¿Por qué llegamos a la gobernanza? Una mirada desde la literatura científica

Posterior a la Segunda Guerra Mundial, las teorías sobre el desarrollo partieron de la premisa de que el Estado podría emplearse para fomentar el cambio estructural, acelerar la industrialización, la modernización de la agricultura y que suministraría la infraestructura indispensable para la urbanización. La experiencia de décadas posteriores socavó esta imagen del Estado como agente preeminente del cambio, lo que generó por contrapartida, otra imagen como obstáculo principal para el desarrollo (^{Evans y Wolfson 1996}).

El Estado benefactor representó un esfuerzo de reconstrucción económica, moral y política. En lo económico, se apartó de la ortodoxia de los mecanismos de mercado y apuntó a la ampliación del nivel de ingresos y de la seguridad laboral como derechos de la ciudadanía. En lo moral, promovió las ideas de justicia social, solidaridad y universalismo. En lo político, formó parte de un proyecto de construcción nacional que procuraba reafirmar la democracia liberal (^{Esping-Andersen y Wolfson 1996}). La década de los 70 fue el punto de quiebre del estado de bienestar (EB) del que ^{Núñez (1998)}, ^{Galán (2009)}, y ^{Crozier, Huntington y Watanuki (1975)}, entre otros autores y desde diferentes perspectivas, expusieron sus críticas y causales de su fracaso.

A finales de la década de los 70 y principios de los 80 se abre paso al neo-liberalismo, modelo económico surgido en la posguerra como una reacción teórica y política contra el EB (Anderson 1997; Ezcurra citado en ^{Fair 2008}). Su desarrollo teórico inicial es atribuido a Friedrich Von Hayek en 1944 y fue perfeccionado por los aportes de Milton Friedman y otros autores cuya conceptualización precisa es descrita por ^{Harvey (2007)}.

En la administración pública, un cuerpo teórico que responde a la doctrina neoliberal se desarrolló y fue titulado la nueva gerencia pública (NGP) (^{Guerrero 2019}); sus antecedentes teóricos se atribuyen a las obras de ^{Massenet (1975)}), y ^{Laufer y Burlaud (1980}). El modelo de la NGP se consolida con las doctrinas de ^{Hood (1991)}. El desarrollo y aplicación del neoliberalismo para América Latina, caracterizada por ^{Martínez y Reyes (2012)}, impuso la aplicación del decálogo de instrumentos de políticas económicas conocido como el Consenso de Washington (^{Williamson 1990}), que prometía la salida de la crisis y el retorno de la inversión de la deuda. Estas políticas redujeron el Estado, su burocracia, pero también sus capacidades.

Se desmantelaba el Estado en nombre de la eficiencia. Paradójicamente el gerencialismo, el ajuste estructural, la necesidad de estabilidad política, la incertidumbre en el crecimiento económico y la necesidad de recuperar el capital adeudado por los países latinoamericanos obligaron, por parte de los organismos financieros internacionales, a replantearse otra vez el papel del Estado y de la administración pública con la diferencia de que había ocurrido un cambio de época según lo descrito por ^{Subirats (2007)}. Bajo estas realidades se crearon las condiciones para el surgimiento una nueva teoría revolucionaria conocida como la gobernanza. En torno a esta idea, ^{Mayntz (2006)}, y Peters y Pierre (citados en ^{Zuluaga y Romo 2014}) expresaron que los cambios dados en el Estado y en la sociedad en las últimas décadas trajeron consigo esta nueva propuesta de gobernación.

Gobernanza: análisis teórico

El gobierno es el proceso que conjura, unifica y conduce el complejo institucional del Estado; en él se resume la institución y la acción del Estado político en el seno de la sociedad civil (^{Guerrero 1980}). En cambio, el término gobernación (governy) se asocia a la acción de gobierno y es más que la acción exclusiva o unilateral del gobierno. La palabra gobernabilidad (governability) aparece en la llamada crisis de gobernabilidad a principios de la década de 1970 y su referencia teórica es el informe de la Comisión Trilateral The Crisis of Democracy. "Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Commission" de 1975. Una definición precisa la expone ^{Heredia (2002}, 1): "en esta perspectiva, la gobernabilidad es entendida como la capacidad de presentar e instrumentar decisiones políticas mediante cauces institucionales y las reglas del juego establecidos en los regímenes democráticos". En consideración, ^{Sánchez (2012}, 225) expresa lo siguiente: "entonces se concibe como un atributo sistémico, una capacidad, y se confiere su existencia a la rama ejecutiva del gobierno y al sistema político en su conjunto". El propio autor, para fortalecer el concepto, hace referencia a la idea de Altman y Castiglioni (2001); para la gobernabilidad, los actores no requieren estar contentos y satisfechos con sus relaciones con otros actores, solo se requiere que obedezcan a la fórmula y no traten de cambiarla.

Una mirada desde otra perspectiva, menos jerárquica y más colectiva, la ofrece el término gobernanza o governance en inglés. Su origen, según ^{Aguilar (2008)}, data de los años 90 y comenzó a usarse para denotar las nuevas prácticas del gobierno, que incorporaba las acciones de actores privados y sociales a sus actividades de provisión de bienes y servicio. ^{Mayntz (2006)} considera el origen del término desde dos ámbitos teóricos diferentes, el ámbito general de la teoría social y el ámbito de la política nacional, y valora la posición de tres autores en torno al uso en sus inicios del término: Williamson (1979); ^{Rosenau y Czempiel (1992)}, y ^{Kooiman (1993)}.

Cuando se habla de gobernanza, ¿de qué hablamos? Desde el ángulo descriptivo, la gobernanza puede verse como el conjunto de arreglos institucionales mediante los cuales se preparan, adoptan y ejecutan las decisiones públicas en un entorno social determinado. ^{Longo (2009)} la caracteriza desde tres perspectivas: gobernanza democrática, gobernanza eficaz y buena gobernanza. El Banco Mundial (citado en ^{Jaime y Sabaté 2005}) define a la gobernanza como las tradiciones e instituciones por las cuales la autoridad en un país es ejercida para el bien de todos. Una visión más teórica y fundamentada la expuso ^{Aguilar (2008)}, que dice que la gobernanza representa las formas de un gobernar nuevo, descentralizado, asociado, con la consecuencia de que gobierno y sociedad, sin perder su diferencia e independencia, producen asociadamente el mayor número de políticas, inversiones, proyectos y servicios públicos, determinando la división del trabajo o de tareas que tendrá lugar entre el sector público y el privado al momento de llevarlos a cabo, así como la cantidad y tipo del aporte de recursos de cada uno de los sectores y la distribución de la autoridad y la responsabilidad durante el proceso de ejecución.

^{Stoker (2008)} fundamenta la teoría de la gobernanza en cinco proposiciones, mientras que ^{Sánchez (2012)} analiza la gobernanza interactiva, corporativa, local y global. Por su parte, ^{Kooiman et al. (2008)} se centran en la gobernanza interactiva y propone el modelo desarrollado en la figura 1.

A la diversidad anterior se suma la gobernanza corporativa definida por ^{Brito (2007)}, gobernanza local reflexionada por ^{Hernández (2015)} y ^{Paz (2005)}, y la gobernanza global analizada por ^{Villamar (2017)}, basada en las ideas de Finkelstein.

Fuente: ^{Kooiman et al. (2008}, 6).

Figura 1 Modelo de gobernanza interactiva 

La imposición del modelo de buena gobernanza, o good governace, por los organismos internacionales recibió por parte de ^{Weiss (2000)} tres críticas que se resumen en lo siguiente: la necesidad de captar la compleja realidad de la gobernanza, de lograr un equilibrio entre los sectores público y privado e introducir sutileza en la persistencia de la democracia y la democratización como expresión del buen gobierno. A estos elementos de conflicto se suma la reflexión de ^{Phillips y Higgott (1999}, 2) que dice: "the question of 'global governance' appears to have come into its own as an 'agenda' for thinking about the rules and norms which underpin the present global order. One of the dominant understandings of the public domain, especially in Asian and Latin American countries, is of its essential". El postulado de Phillips y Higgott estipula que las políticas públicas dirigidas a la minimización de males públicos tienden a ser un proceso esencialmente reactivo que los Estados llevan a cabo la mayoría de las veces sobre una base individualista más que colectiva. Un abordaje de solución lo analiza ^{Subirats (2010)} en su recon-ceptualización del gobierno desde una perspectiva de red donde se parte de que no es posible reducir la complejidad ni eliminarla; es necesario aceptarla y gestionarla, lo que se traduce en formas de gobernar también complejas y novedosas.

Una visión particularmente desarrollada en el contexto europeo es la go-bernanza multinivel. Al respecto, ^{Arribas (2006)} dice que ante la ausencia de un orden jerárquico establecido, los mecanismos de coordinación toman un papel relevante, y se verifica que los poderes de toma de decisiones son compartidos mediante un sistema de checks and balances, entre un conjunto de actores públicos y privados que operan en los diferentes niveles de gobierno. ^{Castro-Conde (2010)} lo visualiza como el instrumento teórico más empleado para el análisis del papel de las regiones en la forma política europea y tiene capacidad de modelo de resolución de conflictos, como los analizados por ^{Scharpf (1997)} entre los sistemas nacionales de regulación y la integración económica de la Unión Europea matizado por numerosos aspectos. ¿Qué lo hace aplicable a tantas áreas de conflicto? Su fundamento basado en solucionar desde la práctica y la teoría los problemas de convivencia entre los actores, en la complejidad estructural actual de los diferentes niveles de toma de decisión y actuación con que se estructura la sociedad, las regiones, los Estados y las organizaciones supranacionales en la construcción y aplicación de políticas públicas.

¿Cómo se explica el modelo? ^{Hill y Hupe (2006)} presentan su propio modelo y exponen otros que le antecedieron a otros autores como Lynn (1981); Kiser y Ostrom (1982); Ostrom (1999); Parsons (1995), y Hill y Hupe (2002). Los modelos referidos están basados en una misma lógica: diferentes niveles anidados entre sí en función de los niveles jerárquicos, donde se discuten y se arriba a consensos. Los niveles tienen un orden descendiente hacia la ejecución de la política pública. Un nivel, el más alto, es el espacio de discusión y consenso que establece las reglas sobre las que se basa el siguiente nivel -medio- y se discuten las reglas propias de construcción de la política pública y el último donde se discute la política pública desde la visión de su planificación, ejecución y control.

La teoría de la gobernanza enfrenta críticas. Un primer elemento es el sobreuso del término, el concepto de gobernanza es un concepto paraguas que sirve un poco para todo y que se lo utiliza en desmedida, a veces inclusive reclamando cuando hay una situación que parece turbulenta o caótica (^{Subirat 2016}). Un segundo elemento es la existencia de posiciones opuestas en cuanto a su aporte a la democracia. Por ejemplo, ^{Dufour (2009)} considera que la gobernanza le está tendiendo una temible trampa a la democracia, en tanto se presenta como su ampliación materializada en una mejor participación de la sociedad civil, destruyendo la persona pública que se forma por la unión de todos los otros y convirtiéndola en representante de intereses particulares.

Un tercer elemento se sustenta en la cooperación antagónica descrita por ^{Morin (1990)} donde los sistemas de negociación no suelen predominar la armonía, sino una mezcla de posiciones compartidas y opuestas. ^{Mayntz (2006)} y ^{Scharpf (1997)} consideran el hecho anterior la debilidad potencial de la governance en el Estado moderno. En consideración, ^{Mayntz (2006)} valora cuatro peligros para en la gobernanza: el bloqueo de la decisión donde el statu quo ante queda inalterado y el problema, sin resolver, se alcanzan consensos sobre soluciones de compromiso no óptimas, se formulan acuerdo a expensas de terceros que no participan en las negociaciones y los acuerdos logrados por medio de negociaciones tienen un escaso efecto vinculante.

Un cuarto elemento está asociado con la propiedad del capital, sobre el cual ^{Solís (2011)} expresa que el enfoque de gobernanza no ofrece una comprensión adecuada de las incompatibilidades entre la lógica del mercado y la racionalidad empresarial, por una parte, y la lógica de los organismos y movimientos que representan a la sociedad civil no propietaria de capital, por la otra.

La gobernanza multinivel, también ha tenido miradas críticas, ^{Castro-Conde (2010)} posicionado sobre la idea de Closa (2003) sobre la no existencia de un concepto alternativo de consenso para describir adecuadamente la naturaleza del sistema político de la Unión Europea ha convertido el término gobernanza multinivel en el principal leitmotif del área de estudios europeos para describir algunas de las características más visibles de sus procesos decisorios, como la multiplicidad de actores, públicos y privados, o la importancia de las relaciones informales. Esta visión crítica del uso de la gobernanza denota una solución teórica forzada para las inacabadas o ausencia de teorías explicativas y predictivas de hechos empíricos asociadas al campo de acción de la gobernanza.

Gobernanza: análisis bibliométrico y minería de textos a partir de las bases de datos de Scopus y WoS¹

La figura 2 muestra la evolución, en función del tiempo, del número de contribuciones científicas publicadas en Scopus, mientras que la figura 3 muestra estos mismos parámetros, pero para la base de WoS. Se puede observar que el desempeño cuantitativo de las publicaciones en esta área del conocimiento es muy similar, esto se debe a que la mayoría de las editoriales que publican investigaciones sobre el tema están registradas en ambas bases de datos.

Fuente: Scopus (2021).

Figura 2 Distribución cuantitativa de las publicaciones relacionadas con esta temática en los últimos 20 años en Scopus 

Fuente: WoS (2021).

Figura 3 Distribución cuantitativa de las publicaciones relacionadas con esta temática en los últimos 20 años en WoS 

Las figuras 4y5 muestran la distribución de las contribuciones científicas por especialidades. Scopus la muestra en valores porcentuales, mientras que WoS indica las cantidades de contribuciones. Es visible el uso extendido del término gobernanza en las áreas de investigación referidas por Scopus, esencialmente en las de ciencias sociales, los negocios y la economía, aspecto lógico si se considera el campo de acción de la gobernanza. En WoS es notable además de la presencia de las áreas tradicionales de dominio de la gobernanza como administración pública y su su aplicación en temas ambientales como servicios ambientales-ecológicos.

Fuente: Scopus (2021)

Figura 4 Áreas de investigación más activas en la temática en Scopus 

Fuente: WoS (2021).

Figura 5 Áreas de investigación más activas en la temática en WoS 

Resultados de la minería de texto utilizando el software VOSviewer

En las figuras 6 y 7 se muestra la visualización de red de densidad y correlación de los términos. La distancia entre dos términos en la visualización indica aproximadamente la relación de los términos en cuanto a enlaces de coocurrencia. En general, cuanto más cerca estén los dos términos, más fuerte será su relación. Los vínculos de coocurrencia más fuertes entre términos también están representados por líneas.

Fuente: Programa VOSviewer (2021).

Figura 6 Mapa de densidad y correlación de términos en Scopus 

Fuente: Programa VOSviewer (2021).

Figura 7 Densidad y correlación de términos en WoS 

La figura 6 muestra un mapa de densidad y correlación de términos mucho más completo que el mostrado en la figura 7. Esto se debe a que los metadatos de palabras claves en la base de datos de Scopus sobre gobernanza son mucho más detallados que los de la base de datos de WoS. Esta diferencia es notable cuando se quiere realizar trabajos de investigación relacionados con estados del arte, análisis bibliométricos y evolución cualitativa de una línea temática determinada. Lo que concluye la ventaja de utilizar Scopus para estos tipos de estudios. La densidad y correlación de términos para ambas figuras infiere un abordaje de la gobernanza, no solo en su campo tradicional de la actividad pública, sino un avance hacia otras áreas del conocimiento, lo que valida lo expresado anteriormente sobre su uso extendido. Estas evidencias demuestran la solidez de la teoría de la gobernanza en las ciencias sociales.

Análisis cualitativo de la gobernanza

Las cinco contribuciones más citadas en Scopus, por su orden, tocaron aspectos como las dimensiones espaciales y temporales que se despliegan a lo largo de los efectos de la propagación de la pandemia causada por la COVID-19 en Italia a escala regional y subregional con respecto a la tendencia y el escenario actual (^{Olivieri y Albanese 2020}). Por su parte, la contribución tipo revisión de los autores ^{De Regge y Eeckloo (2020)} establece la necesidad de una comprensión más profunda de las características del gobierno organizacional y cómo contribuyen al desempeño del hospital. La investigación sobre gobernanza de la atención de la salud se ha centrado tradicionalmente en el tamaño y la composición, es decir, los atributos de los órganos rectores, pero se ha prestado menos atención a la dinámica, los procesos y las funciones. El trabajo de ^{McWilliam et al. (2020)}, a través de la revisión de contribuciones, expresa que la literatura sobre negocios internacionales siempre ha analizado a las empresas multinacionales como empresas que internalizan las transacciones del mercado a través de las fronteras nacionales. Durante las últimas décadas, estas empresas han evolucionado de organizaciones integradas verticalmente, a orquestadores de redes que coordinan actividades económicas dispersas geográficamente.

La contribución científica tipo revisión de los autores ^{Lottholz et al. (2020)} analiza cinco ángulos diferentes sobre la cuestión de si los regímenes políticos y las formas de creación de órdenes pueden y deben investigarse a través del concepto de liberalismo. El trabajo de los autores ^{Lombardi et al. (2020)} tiene como objetivo descubrir un enfoque de gobierno corporativo sostenible mediante el análisis de la interacción entre el consejo de administración y la aplicación de la legislación sobre corrupción corporativa por parte de las empresas españolas. Así, este artículo busca definir el rol del directorio en las actividades corporativas de prevención de la corrupción. Es evidente la diversidad de temas tratados en las cinco contribuciones; por lo que, para profundizar las temáticas más analizadas, se empleó el programa de análisis cualitativo Atlas.ti como se muestra a continuación.

A partir de la metodología se correlacionaron los códigos entre sí con base en una escala nominal, los resultados se expresan en la figura 8.

Fuente: Atlas.Ti7 (2021).

Elaboración propia utilizando Atlas.Ti7.

Figura 8 Red temática en relación con la gobernanza abordada en las contribuciones científicas 

Es observable la dispersión temática que aborda la gobernanza y una tendencia predominante a utilizar sus argumentos como fundamento para analizar casos específicos. Es sorprendente los numerosos tipos de gobernanzas y campos de aplicación. Los dos temas más abordados son el medioambiente y la gobernanza global. A partir de lo anterior, por orden de cantidad de veces tratado el tema, se construyeron las redes representadas en las figuras 9, 10 y 11. Las figuras relacionan el tema con fragmentos que señalan el contenido o quotes en inglés.

Fuente: Atlas.Ti7 (2021).

Elaboración propia utilizando Atlas.Ti7.

Figura 9 Red gobernanza versus casos de estudios, abordada en las contribuciones científicas 

Fuente: Atlas.Ti7 (2021).

Elaboración propia utilizando Atlas.Ti7.

Figura 10 Red gobernanza versus medioambiente, abordada en las contribuciones científicas 

Fuente: Atlas.Ti7 (2021).

Elaboración propia utilizando Atlas.Ti7.

Figura 11 Red gobernanza versus gobernanza global, abordada en las contribuciones científicas 

La figura 9 muestra que no existe un elemento repetitivo en los casos a tratar. Se encuentran en los casos de estudio, un país, una comunidad, una institución y un plan estratégico. Se ratifica la capacidad del cuerpo teórico de la gobernanza para dar respuesta al estudio de casos empíricos concretos. De forma similar, la figura 10 expresa el mismo patrón sobre el medioambiente. Además de ser la temática predominante con relación a la gobernanza, se observan tratamientos a diferentes problemáticas sin que se repita un abordaje.