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1. Introducción
Si de éxito y eficacia del sistema interamericano de derechos humanos (SIDH) queremos hablar, de lo que menos deberíamos ocuparnos es del funcionamiento de la Comisión y la Corte interamericana de derechos humanos (la Comisión o CIDH y la Corte, respectivamente), pues la menor presencia e intervención de estos órganos significaría que los Estados Parte a la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) están cumpliendo con sus obligaciones y, por tanto, que ante esa eficacia interna del tratado, su objeto y fin se cumplen, haciendo innecesario que subsidiariamente los órganos del SIDH se vean obligados a ejercer sus facultades y a tener un papel protagónico. Pero eso sería en una América ideal, ya que por desgracia la realidad nos muestra que los Estados no cumplen, ni han cumplido con sus obligaciones internacionalmente adquiridas en materia de derechos humanos.
Ante esa realidad, lo que hacen, cómo lo hacen y los efectos que tiene la actuación de la CIDH y la Corte se convierten en un punto central de análisis y observación, especialmente cuando se piensa en fortalecer al SIDH. Pero teniendo siempre claro que el fortalecimiento del SIDH no pasa sólo por una mejora presupuestal, ya que eso es tan sólo uno de los muchos elementos a tener en cuenta, pero no la base de todo.
Lo anterior es importante destacarlo ahora que la Asamblea General (AG) de la Organización de Estados Americanos (OEA) reunida en Cancún, México, decidió aumentar gradualmente el presupuesto de los órganos del SIDH hasta duplicar en el término de tres años los recursos del Fondo Regular que se destinan a dichos órganos2. Con lo que parece que al menos por un tiempo el tema económico dejará de ser el problema principal. Pero la eficacia de la CADH en los ámbitos nacionales, el adecuado funcionamiento de CIDH y Corte o el cumplimiento de lo que estos órganos ordenan, va más allá de tener o no un buen presupuesto, son cuestiones que involucran voluntad política, responsabilidad jurídica y legitimidad en el actuar.
En ese sentido, antes de evaluar en concreto la forma en que funcionan la CIDH y/o la Corte y hacer propuestas respecto a cómo podrían mejorar su trabajo, la efectividad de sus decisiones o cualquier otro aspecto vinculado con sus facultades y competencias, es imprescindible poner atención en los procesos de selección de las personas que dan vida, rostro y acción a dichos órganos.
Los procesos de selección de integrantes de la CIDH y la Corte han sido de poco interés en el ámbito académico Latinoamericano (Schönsteiner, 2007; Salaza y Roht-Arriaza, 2017), a pesar de su importancia. Pero tampoco han sido de interés en ámbitos político-diplomáticos3, ni siquiera cuando se ha hablado de fortalecer al sistema o a alguno de esos órganos4. Sólo desde algunas organizaciones de la sociedad civil (CEJIL, 2005; DPLF, 2013; CEJIL, 2014) e investigadoras de otras regiones (ver Burgorgue-Larsen, 2015) se ha visto un poco de interés en este tema, aunque tampoco se han debatido todos sus ángulos a fondo.
Ante esa situación, en este artículo buscaré mostrar un panorama completo de esos procesos que históricamente han sido más un intercambio de votos y acuerdos políticos, que un escrutinio de los mejores perfiles o selección por méritos. Pero también, propondré algunas ideas que podrían transformar, mejorar y fortalecer de manera real a la CIDH y la Cortea partir de su integración, dándoles mayor calidad, transparencia y legitimidad.
Con ese fin, en primer lugar, estableceré de manera sencilla qué es lo que establecen las normas que regulan los procedimientos de selección y elección para integrar la CIDH y la Corte. En segundo lugar, destacaré en tres apartados lo bueno, lo malo y lo feo de esos procedimientos, a partir de describir la forma en la cual se llevan a cabo, lo que nos muestra la experiencia de observar dichos procedimientos por varios años y lo derivado de entrevistar a algunos de sus actores desde diferentes ámbitos. En tercer lugar, formularé una propuesta de lo que considero sería deseable para mejorar esos procedimientos y, finalmente, estableceré algunas ideas a manera de conclusión.
2. La (s)elección de comisionadas, comisionados, jueces y juezas en el SIDH de acuerdo con las normas que los establecen y regulan
Lo primero que debemos tener presente es que la cabeza visible de la CIDH está formada por 7 personas, además de una responsable de la Secretaría. Todas son electas a título personal por periodos de cuatro años con posibilidad de una reelección. En la Corte ocurre lo mismo, con la diferencia de que el periodo por el que se les eligen es de seis años, también con una posibilidad de reelección.
Los procesos para elegir integrantes de la CIDH y la Corte no son iguales a pesar de tener algunos elementos comunes. La razón de sus diferencias radica, por una parte, en que la CIDH no sólo es un órgano de la CADH sino también es un órgano de la OEA (Carta de la OEA, 1948, Art. 53) con lo que en su integración participan directamente todos los Estados que forman parte de la OEA y no sólo quienes son Parte de la CADH. Por otra parte, en su naturaleza jurídica, ya que la Corte a diferencia de la CIDH sí requiere que quienes la integren tengan conocimientos jurídicos al tratarse de un tribunal, mientras que en la CIDH eso no es un requisito imprescindible.
2.1. Requisitos y procedimientos para integrar la CIDH
Al hablar de los requisitos que se deben satisfacerse para integrar la CIDH es común el centrarse sólo en el análisis de lo que establece el artículo 36 de la CADH y 3 del Estatuto CIDH. Sin embargo, una comprensión integral no puede perder de vista lo establecido en los artículos 35 y 36 de la primera, así como los artículos 3 y 8 del segundo. Es de este conjunto normativo de donde derivan los requisitos mínimos que se deben satisfacer5.
Pero también, es común sólo poner atención en el procedimiento ordinario de elección que se sigue de acuerdo con los artículos 36 a 38 de la CADH y 3 a 8 del Estatuto CIDH6, dejando de lado el procedimiento extraordinario de elección previsto para el caso de que ocurran vacantes por cualquier razón distinta a la expiración normal del mandato de cuatro años, previsto en los artículos 38 de la CADH y 11 del Estatuto CIDH7.
En ese sentido, si se busca dar soluciones y propuestas integrales en el tema bajo análisis, debemos tener en cuenta todo el conjunto de normas y procedimientos vigentes aplicables, y no sólo aquéllos que consideremos los más importantes.
2.2. Requisitos y procedimientos para integrar la Corte
Situación similar a la antes descrita ocurre en el caso de la Corte, en donde se centra la atención en los requisitos establecidos en los artículos 52 de la CADH y 4 del Estatuto de la Corte, pero poco se profundiza en los establecido en el artículo 18 del referido Estatuto. En ese sentido, es de ese conjunto de normas de donde se deben derivar la totalidad de requisitos que deben satisfacer las personas que aspiren a integrar la Corte8.
En cuanto a los procedimientos, no sólo se puede poner atención en el procedimiento ordinario para la elección de integrantes de la Corte, de conformidad con los artículos 53 y 54 de la CADH y 4 a 9 del Estatuto de la Corte9, sino también en el procedimiento extraordinario10, que es más bien excepcional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 6.3 del referido Estatuto11. Pero también, en el procedimiento para los demás casos de vacantes en la Corte causadas por muerte, incapacidad permanente, renuncia o remoción12. Dejo de lado intencionalmente el procedimiento de designación de jueces ad hoc, pues su elección no seguía un procedimiento en el que interviniera alguno de los órganos de la OEA, sino que era una decisión unilateral de cada Estado que les proponía13.
Pero en todo caso, insisto, en este tema debemos analizar las diferentes variantes existentes y con posibilidad de ser puestas en marcha, y no sólo aquéllas que pueda establecer la agenda política que busquen impulsar organizaciones o Estados.
3. Lo bueno
Encontrar la parte positiva que nos ha dejado hasta hoy el proceso de (s)elección de integrantes de la CIDH y la Corte es sencillo. En primer lugar, dicho proceso ha permitido que ambos órganos continúen funcionando y que se mantengan como un referente en la protección de los derechos humanos en el continente americano. En segundo lugar, se debe destacar que por ambos órganos han pasado personas que no sólo cumplían con los requisitos objetivos y subjetivos para ocupar los cargos, sino que además mostraron un compromiso no sólo en favor de los derechos humanos, sino también en fortalecer todo lo que debería representar el SIDH como conjunto de instituciones y estructuras ejemplares o referentes en el respeto y garantía de los derechos humanos.
Ahora bien, si tenemos en cuenta que los requisitos y procedimientos que antes se mencionaron tienen vacíos y conceptos indeterminados, podría resultar sencillo que con la voluntad de algunos Estados dichos procesos se pudieran alterar en algún sentido y en detrimento del funcionamiento o incluso de la permanencia de la CIDH y la Corte. En ese sentido, también debemos valorar como positivo que eso no ha pasado hasta su último extremo, pues el respeto de los mínimos establecidos en la CADH y los estatutos de ambos órganos se han mantenido estables, con mínimas modificaciones sólo para hacer compatibles los tiempos en que se desarrollan los procedimientos con la fecha en la que se celebra la Asamblea General (AG) OEA14.
4. Lo malo
A partir de lo bueno es fácil deducir en parte lo negativo que ha dejado el proceso de (s)elección de integrantes de la CIDH y la Corte. De manera sencilla se puede decir que algunos de sus aspectos más lamentables son: la falta de transparencia y participación (CEJIL, 2005; DPLF, 2013; Burgorgue-Larsen, 2015), el desprecio por el mérito y la diversidad (CEJIL, 2005), el mercado político-diplomático de votos (Faúndez, 1998) y la baja legitimidad que se les da a los órganos con los procesos de elección.
La falta de transparencia no sólo se da en el proceso que se sigue ante la OEA, en el que por muchos años sólo participaban la Secretaría General (SG), las misiones diplomáticas ante la OEA y las delegaciones de los Estados en la AG o el Consejo Permanente (CP). Sino que también al interior de los Estados existe esa falta de transparencia, ya que estos designan sus candidaturas sin seguir procedimientos públicos que permitan valorar, por una parte, los criterios o procedimientos concretos que se siguen y, por otra, los méritos, cualidades e idoneidad de las personas que se propone ante la OEA (Salaza y Roht-Arriaza, 2017).
De acuerdo con los estatutos de la CIDH y de la Corte la votación por la que se elige a quienes integrarán esos órganos es secreta, pero el resto del procedimiento previo no tiene por qué seguir esa secrecía, ni dentro de los Estados ni ante la OEA. Nada lo justifica, mientras que la existencia de procedimientos transparentes mucho sumaría a la legitimidad (Bogdandy, 2013), independencia e imparcialidad de los dos órganos interamericanos.
La falta de participación de agentes distintos a los estatales y, en específico, de los pertenecientes a los poderes ejecutivos de los Estados, así como de los órganos políticos de la OEA, es evidente (CEJIL, 2005). Esto está estrechamente vinculado con lo anterior y se refleja igualmente tanto a nivel interno como a nivel OEA. Pero esa participación faltante no sólo es la de la sociedad civil por medio de algunas organizaciones no gubernamentales, como han insistido algunas de éstas15, también es necesaria la participación de sectores académicos, sociales, culturales, políticos y, a nivel interno, sería deseable que no todo quedara en manos del Poder Ejecutivo, sino que también el Legislativo y, por qué no, el Poder Judicial (DPLF, 2013) pudieran tener una participación en los procesos nacionales. La importancia que han adquirido la CIDH y la Corte bien amerita una mayor democratización de los procesos de (s)elección de las personas que las integrarán, por medio de una participación plural y multisectorial.
Estos problemas de falta de transparencia y participación son tan evidentes que no han sido ajenos a la OEA, ya que por medio de las resoluciones AG/RES. 2120 (XXXV-O/05); AG/RES. 2166 (XXXVI-O/06) y AG/RES. 2887 (XLVI-O/16)16 se ha invitado a los Estados miembros a considerar la posibilidad de consultar a las organizaciones de la sociedad civil con el fin de proponer las candidaturas con mejores perfiles; se ha pedido al SGOEA que publique en la página web de ésta los respectivos curriculum vitae de los candidatos o candidatas, a fin de que los Estados y la sociedad civil en general estén adecuadamente informados sobre el perfil de las candidaturas a la CIDH y la Corte. También se ha pedido recientemente al CP que invite a los candidatos y candidatas a dichos cargos postulados por los Estados a realizar una presentación pública ante dicho Consejo antes de su elección, en la medida de lo posible, a efectos de dar a conocer con mayor profundidad su visión, propuestas e iniciativas en el supuesto de resultar electos; buscando además que eso se difunda lo más ampliamente posible. Con lo que es evidente que el problema existe y el proceso debe de cambiar.
Otro de los aspectos negativos que han dejado los procesos actuales es el desprecio que se ha hecho al mérito y a la diversidad en la integración de la CIDH y la Corte. El primer aspecto se refleja por el hecho de que un importante número de candidaturas y, por tanto, de integrantes de la CIDH y la Corte han sido personas pertenecientes a las élites políticas, diplomáticas o académicas nacionales que llegan a esas posiciones más por sus conexiones políticas, por amiguismo, nepotismo y/u otro tipo de acuerdos o prebendas políticas, antes que por sus méritos, cualificaciones y conocimientos en derechos humanos.
Esto ocurre, por una parte, por la vaguedad y amplitud de los requisitos que establecen la CADH y estatutos para las personas que integraran esos órganos. Por otra parte, porque una vez que son propuestos por los Estados no hay una revisión, ni evaluación minuciosa, seria y rigurosa de esas calidades y méritos (Faúndez, 1998). La “buena diplomacia” lleva a que ningún Estado cuestione las candidaturas de otro Estado, para evitar que en algún momento futuro ese escrutinio pudiera jugar en su contra. Con lo que han llegado tanto a la CIDH como a la Corte personas cuyo único mérito era el de su cercanía, lealtad, amistad o capacidad de adulación al Presidente, el Canciller, el Embajador o el Ministro determinante de turno en su país o cualquiera otra conexión con personas cercanas a éstos (Salaza y Roht-Arriaza, 2017). Que sí, después de pasar cuatro/seis u ocho/doce años como aprendices de lujo, terminan pareciendo expertos en el SIDH, cuando a su llegada se evidencia que no habían leído ni siquiera una vez completa la CADH.
Esta situación no es exclusiva del SIDH, ni en la OEA un vicio sólo en la CIDH y la Corte, es un problema estructural de casi todos los sistemas internacionales, sea la Corte Internacional de Justicia, la Corte Penal Internacional (MacKenzie et. al., 2010), el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Kosar, 2014) o los órganos y organismos de derechos humanos de Naciones Unidas como lo son relatores, grupos de trabajo o comités. Una penosa realidad que se conoce por toda aquélla persona que observa de cerca esos procesos, pero que suele callarse para proteger la honorabilidad de dichos órganos, a pesar de que con ello se encubre a algunas personas con evidentes carencias éticas al aceptar una posición para la cual no tienen ni los méritos, ni las cualidades.
El segundo aspecto en este ámbito, esto es, la falta de diversidad, se ve de dos formas claras. Una, ante la escasa presencia de personas pertenecientes a países caribeños17 y centroamericanos18. Lo es también la casi nula presencia de personas con orígenes o pertenecientes a pueblos indígenas19, afrodescendientes20, personas con discapacidad y otras condiciones que reflejen la realidad de los ciudadanos y ciudadanas de América (CEJIL, 2005).
Otra, ante la también escasa presencia de mujeres en la integración de la CIDH y la Corte. De las 71 personas que han integrado la CIDH entre 1960 y 2017, sólo 12 han sido mujeres21 (16%). Mientras que de las 37 personas que han integrado la Corte entre 1979 y 2017, sólo 5 han sido mujeres22 (13%).
El problema de la falta de presencia de mujeres tampoco es exclusivo de la CIDH y la Corte, pero sí en donde se ve esa constante de casi nulo progreso, ya que actualmente en la Corte Africana 5 de sus 11 integrantes son mujeres, mientras que 7 de las 11 integrantes de la Comisión Africana son mujeres. En el caso del Tribunal Europeo, 15 de sus 47 integrantes son mujeres23. Resultando evidente que, en ese rubro, África es por mucho la que mejor equidad de género muestra en su integración y América es la que más rezagada se encuentra en los últimos años, aunque su déficit en ese rubro es más bien histórico (Castilla, 2017, p.10)24.
En este punto vale la pena destacar que no es una situación de cuotas o cupos, ni de priorizar diversidad frente a méritos, sino en no desestimar los méritos que hay en esos sectores de la población. Porque tampoco se trata, como recientemente ocurrió, de sumar una mujer a la CIDH pasando por alto que era (es) funcionaria en activo de primer nivel del gobierno de Brasil que llegó al poder rompiendo principios democráticos básicos.
El tercer gran problema que se presenta es el del mercado político-diplomático de votos. Vinculado con los dos aspectos anteriores, a los Estados antes que evaluar los méritos, las capacidades, la diversidad y, en síntesis, la forma en la cual tanto la CIDH como la Corte tendrán una mejor integración, lo que les interesa es que las candidaturas que presenten lleguen a buen fin; o al menos que éstas les permitan hacer un buen intercambio de votos para la integración de algún otro órgano de la OEA, de algún mecanismo u órgano de Naciones Unidas (Faúndez, 1998) o en su caso de algún otro tribunal internacional (MacKenzie et. al., 2010).
A lo que se le da más importancia, de este modo, es a la agenda política o diplomática que cada Estado tiene, la fuerza o predominancia político-diplomática que se quiera hacer valer y los intereses que en un determinado momento estén comprometidos a hacer valer o vigilar. Así, puede haber, como ha habido, personas con calidades y méritos destacados, pero si a un país o a una región le interesa ocupar un lugar en la CIDH o la Corte a cambio de ceder uno en la Organización de Naciones Unidas (ONU), el intercambio de votos tendrá eso en el centro de la negociación y debate, mas no a las cualidades y méritos de una candidatura en concreto (Salaza y Roht-Arriaza, 2017). De igual forma, si un país quiere asegurar un lugar en cualquier otro órgano de OEA o de ONU, puede garantizar su voto a la candidatura de cualquier Estado a cambio de que éste le vote en aquél que sea su objetivo de acuerdo con su agenda político-diplomática. A pesar de que la votación es secreta y en alguna ocasión ha habido sorpresas al no salir elegido -por ejemplo, algún candidato propuesto por Estados Unidos- la regla general nos muestra que se honran los acuerdos en el intercambio de votos.
Es cierto que las posiciones en la CIDH y la Corte no son de las más “baratas” en el “mercado de votos”, pero tampoco son de las más “caras en el mercado” global. Esta situación, como parece evidente, tampoco es exclusiva del SIDH, pues se observa también en los casos de la Corte Internacional de Justicia y Corte Penal Internacional (MacKenzie et. al., 2010), como en prácticamente todos los órganos y organismos de ONU, pues al final, todos los puestos entran en ese mercado internacional de votos e intereses políticos en el que están inmersos los Estados al formar parte de las diferentes organizaciones multilaterales o al ser parte de tratados que tienen órganos especializados.
Finalmente, en lo malo, el cuarto gran rubro que deriva de los temas anteriores es la baja legitimidad de la que se les dota a la CIDH y la Corte al final del proceso. Esto es así, ya que no surgen de procedimientos democráticos, ni transparentes (Bogdandy y Krenn, 2015), ni participativos, ni plurales; pero tampoco se asegura que lleguen a dichos órganos los mejores perfiles que puedan garantizar que se emitan decisiones congruentes, bien razonadas y sustentadas en la mejor aplicación del marco normativo interamericano (Thomassen, 2008) ya que, por el contrario, surgen de procesos altamente politizados, secretos en muchas de sus etapas y en donde prevalecen los intereses de los Estados (MacKenzie et. al., 2010).
Con lo que toda la legitimidad con la que deben contar la CIDH y la Corte para el desarrollo de sus facultades y competencias, la tienen que ganar en el día a día de su actuar. Quedando esto siempre condicionado y limitado; por un lado, a que no todas las personas que integran ambos órganos están capacitadas para hacerlo de la mejor forma y, por otro lado, a que prácticamente todas las personas que los integran están condicionadas en su actuar al menos en su primer mandato si es que buscarán la reelección. Aunque también en muchos casos es del propio interés de los Estados que ambos órganos no funcionen de la manera más eficaz y eficiente posible.
Esto podría ser irrelevante si la CIDH y la Corte se limitaran a hacer su trabajo en el ámbito internacional, pero cuando están dictando medidas que generan o modifican políticas públicas en los Estados o incluso lo que se debe legislar, derogar o analizar en el marco constitucional interno de los Estados, no es menor que carezcan de mínimos de legitimidad democrática que sustenten su actuar, sin necesidad de buscarla a cada paso que dan o por otros medios.
De estos cuatro grandes males se podrían analizar algunos más particulares, pero por el espacio disponible ahora no puedo desarrollarlos. En todo caso, también es necesario al menos señalar en este punto que la atención en esa falta de trasparencia, amiguismo, nepotismo y reparto de cuotas en el caso de la CIDH y la Corte no debe quedarse en los procesos de (s)elección de las cabezas visibles de esos órganos, sino también se debe extender la mirada y vigilancia en sus secretarías y en todo el personal permanente de éstas, ya que de igual forma es un “secreto a voces” que los procesos de selección de funcionarios y funcionarias, consultorías e incluso, en muchos casos, becarios y becarias, poco atiende al mérito y mucho atienden a otro tipo de factores o intereses personales25.
Sólo recientemente para la designación del último Secretario Ejecutivo de CIDH (Salaza y Roht-Arriaza, 2017) y de las relatorías de libertad de expresión y sobre derechos económicos, sociales y culturales, se ha visto un cambio para bien en la CIDH al hacer realmente pública la convocatoria y un poco más transparente el proceso de selección, al menos en algunas de sus etapas. Pero en la Corte nada mejora, pues también hace no mucho se creó una posición hasta antes inexistente (Director Secretario Jurídico) a fin de colocar ahí a un cercano del entonces Presidente de la Corte. Con lo que es evidente que es un tema importante en los análisis de estos órganos, que ahora me supera, pero que ya habrá ocasión de analizar a profundidad.
5. Lo feo
A partir de lo malo, lo reprochable es más fácil de explicar. Como feo se debe considerar el conjunto de prácticas y situaciones que en muchas ocasiones muestran al SIDH más como una simulación de honorabilidad y prestigio, que como ejemplo a seguir. Ese conjunto de situaciones que se conocen desde diferentes ámbitos dentro del SIDH, pero de las cuales muchas veces se prefiere no hablar, por una parte, para no debilitar lo que sí ha funcionado en la protección de los derechos humanos y, por otra, para no ser colocado dentro de las filas de quienes buscan desprestigiar al SIDH.
Ejemplos de eso hay muchos, como también los hay de buenas prácticas. Podrían señalarse nombres y apellidos para hacerlo más claro y elocuente, pero con describir algunas situaciones generales se puede dar muestra de lo que se debe transformar a partir de reconocer la existencia de esos vicios que, muchas veces, nos aquejan a nivel nacional y que han llegado por transmisión casi automática al ámbito de la OEA.
Así, es feo darse cuenta y confirmar que a pesar de que para integrar la CIDH y la Corte se exige contar con una alta calidad moral, se puede encontrar entre las 71 personas que han integrado la CIDH y las 37 que han integrado la Corte a algunas que eso se les podría (y debió) cuestionar, o al menos presumir la ausencia de ésta, cuando antes de llegar a esas posiciones formaron parte de gobiernos en los que directa o indirectamente ellas violaron o avalaron violaciones de derechos humanos; otras que ocupando una posición privilegiada construyeron su candidatura; algunas más que dirigieron o presidieron sin cambios para bien a partidos políticos, instituciones o dependencias con obscuros pasados de represión o de violación de derechos humanos; pero también otras que sin importarles las incompatibilidades que ponen en duda la independencia, imparcialidad y el buen desempeño de la función por la que aspiraban, no renunciaron a sus cargos o funciones públicas previas hasta el momento de verse electas o incluso después.
También es feo el hecho de que a pesar de que se pide tener reconocida competencia o versación en derechos humanos, vinculado con lo anterior, se han instalado en la Corte y la CIDH algunas personas que tampoco mostraban del análisis minucioso de sus hojas de vida ya no una reconocida competencia, sino ni siquiera conocimientos básicos en derechos humanos y menos en el SIDH. Siendo vergonzoso que algunas de sus principales aportaciones, publicaciones y estudios sobre derechos humanos sean aquéllos que hicieron durante o con motivo de sus candidaturas o todas aquéllas que hacen a partir de integrar esos órganos.
Eso se demuestra fácil, especialmente cuando se les lee o escucha hablar de temas, casos, informes o jurisprudencia interamericanos en foros abiertos o especializados y no en aquéllos ad hoc que suelen organizárseles para que se luzcan y en los que se les protege de preguntas incómodas. Aunque lo realmente grave es que, bajo la cobertura de lo que representan la CIDH y la Corte, esas personas emitan opiniones o “estudios” y crean “doctrinas” que tienen como único sustento la “autoridad” que les da integrar esos órganos, pero no más26. Lamentablemente ni esto, ni otros aspectos son tomados en cuenta ni en el proceso inicial, ni en las reelecciones. Simplemente se les propone y aprueba.
Pero lo feo no sólo está en los elementos subjetivos antes descritos y respecto a los cuales se me podría alegar una falta de cientificidad, a pesar de la existencia de ejemplos comprobables para cada una de las afirmaciones realizadas. En los elementos objetivos, especialmente observables en el caso de la Corte, también hay historias. Así por ejemplo, en cuanto al requisito de “reunir las condiciones requeridas para el ejercicio de las más elevadas funciones judiciales conforme a la ley del país del cual sean nacionales o del Estado que los proponga como candidatos o candidatas” (CADH, 1969, Art. 52.1)27, hay varios casos en los que eso no se habría superado si se analizan a detalle los textos constitucionales y/o legales que establecen los requisitos para integrar los tribunales supremos u órganos judiciales supremos28.
Un ejemplo claro de esto está en las primeras integraciones de la Corte, cuando Costa Rica propuso para ese tribunal a una persona nacional de Estados Unidos, quien consiguió su lugar. Si atendemos a la norma antes citada y el contenido del artículo 159 de la Constitución de Costa Rica, es fácil darnos cuenta que esa persona no reunía las condiciones requeridas para el ejercicio de las más altas funciones judiciales del Estado que lo proponía, ya que para ser magistrado de la Corte Suprema de Justica de Costa Rica se requiere, entre otras cosas: “1) Ser costarricense por nacimiento, o por naturalización con domicilio en el país no menor de diez años después de obtenida la carta respectiva. […]; 2) Ser ciudadano en ejercicio”.
Siendo evidente que el juez estadounidense no cumplía con ello. Sin embargo, eso no fue objeto de debate ni de cuestionamiento, simplemente se le aprobó e incluso en su momento se le reeligió. No pongo en cuestionamiento la calidad y prestigio de ese juez, sino que pongo en evidencia que, si es así de fácil burlar elementos objetivos evidentes, más lo son los elementos subjetivos que por su significado y lo que representan, casi nadie se atreve a cuestionar, ni poner en duda, aunque haya elementos claros para cuestionarlos.
Otro aspecto feo es el gasto presupuestal que se hace en las campañas de promoción de las candidaturas, en donde se ve a las personas propuestas visitando las cancillerías en las capitales de los países o las misiones diplomáticas ante la OEA en Washington, D.C. Como si esos recursos no pudieran destinarse para mejores propósitos de la protección de los derechos humanos a nivel nacional o interamericano. Con lo que, a mayores posibilidades económicas de los países, mejores oportunidades de negociación en el intercambio de votos. Así, los Estados les montan las campañas, les pasean, les organizan la agenda, invierten recursos en las personas que proponen (Salaza y Roht-Arriaza, 2017), pero al final debemos creer que las personas propuestas son totalmente independientes e imparciales. Observadas en conjunto, todas estas circunstancias al menos deben generar alguna duda.
Pero también vinculado con lo anterior, la fuerza y prestigio que tenga la diplomacia de cada país influye, pues, aunque hay quien considera que el nombramiento de integrantes de la CIDH y sobre todo de la Corte es un tema de simple éxito (Torres, 2014), la realidad muestra que el peso (e intereses) de cada país en el marco de la OEA es determinante, haciendo evidente una vez más que el mérito de las personas y la diversidad de su procedencia importan poco. Así, tenemos que en 38 años de la Corte nunca ha habido personas nacionales de Bolivia, El Salvador, Guatemala o Paraguay29, mientras que de Estados Unidos que no es Parte a la CADH y, por tanto, no puede proponer ni votar, sí ha habido. Como también se ha visto que la maquinaria coordinada de la diplomacia de México y Colombia dejó fuera de Corte a dos mujeres caribeñas que la integraban al impedir su reelección con el fin de que ingresaran dos hombres de las nacionalidades de estos países. Coincidentemente también, ambos países en toda su historia sólo han propuesto hombres para integrar tanto la CIDH, como la Corte.
En la CIDH la historia no es muy distinta, ya que en 57 años nunca ha habido personas nacionales de Belice, Bahamas, Nicaragua, República Dominicana, San Vicente y las Grenadinas o Suriname, mientras que ha habido diez nacionales de Estados Unidos. Como también hay casos de personas, por ejemplo, una de Perú, que tras su efímero paso por la CIDH, años después integró la Corte desde donde buscó ser candidato a la SG OEA, como muestra clara que reitera que para algunos la política, el protagonismo y el poder les importa más que la efectiva protección de los derechos humanos o que éstos se han convertido en un simple medio para sus fines.
Sin que, nuevamente, el espacio permita abordar todo lo que sería interesante destacar es preciso señalar que también es feo que las vacantes a pesar de lo que dice la CADH y los estatutos de la CIDH y la Corte: que, para ocupar éstas todos los países pueden presentar candidaturas, éstas se hayan convertido en espacios reservados para los Estados a pesar de que se asignan a título personal y no en representación de dichos Estados. Con lo que, especialmente en la CIDH, esos procesos son doblemente opacos; en ocasiones pasan inadvertidos y los Estados sustituyen a su nacional por otro, sin ningún escrutinio, siendo ello avalado sin cuestionamiento alguno por el CP. Con lo que todo lo antes expresado se multiplica y agrava especialmente en estos casos.
Finalmente, como ya lo dije, no entraré al tema relativo a los jueces ad hoc que es otra parte oscura de la historia de Corte. Sólo diré que a partir de esas posiciones ad hoc, utilizadas en varios casos como periodo de prueba por los Estados para construir después candidaturas para integrar dicho órgano, se llegó en un caso al descaro de nombrar un juez ad hoc casi un mes después de que la propia Corte estableciera en la OC-20/09 que en peticiones individuales, como era el caso, los Estados no tenían el derecho de nombrar juez ad hoc30. Sin embargo, ni México, ni la persona propuesta como juez ad hoc prestaron atención a la OC-20/09 y el juez ad hoc ejerció funciones31. Tres años después de esa participación, se presentó la candidatura de esa misma persona para que se integrara en principio por seis años a la Corte. Una situación que bien podría poner en duda al menos los escasos que eran en ese momento los conocimientos de la persona propuesta sobre la actualidad de la jurisprudencia emitida por la Corte. Pero, sobre todo, el tramposo actuar del Estado, permitido por la propia Corte a pesar de la decisión que había emitido días atrás.
Como se observa, en síntesis, lo feo es ese conjunto de acciones o situaciones que generan un debilitamiento institucional, esas malas prácticas que anteponen intereses políticos o personales a la efectiva protección de los derechos humanos, esos vicios que involucran poder, nepotismo, amiguismo, corrupción, fraude a la ley y otro tipo de prácticas que tanto padecemos a nivel nacional, pero que también reproducimos a nivel interamericano. “[S]ería ingenuo asumir que esta forma de designación de jueces y comisionados no repercute negativamente en su independencia e imparcialidad, poniendo en tela de juicio la credibilidad en el propio sistema interamericano” (Faúndez, 1998, p. 187).
6. Lo deseable
Ante la realidad antes relatada, lo que corresponde es intentar construir una propuesta que multiplique lo bueno, minimice lo malo y elimine lo feo, pero no sólo en una parte del proceso, sino en todo, desde su inicio a nivel nacional hasta la votación final en la AG OEA.
Aunque podría ser atractivo replicar procedimientos que, a pesar de tener aún deficiencias, se muestran con avances como el del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Kosar, 2014; Lemmens, 2015), el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sauvé, 2015), el Tribunal de Justicia del Caribe (Jordan, 2004), algunas cosas que se han recomendado para la Corte Penal Internacional o la Corte Internacional de Justicia (MacKenzie et. al., 2010) y también, algunos aspectos destacables de la Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos; por la naturaleza no permanente de CIDH y Corte no es fácil, oportuno, ni acertado intentar simplemente replicar mecanismos o procedimientos32.
En ese sentido, la propuesta que a continuación se desarrolla está pensada en América en el marco de la OEA, teniendo presente, la naturaleza cuasi jurisdiccional y altamente política de CIDH y la naturaleza jurisdiccional de Corte33.
Así las cosas, lo que a continuación se propone, para verse transformado en realidad, requerirá en el ámbito internacional de al menos una Resolución de la AG OEA, que se podría ir actualizando de acuerdo a las necesidades y evolución del sistema; así como una modificación de los estatutos de la CIDH y de la Corte34, como se hizo en 1991. En el ámbito interno sería deseable la creación de marcos legales que recogiendo los lineamientos internacionales permitan generar certeza en dichos procedimientos (Burgorgue-Larsen, 2015).
La Resolución debería de recoger los aspectos que se desarrollarán a continuación. La modificación de los estatutos implicaría incluir en el artículo 4 del Estatuto CIDH y 8 del Estatuto Corte que: La Asamblea General de la OEA, en una Resolución aprobada por mayoría, emitirá los Lineamientos para la selección de candidatos y candidatas a integrar la Comisión o la Corte, respectivamente.
Bajo ese entendido, en primer lugar, desarrollaré lo que sería deseable considerar en los procedimientos nacionales y, después, en el procedimiento ante la OEA35.
6.1. Procedimiento nacional36
Convocatoria pública para presentación de candidaturas. Se llevará a cabo dentro de los noventa días previos al inicio del año en que se puede presentar candidaturas para integrar la CIDH o la Corte, en diarios oficiales, páginas web de instituciones públicas y redes sociales de éstas37.
Requisitos para la presentación de postulaciones. Además de lo establecido en la CADH y los estatutos, las postulaciones deben ser presentadas con el respaldo38 de 5 personas, instituciones u organizaciones39 que cuenten con probado trabajo o experiencia en el SIDH.
Hoja de vida homologada. Cada persona postulada y, en su caso, seleccionada tendrá una hoja de vida integrada por los siguientes rubros40:
| CIDH | Corte |
| Datos personales y trayectoria profesional | |
| Razones por las que tiene una alta calidad moral (máximo 500 palabras)41. | |
| Listado de cinco ejemplos que demuestren sus conocimientos en derechos humanos42. | |
| Declaración de no estar desarrollando actividades que pudieren afectar su independencia, su imparcialidad, o la dignidad o el prestigio de su cargo en la Comisión o la Corte | |
| Algún aspecto que se quiera destacar de la trayectoria de la persona (máximo 500 palabras). | |
| Votos obtenidos en el procedimiento interno. | |
| Justificación de que reúne las condiciones requeridas para el ejercicio de las más elevadas funciones judiciales conforme a la ley del país que lo propone. | |
| Ultimo grado académico-jurídico obtenido y ámbito de especialización (si lo tiene). | |
Proceso de selección de candidaturas. Una Comisión evaluadora (CE)43 integrada por representantes del Poder Ejecutivo (1), Poder Legislativo (1), Poder Judicial (1), organizaciones de la sociedad civil con estatus reconocido ante la OEA (1) y del Consorcio de Universidades de la OEA en el país (1) elaborará una lista inicial de hasta cinco personas que podrían ser postuladas44. Dicha lista se hará pública junto con las hojas de vida homologadas y se dará un plazo de 7 días hábiles para que se hagan llegar a la CE observaciones sobre las personas seleccionadas45.
Entrevista pública de hasta cinco personas preseleccionadas ante la CE y elaboración de lista final. Con el resultado de la entrevista anterior, las observaciones recibidas y la información disponible, la CE elaborará una lista final de tres personas en las que al menos deberá haber una mujer, siendo deseable que al menos alguna de las tres pertenezca a un grupo social minoritario del país.
Ratificación de postulación por órgano legislativo en el caso de la Corte. A fin de dotar de una mayor legitimidad a la Corte y en razón de los requisitos que se exigen a quienes la integran, el órgano legislativo con facultades para la aprobación de cargos diplomáticos y/o aprobación de tratados, deberá ratificar la lista aprobada por la CE que será presentada ante la SG OEA.
Integración de propuesta de candidatura ante la OEA. Cada Estado interesado en participar en la integración de la CIDH o la Corte presentará al menos dos candidaturas46, asegurando en todo caso un equilibrio de género47. La tercera persona que no integre la propuesta del Estado se pondrá a disposición de cualquier otro Estado que quiera presentar una terna, informando de ello a la SG OEA.
En el caso de la presentación de candidaturas para cubrir vacantes por razón distinta a la conclusión del mandato, el procedimiento será el mismo, con la única diferencia que la convocatoria se emitirá dentro de los 30 días siguientes a que se tenga noticia de la vacante48.
Para los casos de reelección49, la CE se integrará con el fin de analizar el desempeño de la persona seleccionada, abriendo un plazo de diez días para recibir opiniones. Por mayoría simple, reiterará la postulación o sugerirá que ello no se haga y en su lugar se presente una nueva candidatura.
6.2. Procedimiento en la OEA
Verificación del listado de candidaturas por orden alfabético elaborado por la SG. Un Panel Asesor (PA)50 integrado por representantes del Centro de Estudios de Justicia de las Américas (1), del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (1), de las organizaciones de la sociedad civil con estatus reconocido ante la OEA (1), del Consorcio de Universidades de la OEA (1) y del CP OEA (1) verificarán que todas las personas cumplan los requisitos. En caso de que se encuentren irregularidades, lo pondrán en conocimiento del Estado para que en su caso subsane el problema o sustituya las candidaturas respectivas.
Publicación de la lista definitiva. La SG OEA publicará en su página web el listado definitivo de candidaturas al menos 30 días antes de la celebración de la AG.
Presentaciones públicas ante el CP OEA con participación de la sociedad civil y presencia del PA. Las personas que conformen la lista de candidaturas harán una presentación ante el CP OEA51, a fin de exponer las razones por las cuales se postulan, por las cueles deben ser seleccionadas y su visión a futuro del órgano que integrarán. Tanto las representaciones de los Estados, como las de la sociedad civil podrán formularles preguntas. De acuerdo al número de candidaturas existente, se podrá celebrar más de una sesión de presentaciones, siempre respetando el orden alfabético de las candidaturas.
Otras entrevistas con personas integrantes del listado de candidaturas. Si algún Estado desea que las personas que ha postulado sean entrevistadas por otros Estados, deberán informarlo a la SG OEA a fin de que se organice una sesión pública con ese fin, a la que podrá asistir como observadores la sociedad civil y el PA. De igual forma, si algún Estado o grupo de Estados están interesados en conocer a mayor profundidad el perfil de alguna de las candidaturas, se seguirá el mismo procedimiento.
Informe final para los electores. El PA formulará un informe final que se pondrá a disposición de los Estados cinco días antes de la AG. En dicho informe se establecerán las valoraciones que hayan recibido las diferentes candidaturas y se especificará su nacionalidad, el país que les propone, su género, su origen étnico y su hoja de vida homologada.
Para los casos de vacantes se seguirá el mismo procedimiento, aunque los plazos de éste se podrán ajustar de acuerdo al número de candidaturas que se hayan presentado. Siendo deseable en este caso que al menos se integre una terna, lo que por lógica significa que al menos tres países presenten candidatura.
Para los casos de reelección, el PA elaborará un informe para los Estados con la información que le proporcionen las CE nacionales y las observaciones que recogerá por un periodo de treinta días después de que se haya cerrado el registro de candidaturas.
Como puede observarse de esta propuesta, a nivel nacional todo es nuevo. En la parte que corresponde a la OEA sólo he destacado los pasos o situaciones que haría falta incluir al procedimiento vigente que se refirió en el segundo apartado de este artículo, a fin de evitar repetir aquí todo el proceso que se sigue.
7. A manera de conclusión
Los vigentes procesos de (s)elección para integrar la CIDH y la Corte a pesar de algunos esfuerzos recientes para darles mayor transparencia, siguen siendo opacos, con participación casi exclusiva de los agentes estatales (ejecutivo) y en los que se sigue priorizando el acuerdo político-diplomático de los intereses de los Estados antes que el mérito, calidades, cualificaciones y experticia de las personas que son postuladas.
Lo anterior, en gran medida se sigue presentando por el escaso debate y análisis que se ha dado en relación con ello, en dónde sólo se encuentran algunos esfuerzos de organizaciones de la sociedad civil, pero muy escasos estudios y debates académicos en la región. Esta situación ha generado que sólo cuando se aproxima un periodo de renovación, salten las alarmas y por unos días o meses se ponga interés en el tema.
Los procesos de (s)elección son, sin duda, un tema pendiente de análisis y debate profundo en el SIDH, pues, aunque personas con perfiles muy destacados nos han dejado algunas gratas experiencias al pasar por la CIDH y Corte, eso no quita lo viciados y politizados que han sido los procesos de elección de éstas. Como tampoco nos puede hacer olvidar que mucha de la calidad, eficiencia y legitimidad de esos órganos pasa por quienes los representan, con lo que debemos poner mucha atención en eso, siendo críticos constructivos y no cómplices silenciosos, si en verdad queremos un SIDH fuerte.
Lo que ocurre en la (s)elección de integrantes de la CIDH y la Corte no son problemas exclusivos de la OEA, sino de muchos tribunales, órganos y organismos internacionales. Sin embargo, en esos otros ámbitos desde hace tiempo se discute amplia y abiertamente está situación con el fin de encontrar soluciones. En ese sentido, no nos podemos quedar atrás, ya que lo que se haga bien o mal en la (s)elección de integrantes de los órganos interamericanos, repercute en lo que ocurre en otros procesos y viceversa.
La propuesta que he formulado no es ni por mucho una idea cerrada sino tan sólo un esfuerzo en pocas páginas por aportar opciones ante el diagnóstico que surge de seguir, observar y entrevistar a quienes han participado y participan en esos procesos de elección. La propuesta en todo caso debe ser tomada como una invitación para debatir, teniendo como punto de partida algunos elementos base. Una invitación a debatir desde todos los sectores y teniendo como fin el real fortalecimiento del SIDH a partir de tener la mayor excelencia posible en la CIDH y la Corte, no sólo en sus caras visibles sino en todas sus estructuras de funcionamiento.
Se han dejado de lado temas importantes y precisión en otros, como todo lo relacionado con la selección de las secretarías de ambos órganos y de todo el personal que integra éstas, como entes permanentes. Asimismo, la inclusión de soluciones a algunos aspectos como una más fuerte participación de la sociedad civil o reformas más profundas que impliquen incluso la modificación de la CADH. Sin embargo, este artículo aspira motivar el diálogo y debate, así como a considerar otras propuestas ya existentes para encontrar las mejores opciones.
El fortalecimiento efectivo del SIDH sólo se dará a partir de un diálogo y debate plural e informado, ya que sólo así estaremos en disposición de tener con mayor certeza ideas claras respecto a lo que falta, a lo que funciona, a lo que requiere cambios, así como a las opciones existentes o disponibles para generar transformaciones positivas y a cómo se pueden hacer. Hagámoslo por los derechos humanos de todas y todos.
