Introducción

El nuevo pacto entre Estado y Universidades y Escuelas Politécnicas, que obliga a estas últimas a rendir cuentas a través de procesos de avaluación para acreditar calidad, introduce preocupaciones por desarrollar metodologías, lenguaje preciso y socialización de buenas prácticas. En América Latina: México, Brasil, Argentina y Chile por volumen de matrícula universitaria y por tradición, mantienen un liderazgo. Ecuador en los últimos años muestra significativos progresos que requieren de una mejora cualitativa constante. Su proceso, con luces y sombras, necesita ser examinado y reflexionado sin tregua con el propósito de consolidar los avances y de advertir las dificultades y los riesgos.

Un contexto de crisis económica y unas recientes reformas introducidas, en la Ley Orgánica de Educación Superior, exigen dar una mirada crítica a la evolución de la normatividad principal y a los esfuerzos y dificultades por llevarlas a la realidad. El debate está abierto y el presente artículo espera aportar al mismo.

Desarrollo

Los procesos de evaluación de la calidad, en el sistema universitario ecuatoriano, desde el 2010 estuvieron marcados por la norma, misma que establecía, en su artículo 97 de la Ley Orgánica de Educación Superior, que la evaluación reflejaría como resultado una clasificación académica o categorización de las instituciones, carreras y programas. Su expresión sería un ordenamiento de las instituciones, carreras y programas de acuerdo a una metodología que incluía criterios y objetivos medibles y reproducibles de carácter internacionalⁱⁱ.

Estas clasificaciones se encuentran contenidas en la Tabla 1 que a continuación se presenta:

Tabla 1 Procesos de evaluación, acreditación y clasificación académica institucional (2009-2017) 

Fuentes: Documento interno de trabajo del Consejo de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, CACES.

Las clasificaciones y/o rankings de las Universidades son instrumentos frecuentes en el diseño de políticas públicas y en la implementación de reformas a los sistemas de Educación Superior (^{Cielo y otros, 2016}). Los alcances y los límites de clasificar o rankear a las IES es materia de discusión, pero no es menos cierto que, en algunos casos, son referentes que proporcionan una racionalidad a quienes los asumen y les permite, entre otras posibilidades: asignar presupuesto y asistencia técnica de forma focalizada.

La información que ofrece una clasificación permite una fotografía del momento por el que atraviesan las Universidades y entrega elementos comparativos que mejoran el conocimiento de las Instituciones que integran un sistema de educación superior.

Detrás de cualquier ranking se encuentra subyacente un concepto de calidad. Así ocurre con los rankings internacionales, los cuales son objeto de revisión minuciosa por quienes consumen su información a fin de clarificar: el propósito, las fuentes de información, el contexto de las instituciones clasificadas, la metodología utilizada, la pertinencia y validez de sus indicadores, los pesos asignados, las medidas que garantizan credibilidad en el proceso y la trasparencia del mismo.

La importancia adquirida por los rankings globales, regionales y nacionales es directamente proporcional con la conciencia pública desarrollada alrededor de la asociación que se efectúa al relacionar los indicadores con el nivel de bienestar y desarrollo de una comunidad, país o región.

Los principales rankings de alcance internacional como son: Shangai Jiao Tong Academic RanKing of World Universities (ARWU), World Ranking SIR-SCImago Institution Rankings, The QS World University Rankings, Times Higher Education (THE) y Webometrics, constituyen un fenómeno global y su utilidad es múltiple: satisfacen una demanda de información fácil, rápida y confiable, promueven la competencia entre las instituciones de educación superior, ayudan a establecer diferencias entre tipos de universidades y programas y contribuyen a que los sistemas refinen o depuren sus definiciones de calidad de la educación superior.

A los rankings globales, que superan la decena, debe añadírseles las iniciativas globales de especialistas y expertos empeñados en la mejora continua de las metodologías que elaboran estas clasificaciones.

Ese es el caso de IREG Observatory on Academic Ranking and Excellence, una organización sin fines de lucro registrada en Bruselas-Bélgica y con la Secretaría en Varsovia- Polonia, interesada en la mejora continua de la calidad de los rankings académicos de las Universidades.

Los rankings, como fenómeno global, han llegado hasta los sistemas nacionales de Educación Superior. En el año 2018, la principal iniciativa denominada REDU21, presentó su séptimo Informe en el que examina los sistemas en 50 países de las regiones de América del norte, Comunidad Europea, América Latina, Asia, Oceanía, África y Oriente Medio, en cuatro áreas: recursos, medio ambiente, conectividad y producto.

Las clasificaciones y/o rankings, en estos últimos nueve años, han constituido un referente indispensable en el sistema de la educación superior global. Aceptada por buena parte de los actores, discutida y criticada por otros, pero en definitiva se constituyó en un instrumento indispensable para obtener una rápida radiografía de la realidad de la educación superior en el Ecuador.

Los debates, análisis y críticas acerca del contenido y aplicación de las categorizaciones (^{Villavicencio 2017}) aparecen en escena desde el mismo momento en que la ^{LOES del 2010} establece que el fruto de las evaluaciones debe expresarse en una clasificación con metodología de carácter internacional.

Las objeciones aparecieron y el resultado de las intensas discusiones pueden agruparse en primer lugar: la rendición de cuentas de las universidades a través de rankings es reduccionista y arbitraria para el caso de universidades públicas que encarnan valores tendientes a la cohesión social, a la mitigación de desigualdades y diferencias; y, a crear oportunidades de acceso democrático; en segundo lugar, los efectos de medir el desempeño de las IES con rankings desdibuja el trabajo académico de largo plazo por la preocupación con la reglamentación que obliga a cumplir plazos cortos para publicar artículos exprés de contenido dudoso, así mismo, la estratificación de las IES ratifica desigualdades en un sistema cuyo objetivo es contrario a profundizar inequidades; en tercer lugar, los rankings internacionales no contemplan contextos ni las misiones de las IES y concentran su atención en un único criterio de evaluación: la producción científica, medida por el número de artículos publicados en revistas en inglés e ignoran medir la calidad y el impacto del proceso enseñanza-aprendizaje.

Evaluación y cualificación

Las objeciones a los rankings se recogen en las reformas a la ^{LOES de agosto del 2018}; se elimina la clasificación o categorización de las IES y de las carreras y programas con criterios y objetivos internacionales. Formalmente, se busca cerrar la etapa de los rankings en el sistema ecuatoriano; en su lugar, la norma establece que la evaluación dará como resultado una cualificación académica en función de la naturaleza y particularidades de las IES y en referencia al cumplimiento de su misión, visión, fines y objetivos, en el marco de los principios de calidad, pertinencia e integralidad.

Sin embargo, el texto de la reforma precisa que se recurrirá a una metodología, que incluya criterios y objetivos medibles de carácter nacional e internacional, para el ordenamiento de las instituciones, carreras y programas. Esta metodología no está elaborada. Cuando esté hecha y puesta en marcha cabrán juicios de valor acerca de la misma.

La reforma también alcanzó la distribución de los recursos, el parámetro, clasificación académica y tipología de instituciones, carreras y programas, considerado fundamental para la distribución de los recursos para las Universidades públicas ya no consta. En su lugar, la fórmula para distribuir recursos, en su elaboración, deberá tomar en cuenta: mejoras institucionales, el desempeño comparado con las evaluaciones de calidad establecidas por el Consejo de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, y el aporte al cumplimiento de la política pública e igualdad de oportunidades. Además, se considerarán el cumplimiento de las funciones sustantivas de la educación superior, a saber: docencia, investigación, vinculación con la sociedad y gestión.

Los recursos entregados en los últimos siete, 7, años se presentan a continuación:

Tabla 2 Distribución de recursos de las Universidades y Escuelas Politécnicas 2011 - 2018 

Fuente: Asamblea Nacional

Años 2011 hasta 2016 Responsable: Consejo de Educación Superior

Años 2017 - 2018 Responsable: SENESCYT. Ministerio de Finanzas

Fig. 1 Distribución de recursos de las Universidades y Escuelas Politécnicas 2011 - 2018 

Hasta antes de la reforma, la distribución de los recursos favorecía a las Instituciones de Educación Superior, IES, con mejor clasificación en los rankings, las peor ubicadas en la clasificación o ranking eran castigadas con menos recursos con la inevitable consecuencia de ampliar las brechas entre las Universidades. Este resultado, ha sido calificado de segregacionista y elitista; la reforma, propuesta por funcionarios de los organismos del sistema, intenta corregirla.

El sistema de aseguramiento de la calidad, que se origina de las últimas reformas a la norma, establece que el Consejo de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, CACES, será el encargado de acreditar a las Instituciones, carreras y programas y para ello establecerá modelos que incluirán criterios y estándares que deberán alcanzar para ser acreditadas.

Si bien la acreditación es obligatoria la cualificación sería una opción resultado de la evaluación, sin fines de acreditación, efectuada por el Consejo de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, CACES. Todas las Universidades deberán acreditarse, pero el proceso de cualificación aún carece de reglamentación que clarifique, la metodología que incluya criterios y objetivos medibles y reproducibles de carácter nacional e internacional, que efectuaría el ordenamiento de las instituciones, carreras y programas de acuerdo como lo señala la Ley.

La asimetría existente, revelada en los rankings, efectuados desde el 2009 al 2018, sigue mostrándose como una de las inconsistencias del sistema. La modalidad de cualificar las IES no podrá ocultar las desigualdades; además, estudios empíricos demuestran que las IES ecuatorianas tienen: un porcentaje alto de desinterés por profundizar en una cultura de la calidad que les permita internacionalizar la docencia, los estudiantes y alcanzar acreditaciones internacionales. En consecuencia, aquellas que decidan acceder a procesos de cualificación serán esencialmente aquellas que ya figuran en los primeros puestos de los rankings, las demás asumirán la acreditación como la meta complaciente.

Para justificar un sistema interinstitucional de aseguramiento con la participación de todos los organismos que constan en la LOES, la norma recurre a la frase “…tiene por objeto garantizar el efectivo cumplimiento del principio de calidad…”. La afirmación hace presumir la existencia de una cultura de la calidad; la ausencia de matices no precisa si se trata de una cultura homogénea o heterogénea, simétrica o asimétrica. La intención que se deriva del texto es que el Estado lleve adelante acciones que como mínimo afiance lo alcanzado.

La institucionalidad que desde el Estado se encuentra al frente del sistema de educación superior ecuatoriano es cuestionada en su integración por el predominio de la Función Ejecutiva y muchas de sus decisiones, como las intervenciones en universidades, no se han sustentado en criterios académicos y técnicos. Es una institucionalidad en evolución cuya credibilidad adolece de insuficiencias.

La ausencia de matices y la imprecisión del texto abre controversias conceptuales y no permite una comunicación fluida entre quienes se ocupan de las evaluaciones institucionales. Aquí, es obligatorio recordar que, a partir de los rankings proporcionados por los organismos del sistema, un grupo de treinta y seis (36) universidades categorizadas A y B mantienen procesos acreditados cuya vigencia de garantía se encuentran extendidas. Las diecinueve (19) restantes IES, cuentan con procesos acreditados, pero no consolidados.

Una lógica deducción permite afirmar que los procesos de aseguramiento deberían abarcar al primer grupo de (36) IES. El grupo segundo (19) debería ser sometido a un proceso diferente, en el que predomine la preocupación por la consolidación institucional para acortar distancias y las brechas detectadas, y así el sistema alcance una línea base que cumpla con unos mínimos indicadores homogéneos.

De otra parte, la proforma presupuestaria entregada a la Asamblea Nacional, en el reciente mes de noviembre, incluyó recortes significativos al sistema de Educación Superior del orden de USD 145,1 millones (10%) menos. Finalmente, los acuerdos entre las universidades y escuelas politécnicas permitirán que los recursos para el 2019 sean los mismos que fueron asignados para el 2018. La austeridad llego, pero los modelos para evaluar la calidad en el nuevo contexto, facultad del organismo encargado de asegurarla, aún están en debate y reflexión.

Los procesos de aseguramiento de la calidad, tanto los internos como aquellos que deben desarrollar y promover los organismos del Gobierno se verán afectados en su ejercicio si ocurriera el recorte o se mantuvieran congelados los presupuestos. La inestabilidad que originan recortes de recursos o congelamiento de los mismos, toma por sorpresa al sistema y los procesos inhibitorios volverán a ampliar las desigualdades ya existentes en un sistema heterogéneo y con lagunas conceptuales en la aplicación de las reformas a la LOES, que aún no se clarifican.

Conclusiones

La asimetría que tiene la línea base desde la que arranca el sistema de Aseguramiento de la calidad, aprobado en la última reforma a la LOES, debe ser corregido a la mayor brevedad. Caso contrario, las distancias y diferencias de calidad entre las IES ecuatorianas se extenderán y profundizarán.

Los procesos de evaluación institucional, en el sistema de aseguramiento de la calidad ecuatoriano, arrojarán procesos de acreditación y de cualificación. Los primeros deberán ocurrir a partir de febrero del 2020 mientras que los segundos, aun los rodea un manto de incertidumbre y misterio.

El modelo de financiación de las universidades públicas ecuatorianas no ha logrado una estabilidad que las libere de los sobresaltos anuales que implican recortes o congelamientos de recursos que introducen los Gobiernos en el manejo de las finanzas del Estado.

Transparentar la calidad de la inversión y de gestión que hacen las universidades debe ser compromiso que debe asumir el organismo de aseguramiento, CACES, con el propósito de afirmar la credibilidad de las demandas por el incremento presupuestario de las IES públicas. El contexto de recortes y/o congelamiento presupuestario y fundamentalmente las interpretaciones a la LOES, por parte de funcionarios gubernamentales integrantes del Consejo de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior y del Consejo de Educación Superior, epidérmicas, sin matices y distanciadas del espíritu reformador que las animó e introdujo en agosto del 2018, hace que el sistema de aseguramiento de la calidad en las IES ecuatorianas se encuentre en un momento de incertidumbre y en riesgo de graves retrocesos.