Ascenso y caída del regionalismo posneoliberal en América del Sur

Para comprender la importancia de examinar la variable doméstica que, de modo silencioso, operó erosionando las bases del regionalismo posneoliberal haciendo imposible su afianzamiento, es necesario entender el valor intrínseco de la existencia de la UNASUR y, específicamente del CDS, como experiencias que materializaron dicho modelo más allá del desenlace que tuvieron.

En una subregión caracterizada por la casi inexistente conflictividad interestatal y frente al fracaso del neoliberalismo en América Latina así como del regionalismo abierto, la UNASUR llegó impulsada por gobiernos de centro-izquierda que, pese a la variedad de estrategias de inserción externa (^{Calderón 2011}), consideraron necesario en algún punto volver la mirada al subcontinente para proyectarse internacionalmente y ampliar sus márgenes de autonomía en un contexto global y hemisférico que se manifestaba permisivo. En este sentido, cabe recordar que acontecían los primeros indicios del proceso de cambio en el orden internacional, marcados por la emergencia de nuevos polos de poder (China, Rusia, India, Brasil) y las dificultades que en distintos ámbitos comenzaron a atravesar los vencedores de la guerra fría. Así también, la aparente relajación de la atención de Washington sobre América del Sur en función de la complejidad de los escenarios bélicos en los cuales se hallaba involucrado (Afganistán e Irak) y de la crisis financiera internacional que lo afectó directamente. De este modo, los gobiernos de la marea rosa concretaron la vuelta de la política a las relaciones exteriores y la necesidad de generar una agenda de desarrollo postConsenso de Washington; en este marco, es factible entender a la UNASUR y al CDS como propuestas afines con tales sucesos (^{Sanahuja 2009}).

Por otro lado, desde una perspectiva formal-institucional, la Unión se erigió sobre la base de una lógica de funcionamiento que apuntaba a construir un espacio de integración en un sentido amplio, con una agenda multidimensional y priorizando el diálogo político. En línea con este espíritu, y en tanto uno de sus órganos constitutivos, el CDS se introdujo como una instancia de consulta, cooperación y coordinación en Defensa. Sus objetivos enfatizaban la generación de consensos para contribuir tanto con la consolidación de América del Sur como una zona de paz, como con la construcción de una visión conjunta que identificara las amenazas y que pudiera ser articulada en foros multilaterales (Estatuto del Consejo de Defensa Suramericano de la UNASUR 2008).

En suma, las particularidades del contexto de origen, así como las premisas formales-institucionales que dieron forma a la UNASUR y al CDS, delinearon un tipo de regionalismo distinto al preexistente en Sudamérica, que condujo a descartar las referencias tanto a un proceso de integración tradicional como, en el caso del Consejo, a un proceso de seguridad (^{Fontana 1996}) o a la instauración de un modelo de seguridad cooperativa (^{Carter et al. 1992}; ^{Nolan 1994}).Conceptos comoregionalismo posliberal y poshegemónico, integración multidimensional y concertación son acuñados por analistas cuyas premisas suelen ser afinesy complementarias. Entre ellos se encuentra la noción de regionalismo posneoliberal de ^{Legler (2013}), quien considera, además, los problemas que impiden una gobernanza regional.

Por consiguiente, la valoración de la UNASUR y del CDS debe realizarse de acuerdo con parámetros distintos al establecimiento de una estructura institucional densa y consolidada que implique una cesión de soberanía o que se focalice en el incremento de las relaciones económico-comerciales o en el desarrollo de un proceso estandarizado de instauración de medidas de fomento a la confianza mutua y a la cooperación. Por el contrario, y atendiendo específicamente al CDS, es pertinente examinar las iniciativas, decisiones y acciones desplegadas y sopesar en qué medida se correspondieron con los objetivos del Consejo. Las mismas corresponden a los ejes de los planes de acción anuales que discurrieron entre 2009 y 2015: políticas de Defensa; cooperación militar, acciones humanitarias y operaciones de paz; industria y tecnología de la Defensa; formación y capacitación. Asimismo, pueden agruparse en tres niveles de análisis: uno concerniente a las actividades de la comunidad académica especializada en la problemática de la Defensa; otro relacionado con la gestión gubernamental del sector por medio de los ministerios de Defensa pudiendo hacer partícipes a las Fuerzas Armadas en tanto su instrumento operativo; por último, un tercer nivel enlazado al diálogo político de primer nivel entre los mandatarios.

Avanzando sobre el primer nivel de análisis, se detecta que en torno a los ejes mencionados se planificaron y concretaron distintas actividades bajo la modalidad de seminarios, talleres y encuentros a nivel académico y técnico sobre temas de Defensa. Asimismo, se creó la Red de Intercambio de Políticas de Defensa como un espacio virtual de intercambio de información y el Centro de Estudios Estratégicos y de Defensa (CEED) como una instancia de producción de estudios estratégicos para asesoramiento del Consejo e identificación y definición de intereses regionales. Este conjunto de iniciativas y acciones focalizadas en la producción e interacción de la academia especializada de los distintos Estadosresulta fundamental para la generación de confianza mutua y funcional para laconstrucción de una visión conjunta en los asuntos de Defensa porque promueve el conocimiento entre los países mediante el intercambio y socialización de percepciones, conceptualizaciones y análisis, así como también de datos duros.

En lo que respecta a la gestión gubernamental del sector por medio de los ministerios de Defensa,puede identificarse la configuración delmecanismo de Medidas de Fomento de la Confianza y Cooperación Mutua sobre el intercambio de información y transparencia de los sistemas y gastos de Defensa que posibilitó la primera versión del Registro Suramericano de Gastos de Defensa (CDS 2009; CEED 2017). Asimismo, la aprobación del Formulario Suramericano de Inventarios Militares,solicitándose informes a los países para que el CEED organizara el registro (^{Molina Johnson 2014}). Por otra parte, en lo relativo a las acciones protagonizadas por las Fuerzas Armadas, entre 2011 y 2015 se realizaron los Ejercicios Conjunto Combinado Regional de Operaciones de Mantenimiento de Paz “UNASUR” y se creó la Escuela Sudamericana de Defensa (Telam 2013). Por lo tanto, se observa la voluntad política por desplegar iniciativas que contribuyeran directamente con la generación de confianza y que favorecieran el contacto directo de las Fuerzas como instrumento operativo de la Defensa en un área sensible como las Operaciones para el Mantenimiento de la Paz. Con respecto a este último punto, hay que recordar que Naciones Unidas por ese entonces ya favorecía que tales operaciones estuvieran a cargo o contaran con una participación preponderante de aquellos Estados pertenecientes geográficamente a la misma región que el país que es objeto de la operación, y esto facilitó indirectamente la construcción de una visión conjunta en Sudamérica en torno a ese tema.

Por último, en un tercer nivel de análisis vinculado al diálogo político de primer nivel entre los mandatarios, se destaca la activación del CDS como mecanismo de consulta frente a situaciones como el arrendamiento de las bases colombianas por parte de Estados Unidos. Tambiénel rol que tuvo el Consejo en la gestión de escenarios de tensión como el enfrentamiento ocurrido en Bolivia durante 2008 entre el Gobierno y los líderes orientales del país; la escalada entre Colombia, Ecuador y Venezuela ese mismo año a razón del bombardeo en Angostura; y el intento de golpe de Estado, bajo la apariencia de un motín policial, que sufrió el Gobierno de Correa en 2010. En todos estos casos, el CDS desactivó las situaciones de tensión y conflicto, lo cual, a las claras, contribuyó con el objetivo de consolidar a América del Sur como una zona de paz.

Consecuentemente, si bien lasola creación del CDS no supone per se el comienzo de un proceso de seguridad, se erige en un incentivo contundente al desarrollo de la confianza entre los países y a la búsqueda de ciertos consensos, ambos elementos fundamentales para poder pensar en la posibilidad de empezar a transitar por dicho proceso en el corto o mediano plazo. En este sentido, los tres niveles de análisis repasados dan cuenta de que, en cierta medida, el Consejo logró materializar un conjunto de acciones y emprendimientos alineados con su objetivo general y, por ello, se constituye en una expresión valiosa del regionalismo posneoliberal como modelo. De ahí que su abrupta extinción en un contexto de modificación del ambiente político-ideológico compele a examinar las causas profundas por las cuales fue tan fácilmente dejado de lado.

Estados Unidos y Sudamérica: una década de desencuentro, pero no de olvido

A sabiendas del valor de la UNASUR y del CDS como concreciones del regionalismo posneoliberal y antes de abordar la variable doméstica como determinante en el ocaso de dicho modelo, es necesario examinar el comportamiento de la variable sistémica para comprender el lugar complementario y de acompañamiento que ocupa en el esquema explicativo propuesto.

El rol de Estados Unidos como potencia hegemónica hemisférica desde una perspectiva estratégico-militar tiene una intensidad y permanencia que reposa en el despliegue territorial de las capacidades estratégicas, de inteligencia y financiamiento, y de un esquema de influencias por demás de significativo en lo que respecta a las relaciones con las instituciones castrenses que ha desarrollado Washington por medio de su Departamento de Estado y de Defensa desde inicios de la guerra fría (^{Calderón 2015}). Asimismo, dicho rol es ilustrado, de modo constante y continuo, por la vocación norteamericana de liderar los asuntos de seguridad internacional la cual, durante la década de 1990, se concretó por medio de su propuesta de aplicar la noción de seguridad cooperativa como modelo para las relaciones interamericanas y la instauración de la Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas. Por otro lado, América Latina, excepto México, es recipiendaria del accionar del Comando Sur cuyo objetivo estratégico es fortalecer las capacidades en seguridad a través del vínculo con los países y de posicionar a los Estados Unidos como un actor líder y aliado (USSOUTHCOM 2007). Por ello, desde 1995, su presencia implica el empleo de la Fuerza de Tarea Conjunta Interagencial Sur y, desde 2008, el retorno de la Cuarta Flota así como el despliegue de las operaciones Martillo y Promesa Continua y ejercicios militares como Más Allá del Horizonte, Fuerzas Comandos, PANAMAX, Partnership of theAmericas, UNITAS, Tradewindsy SouthernPartnershipStation, entre otros. El país del norte, además, utiliza la asimetría estratégico-militar que poseen sus capacidades materiales y técnico-profesionales para nuclear las relaciones con las instituciones castrenses de la región, proponer iniciativas y planes de acción a varios de los gobiernos, manteniendo y fortaleciendo adicionalmente los canales de asistencia financiera directa y de venta de armas, y los programas de entrenamiento y educación para las Fuerzas Armadas y de seguridad.

No obstante, durante el discurrir de la primera década del siglo XXI, esta voluntad de liderazgo coexistió, particularmente en América del Sur, por un lado, con el discurso autonómico de los gobiernos del giro a la izquierda surgidos en el contexto del debate sobre la relación entre el Estado y la globalización bajo pautas neoliberales y la reducción que esta última implicaba en las capacidades y recursos de los primeros (^{Busso 2005}). De este modo, el reclamo norteamericano post 11S a los países de la región sobre vigilar y controlar los territorios sin dejar espacios vacíos que pudiesen ser ocupados por el terrorismo, entró en conflicto con los criterios de achicamiento del Estado vigente en la década de 1990 y contradijo las demandas del retorno del Estado como actor central para satisfacer la agenda política, social y económica pendiente. Téngase en cuenta que, para garantizar una presencia estatal sólida en todo el territorio, especialmente en las fronteras, se necesita incrementar el gasto en recursos logísticos, humanos, armamentísticos y de inteligencia, y esto concierne a la agenda de seguridad e inclusomilitar de los Estados. De este modo, la dirigencia política subregional se mostró distante y poco receptiva frente a las demandas de comportamiento norteamericanas. Asimismo, y en un contexto subregional de paz interestatal anclado en indicadores sólidos, la coincidencia político-ideológica de la mayoría de los gobiernos sudamericanos facilitó el diálogo, la búsqueda de consensos para fortalecer dicho contexto y, además, para comenzar a gestionar aquellos escenarios que pudiesen representar una amenaza a la estabilidad.

Por otro lado, esa voluntad de liderazgo también coexistió con tres circunstancias cuyos desarrollos convergieron para que la variable sistémica se comportase de manera permisiva con respecto al diálogo político que se estaba desarrollando en el marco de UNASUR.

En primer lugar, la aceleración del proceso de erosión de la arquitectura de seguridad interamericana afectó los vínculos cooperativos interestatales, favoreciendo la subregionalización del diálogo y la cooperación en esos temas (^{Actis et al. 2017}). Dicho proceso se consolidó pese a los cambios desplegados por la Organización de Estados Americanos (OEA) como la creación de la Comisión de Seguridad Hemisférica y la Secretaría de Seguridad Multidimensional. En este sentido, se puede mencionar la instauración de la Conferencia de Fuerzas Armadas Centroamericanas y la Estrategia de Seguridad Centroamericana; así como el direccionamiento de los programas de cooperación norteamericanos como la Iniciativa Mérida, la Iniciativa de Seguridad de la Cuenca del Caribe y la Iniciativa Regional de Seguridad para Centroamérica. Por otra parte, el empleo de herramientas como la Junta Interamericana de Defensa, el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca y el Pacto de Bogotá estaba limitado por sus propósitos asincrónicos, la aceptación heterogénea y dispar de los Estados y las opiniones desfavorables sobre su vigencia. Al respecto, la Junta conformada por 27 Estados sufrió el retiro de Venezuela, Bolivia, Nicaragua y Ecuador; el Tratado Interamericano de 21 integrantes pasó a contar con 16 luego del retiro de México, Bolivia, Ecuador, Venezuela y Nicaragua; y de los 21 miembros del Pacto de Bogotá, solo 16 Estados lo ratificaron (ocho con reservas), El Salvador y Colombia lo denunciaron mientras que Belice, Chile, Panamá y Perú sugirieron revisarlo, y Ecuador y Venezuela sustituirlo.

En segunda instancia hay que considerar el deterioro de la imagen de Estados Unidos enlazada a la impronta de su política exterior post atentados 11S, que implicó un impacto negativo en su capacidad de ejercer un liderazgo político dentro del esquema de Defensa interamericano. Con un carácter unilateral y militarista que habilitó acciones preventivas, privilegió el interés nacional por sobre el cumplimiento de los compromisos multilaterales, fortaleció el aparato de inteligencia e impulsó un aumento exponencial del presupuesto de Defensa (^{Busso 2005}), la administración de George W. Bush fue mirada con desconfianza por la región. La mayoría de los Estados rechazaron la invasión a Irak y reprobaron el involucramiento explícito de Washington en el conflicto colombiano mediante el permiso concedido a Bogotá para utilizar los fondos del Plan Colombia en el combate contra la guerrilla, así como el intento de arrendar varias bases militares en el país andino y el posterior ataque de las Fuerzas Armadas colombianas a un campamento guerrillero situado en territorio ecuatoriano, amparándose en argumentos que reproducen la doctrina preventiva norteamericana. Asimismo, los Estados sudamericanos rechazaron el diagnóstico realizado por los departamentos de Estado y de Defensa acerca del Cono Sur como una zona de amenaza potencial debido a la falta de control en la Triple Frontera, la debilidad estructural de Paraguay y el deterioro de las capacidades de control sobre las fuerzas de seguridad por parte de los Estados (WH 2010).Por último, no hay que perder de vista la continuidad de la política contra el narcotráfico, cuyas premisas y modalidad no ha devenido en resultados positivos que equivalgan al presupuesto invertido, pero que sí dieron lugar a dudas razonables con respecto a los instrumentos empleados, entre ellos la reactivación de la Cuarta Flota en 2008 y los objetivos estratégicos norteamericanos en la región ligados con el control y el acceso rápido al territorio (USAF 2009).

Se debe sopesar la ausencia de una potencia extrarregional que amenace el lugar de Washington en el esquema de poder hemisférico. Más allá del ascenso de China como potencia global o la reemergencia de Rusia, resulta un factor relevante la asimetría entre Estados Unidos y cualquier otro Estado del globo en vistas de la presencia que tiene Washington en el ámbito estratégico-militar en América Latina. Y esa asimetría no es susceptible de ser anulada en función del discurrir de un indicador aislado como puede ser la venta de armas, más allá de que la misma es una herramienta de política exterior para expandir influencia que de hecho fue utilizada por ambas potencias en la región. Rusia tuvo una presencia oscilante en consonancia con el boom de los precios de las materias prima en los países agroexportadores de la subregión, mientras que China la ha aumentado y sostenido en el tiempo (^{Eissa 2017}). Por lo tanto, estos datos por sí solos no pueden llevar a afirmar que la hegemonía norteamericanaen la región estaba siendo desafiada.

No obstante, concluida esta primera década del siglo XXI, comenzó a primar un ambiente internacional con rasgos más restrictivos en el cual, específicamente a partir de la segunda administración de Barack Obama, Estados Unidos reafirmó su vocación de liderar el hemisferio en las cuestiones de seguridad y Defensa, con decisiones como la convocatoria en 2013 de la Primera Reunión de Organizaciones Militares Interamericanas y sus propuestas con respecto a la Junta Interamericana de Defensa. También es significativa la retórica utilizada contra el Gobierno venezolano, entendido como una amenaza a la estabilidad regional, y las acciones concretas que empezaron a tener curso como el decreto ejecutivo de 2015 que bloqueó la propiedad y suspendió la entrada a las personas que contribuyeran a la situación en Venezuela. De este modo y conforme avanzaba la segunda década del nuevo siglo, con la llegada de la administración de DonaldTrump y en pleno giro a la derecha de América del Sur, Estados Unidos encontró un contexto subregional más receptivo a sus políticas lo cual permitió, por ejemplo, que Washington respaldase la creación y la posición tomada por el Grupo de Lima con respecto a la situación en Caracas. Más precisamente en el ámbito de la seguridad internacional pueden señalarse cuatro hechos significativos que denotan la cercanía entre Estados Unidos y la mayoría de los gobiernos sudamericanos y, consecuentemente, el ocaso del regionalismo posneoliberal en función del avance norteamericano tanto desde una perspectiva simbólica como vinculado a la presencia territorial. A saber: la ejecución de la Operación América Unida, la creación de PROSUR, el nombramiento de un general brasilero como vicecomandante del Comando Sur responsable de la asistencia humanitaria y las declaraciones del Almirante norteamericano CraigFaller acerca de la amenaza inherente a la injerencia creciente de actores externos como China, Rusia e Irán en la región.

Finalmente, cabe recordar con relación a los actores extrarregionales que este fortalecimiento de los vínculos entre Washington y América del Sur ocurre en un contexto en el que China completa su ascenso como actor global, consagrándose como la segunda economía más importante del mundo en 2017, con el 18% del comercio mundial en 2019 por sobre el 15% que tiene Estados Unidos y, ese mismo año, pasando a ocupar el segundo lugar en lo que respecta al gasto militar con el 13% (SIPRI 2019). Por su parte, en lo que respecta al vínculo con Sudamérica, por esos años Beijing avanza en sus relaciones económico-comerciales transformándose en el primer socio de la gran mayoría de estos países, varios de los cuales, además, se han ido sumando a la iniciativa OneBelt, One Road. Asimismo, el gigante de Oriente busca estrechar lazos en otros ámbitos ligados al financiamiento de proyectos de infraestructura y préstamos en general, transformándose en el banquero de la subregión (^Orgaz2019), y a la tecnología especialmente relacionada con la provisión del sistema digital 5G. El involucramiento en ambos nichos implica una competencia y confrontación directa con Estados Unidos quien, a mediados de 2019, logró acceder a la base de Alcántara en Brasil, entendida como un intento por contrarrestar la presencia que tiene China en Argentina desde 2014 con la instalación de la estación de observación espacial. En igual sentido, la administración de DonaldTrump propuso crear una agencia gubernamental para implementar un paquete de ayuda para proyectos de infraestructura en el exterior, la US International DevelopmentFinanceCorp(^{Hughes y Zumbrun 2018}). Por consiguiente, si bien no se puede afirmar que la hegemonía estratégico-militar de Estados Unidos en el hemisferio se encuentre en riesgo, el avance de China en el sector tecnológico, comercial y de financiamiento implica un aumento exponencial de su capacidad de influencia política y esto se debe apreciar en el marco de lo que varios analistas, pese a algunas salvedades y rasgos distintos, ya denominan una nueva situación de bipolaridad.

Consecuentemente con los elementos hasta aquí expuestos, se explica la decisión de dejar en un segundo plano a la variable sistémica dentro del esquema explicativo propuesto sobre el ocaso del regionalismo posneoliberal dado que, durante el proceso de surgimiento de este modelo, Estados Unidos se comportó de modo preponderantemente permisivo, aunque sin retroceder en su posición de poder. Luego, si bien fue endureciendo su postura, las decisiones y acciones de Washington tuvieron lugar en un contexto subregional favorable y que emprendió el abandono del regionalismo encarnado en la UNASUR y el CDS de manera natural, enlazado al giro a la derecha que estaba atravesando y que, obviamente, Washington acompañó.

Conducción política de la Defensa: el talón de Aquiles de la marea rosa

Habiendo repasado el condicionamiento de la variable sistémica, resta analizar la capacidad de conducción política de la Defensa de los Estados sudamericanos como elemento explicativo central. Esta variable doméstica, como se anticipó, implica la gestión estatal integral de esa área por medio de la política de Defensa; para que se materialice, es imprescindible que exista una supremacía civil sobre la institución militar, pese a que esto no se traduzca directamente en el desarrollo satisfactorio de tal conducción política. Específicamente, la supremacía civil es susceptible de ser asociada con la idea de subordinación y/o control sobre las Fuerzas Armadas mediante, como mínimo, la eliminación de la presencia de los militares en los puestos de poder por fuera del área de la Defensa y, en aquellos en los que la pericia militar tiene un rol central, procurando el reconocimiento del liderazgo civil en el proceso de toma de decisiones políticas.

En este sentido y en términos generales, América del Sur experimentó un proceso de consecución de la supremacía civil en el marco de la vuelta a la democracia en la década de 1980. En algunos casos, por medio de cambios en los marcos legales como en Argentina, Chile, Ecuador, Paraguay y Uruguay que posibilitaron el predominio del ministro de Defensa sobre los comandantes de las distintas Fuerzas, mientras que en otros como en Colombia y Bolivia se implantaron prácticas para fortalecer la figura del ministro en la cadena de mando (RESDAL 2016). Asimismo, esas modificaciones también tuvieron lugar a nivel de las constituciones como en Brasil y Perú donde se crearon ministerios de Defensa como organismos únicos de conducción pensados además para la articulación de la institución militar con el Ejecutivo y de nexo entre el Ejecutivo y el Legislativo. Por otro lado, el fortalecimiento a posteriori de esa supremacía puede observarse, por ejemplo, en la evolución de la conducción de los ministerios de Defensa a favor de las gestiones de ministros civiles (RESDAL 2016).

No obstante, en muchos casos este conjunto de cambios fueron más de forma que de fondo y convivieron con una preparación muy deficiente, en el mejor de los casos, de cuadros civiles especializados para gestionar la Defensa como un sector estratégico y destinatario de una política pública y de Estado. Por ello, la fragilidad de este primer indicador de la capacidad de conducción política queda en evidencia, por ejemplo, en la participación del componente militar, en actividad o en situación de retiro, dentro de las comisiones de los Legislativos o en las instancias de consulta de los Ejecutivos para desempeñar tareas de asesoría. En este sentido, siguiendo el planteo de ^{Diamint (2011}), los Estados debieron contar con una instancia de formación de los funcionarios públicos que gestionarían los asuntos Defensa para alcanzar cierta continuidad y pericia. Pero, como afirman ^{Pion Berlin y Trinkunas (2006}), dado que la importancia estratégica del sector no es percibida por la ciudadanía en general y, por ende, no tiene impacto electoral, esto no ha ocurrido y muy difícilmente acontezca. Consecuentemente, la escasez de cuadros civiles especializados opera en detrimento de la consecución de la conducción política la Defensa y esta es una deuda que los gobiernos de la marea rosa no subsanaron.

Enlazado a esta carencia se detecta, además, que en la amplia mayoría de los Estados de la subregión existen resabios de la influencia y el poder de las Fuerzas Armadas como institución del Estado, segundo indicador de la capacidad de conducción política de la Defensa. En este sentido, no hay que perder de vista que Sudamérica atravesó procesos de retorno a la democracia con características diferentes y que en varios casos las Fuerzas Armadas conservaron una situación de privilegio y de márgenes de autonomía amplios. A modo de ejemplo, se pueden identificar tres ámbitos en los que puntualmente las instituciones castrenses conservan cuotas de poder e influencia relevantes.

Por un lado, en lo referido a los sistemas de justicia penal militar vigentes, excepto Argentina y Ecuador que derogaron la jurisdicción militar y someten a los miembros de las Fuerzas a la justicia ordinaria, se mantiene un sistema mixto en Chile, Colombia, Uruguay y Venezuela. Es decir que los civiles solo participan del sistema por medio de la Corte Suprema como última instancia de apelación, mientras que, en Bolivia, Brasil, Paraguay y Perú, el sistema es puramente militar. Esto da cuenta de los reductos de poder castrense y más aún si observamos que en Bolivia, Brasil, Chile y Venezuela esos sistemas tienen la capacidad de juzgar al personal civil de las Fuerzas, a los militares retirados si se incluye Uruguay y a los policías y otros miembros de las fuerzas de seguridad si se adiciona Colombia (RESDAL 2014).

Por otro lado, en el ámbito económico se identifican distintas situaciones de privilegio que ilustran la permanencia de la influencia militar como el caso de las Fuerzas Armadas ecuatorianas y su participación en la economía nacional mediante la posesión de distintas empresas en rubros estratégicos pero desvinculados de la Defensa (^{Bustamante 1999}). Asimismo, la continuidad de la Ley del Cobre en Chile hasta 2018 por la cual las Fuerzas Armadas recibieron entre 1990 y 2017 unos 20400 millones de dólares y, más allá de su derogación, la persistencia del control militar sobre la ejecución de las compras de sistemas de armas (^{Fuentes 2019}).

En lo que respecta a la política, se puede mencionar el caso de Brasil y la subsistencia de la influencia militar sobre el proceso de toma de decisiones en materia de Defensa pese a la creación del Ministerio en 1999 y en función del reacomodamiento de los mecanismos y canales de comunicación de las Fuerzas con el Ejecutivo por medio de instancias de asesoramiento y asistencia (Ley Complementaria 97). Algo similar ocurrió en Perú donde, luego de la destitución de Alberto Fujimori si bien se llevó adelante un proceso de reforma para fortalecer el control civil, las Fuerzas terminaron por recuperar buena parte de su autonomía y la capacidad de defender sus privilegios y, si bien no se vuelven a erigir en el actor político que llegaron a ser, su influencia dentro del Estado persiste y se manifiesta en la definición de las estrategias internas y externas que se llevan adelante en el ámbito de la seguridad y defensa (^{Robles Montoya 2004}). También se puede revisar el caso de Ecuador, donde la institución castrense desplegó hasta 2005 su rol tradicional de tutelaje político arbitrando frente a situaciones de inestabilidad, por ejemplo, en 2000 con la participación de la oficialidad en las protestas contra el presidente Jamil Mahuad y el desentendimiento del Estado Mayor con respecto a garantizar su seguridad, o en 2005 cuando retiraron su apoyo a Lucio Gutiérrez (^{Vargas Velásquez 2010}). Por último, en Venezuela se observa desde 1999 un progresivo y contundente incremento del poder político de las Fuerzas Armadas en virtud del ascenso y consolidación de un proyecto nacional que parte de la idea de la unión cívico-militar y conduce a su politización y partidización (^{Jácome 2018}).

Por consiguiente, los resabios de la influencia y el poder de las Fuerzas Armadas también menoscaban la capacidad de conducción política de la Defensa y a ello se suma, como tercer y último indicador de tal capacidad, el desplazamiento de las agendas correspondientes a ese sector en favor del tratamiento de aquellas ligadas con la seguridad pública. La preponderancia y urgencia de las agendas de seguridad pública es, entonces, un dato consolidado de la realidad sudamericana relacionado con una lógica de conflictividad no tradicional que impactó fuertemente en la subregión durante la posguerra fría y se afianzó en el siglo XXI. Asimismo, las amenazas registradas en las agendas nacionales, particularmente el crimen trasnacional internacional con el tráfico de drogas como el más relevante, se enlazan a fenómenos y problemáticas cuyas connotaciones estructurales vinculadas al posicionamiento periférico de los países se profundizaron con el avance del proceso de transnacionalización y globalización neoliberal acontecido en la década de 1990. De este modo, el incremento de la pobreza, de las asimetrías al interior de las sociedades, el problema del desempleo, la aparición de la figura del excluido, la completa ausencia del Estado en ciertas partes de las geografías nacionales, incluso la imposibilidad de mantener la cohesión interna o imponer el imperio de la ley y el monopolio del uso de la fuerza son cuestiones que atentan contra la estabilidad de los Estados y aseguran la existencia y reproducción de esas amenazas transnacionales (PNUD 2013). Es así como América Latina, en general, se convirtió en la región más violenta del mundo con altos niveles de criminalidad y violencia urbana de la mano de la actuación de grupos armados ilegales que se presentan bajo distintas formas como por ejemplo los grupos para-narcos colombianos, los resabios senderistas en Perú o las bandas criminales de las favelas brasileras (^{Lissardy 2019}).

Por último, hay que considerar también que el desplazamiento de las agendas de Defensa se nutre, por un lado, del desinterés de la dirigencia política con respecto a las problemáticas y desafíos del sector de Defensa, anclado en la falta de una problematización masiva a nivel dela sociedad civil acerca de esos temas (^{Pion Berlin y Trinkunas 2006}). Y este fenómeno se enmarca a su vez en la persistencia de un muy bajo nivel de conflictividad interestatal en Sudamérica evidenciado en indicadores como la multiplicación de las Medidas de Fomento de la Confianza Mutua y Cooperación, la concreción de ejercicios militares combinados como prácticas asiduas, la proliferación de acuerdos sobre Defensa y el recorrido del gasto en el sector de Defensa. Por otro lado, dicho desplazamiento es reforzado por la extensión constante de la práctica vinculada al involucramiento de las Fuerzas Armadas en el abordaje de tal agenda de seguridad pública (^{Calderón 2012}). De este modo los gobiernos, independientemente de su color político y su orientación ideológica, han sucumbido progresivamente a la tendencia de militarizar la seguridad pública debido a que sus fuerzas policiales no solo han sido superadas por los grupos criminales desde una perspectiva de las capacidades y recursos con los que cuentan sino porque, también, han sido corrompidas y su comportamiento por acción u omisión resulta muchas veces funcional a los intereses de tales grupos.

De esta manera el desplazamiento de las agendas de Defensa en favor del tratamiento de aquellas ligadas con la seguridad pública se suma a los nulos o escasos cuadros civiles especializados y a los resabios de la influencia y el poder de las Fuerzas Armadas como indicadores que explican la poca capacidad de conducción política de la Defensa por parte de los Estados sudamericanos. Mientras existan gobiernos abocados a dar respuesta a una agenda pública cada vez más apabullante en cuanto al potencial de peligrosidad de las amenazas que la conforman y que no comprendan la necesidad y urgencia de contar con un sistema de Defensa en condiciones de ejercer su misión principal con respecto a los intereses estratégicos del Estado, será cada vez más difícil torcer ciertas realidades instaladas. En este sentido, es muy poco probable que se incentive sistemáticamente la generación de cuadros civiles capaces de gestionar el sector con pericia y a largo plazo, que se legisle y diseñen políticas para circunscribir a la institución castrense al cumplimiento de su función operativa, o que se jerarquice la agenda de Defensa en consonancia con la importancia estratégica de los asuntos que contiene.

Conducción política de la Defensa: una deuda, muchos ocasos

La dilución del regionalismo posneoliberal encarnado por la UNASUR y el CDS es uno de los tantos ocasos que pudieron haber ocurrido bajo la estela de una conducción política de la Defensa que continúa siendo una materia pendiente para la dirigencia política sudamericana. Pretender desplegar políticas exteriores orientadas a instalar y afianzar un modelo de regionalismo que se condiga con premisas autonomistas es una tarea que implica, para cada uno de los Estados, articular y sustentar su accionar externo en el ámbito estratégico-militar y político-diplomático con una gestióninterna del sector de Defensa que sea acorde. Esto último significa que, cuanto menos, dicha gestión esté anclada en una situación de supremacía civil sobre las Fuerzas Armadas consistente y con un contenido real; que dé cuenta de una planificación del sector de Defensa por parte de la dirigencia política acorde con su relevancia estratégica; y, por último, que sea materializada por una burocracia civil especializada.

Estos requisitos son ineludibles y su ausencia no puede ser compensada con la ocurrencia de un ambiente internacional favorable a la instalación de tal modelo. Por ello, el comportamiento permisivo de la variable sistémica que, en este caso, representa Estados Unidos y su rol tradicional de liderazgo de los asuntos de seguridad internacional en el hemisferio, si bien otorga cierto margen de acción a los vecinos sudamericanos para un proceder novedoso, dista de garantizar un desarrollo meridianamente sólido de dicho regionalismo y con perspectivas de continuidad. En consecuencia, frente al cambio de rumbo político-ideológico en la subregión, la variable sistémica opera acompañando y favoreciendo el proceso de dilución del diálogo en Defensa cuyo origen también es interno. Por ello, si bien son varios los argumentos plausibles acerca de tal desdibujamiento de la UNASUR y el CDS frente al ascenso de la derecha y, en la mayoría de ellos, el comportamiento de la variable sistémica ocupa un lugar de privilegio, en este escrito se recuperó y jerarquizó la variable doméstica dado que su potencial explicativo radica en la profundidad y permanencia de las problemáticas estructurales a las cuales remite y que son inherentes a los vecinos sudamericanos en tanto Estados periféricos del sistema internacional (^{Acharya 1999}).

Por consiguiente, la carencia de cuadros civiles especializados en el área de la Defensa, los resabios de influencia y poder de las Fuerzas Armadas y el solapamiento de las agendas de Defensa por las de seguridad pública son indicadores de la falta de capacidad de conducción política de la Defensa que tienen los Estados de América del Sur. Partiendo de estos contextos domésticos, son muy escasas las probabilidades de llevar adelante políticas exteriores que desarrollen un modelo de regionalismo que implique una disrupción en las relaciones con el poder hegemónico hemisférico y que sea sostenible en el tiempo.