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Introducción1
Este milenio comenzó con el estallido de la violencia en formas nuevas y diversas. La combinación de modelos neoliberales y totalitarios de acumulación de capital con las disputas políticas, económicas y militares resultantes del declive estadounidense trajo nuevos desafíos a los países de democratización reciente. En ellos, la disputa política entre proyectos neocoloniales y anticoloniales -con sus numerosas gradaciones intermedias, variantes, matices e inconsistencias- repercutió en la política exterior y en especial en los aparatos militares. En relación con estos, el desafío consiste, por un lado, en constituir Fuerzas Armadas efectivamente republicanas y democráticas; por otro, en equiparlas y entrenarlas para los cambios sociales y tecnológicos de la guerra en el mundo contemporáneo.
Se entiende que la herramienta principal para responder a estos desafíos es la educación de los militares, tomada tanto por sus aspectos formales -la enseñanza propiamente dicha- como por sus aspectos informales, conformados por la exposición del estudiante al espacio simbólico y al ethos de la institución. Vale la pena aclarar que, en lo que se refiere a la enseñanza castrense, el contenido se divide en aquellos referidos al área básica (como idiomas, economía, derecho) y los del área profesional, siendo esta última el único momento de educación estrictamente militar o, en términos conceptuales más apropiados, resulta un proceso de adiestramiento más, que efectivamente una práctica docente.
En países como Argentina y Brasil, cuya participación militar en la política es marca de su historia, se exige una formación que combine las necesidades de Defensa del país con el respeto a los valores democráticos y republicanos, subordinados a la promoción de la paz. En Brasil, la recurrencia de la participación militar en la política deja al desnudo la relevancia del tema. En este contexto y considerando los desafíos planteados por la correlación de fuerzas en ambos países, el objetivo de este trabajo es discutir, de manera comparativa, la estructura normativa de la educación militar argentina y brasileña.
En resumen, dada la finalidad del aparato militar (cuestionada por Ferreira 1988), la pregunta que guía esta investigación es ¿cuál es la formación adecuada del soldado para este propósito? Para el estudio comparativo, se formula la matriz “educación militar”, que consta de cuatro cuadrantes: normativos, relacional, sistemático de enseñanza e interno. En este trabajo, se analizará específicamente el cuadrante normativo.
Aunque son conditio sine qua non de las democracias, la política de Defensa y la organización de las Fuerzas Armadas, principalmente en Brasil, no reciben la debida atención ni de la sociedad civil -los ciudadanos inermes- ni de la esfera política. Esta falta de interés tiene sus raíces en su pasado secular y sigue viva en los días actuales. Varios factores la explican: el origen colonial de ambos países; el carácter históricamente “centrípeto” de la violencia que los consume como condición y consecuencia de la depredación de su población y de sus recursos naturales; el peso periférico de estos temas para las campañas electorales; y el carácter esencialmente autoritario de sus Fuerzas Armadas. Lamentablemente, este abandono de las cuestiones relativas a la Defensa otorgó a los militares un monopolio sobre el tema.
En lo que respecta a la región, los cambios recientes en los regímenes políticos nacionales produjeron grados diferentes de desgaste político y profesional de las Fuerzas Armadas latinoamericanas. Las repetidas intervenciones -pronunciamientos- y los largos años en que permanecieron al frente de los gobiernos autoritarios inhibieron la formación del carácter profesional de los militares. Del mismo modo, la apropiación militar del espacio político impidió que la sociedad desarrollara la capacidad de comando y control, y obstaculizó la participación civil en la discusión de la Defensa. En el campo académico, a pesar del perceptible aumento del interés en el tema de Defensa y Fuerzas Armadas, se observa, en especial en Brasil, una inquietante ausencia de trabajos sobre la educación y la formación militar.
La falta de trabajos en esta área de investigación se percibe aún más cuando se considera la importancia otorgada a la formación del militar por los especialistas en relaciones civil-militares. Casi todos los trabajos de estos intelectuales apuntan a la transformación fundamental por la cual pasan los militares, la cual comienza con el ingreso en las escuelas militares. Es posible defender, por lo tanto, que esta educación es la guardiana de una cultura propia de las Fuerzas Armadas, continuando como una de las principales trincheras que resguarda a la autonomía castrense, especialmente en aquellos países que recientemente salieron de regímenes militares autoritarios. En otras palabras, la educación de los militares puede ser considerada un termómetro para el fin de la autonomía militar, apenas posible cuando el tema sea objeto de deliberación republicana y democrática protagonizada por la sociedad civil.
Se suma a esta perspectiva la construcción sudamericana de cooperación en Defensa, para la cual una educación compartida sería de gran valor como alternativa al alineamiento automático a la potencia hegemónica hemisférica. Por eso, se entiende que investigar críticamente la educación de los militares como aspecto fundamental para la profesionalización del soldado es una forma de responder a las nuevas demandas cooperativas entre regímenes democráticos. Las crisis que aún están en curso en América Latina de forma latente tornan todavía más urgente el estudio sobre qué profesional militar está formando cada uno de los países de la región.
En la medida en que presuponen la posibilidad de alternancia en el poder, las democracias implican, necesariamente, que las Fuerzas Armadas actúen exclusivamente en el ámbito externo de sus países, frente a fuerzas militares, ya sean estas convencionales o nucleares, regulares, irregulares, estatales o privadas. Se considera que regímenes democráticos se fundan en valores que implican no solo el respeto por la incertidumbre proveniente de la alternancia en el poder (Przeworski 1984), sino también un conjunto de valores, incluida la tolerancia hacia lo diferente y, para las Fuerzas Armadas, su función exclusivamente de instrumento de Defensa externa (Moore Jr. 1975), aunque a los brasileños se les haya impuesto la función militar de control del orden interno (Oliveira 1988).
Además, las sociedades efectivamente republicanas y democráticas exigen la formación de soldados estrictamente subordinados a la Carta Magna y a las autoridades civiles. Esta tarea impone el estudio crítico y la total reformulación de la enseñanza militar, pues se trata no solo de formar técnicamente y entrenar a los soldados, sino de construir un ethos en consonancia con el espíritu democrático y republicano.
Como obstáculo para esto, la formación contemporánea del militar conlleva la carga de una larga tradición autoritaria, forjada incluso en el Antiguo Régimen. Las conquistas democráticas de los siglos XIX y XX impactaron poco el ambiente militar, especialmente en países que tenían y aún tienen el estigma de las colonias de explotación. Por esta razón, las doctrinas militares no son el producto del proceso de la enseñanza-aprendizaje democrática, sino de códigos cuyo cuestionamiento no es alentado. Vale la pena recordar, sin embargo, que la palabra “doctrina” deriva del verbo latino docere, que significa enseñar. La doctrina es, por lo tanto, la enseñanza de un doctor, quien es depositario de sabiduría y, en ese sentido, incuestionable. Ahora, en las sociedades democráticas que enterraron los incuestionables dogmas del Antiguo Régimen, la enseñanza se ejerce dialógicamente. Solo cuando pasa por el estrecho tamiz del diálogo y el debate, solo cuando se somete continuamente a contestación y contra-argumentación, la enseñanza adquiere el estatus de doctrina. Sabremos que las Fuerzas Armadas están debidamente democratizadas cuando el debate democrático estructure el proceso de promociones de las Fuerzas sin que ello comprometa su ethos institucional, sino más bien, lo enriquezca. Sin embargo, debido al uso predominantemente dogmático del vocablo “doctrina”, declinaremos su uso.
Cabe agregar que, si la formación de soldados democráticos es condición necesaria de la democracia, no es en absoluto una condición suficiente. La “democracia” meramente formal -caracterizada por elecciones libres y periódicas, división de poderes y respeto por las reglas del juego-, en especial aquella que determina la incertidumbre respecto a resultados, no es suficiente para garantizar la efectividad democrática. Rigurosamente hablando, las “formalidades democráticas” apenas ocultan la ineficacia o la inexistencia de la democracia sustantiva, caracterizada por el estricto respeto a la dignidad humana: inclusión social, igualdad ante la ley, equidad electoral (es decir, elecciones no plutócratas), derecho a tener derechos, etc. No es casualidad que los aparatos militares creados como fuerzas coloniales y ejércitos de ocupación intervinieran en la política para preservar los privilegios y evitar tales conquistas democráticas. En Brasil, los golpes de Estado de 1964 y 2016 (y sus réplicas desde entonces) son sintomáticos al respecto. Cabe señalar, por lo tanto, que discrepamos con los autores que trabajan con la perspectiva de que la enseñanza del militar no debe estar orientada democráticamente.
Con el propósito de contribuir a lograr el objetivo de investigación, en el texto presentado aquí se señala si -y cómo- la legislación que regula la educación militar en Argentina y Brasil experimentó cambios en el período posterior a los regímenes burocrático-autoritarios, caracterizados por la transición incompleta e imperfecta a la democracia. Este es un esfuerzo por comprender las formas y reformas de la educación de los militares que acogen como principios la participación civil en el mando y control del Estado y, en consecuencia, de las Fuerzas Armadas, abarcando la deliberación, formulación, implementación y control de la política de Defensa.
Para ser completo, el estudio debería incorporar la dimensión informal y subjetiva de la formación militar. Sin embargo, las dificultades de acceso a las escuelas militares imponen otro tipo de abordaje metodológico, limitado al estudio de la legislación y a las conversaciones informales con los miembros del cuartel. No obstante, debido a asuntos de espacio, no se discutirá aquí respecto del debate sobre los regímenes de transición -que debido a los golpes y las transiciones al autoritarismo en Paraguay, Honduras, Brasil, Bolivia y Chile, merecerían una revisión- ni sobre las cuestiones de género relacionadas con la entrada de mujeres en las Fuerzas Armadas y sus implicaciones para el ethos militar. Además, el ingreso de ellas a las escuelas militares brasileñas es tan reciente que aún no permite análisis comparativos adecuados.
Para lograr los objetivos establecidos, se divide el texto en cuatro partes, además de esta introducción. En la nota metodológica, se describe brevemente el modelo general adoptado para el desarrollo de la investigación, es decir, la matriz educación militar. En la secuencia, se aborda ligeramente los cambios en la educación militar argentina, centrándose en la reforma promovida cuando Nilda Garré (2005-2010) estaba al frente del Ministerio de Defensa. La siguiente parte está dedicada a la educación brasileña. Finalmente, se presentan algunas consideraciones comparativas preliminares y no concluyentes.
Nota metodológica6
Considerando que la profesionalización del militar no se limita al entrenamiento para la guerra, sino que también implica valores que definen su comportamiento tanto en la guerra como en la paz (Huntington 1964 y 1975; Finer 1975), asumimos que la construcción y consolidación de la democracia en países que pasaron por regímenes burocráticos-autoritarios requieren cambios en la formación del militar para que los soldados privilegien los valores de la democracia (estricto respeto a la ciudadanía inerme, tolerancia a la divergencia, acuerdo con la libre expresión de ideas, aceptación de la heterogeneidad sociocultural de la nación, de la alternancia en el poder y de las elecciones populares de los gobernantes, etc.), en detrimento de aquellos que prevalecieron bajo regímenes autoritarios y que se resumen en el “principio del jefe” (doctrina de las tres D): “No dudes, no diverjas, no discutas” (Rattembach 1972).
Como ya se indicó parcialmente, hay cuatro premisas que guían la investigación: i) la educación militar es esencial para superar la autonomía y la construcción de la subordinación militar a los civiles; ii) la educación de los militares también es esencial para formar un profesional apto a la Defensa del país al que sirve; iii) la autonomía de la educación militar obstaculiza la consolidación de la democracia y la política de cooperación en Defensa; iv) la reducción de las diferencias entre los sistemas educativos civil y militar facilita las políticas de cooperación de Defensa y fomenta valores específicos de la democracia.
La educación, por otro lado, debe apuntar a tres objetivos: educación formal, adiestramiento y formación ética. La enseñanza capacita intelectualmente y prepara para el ejercicio de ciertas funciones y misiones, apoyadas por el rol social prestado a cada profesional. En el adiestramiento, el soldado se vuelve hábil en el manejo de armas, tecnología e incluso de su propio cuerpo. Por último, mediante la educación formal y el proceso de convivencia en los cuarteles y las escuelas, el individuo se vuelve militar en sentido amplio, comulgando con sus compañeros los mismos valores y cultura social que, como tales, deben fundamentar la conducta de las fuerzas nacionales(Penido Oliveira 2015).
Para instrumentalizar mejor el tipo ideal de educación militar, lo cual permite abarcar un espectro más amplio de las características del fenómeno, se utiliza como herramienta una matriz sociopolítica (Garretón 1995), entendiendo esta como un mecanismo que combina los diferentes componentes de la relación entre las instituciones de un país en un momento histórico específico, siendo todos los componentes interdependientes.
A partir del conocimiento del caso español, que funcionó como paradigma para la construcción de la matriz educativa, se construyeron cuatro cuadrantes, cada uno de los cuales constituido por la combinación de variables que, en conjunto, permiten comprender el fenómeno planteado. Además, se supone que cada una de las variables debe comportarse de manera diferente -en la mayoría de los casos, opuesta-, en regímenes autoritarios o democráticos, pues se entiende que el régimen es estructurador de la función militar. Por lo tanto, tenemos las siguientes variables para cada cuadrante:
i) Cuadrante normativo: relación de las tres Fuerzas Armadas nacionales entre sí, educación militar, sistema educativo y función constitucional versus rol social;
ii) Cuadrante relacional: definición de enemigo, táctica de relación con otros grupos, objeto de Defensa, área de especialización, relación entre política exterior y Defensa, responsabilidad profesional;
iii) Cuadrante sistemático de enseñanza: tipo de asignaturas, plan de estudios de las asignaturas, facultad, sistema escolar;
iv) Cuadrante interno: operaciones, sistema de promoción, tipo de servicio militar, interés profesional.
Los casos argentino y brasileño se analizarán utilizando la matriz compuesta por los cuadrantes descritos como referencia y, dependiendo de la respuesta para cada variable, se podrá hacer en cada cuadrante una evaluación en el sentido de aquel caso ser democrático o no. Luego, por medio del análisis comparativo entre los ejemplos, será posible establecer el grado de democratización logrado para estos países, tomando como principio que la mejor manera de entender cómo las Fuerzas Armadas se integran a la democracia es evaluando cómo inculcan sus propios valores de este régimen, proceso que es introducido por las reformas en la educación de los militares.
En este texto, como las fuentes de análisis están compuestas específicamente por la legislación que guió el campo de la Defensa y la construcción del control civil sobre la autonomía militar, especialmente aquella representada por la educación militar, el cuadrante a ser completado por el análisis es el primero, llamado “cuadrante normativo”.
En cada cuadrante, como se describe, dependiendo del comportamiento con respecto a las variables, el ejemplo puede clasificarse como autoritario o democrático. Por lo tanto, para el cuadrante normativo que comprende cuatro variables, se tendrá:
Debe enfatizarse que, únicamente cuando los cuatro cuadrantes que componen la matriz estén debidamente analizados, será posible tener una visión adecuada de la formación militar en la democracia para cada país en particular. También es importante enfatizar que la educación militar, aquí restringida a una sola cuestión, es uno de los factores tomado por nosotros como el principal, de la subordinación de las Fuerzas Armadas a la democracia.
El ejemplo argentino
El área de Defensa en Argentina está diseñada por una serie de actos jurídicos que van mucho más allá de la formalización de su Ley de Defensa y que expresan la participación de la sociedad, especialmente mediante sus legisladores, en la configuración de esta política pública. Así, la Defensa en términos generales se formaliza en los siguientes documentos legales: Ley de Defensa Nacional 23 554/88; Ley de Seguridad Interior 24 059/91; Ley de Servicio Militar Voluntario 24 429/94; Ley de Reestructuración de las Fuerzas Armadas 24 948/98; Ley de Inteligencia Nacional 25 520/01 y Ley 26 394/08, que estableció los regímenes de justicia y disciplina militar. La mencionada legislación fue complementada y reglamentada entre 2006 y 2010, indicando una mayor presencia del Ejecutivo durante este período, centralizado en el Ministerio de Defensa, frente al Legislativo, protagonista de la primera fase de cambios (Lafferiere y Soprano 2015).
Desde el fin del autoritarismo, estas más de dos décadas representaron un proceso conflictivo y recortado. El principal resultado de este debate fue una innovadora definición de Defensa (externa) y seguridad (interna), complementada con un conjunto de medidas que hacen de Argentina una pionera en el ámbito de esta política pública para toda la región. Esta división resulta del colapso del régimen militar-autoritario y de la constitución de una comunidad epistémica formada por especialistas civiles en asuntos estratégicos y militares retirados (Vitelli 2014).
Existe, sin embargo, distancia significativa entre la legislación para la Defensa y su reflejo en la formación militar, que es también representada por la regulación de la Ley de Defensa, que solo encuentra su mayor expresión bajo la dirección de Nilda Garré (2005-2010) cuando se desempeñó como ministra de Defensa, ya en el Gobierno de Néstor Kirchner (2003-2007). Aunque la administración de Garré está rodeada de ambigüedades (Pereira 2016, 80), fue en este período que se consolidó la política de Defensa en su brazo militar centrado exclusivamente para las amenazas externas, así como se colocó en práctica una serie de reformas objetivando un nuevo perfil castrense, con cambios en la educación y los entrenamientos militares.
El sistema educativo argentino está regulado por un único cuerpo legal: la Ley Federal de Educación 24 195/1993; Ley 24 521/1995 de Educación Superior; Ley 26 206/2006 de Educación Nacional y Ley 26 058/2005 de Educación Técnico-profesional. Este conjunto de regulaciones sustenta las decisiones y controles de toda la educación en el país por medio del Consejo Nacional de Educación. Esto significa que hay un único sistema educativo en el país, que es respetado por los civiles y los militares.
Con el objetivo de actualizar la formación de los jóvenes soldados a la nueva realidad posterior a la guerra fría, así como adaptar la educación de los militares a la reforma de la educación nacional, se promovió una serie de cambios en la educación castrense a lo largo de la década de 1990. Sin embargo, todas las medidas tomadas en ese momento fueron conducidas por los propios militares, sin ninguna interferencia del Ministerio de Defensa o de la cartera de Educación.
En otras palabras, los cambios en la educación militar conocidos a lo largo de la década de 1990 refuerzan la observación de que en Argentina no hubo control sobre la autonomía de las Fuerzas Armadas por medio del ejercicio de la autoridad civil. Las medidas de las autoridades civiles en este sentido fueron espasmódicas y si la autonomía de los militares es casi nula hoy, se debió en mayor medida a la pérdida de legitimidad de las Fuerzas Armadas debido al tipo de régimen militar-autoritario anterior y del proceso de transición vivido, con la derrota en la guerra de Malvinas como factor clave, que a la iniciativa del gobierno democrático. Es decir, al involucrar al país en una guerra condenada a la derrota, la cúpula de las Fuerzas Armadas mostró que el entrenamiento militar era ineficiente y, por lo tanto, que los cambios en su educación eran imprescindibles.
Como resume Soprano (2016), apenas iniciado el siglo XXI, se traza un nuevo rumbo:
En materia de conducción política civil de la educación militar se desarrolló un proceso histórico similar: hasta el año de 2007 fueron las conducciones de las Fuerzas Armadas las que definieron, ejecutaron y evaluaron con amplios márgenes de autonomía el curso de las reformas en la educación de oficiales y suboficiales (Soprano 2016, 36).
Dos señales son importantes para resaltar que se estaba tomando un nuevo camino en la relación entre civiles y militares y en la gestión de la política de Defensa, ambos subrayados por Pereira (2016). La primera fue la compra integrada (para las tres Fuerzas) de material de Defensa para su uso en la Misión de las Naciones Unidas para la Estabilización de la Paz en Haití (MINUSTAH), realizada por el Ministerio de Defensa en 2006 (Garré asumió en diciembre de 2005), por medio del Estado Mayor Conjunto; el segundo, específico en materia de educación, fue la creación de la Escuela Superior de Guerra Conjunta (2006), que comenzó a funcionar en marzo de 2007, ofreciendo los cursos “Conjunto de estrategia y conducción superior” y “Estado Mayor y planificación conjunta”.
Aún en 2007, Garré creó la Secretaría de Formación, llenándola de académicos civiles y militares, y responsabilizándola por el estudio y la reforma de la educación (formal e informal) militar. Es responsabilidad de ésta articular las direcciones generales de educación de cada Fuerza, dirigir y coordinar las instituciones docentes y formación castrense, y formular las políticas educativas relacionadas con la Defensa y las Fuerzas Armadas.
Al interior de la Secretaría de Formación, se organizó el Consejo Consultivo para la Reforma Educacional de las Fuerzas Armadas, compuesto de la siguiente forma: universidades nacionales públicas y privadas (cuatro); sociedad civil mediante organizaciones no gubernamentales (ONG) (tres); Jefatura del Gabinete de Ministros (uno); Secretaría de Asuntos Militares del Ministerio de Defensa (uno); Coordinación de Derechos Humanos del Ministerio de Defensa (uno); Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto Nacional (uno); Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología (uno); Comité de Defensa de la Cámara de Diputados (uno); Comité de Defensa del Senado Federal (uno); Secretaría de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia y de los Derechos Humanos (uno); Secretaría de Planificación del EMCO (uno); Fuerza Aérea (tres); Marina (tres); Ejército (tres); Escuela de Defensa Nacional(ENDENA) (uno); invitados especiales a cargo del Ministerio de Defensa (tres).
Considerando esta composición, entre 12 y 13 personas pertenecían a las Fuerzas Armadas; entre tres y siete eran representantes de la sociedad civil (ONG y universidades), un número que podría llegar a 10 si se incluyen los “invitados especiales” del Ministerio de Defensa; tres funcionarios del Ministerio de Defensa (incluido el representante de la ENDENA); cuatro representantes del Ejecutivo y dos del Legislativo. Se argumenta que este Consejo ejemplifica la construcción del estricto control civil y la participación de la sociedad en la formación de futuros oficiales argentinos.
En resumen, la reforma de la educación argentina promovió un cambio en el entorno de socialización de los soldados (con el objetivo de eliminar el sentimiento de excepcionalidad militar y de una vocación para la tutela de la población civil); agregó a un programa antes restringido a la geopolítica, estrategia, táctica y adiestramiento militar, contenidos humanistas e interdisciplinarios; y se introdujo en el plan de estudios de formación de los militares el estudio crítico del Estado autoritario argentino y de la democracia y “disciplinas de derechos humanos y normativas de derecho internacional humanitario” (Pereira 2016, 81).
El ejemplo brasileño
La educación brasileña se sustenta en la Constitución de 1988 que determina, en su art. 6, que la educación es un derecho fundamental, siendo deber del Estado y de la familia garantizarla. En el art. 205 específicamente se lee: “La educación, el derecho de todos y el deber del Estado y de la familia, será promovida e incentivada con la colaboración de la sociedad, con el objetivo del pleno desarrollo de la persona, su preparación para el ejercicio de la ciudadanía y su cualificación para el trabajo”.
Para regular este derecho, después de ocho años de debates salió a la luz, en 1996, la Ley 9394 de Directrices y Bases de la Educación Nacional (LDB). Este acto jurídico dio forma y estructura a toda la educación en Brasil, direccionando normas específicas para los aspectos particulares de cada nivel o grado de enseñanza. En este sentido, el art. 83 de la LDB determina: “La educación militar es regulada por ley específica, admitida la equivalencia de los estudios, de acuerdo con las normas establecidas por los sistemas educativos” (énfasis nuestro).
Cabe señalar que la LDB establece que existen sistemas educativos. La Ley admite, con esta regulación, una situación que podría haber cambiado llevando al legislador la responsabilidad por la instrucción de los futuros oficiales militares. Sin embargo, la LDB regulariza una situación previa existente, fijando un sistema civil y otros (subráyese el plural) sistemas militares. En realidad, todavía hoy son cuatro los sistemas educativos vigentes en Brasil: el sistema de educación nacional (que rige la capacitación de todos los ciudadanos no militares, incluso las profesiones exclusivas del Estado como la diplomacia); el sistema de educación de la Armada -que rige la capacitación de profesionales de la Marina-; el sistema de educación del Ejército -que rige la formación de los profesionales del Ejército-; y el sistema de educación de la Aeronáutica -que rige la capacitación de los profesionales de la Fuerza Aérea-.
La LDB, al aceptar la división en cuatro sistemas, también determinó que en la cúspide de cada sistema habría un responsable diferente. En el caso civil, el Ministerio de Educación, mientras que, en el caso de los sistemas militares, cada uno tiene direcciones docentes responsables por la formación en su Fuerza. En otras palabras, no existe un control externo sobre la política de educación pública dirigida a las Fuerzas Armadas en Brasil. El art. 83, por lo tanto, reforzó la autonomía militar.
Desde 1996, cuando se publicó la Política de Defensa Nacional (PDN), hasta las últimas actualizaciones -Decreto 5484/2005) y la Estrategia Nacional de Defensa (END) (Decreto 6703/2008)- presentan una visión del mundo basada en una nueva configuración del escenario internacional fundada en la multipolaridad y no más en la bipolaridad, en la cual los desafíos para la Defensa y la seguridad serían otros muy diferentes de la relativa previsibilidad estratégica de los tiempos de la guerra fría, considerando poco probable un conflicto en los moldes de las grandes guerras mundiales.
La PND registra que “la Defensa Nacional es el conjunto de medidas y acciones del Estado [...] contra amenazas predominantemente externas, potenciales o manifiestas”. (PND 2012, énfasis nuestro). La definición de Defensa nacional es, por lo tanto, vaga tanto en la utilización del término “amenaza”, cuya definición es subjetiva, como en la expresión “predominantemente externas, potenciales o manifiestas”, que puede contemplar cualquier cosa. No por acaso las Fuerzas Armadas de Brasil han sido utilizadas principalmente en operaciones de Garantía de la Ley y el Orden (GLO), en las que la víctima es el pueblo pobre y mayoritariamente negro. Además, el monopolio militar ejercido sobre la educación de los militares propicia la elección del “enemigo interno” como una amenaza a ser enfrentada, difundiendo fantasías como la “amenaza comunista”. Como resultado, los documentos mencionan de forma genérica términos como preparación y adiestramiento, sin decir nada respecto de cómo la enseñanza debería ser organizada. En la END (Ministerio de Defensa 2008), se encuentran los subpuntos Adiestramiento y Enseñanza, mientras que la palabra preparación aparece seis veces, siempre de forma genérica y sin contenido dirigido a la educación. El Adiestramiento, aunque recibe un mayor énfasis (¡un subpunto!), tiene como objetivo definir el papel del Ministerio de Defensa en su relación con los Estados Mayores Conjuntos Regionales (así mismo, en plural):
El Ministerio de Defensa definirá Estados Mayores Conjuntos Regionales, coordinados por el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas, de modo que, cuando activados, desde el tiempo de paz, dentro de la estructura organizativa de las Fuerzas Armadas, posibiliten la continuidad y actualización de la planificación y del adiestramiento operacionales que cumplan con lo establecido en los planes estratégicos (Ministerio de Defensa 2008, 133, énfasis nuestro).
Lo mismo sucede con la Enseñanza, es decir, no se trata de determinar cómo será la educación del soldado para atender lo que la PND señala, y sí de informar la responsabilidad del Ministerio de Defensa respecto a la enseñanza de Defensa a los civiles, promoviendo la “interacción con la educación militar”. Además, la END refuerza la autonomía militar al afirmar que las Fuerzas Armadas no son el pueblo brasileño y al considerar que, para identificarse con él, los soldados necesitan nociones de derecho constitucional y derechos humanos, razón por la cual dichos contenidos deben ser ofrecidos en las instituciones de educación militar.
Regístrese que la propia creación del Ministerio de Defensa fue obstaculizada por la autonomía militar, pues lo que retardó el lento proceso no fueron las divergencias entre los civiles y los militares, y sí las resistencias del propio medio militar ante la pérdida de poder (puestos de primer escalón) y el recelo de los altos oficiales de la Marina y la Aeronáutica de que el nuevo Ministerio pudiera oscurecer su relevancia, una vez que el Ejército era y es la Fuerza más numerosa y políticamente relevante.
Cabe recordar que, a pesar de la creación del Ministerio de Defensa y el desarrollo de políticas de aproximación con los civiles por él promovidas -como la creación del Instituto Pandiá Calógeras y de las convocatorias Pró-Defesa y Pró-Estratégia-, la estructura burocrática del Ministerio de Defensa fue montada por la incorporación de los funcionarios uniformados de los ministerios de las tres Fuerzas. En ese sentido, es muy probable que, además del ministro, pocos funcionarios sean civiles.
Por otro lado, para el debate sobre la profesionalización, el Ministerio de Defensa tuvo una contribución fundamental. Al institucionalizar una burocracia del Estado para abordar los problemas de Defensa, el Ministerio retiró algunos temas, como la educación de los militares, que era competencia exclusiva de cada una de las Fuerzas Armadas, forzando la comunicación entre ellas y la comunicación de estas con el mundo civil. Aunque las consecuencias de este cambio sean imponderables, es innegable la importancia de este primer paso.
En este sentido, y teniendo en cuenta la necesidad de convergencia curricular - como se mencionó, cada Fuerza tiene su propio sistema educativo-, el Ministerio de Defensa organizó la Comisión Permanente para la Interacción de Estudios Militares (CPIEM) por medio de la Portaria 97/2004. La CPIEM, que también alcanza a la Escuela Superior de Guerra, tiene cinco objetivos que se enumeran en el art. 1 de la Portaria:
I. Proponer pautas generales para la interacción o armonización de las actividades académico-militares, observando las peculiaridades de cada Fuerza;
II. Proponer medidas que permitan el establecimiento de equivalencia entre cursos de la misma naturaleza;
III. Levantar y monitorear actividades de interés común relacionadas con los cursos de las Fuerzas y de la ESG [Escuela Superior de Guerra], buscando, siempre que sea posible, armonizarlas;
IV. Proponer intercambio y cooperación con organismos públicos y privados en asuntos de interés de más de una Fuerza; y
V. Proponer programas de cooperación y promoción en asuntos relacionados con la Defensa, de interés para el MD [Ministerio de Defensa] y las Fuerzas Singulares. (Ministerio de Defensa 2004, 1).
Luego (art. 2), se describe la composición de la CPIEM, que tiene siete miembros, entre los cuales ninguno es externo al Ministerio de Defensa o las Fuerzas, indicando que, en el caso de representantes de estas, “deberán ser oficiales-generales nombrados por los respectivos Comandos”. Se destaca, por lo tanto, que no existe interés ninguno del Ministerio de Defensa en superar la distinción entre los sistemas educativos de las Fuerzas ni mucho menos buscar la constitución de un sistema educativo único que regule la profesionalización de todos los brasileños. Las medidas tomadas por el Ministerio de Defensa, pasados cuatro lustros de su nacimiento, parecen indicar que todo se hace para satisfacer demandas puntuales, sin ninguna intención real de proponer cambios en la formación del soldado.
La LDB dicta que la organización de cada sistema educativo debe realizarse mediante regulaciones específicas. En 2010, el poder judicial entendió que un sistema educativo debería estar sujeto a una ley específica. Así, se promulgaron las leyes 12 464/11 de la Fuerza Aérea; 12 704/12 de la Marina; y 12 705/12 del Ejército. Las leyes específicas, de conformidad con la LDB, indican la equivalencia de los estudios con grado universitario entre los sistemas civil y militar, lo que permite que, si lo desea, el oficial militar pueda tomar cursos de posgrado en instituciones civiles. Sin embargo, no existe reciprocidad, caracterizando una prerrogativa militar. Tampoco hay reciprocidad en el aprovechamiento de los estudios. Si un oficial desea tomar cursos adicionales en el mundo civil, la mayoría de ellos no pueden ser utilizados para su ascenso en la carrera militar.
Consideraciones finales
A lo largo de este trabajo se describió una metodología que permite evaluar la adaptación de la formación del soldado a los gobiernos democráticos, con el objetivo de analizar, aunque indirectamente, el grado de democratización alcanzado por el régimen en el ámbito de las relaciones civil-militares. En este viaje, que no termina aquí, enfocamos nuestra atención en el primer cuadrante de la matriz de educación militar que se utilizó como modelo de la investigación, donde ya hay condiciones para la comparación. Con respecto al cuadrante normativo, ¿cómo se comportan Argentina y Brasil? Veamos el cuadro 2:
De acuerdo con lo presentado, en ambos países se han dado los primeros pasos y, aunque el comportamiento de las variables lleva a clasificar a Brasil como un régimen autoritario y a Argentina como democrático, es importante enfatizar el carácter gradual de la transición del autoritarismo a la democracia. Por lo tanto, lo que se puede decir es que los argentinos fueron más rápidos que los brasileños en la dirección de la democracia en el ámbito educacional militar. La clasificación puede ser invertida en otros aspectos de la educación militar.
Cabe señalar, sin embargo, que la lentitud en el proceso brasileño ha cobrado su precio, cuyo régimen actual solo representa la formalidad democrática. Y esta formalidad, bastante amenazada, tiene mucho que ver con el diseño de relaciones civil-militares en la transición del régimen que privilegió, incluso legalmente, la autonomía militar frente a la construcción de una república democrática.
Soprano (2016), al narrar cómo se llevaron a cabo los estudios para la formalización de la reforma militar argentina, informa que se analizaron algunos ejemplos nacionales de sistemas educativos militares. En las reuniones con este propósito, al presentar el “modelo brasileño”, puede escucharse de los propios militares argentinos “comentarios críticos en las comisiones, por considerarlo [el modelo brasileño] desactualizado en relación con los procesos de ‘modernización’ y ‘profesionalización militar’ en curso en diferentes países” (Soprano 2016, 127).
Es importante decir que, aunque ha habido señales de cambio al interior de las propias Fuerzas Armadas brasileñas, como el desarrollo de proyectos conjuntos destinados a crear especialistas civiles en Defensa, la aproximación entre académicos civiles y militares con el objetivo de discutir y converger programas de posgrado, las iniciativas legales para modernizar la educación y la capacitación, puede percibirse que la realidad brasileña está muy desfasada en comparación con Argentina en el ámbito de la relación entre civiles y militares en lo que respecta a la transición de un régimen electoral relativamente libre a uno democrático. Es de destacar que eso ocurrió apesar de que los dos países, Argentina y Brasil,que tuvieron experiencias de gobiernos progresistas y populares.
Actualmente (2020) en Brasil, los militares ocupan nueve posiciones de un total de 22 ministerios, además de la Presidencia y la Vicepresidencia de la República, un número mayor que el existente durante el régimen burocrático-autoritario. En servicio activo y en la reserva, emiten opiniones políticas de forma permanente sobre diversos asuntos, especialmente por medio de las redes sociales. Todavía es demasiado pronto para sacar conclusiones, pero las declaraciones y primeras iniciativas del Gobierno brasileño fueron en la dirección opuesta a las discutidas en este texto. En lugar de propuestas para democratizar la educación de los militares, lo que se ha visto son iniciativas para militarizar la educación civil, especialmente la enseñanza secundaria. Y esto, en nuestra opinión, no solo pospone la democracia para un futuro incierto, sino que parece obstaculizar incluso la consolidación del proyecto republicano.
