estudios que abordan este tema, que posee particular relevancia para los países de la región. Teniendo en cuenta lo anterior, en este artículo se analiza la situación actual con relación al conocimiento experto de políticas públicas en el continente. Para acercarse al fenómeno se propone indagar en un prerrequisito necesario para sustentar esa experticia: la enseñanza de las políticas públicas en las carreras universitarias de Ciencia Política en el nivel de grado.
Si se parte de un enfoque más amplio que abarque a la ciencia política en su conjunto, se advierte que esta ha transitado recientemente por un renovado proceso de reflexión que abarca su historia y su situación en el continente (Lucca 2008). Esta preocupación se ha visto reflejada en la aparición de números especiales en revistas académicas1 que abordan este asunto y en la publicación de libros sobre el tema (Freidenberg 2017a; Ravecca 2019). El grado de acumulación académica sobre la ciencia política ha llevado a algunos autores a señalar que ya ha madurado en la región un campo de estudios que tiene como objeto de análisis la producción politológica (Bulcourf, Gutiérrez Márquez y Cardozo 2015).
Esa acumulación permite identificar al menos tres nudos analíticos relevantes sobre el estado de la disciplina a nivel regional. En primer lugar, como afirma D’Alessandro (2013), es posible constatar tensiones entre dos tradiciones epistemológicas de la disciplina en la región. Por un lado, existe una corriente preocupada por el análisis de temas relevantes para la realidad política continental, con un fuerte componente normativo. Por otro, se manifiesta una tendencia orientada a desarrollar los cánones de investigación científicos positivistas, dominantes en la academia de los países desarrollados. La primera corriente juzga críticamente a la segunda por el exceso de celo puesto en sus orientaciones metodológicas a costa de sacrificar el tratamiento de temas sustantivos para la región. También cuestiona la importación acrítica de teorías y agendas de investigación provenientes de los países desarrollados (Soto Pimentel 2017). Esta última crítica es compartida a su vez por autores de otras disciplinas que alertan sobre el desbalance de la economía política del conocimiento en el mundo globalizado (Pobłocki 2009; Rivera Cusicanqui 2012; Miskolci 2014; Peck y Theodore 2015). Desde este enfoque, el poderío económico de los países se traduce en su capacidad para definir el conocimiento autorizado e influencia fuertemente los flujos de circulación de saberes entre países centrales y periféricos.
La segunda corriente cuestiona a la primera por su supuesta falta de rigor científico y porque sus trabajos presentan un estilo ensayístico. La anterior es una afirmación algo caricaturizada, pero da cuenta de debates vigentes en la región, que algunos han llamado a superar mediante propuestas conciliadoras (Tanaka 2017). Además, autores como Freidenberg (2017b) y Chasquetti (2017) objetan el carácter “parroquialista” de la disciplina. Según estos estudiosos la producción de los distintos países se orienta excesivamente a las problemáticas particulares de cada uno de ellos, siguiendo referencias nacionales. Desde esta perspectiva, sería importante que la disciplina que se practica en la región desarrollara en mayor medida la mirada comparada. Como tercera corriente encontramos algunos análisis de la situación de la disciplina en los países del subcontinente que evidencian una diversidad importante en relación con sus grados de institucionalización (Nohlen 2007; Bulcourf, Krzywicka y Ravecca 2017; Freidenberg 2017a).
Si lo antedicho se verifica en el plano de los metanálisis que refieren a la ciencia política en su conjunto, de forma paralela también se ha desarrollado una producción académica que ha reparado específicamente en las condiciones del estudio de las políticas públicas en -y de- la región.
En términos relativos, estos esfuerzos comenzaron con atraso. En la primera década del siglo XXI se señaló que “la ciencia política aún no se considera como experta en políticas públicas, pues no se le supone un conocimiento para gobernar bien” (Nohlen 2007, 26). Se hicieron entonces llamados para “avanzar más en la institucionalización académica del estudio de las políticas públicas, particularmente desde los estudios politológicos” (Valencia Agudelo y Alexis Álvarez 2008).
Estudios más recientes dan cuenta de un proceso de avance progresivo iniciado a finales del siglo XX, que se manifiesta en la existencia de programas académicos de grado y posgrado, revistas académicas y grupos de investigación especializados en las políticas públicas. Son expresiones de una institucionalización progresiva de esta área de estudios, que ha sido señalada en algunos abordajes comparados (Díaz, Galano y Curti 2014; Roth Deubel 2016b) y que se refleja mayoritariamente en estudios de casos nacionales (Bentancur y Mancebo 2013; Barrientos del Monte 2015; Boechat Tinoco 2016; Cardozo y Bulcourf 2016; Roth Deubel 2016a). De cualquier forma, los esfuerzos por generar y mapear el conocimiento sobre políticas públicas generado en la región son todavía escasos. Como señaló Roth Deubel (2010, 54), “cabe resaltar la poca contribución latinoamericana al desarrollo de marcos y teorías para el análisis de la acción pública, a pesar de la existencia de un gran número de experiencias participativas en la formación de la acción pública estos últimos años”.
Por ende, y dada la relevancia del tema para el funcionamiento de las democracias latinoamericanas, resulta imperioso avanzar en el conocimiento y la crítica de las modalidades de enseñanza e investigación imperantes en la subdisciplina. Este trabajo pretende aportar a esa línea, al focalizar la dimensión de la enseñanza. Procuraremos arrojar luz sobre los perfiles de los docentes de esos cursos, los enfoques privilegiados, los autores y textos más influyentes, así como el sitial asignado en nuestros cursos al conocimiento producido dentro y fuera del subcontinente.2
Más específicamente, este artículo se basa en un estudio comparado sobre la enseñanza de las políticas públicas en carreras de grado de Ciencia Política. A través de la recolección, sistematización y análisis de 109 programas de 63 universidades de 11 países latinoamericanos, se ofrece un diagnóstico sobre la enseñanza de las políticas públicas en la región con base en una serie de dimensiones, que se articulan sobre tres ejes principales:
descripción general de los programas de estudio;
categorización de los autores incluidos en sus bibliografías;
caracterización de las referencias contenidas en los programas.
El artículo se estructura de la siguiente manera. En la próxima sección consta el abordaje metodológico de la investigación, se describe el proceso de recolección del material empírico y sus características principales. Acto seguido, se presenta una sección de análisis y resultados, dividida en tres subsecciones que hacen referencia a los tres ejes analíticos presentados anteriormente. Finalmente, culminamos con una sección de discusión y conclusiones.
2. Materiales y métodos
El análisis que se presenta en este artículo se sustenta en una base de datos creada en el marco del proyecto “Enseñanza e investigación académica de las políticas públicas en América Latina: concepciones dominantes y aportes regionales”, que se ejecuta actualmente con el apoyo financiero de la Comisión Central de Investigación Científica (CSIC) de la Universidad de la República ubicada en Uruguay. A partir de la misma, se realiza un estudio estadístico descriptivo que brinda un acercamiento novedoso a la realidad de la enseñanza de las políticas públicas en la región.
Para generar esta base de datos se recolectó información acerca de programas sobre políticas públicas en carreras de grado en Ciencia Política o similares -Ciencia Política y Gobierno, Ciencia Política y Relaciones Internacionales, etc.- en países de América del Sur y en México. Para cumplir los objetivos del proyecto se tomaron en cuenta solo programas que incorporaran contenidos teóricos generales sobre el análisis de las políticas públicas. Esta decisión implicó dejar fuera, por ejemplo, a aquellos programas de enfoque puramente sectorial que no abordaran un estudio más general del campo.
En términos prácticos, se definió en una primera instancia un universo de programas potenciales a través del análisis de las mallas curriculares de las carreras identificadas en los países de estudio. En segundo lugar, los programas identificados se recopilaron mediante dos vías fundamentales: descarga de las páginas web de las universidades -cuando estaban disponibles- y el envío directo por parte de los responsables de las distintas universidades, a solicitud del equipo de investigación -en la gran mayoría de los casos-.
El proceso de recolección tuvo lugar entre julio de 2019 y febrero de 2020. Sobre un total de 118 universidades identificadas, se logró obtener programas de 63 de ellas -una tasa de éxito del 53 %-. En relación con el universo de programas identificados la tasa de éxito fue de 58 % -109 programas de 189- como se evidencia en el gráfico 1.
A los programas obtenidos en primera instancia se agregaron otros que no habían sido identificados en la revisión de las mallas curriculares y que fueron enviados por las universidades. Por este motivo la muestra potencial ascendió a 114 programas. El análisis primario nos llevó a descartar algunos de ellos,3 lo que terminó definiendo la muestra final de 107 programas. En la tabla 1 se detalla la cantidad de programas obtenidos por país y su peso en el total de la muestra.4
Tabla 1. Programas ingresados en la base
| País | Programas | Porcentaje del total5 |
|---|---|---|
| México | 29 | 27 |
| Argentina | 27 | 25 |
| Colombia | 19 | 18 |
| Perú | 9 | 8 |
| Brasil | 8 | 7 |
| Chile | 6 | 6 |
| Uruguay | 5 | 5 |
| Ecuador | 2 | 2 |
| Paraguay | 1 | 1 |
| Venezuela | 1 | 1 |
| Total | 107 | 100 |
Elaboración propia a partir de la base de datos construida para este estudio.
Para evaluar cada programa se utilizaron un número importante de variables, algunas de las cuales se desarrollan en el resto del artículo de acuerdo con los tres ejes ya definidos. En total, la base de datos cuenta con 2997 referencias sistematizadas, incluidas en los 107 programas analizados. Finalmente, cabe destacar que, para poder caracterizar a los docentes involucrados en los cursos, se complementó la información de los programas con la recolección de datos adicionales por parte del equipo de investigación a través de la descarga de sus currículums oficiales y de información disponible en internet -entrevistas, biografías, etc.-.
3. Análisis y resultados
Caracterización general de los programas
Una forma posible de acercarse a los programas estudiados es analizar algunas características generales referidas a los docentes que están a cargo de los cursos. En este sentido, vale preguntarse respecto a la composición por género de las distintas cátedras.6
Como se aprecia en el gráfico 2, 38 cátedras están compuesta por uno o varios hombres -50 % del total-, 23 por una o varias mujeres -un 30 %- y 15 cátedras que representan el 20 % tienen una composición mixta. Estas cátedras corresponden a un total de 121 docentes identificados en los programas, 65 de los cuales -un 54 %- son hombres y 56 -el 46 %- mujeres. Otro aspecto tomado en consideración en relación con los docentes involucrados en los distintos cursos es el país en el cual obtuvieron su título académico de mayor nivel.7
El gráfico 3 da cuenta que, en sentido general, la mayoría de los docentes tomados en consideración obtuvieron su título de mayor nivel en Argentina -44 docentes, 36 % del total estudiado-.8 Como se aprecia, existe una distancia importante con Colombia, el segundo país en que más docentes obtuvieron su título de mayor grado -14 docentes, 12 % del total-. Por otra parte, 27 docentes -22 % del total- alcanzó su título de mayor grado en algún país del norte, registrando España por sí sola 11 docentes -9 % de los casos-. Estados Unidos y Canadá representan, en conjunto, un 7 % de los casos -nueve docentes-.
Si bien esta es información relevante, vale la pena preguntarse además qué porcentaje de los docentes que enseñan en un país determinado obtuvo su título de mayor nivel en ese mismo territorio, pues se trata de un indicador importante que ayuda a comprender la circulación de docentes en la región. Esta pregunta se responde a través de los elementos presentados en la tabla 2.
Tabla 2 Lugar de obtención de título superior con respecto al país en el que enseña
| País del programa | Docentes identificados | Mismo país | Otro país A. L. | Norte global | Resto del mundo | Sin datos | Total |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Argentina | 58 | 71 % | 3 % | 17 % | 0 % | 9 % | 100 % |
| Brasil | 4 | 75 % | 0 % | 25 % | 0 % | 0 % | 100 % |
| Chile | 4 | 0 % | 50 % | 50 % | 0 % | 0 % | 100 % |
| Colombia | 18 | 78 % | 6 % | 17 % | 0 % | 0 % | 101 % |
| Ecuador | 3 | 67 % | 0 % | 33 % | 0 % | 0 % | 100 % |
| México | 15 | 67 % | 0 % | 27 % | 0 % | 7 % | 101 % |
| Paraguay | 0 | - | - | - | - | - | - |
| Perú | 8 | 38 % | 0 % | 63 % | 0 % | 0 % | 101 % |
| Uruguay | 8 | 38 % | 38 % | 13 % | 13 % | 0 % | 102 % |
| Venezuela | 3 | 33 % | 0 % | 0 % | 0 % | 67 % | 100 % |
| Total | 121 | 64 % | 7 % | 22 % | 1 % | 7 % | 101 % |
Elaboración propia a partir de la base de datos construida para este estudio.
La situación varía mucho en este aspecto. En Argentina, Ecuador y México los docentes que obtuvieron su título superior en el mismo país en que enseñan constituyen alrededor del 70 %. Los guarismos son aún más elevados en Brasil y Colombia con un 75 % y 78 % respectivamente. En el otro extremo encontramos a Chile, país donde la totalidad de los docentes tomados en consideración para este artículo estudiaron en el extranjero. Los casos de Perú y Uruguay también dan cuenta de un importante número de docentes que obtuvieron su título superior fuera de los países donde laboran. Finalmente, para Venezuela solamente se obtuvieron datos con respecto a un docente, el cual estudió en el mismo país.
El estudio realizado también permitió reconocer otras características generales de los programas. A nivel del tipo de contenidos trabajados identificamos tres categorías principales: programas con una orientación puramente teórica; programas con una orientación teórica y un abordaje empírico orientado al caso nacional; y programas con una orientación teórica complementada con abordajes empíricos del caso nacional y de otros casos latinoamericanos. Como se aprecia en la tabla 3 todos los programas de la muestra tienen un componente teórico. Esto se desprende de la definición del universo de estudio que fue precisada anteriormente. La distribución resultante se presenta a continuación.
Tabla 3 Alcance teórico/empírico de los programas
| País | Teórico | Teórico y casos nacionales | Teórico, casos nacionales y otros casos latinoamericanos | Teórico, casos nacionales, otros casos latinoamericanos y casos no latinoamericanos | Total |
|---|---|---|---|---|---|
| Argentina | 22 % | 41 % | 37 % | 0 % | 100 % |
| Brasil | 13 % | 75 % | 13 % | 0 % | 101 % |
| Chile | 17 % | 67 % | 17 % | 0 % | 101 % |
| Colombia | 47 % | 11 % | 21 % | 21 % | 100 % |
| Ecuador* | 50 % | 50 % | 0% | 0 % | 100 % |
| México | 31 % | 41 % | 21% | 7 % | 100 % |
| Paraguay* | 0 % | 0 % | 100% | 0 % | 100 % |
| Perú | 33% | 33 % | 33% | 0% | 99 % |
| Uruguay | 20 % | 0 % | 80% | 0 % | 100 % |
| Venezuela* | 100 % | 0 % | 0% | 0 % | 100 % |
| Total | 30 % | 36 % | 28% | 6 % | 100 % |
Elaboración propia a partir de base de datos construida para este estudio.
Nota: los casos marcados con asteriscos cuentan con menos de 5 programas.
En términos generales se constata que casi un tercio de los programas tienen un abordaje puramente teórico, mientras que el resto combina los contenidos teóricos con el análisis de casos concretos a nivel nacional, de la región y extrarregionales. En relación con los trabajos donde se realizaron análisis de casos, un 28 % del total de los programas analizados se interesa por el estudio de otros países de la región. Además, en la tabla 3 se aprecia que la distribución entre los países en relación con este criterio varía considerablemente. Una mirada similar puede realizarse para analizar si los programas cuentan en sus contenidos con secciones dedicadas al estudio de algún sector de política pública en particular.
Nota: los casos marcados con asteriscos cuentan con menos de 5 programas.
Más de dos tercios de los programas analizados no cuentan con un foco sectorial en sus contenidos. De cualquier forma, este resultado es razonable si se tiene en cuenta que no fueron considerados en el universo de estudio los programas con un carácter exclusivamente sectorial y que carecieran de algún tipo de abordaje teórico general sobre la subdisciplina.
Cuantificación y caracterización de los autores de textos incluidos en los programas
En esta sección se avanza en la descripción de las características generales de los autores de textos incluidos en las bibliografías de los programas. Un primer acercamiento refiere a los autores más citados. La base de datos incluye un importante número de cursos introductorios a las políticas públicas, motivo por el cual existen una cantidad relevante de referencias que provienen de manuales. Teniendo en cuenta las diferencias que existen entre la generación de conocimiento y su sistematización y reproducción en manuales, distinguimos entre aquellas referencias correspondientes a manuales -como se muestra en la tabla 4- y aquellas otras correspondientes a textos teóricos o empíricos originales como se expone en la tabla 5.9
Tabla 4 Manuales más citados, autores y nacionalidades
| N.˚ | Manual | Citas | Autor/es | Nacionalidad |
|---|---|---|---|---|
| 1 | Políticas públicas. Una introducción a la teoría y a la práctica del análisis de políticas | 47 | Parsons, W. | Reino Unido |
| 2 | Las políticas públicas | 44 | Mény, Y. y Thoenig, J. | Francia y Suiza |
| 3 | El estudio de las políticas públicas | 36 | Aguilar Villanueva, L. | México |
| 4 | Análisis y gestión de políticas públicas | 33 | Subirats, J., Knoepfel, P., Larrue, C. y Varone, F. | España, Suiza, Francia y Suiza |
| 5 | Problemas públicos y agenda de gobierno | 30 | Aguilar Villanueva, L. | México |
| 6 | La hechura de las políticas | 28 | Aguilar Villanueva, L. | México |
| 7 | La implementación de las políticas públicas. | 17 | Aguilar Villanueva, L. | México |
| 8 | El análisis de políticas públicas | 15 | Fontaine, G. | Ecuador1 |
| 9 | Decisiones públicas. Análisis y estudio de los procesos de decisión en políticas públicas | 13 | Dente, B. y Subirats, J. | Italia y España |
| 10 | Políticas públicas. Formulación, Implementación y Evaluación | 9 | Roth, A. | Colombia2 |
| 11 | Las políticas públicas | 8 | Müller, P. | Alemania |
| 12 | Análisis de políticas públicas | 8 | Harguindéguy, J. | Francia |
| 13 | Análisis de políticas públicas | 5 | Müller, P. y Surel, Y. | Alemania y Francia |
Elaboración propia a partir de base de datos construida para este estudio.
Nota:1 El autor es de origen francés, pero figura como ecuatoriano debido a que desarrolla su actividad académica en una institución con sede en este país.
2 El autor es de origen suizo, pero figura como colombiano debido a que desarrolla su actividad académica en una institución con sede en este país.
Al agrupar las citas de sus distintos manuales encontramos que Aguilar Villanueva es el autor más citado entre aquellos que produjeron este tipo de materiales académicos utilizados en los cursos investigados. A su vez, es interesante destacar que se trata del único autor de la lista oriundo de Latinoamérica. El resto de los autores son originarios de países del norte, aunque algunos se desempeñan en centros universitarios de la región desde hace mucho tiempo, por ejemplo, Roth y Fontaine. Por otra parte, en términos de los contenidos sustantivos de los manuales, destaca que las obras de Aguilar Villanueva se componen esencialmente de traducciones al español de textos producidos por autores del norte. Por lo tanto, si bien su lugar predominante en la tabla 4 indica la relevancia de este autor latinoamericano en la región, debe anotarse que en términos de producción de conocimiento sus obras más citadas consisten principalmente en la importación, contextualización y difusión de contenidos teóricos del norte global hacia la región.
Tabla 5 Autores más citados (contribuciones originales) y su nacionalidad
| N.˚ | Autor | Citas | Nacionalidad | N.˚ | Autor | Citas | Nacionalidad |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 1 | Oszlak, O. | 63 | Argentina | 16 | Peters, G. | 20 | EE. UU. |
| 2 | Subirats, J. | 53 | España | 17 | Elder, C. | 19 | EE. UU. |
| 3 | Bardach, E. | 51 | EE. UU. | 18 | Kingdon, J. | 19 | EE. UU. |
| 4 | Lindblom, C. | 39 | EE. UU. | 19 | Lahera, E. | 18 | Chile |
| 5 | Stein, E. | 37 | Argentina | 20 | Wildavsky, A. | 16 | EE. UU. |
| 6 | Sabatier, P. | 33 | EE. UU. | 21 | Graglia, E. | 16 | Argentina |
| 7 | O’Donnell, G. | 32 | Argentina | 22 | Lasswell, H. | 16 | EE. UU. |
| 8 | Roth, A. | 29 | Colombia | 23 | López, A. | 15 | Argentina |
| 9 | Majone, G. | 27 | Italia | 24 | Cabrero, E. | 15 | México |
| 10 | Tommasi, M. | 26 | Argentina | 25 | Birkland, T. | 15 | EE. UU. |
| 11 | Howlett, M. | 26 | EE. UU. | 26 | Matus, C. | 14 | Chile |
| 12 | Thwaites, M. | 25 | Argentina | 27 | Dror, Y. | 14 | Austria |
| 13 | Scartascini, C. | 25 | Argentina | 28 | Acuña, C. | 14 | Argentina |
| 14 | Cobb, R. | 24 | EE. UU. | 29 | Deleon, P. | 14 | EE. UU. |
| 15 | Ramesh, M. | 22 | India | 30 | Tamayo, M. | 13 | España |
| Otros | 2791 | ||||||
| Total | 3541 | ||||||
Elaboración propia a partir de la base de datos construida para este estudio.
Al tomarse en cuenta solamente las referencias que presentan contribuciones originales se nota un panorama más diverso. Como sucedió con las referencias a autores de manuales, existe una presencia dominante de autores oriundos de países del norte global -16 de los 30 autores más citados-, sin embargo, en este tipo de contenidos existe una presencia más relevante de autores de América Latina -13 de los 30 más citados-. A nivel de países específicos destaca la importancia de Estados Unidos como lugar de origen de 12 de los autores de la lista. A nivel regional sobresale Argentina, ya que nueve autores de la lista pertenecen a ese país.
Para profundizar en la importancia que los autores de países del norte tienen en los programas analizados, se calculó el porcentaje de autores oriundos de estos territorios -Estados Unidos, Canadá y países de Europa- referidos en los programas de cursos, en correspondencia con los autores provenientes de la región y de otros países no centrales. Esta medida, que llamamos índice de asimilación, arroja un total de 57 % para el total de la base. Esto demuestra que casi seis de cada diez autores incluidos en las bibliografías pertenecen al mundo desarrollado. Resulta interesante analizar qué sucede en el interior de cada uno de los países para determinar cuánta variación existe.
Tabla 6 Índice de asimilación por países
| País | Índice de asimilación | N.º de programas |
|---|---|---|
| Venezuela* | 83 % | 1 |
| Uruguay | 76 % | 5 |
| Ecuador* | 71 % | 2 |
| Chile | 69 % | 6 |
| Perú | 63 % | 9 |
| Colombia | 61 % | 19 |
| México | 60 % | 29 |
| Argentina | 51 % | 27 |
| Brasil | 32 % | 8 |
| Paraguay* | 25 % | 1 |
| Total base | 57 % | 107 |
Elaboración propia a partir de ls base de datos construida para este estudio.
Nota: los casos marcados con asteriscos cuentan con menos de 5 programas.
El cálculo del índice de asimilación por países da cuenta de algunas diferencias significativas entre los casos que se tomaron para la investigación. Si nos ceñimos a analizar países con más de cinco programas, Uruguay aparece junto con Chile como los territorios con una mayor relevancia de autores del norte -76 % y 69 % respectivamente-. En el otro extremo, Brasil y Argentina aparecen como los países con menor presencia de autores de naciones desarrolladas. Destaca en particular Brasil, con solo un 32% de autores del norte, mientras que Argentina se acerca más a la media general de este acápite que es del 51 %. Por su parte, México, Perú y Colombia presentan guarismos que oscilan entre el 60 % y el 63 %.10
Cabe preguntarse también si existen diferencias entre los programas de las universidades públicas y privadas en términos del índice de asimilación. Los datos muestran una presencia mayor de autores del norte en los cursos de las universidades privadas en relación con las públicas, aunque no se trata de una diferencia muy notable -58 % en las privadas y 55 % en las públicas-. En ambos tipos de universidades los autores provenientes del norte tienen un peso preponderante si se compara los oriundos de la región y de otros países no centrales.
Un aspecto relevante para el análisis es conocer si el lugar de formación de los docentes a cargo de los cursos influye en el tipo de bibliografía incorporada. Para ello, se verificó el índice de asimilación según el lugar de estudio en el que los docentes obtuvieron su título más avanzado. Los datos expresan una leve influencia del lugar de formación en la bibliografía incorporada, con un índice de asimilación para los docentes que estudiaron en el norte de 60 %, frente a un 56 % para aquellos docentes que estudiaron en América Latina.
Otro dato tomado en consideración se refiere al índice de asimilación dependiendo si se trata de cursos obligatorios u optativos. El índice entre los cursos obligatorios es de 55 %, cifra bastante inferior al 70 % de los optativos. Puesto que los cursos optativos suelen tener mayores niveles de especialización que los obligatorios, podría suponerse -a manera de hipótesis- que de esa diferencia derive del hecho de que la literatura especializada proviene, en mayor grado, del norte.
En relación con los cursos que cuentan con algún tipo de abordaje sectorial, los datos muestran que estos programas tienen un índice de asimilación bastante menor al de los cursos que se mantienen en un plano más general -50 % y 60 % respectivamente-. Probablemente, esto se deba a que los cursos con algún abordaje sectorial suelen tratar casos nacionales, lo que puede asociarse a una mayor presencia de autores nacionales o regionales en los programas.
Si se discriminan los programas según el país de la universidad correspondiente, se encuentran importantes diferencias en términos de la nacionalidad de los autores referenciados. Este acercamiento permite afinar la mirada sobre la importancia relativa de los autores nacionales y extranjeros en cada uno de los países estudiados.
Tabla 7 Nacionalidad de autores referenciados según el país del curso estudiado
| Propio país (índice de autorreferenciación) | Otros Latinoamérica | EE. UU., Canadá y Europa (índice de asimilación) | Resto del mundo | N.º de programas | |
|---|---|---|---|---|---|
| Brasil | 58 % | 9 % | 32 % | 1 % | 8 |
| Argentina | 37 % | 12 % | 51 % | 0 % | 27 |
| México | 28 % | 11 % | 60 % | 1 % | 29 |
| Colombia | 25 % | 13 % | 61 % | 1 % | 19 |
| Perú | 14 % | 21 % | 63 % | 2 % | 9 |
| Ecuador* | 9 % | 14 % | 71 % | 6 % | 2 |
| Chile | 7 % | 15 % | 69 % | 9 % | 6 |
| Uruguay | 6 % | 17 % | 76 % | 1 % | 5 |
| Paraguay* | 0 % | 75 % | 25 % | 0 % | 1 |
| Venezuela* | 0 % | 17 % | 83 % | 0 % | 1 |
| Total base | 29 % | 13 % | 57 % | 1 % | 107 |
Elaboración propia a partir de la base de datos construida para este estudio.
Nota: los casos marcados con asteriscos cuentan con menos de 5 programas.
La tabla 7 da cuenta de la importancia que tienen los autores nacionales en cada uno de los países. Allí se introduce el concepto de índice de autorreferenciación, que se refiere al porcentaje de textos de autores nacionales del mismo país en el que se dicta el curso que se incluyen en la bibliografía del programa. Brasil destaca claramente en este aspecto con un 58 % de autores nacionales en los programas analizados. Luego siguen Argentina y México, con 37 % y 28 % respectivamente. En el otro extremo, si analizamos los países para los que se cuenta al mínimo con 5 programas, aparecen Uruguay y Chile como los casos en que los autores nacionales tienen menor peso -6 % y 7 % respectivamente-. Con relación al peso de otros autores latinoamericanos en los distintos programas destaca Perú, que cuenta con un 21 % de autores de la región entre sus referencias y le sigue Uruguay con un 17 % de autores latinoamericanos en los programas estudiados.11
Cuantificación y caracterización de las referencias bibliográficas contenidas en los programas
El idioma de los textos que se incluyen como bibliografía en los programas de políticas públicas es otra variable interesante a tener en cuenta a la hora de caracterizar la enseñanza de la subdisciplina en la región.
Tabla 8 Idioma de los textos de los programas según país
| País | Español y portugués | Inglés | Otro idioma | Total |
|---|---|---|---|---|
| Paraguay* | 100 % | 0 % | 0 % | 100 % |
| Venezuela* | 100 % | 0 % | 0 % | 100 % |
| Argentina | 92 % | 8 % | 0 % | 100 % |
| México | 89 % | 11 % | 0 % | 100 % |
| Ecuador* | 81 % | 19 % | 0 % | 100 % |
| Colombia | 80 % | 17 % | 2 % | 100 % |
| Brasil | 79 % | 21 % | 0 % | 100 % |
| Perú | 77 % | 23 % | 0 % | 100 % |
| Uruguay | 72 % | 28 % | 0 % | 100 % |
| Chile | 54 % | 46 % | 0 % | 100 % |
| Total base | 84 % | 15 % | 0 % | 100 % |
Elaboración propia a partir de la base de datos construida para este estudio.
Nota: los casos marcados con asteriscos cuentan con menos de 5 programas.
En la tabla 8 se agrupan los textos en español y portugués, por ser los idiomas oficiales de los países de la región. A nivel general, se constata que la gran mayoría de las versiones de los textos incorporados en los programas corresponden a alguno de estos dos idiomas -un 84 %-, con independencia del idioma de su versión original. De manera general existe una importante varianza entre los países. Tomando en consideración la relevancia de los textos en inglés en los distintos programas, destaca el caso chileno con un 46 % de los contenidos en este idioma. Luego siguen Uruguay con un 28 % de los textos en inglés, Perú con un 23 % y Brasil con un 21 %. En el otro extremo se encuentran Argentina y México, países que presentan solamente un 8 % y 11 % de textos en inglés.
Si se toma en cuenta la importancia de las publicaciones en inglés en comparación con idiomas como el español o el portugués según el tipo de universidad -pública o privada-, se notan diferencias interesantes.
Mientras que en las universidades públicas solo un 9 % de las referencias incluidas en los programas están en inglés, en las universidades privadas este indicador alcanza el 23 %. Otra dimensión a tener en cuenta a la hora de analizar los contenidos de los programas estudiados es la fecha de publicación de los textos incluidos en las bibliografías. En el gráfico 6 se realiza una primera aproximación a este punto.
Se constata en el gráfico 6 que la mayoría de las referencias están concentradas en las décadas de 1990, 2000 y 2010, mientras que la década de los 2000 cuenta con más publicaciones.12 Puesto que la base de datos solo toma en consideración el año de edición de las obras que se incluyen en los programas, esta información no permite identificar si se trata de la edición original o de una reedición de la publicación. Por lo tanto, es necesario ser cautos a la hora de interpretar esta información.
Es interesante preguntarse si la relevancia de las publicaciones en inglés ha variado en el tiempo. Para ello, en el gráfico 7 desglosamos la información referente al idioma según la década de publicación.
El gráfico 7 no presenta un patrón claro para el análisis. Se constata que en los textos publicados en las décadas de los 50, 60 y 70 hay un peso importante de referencias en inglés, entre el 30 % y 36 %. En cierta medida esto podría ser llamativo, ya que cabría esperar que por el tiempo transcurrido fuera razonable encontrar traducciones al español o portugués. No obstante, no es posible sacar conclusiones sin realizar un análisis más profundo.
Por otra parte, se constata que las décadas de los 90 y 2000 son las que presentan mayor peso de bibliografía en español y portugués, casi el 90 % de las referencias. Finalmente, un dato que se desprende del análisis es el rol marginal que otros idiomas tienen en los programas -representaban un máximo de 2 % en la década de los 80-. Esto indicaría un uso muy escaso de las producciones de otras academias con tradición en el tópico -como la francesa o la alemana-, salvo que se trate de textos traducidos al inglés, al portugués o al español.
Una manera de profundizar el análisis es preguntarse sobre la evolución de la influencia de los autores del norte global en los distintos programas. De esta forma es posible visualizar la influencia de las universidades de los países desarrollados en la enseñanza de políticas públicas en América del Sur y México.
Nota: Para este gráfico se tomaron las referencias de Aguilar Villanueva como parte del norte global debido a que sus trabajos cumplieron un rol muy destacado de difusión de teorías provenientes de los países desarrollados.
El gráfico 8 muestra un patrón interesante: la influencia de los autores latinoamericanos crece cuánto más actuales son las referencias. En este sentido se evidencia un salto significativo entre las referencias de la primera década del siglo XXI con respecto a las correspondientes a las décadas anteriores: mientras que las referencias de los años 70, 80 y 90 tienen una presencia de autores latinoamericanos de alrededor del 20 %, este porcentaje se duplica en las referencias de los 2000. Resulta interesante constatar que las referencias más recientes, las de la década de los 2010, se caracterizan por contar con una mayoría de textos realizados por autores del continente.
4. Discusión y conclusiones
El presente trabajo permite realizar una serie de consideraciones finales que detallamos a continuación. Como se verá, estas se conectan con algunos de los debates generales de la ciencia política referidos anteriormente y que tienen su correlato en el estudio específico de las políticas públicas.
En primer lugar, al concentrarnos en la formación de los docentes encargados de los cursos analizados es posible identificar dos subconjuntos de países en relación con la locación en la que sus docentes obtienen sus títulos superiores. Por una parte, existen sistemas de educación superior que tienden a formar a sus propios docentes. Se trata de casos en los que los profesores con títulos superiores obtenidos en el propio país representan más del 70 % del total y a los que agruparemos como “subconjunto A”. Argentina, Brasil y Colombia pertenecen a este grupo. Por otra, encontramos sistemas que tienden a formar a sus docentes en el exterior. En este grupo más de la mitad de los docentes identificados obtuvieron su título superior en un país distinto a aquel en el que enseñan. A este grupo lo denominaremos “subconjunto B” y entre las naciones que lo conforman se encuentran Chile, Perú y Uruguay.
Resulta interesante el grado de relación que nuestros datos evidencian entre estas dos modalidades de formación predominante y el denominado índice de asimilación, que refleja la influencia de los autores del norte en las bibliografías. Los países del subconjunto A, especialmente Argentina y Brasil, están entre los que menos citan a autores del norte. En el otro extremo, entre los más “asimilados”, están dos del subconjunto B -Chile y Uruguay-. La formación superior en el mundo desarrollado parece generar docentes más proclives al empleo de construcciones académicas del mismo origen.
Otra asociación interesante que surge a partir del análisis de los datos presentados está relacionada con el vínculo entre el país de obtención del título superior de los docentes -el país en que se enseña u otro- y el índice de autorreferenciación: la formación endógena se asocia con una mayor proporción de citas a autores nacionales. Los programas más autorreferenciales son los de Argentina y Brasil -58 % y 37 % de referencias nacionales-, que pertenecen al subconjunto A; en tanto Chile y Uruguay que están en el subconjunto B se encuentran en el otro extremo -por debajo del 10 % de referencias de autores nacionales-. La autorreferenciación puede conectarse con el ya aludido debate entre aquellos que identifican un supuesto carácter parroquial de algunas academias de la región y quienes reivindican un empleo más amplio del saber local. En este sentido, vale destacar que los datos analizados muestran una importante diversidad en la referenciación de autores nacionales o extranjeros según el país que se considere, lo que confirma la percepción de la literatura sobre la existencia de grados distintos de parroquialismo y adscripción global en las academias nacionales.
Tras discriminar las referencias extranjeras presentes en el conjunto de los programas entre aquellas que provienen del norte global y las originarias de la región, se constata la importante presencia de las de origen estadounidense, canadiense y europeo. Reflejadas en nuestro índice de asimilación representan el 57 % de todas las referencias identificadas y ascienden casi al 70 % en países como Ecuador, Chile y Uruguay.
En otro rubro, podría esperarse una mayor influencia relativa de las referencias bibliográficas de los países desarrollados en programas correspondientes a universidades privadas, en relación con sus pares de naturaleza pública. Esta presunción se comprueba tras nuestra indagación, pero los datos muestran que la diferencia entre universidades públicas y privadas no es importante. En cambio, la diferencia sí resulta significativa si se toma en consideración la incidencia de los textos referenciados en idioma inglés en unas y otras: porcentualmente es más del doble en las instituciones privadas.
Un hallazgo relevante de nuestro trabajo se refiere a la influencia creciente de la producción latinoamericana a partir de los años 2000. Como se aprecia en el gráfico 8 se registra un salto sustantivo en el siglo XXI: en la década de los 2010 la producción de autores latinoamericanos superó la mitad del conjunto de las referencias incluidas en los programas. Este dato sustenta empíricamente una hipótesis presente en múltiples artículos sobre el desarrollo del estudio de las políticas públicas en la región: la constitución de un corpus académico de origen latinoamericano, de importancia creciente en términos relativos a la hora de la enseñanza de las políticas públicas.
En síntesis, de nuestra indagación sobre la enseñanza de las políticas públicas en licenciaturas de Ciencia Política de América del Sur y México se extrae un panorama de divergencias y coincidencias entre los países. Entre las divergencias se destacan las distintas matrices de formación superior de los docentes, con una distinción nítida entre los sistemas que tienden a formar a los propios y aquellos cuya titulación más importante se obtiene mayoritariamente en el extranjero. Al momento de elaborar los programas de estudio de sus cursos esta circunstancia impacta en el listado de autores y textos incluidos en las referencias bibliográficas, reproduciendo distintos equilibrios entre producción nacional y extranjera proveniente principalmente de países anglosajones. Entre las coincidencias merece resaltarse la relativamente escasa recepción que las bibliografías de los programas de estudios dedican a los textos producidos en otros países de la región, a pesar que la producción latinoamericana en su conjunto tiende a ser referida más ampliamente con el paso de los años.
¿Qué evaluación puede realizarse de este estado del arte? Si se asume que los conocimientos en políticas públicas que se imparten necesitan estar en diálogo con la producción internacional más influyente, pero también deben poner en valor las particularidades de cada experiencia nacional y de las dinámicas regionales, el cuadro resultante dista mucho de ser satisfactorio. En algunos países, esto ocurre a causa de su componente endogámico, que supone cierto grado de autoproscripción para participar en debates globales por parte de la academia especializada latinoamericana -la promoción de una ciencia de las políticas meramente “local”-. En otros -los más “asimilados”-, por el riesgo de alienación con respecto a las características y condiciones de las políticas públicas realmente existentes en nuestros países -una ciencia de las políticas deslocalizada-. En ambos grupos queda aún sin explorar debidamente un amplio espacio disponible para el análisis comparado entre los países, potencialmente capaz de poner de manifiesto legalidades generales y rasgos vernáculos, pero también regularidades y corrientes de carácter regional. Este tipo de acercamiento puede resultar apto para producir teorías, enfoques y modelos que contribuyan a zanjar productivamente la señalada brecha entre parroquialismo y “asimilación”.
Corresponde, por último, situar sucintamente el contexto político y universitario en el que se verifica este proceso. Como se ha señalado, las actividades académicas actualmente “se ejercen en un ambiente y culturas organizacionales dominadas por el productivismo académico, la burocratización y una incesante evaluación del desempeño individual y colectivo, que la profesión académica percibe como una fuente de alienación” (Brunner et al. 2019, 129). Todos estos factores afectan los grados disponibles de autonomía y de libertad académica, mediante mecanismos de incentivos y desincentivos, financieros o simbólicos, que procuran preestablecer desde los gobiernos nacionales, los organismos supranacionales o desde la propia organización universitaria las pautas para definir la “buena” enseñanza o la “buena” investigación (Bentancur 2004; Carrasco González 2020; Cuño Bonito 2016). Los patrones que se propician para ponderar esos desempeños se inscriben en una geopolítica de producción y difusión del conocimiento notoriamente asimétrica, que reproduce los espacios de centro y periferia de la economía globalizada en el campo científico (Beigel 2013; Rodríguez Medina 2013; Vessuri 2009). Por ende, el desafío de consolidar unos estudios de políticas públicas conectados a la evolución científica mundial, pero también geográficamente situados, posee una envergadura mucho mayor que la que podría colegirse de una perspectiva reducida a aspectos meramente disciplinarios o pedagógicos.
Obviamente, se trata de tendencias en la formación universitaria que no se trasladan de manera mecánica a los modos de concebir, estudiar, explicar y asesorar las políticas de cada uno de los países tomados en consideración en la investigación. Pero en virtud de la potencial influencia de expertos y técnicos formados en estas universidades en la calidad y el rumbo de nuestros procesos políticos, es necesario repensar algunas variables claves como las aquí presentadas, con el fin de promover una enseñanza de las políticas públicas tan calificada teórica y metodológicamente como pertinente para las características y necesidades de las democracias latinoamericanas.
