Introducción

En 2016 se firmó el Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera (Acuerdo de Paz, de ahora en adelante) entre delegaciones del Gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), tras un conflicto armado nacional que se extendió por más de cinco décadas. El documento final del acuerdo aborda seis temas considerados trascendentales para la superación del conflicto. El primero de ellos² es la necesidad de una reforma rural integral (RRI) que, acogiendo gran parte del diagnóstico y las propuestas de la Misión para la Transformación del Campo Colombiano (2015), busca sentar las bases para una revolución del campo, con condiciones de bienestar para la población, que contribuya a la construcción de una paz a largo plazo, en especial, en aquellos territorios en los que la violencia fue bastante crítica (^{Acuerdo de Paz, 2016}).

La misión establecía que había siete cuellos de botella que impedían la evolución del sector agrario y rural a escala institucional. Entre ellos, escasa presencia del Estado en territorio; instancias administrativas débiles para la planificación, ejecución y seguimiento de la política sectorial y del desarrollo rural; poca articulación del nivel central para el diseño de la política rural y provisión de bienes y servicios públicos para el desarrollo rural. Propusieron, entonces, una política pública que canalizara el ordenamiento social de la propiedad rural (OSPR) y así, atender la informalidad, el desorden y la inseguridad jurídica que caracterizaban la tenencia de la tierra. Esto incluye la creación de una entidad administradora de predios rurales de la nación como la Agencia Nacional de Tierras (ANT), una entidad a cargo de instrumentos operativos y financieros como el Fondo de Tierras, junto con la implementación de un procedimiento único.

La RRI, conforme al ^{Acuerdo de Paz (2016)}, posee tres componentes centrales: un Fondo de Tierras que distribuirá de forma gratuita la tierra a campesinos y comunidades rurales afectadas por la violencia o con tierra insuficiente, los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) que buscan transformar el campo y conectarlo equitativamente con las ciudades; y los planes nacionales que apuntarían a superar la pobreza y cerrar las brechas entre campo y ciudad. No obstante, quedaba duda de cuál sería el mecanismo articulador de los tres componentes. La respuesta se encuentra en una política de OSPR que requiere de una revisión histórica de cómo se han asignado y legalizado los derechos y tenencia de la tierra en todo el país (Misión para la Transformación del Campo Colombiano, 2015).

El documento fundante de esta política fue el Decreto Ley 902 de 2017, en el que se establecen las medidas que facilitarían la implementación de la RRI, entre ellas, el OSPR a partir de varias herramientas institucionales de planeación e intervención territorial como son los POSPR. Los lineamientos, metodología, reglamento, orientaciones y modificatorias se han materializado en resoluciones posteriores. En esta política fue necesaria la gestión y administración de las tierras mediante la ANT que ya había sido creada en 2015 mediante Decreto 2363. La ANT, reemplazo del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), incorporó un nuevo y novedoso enfoque en la política de tierras en el que los principios, el aparataje estatal y los programas estarían dirigidos a la distribución justa de la tierra en sectores vulnerables.

Para la ANT, el OSPR sería implementado mediante los POSPR bajo un enfoque de atención por oferta. Este proceso se llevaría a cabo de manera planeada, articulada y participativa, aplicando el procedimiento único estipulado por el Decreto Ley 902 de 2017, que unifica las distintas pretensiones de un predio en un solo trámite administrativo. Los POSPR, según el artículo 2 de la Resolución 740 de 2017, son los “instrumentos de diagnóstico y planificación, mediante los cuales la ANT organiza su actuación institucional por oferta, en zonas focalizadas, de manera integral y por unidades de intervención”. Entonces, los POSPR son necesarios para el desarrollo de los programas, proyectos y acciones orientadas a fomentar la distribución equitativa, el acceso a la tierra y la seguridad jurídica de la propiedad rural, promoviendo su uso en cumplimiento de la función social y ecológica, al ser “parte de la instrumentalización para el cumplimiento de las disposiciones pactadas en el punto 1.1. sobre acceso y formalización de tierras y gestión del suelo rural” (^{Procuraduría General de la Nación [PGN], 2019, p. 36}).

El Informe sobre el estado de avance de la implementación del Acuerdo de Paz 2016-2019 expuso que, de los 98 municipios priorizados y seleccionados para el POSPR en 2017 en todo el país, 43 fueron programados para intervención en 2018 ante la falta de presupuesto. De esos 43, solo 12 POSPR fueron aprobados y uno se encontraba en la fase de implementación: el de Ovejas (PGN, 2019). La suspensión paulatina de los POSPR supone una grave afectación a la implementación de la RRI y el Acuerdo de Paz, ya que incide en la poca efectividad de la política pública en materia de acceso y formalización de tierras, en el bajo porcentaje de sujetos de ordenamiento inscritos en el Registro de Sujetos de Ordenamiento (RESO). Además, obstaculiza la adjudicación de baldíos y bienes fiscales a campesinos sin tierra, en tanto que demora la aprobación de la línea especial de crédito de la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario y dificulta el cumplimiento de las iniciativas que quedaron contempladas en los Planes de Acción para la Transformación Regional (PNG, 2019).

En este artículo se presentan los resultados de una investigación de campo que procuró un análisis de la dimensión institucional del POSPR de Ovejas entre 2017-2021. En este lapso ocurrió la elaboración e implementación de dicho plan en el municipio. Se sostiene que el POSPR de Ovejas permite que la RRI sea implementada y, por tanto, que dicho punto del Acuerdo de Paz se estaría cumpliendo, al menos, en este sector de la geografía local. Se eligió a este municipio de la sabana del Caribe colombiano por dos razones. La primera, porque fue uno de los 170 municipios seleccionados para llevar a cabo los PDET.³ En segundo lugar, debido a que fue el primer lugar del país donde se realizó y ejecutó al 100 % el catastro multipropósito (^{Presidencia de la República, 2019}), censo que brinda información predial para la elaboración del POSPR. Además, brinda seguridad jurídica de la tierra, fortalece la recaudación de impuestos, permite el ordenamiento territorial y la planeación socioeconómica.

Una vez formulado y aprobado el POSPR, su implementación estuvo a cargo del PTDR y de su socio estratégico, la Corporación Opción Legal. En una intervención que tuvo una duración de 26 meses, el municipio fue el primer escenario del desarrollo de las medidas sobre acceso y formalización de tierras contempladas en la RRI, un amplio equipo de profesionales se desplegó en el municipio para adelantar por primera vez la atención masiva por oferta de la ANT, siguiendo la metodología del barrido predial y bajo los estándares del catastro multipropósito (^{Sánchez, 2022}, p. 29).

Ovejas es un ejemplo de cómo la RRI y su POSPR pueden estar interconectados, es decir, la implementación del POSPR incide de forma directa en el cumplimiento de los componentes de la RRI, siendo el primero el mecanismo articulador del segundo. Mediante la implementación del POSPR se avanza en el Acuerdo de Paz, se supera el conflicto y la violencia armada en Ovejas y en la región de los Montes de María, siendo esta la garantía manifiesta de los derechos de propiedad de las mujeres, quienes ahora pueden ser propietarias porque se reconoce la economía del cuidado como una forma de uso del predio y acorde con la puesta en marcha del Fondo de Tierras. Este artículo aporta al análisis de políticas públicas en materia de ordenamiento territorial, de seguridad jurídica de la tenencia de la tierra y del impacto de la calidad de vida de la población rural una vez firmado el Acuerdo de Paz.

Marco teórico: neoinstitucionalismo económico y análisis de desarrollo institucional

Desde la perspectiva del neoinstitucionalismo económico, las instituciones dotan de sentido a la economía. Bajo este enfoque, desempeñan un rol fundamental al establecer disposiciones, normas, leyes, planes y procedimientos, así como al influir en valores y costumbres que pueden influenciar en el ámbito económico. No menos importante es que deben ajustarse al contexto específico y adaptarse a cualquier condición o escenario que garantice el cumplimiento de los intereses de los individuos. Así, “no es el individuo quien tiene que adaptarse a las instituciones existentes, sino es a las instituciones a las que hay que cambiar, para facilitar a los individuos la consecución de sus intereses con mayor efectividad” (^{Roth, 2007}, p. 39).

Una de esas instituciones es el Estado, que, mediante variados instrumentos, órganos y programas, da sentido a la política económica, la competencia de mercado, los derechos de la propiedad, los costos, entre otros aspectos. Una de las exponentes de esta idea es ^{Ostrom (2015}), quien, mediante su análisis de desarrollo institucional (ADI), ofrece elementos de rigor que permiten comprender cómo las instituciones afectan la cooperación y gestión de los recursos, así como en la función promotora o restrictiva de las reglas institucionales. Según ^{Eslava (2010}, p. 110):

Tales cuestiones del análisis institucional toman los matices que impone la política pública especifica (objetivos, instrumentos, resultados), pero mantienen el común de categorías analíticas (diseño, acuerdo o cambio institucional, poder e intereses de los actores) que permiten análisis comparativos, aprendizaje social y mejoramiento de los procesos de toma de decisiones.

El neoinstitucionalismo económico aplicado al estudio de las políticas públicas permite, en primer término, analizar el rol de las instituciones en la agenda, formulación, implementación y evaluación de políticas públicas. En el caso puntual de la elaboración e implementación de una política pública, nos permite ver cómo funciona la capacidad administrativa, las disposiciones, actores en escena y dificultades. En segundo lugar, del neoinstitucionalismo económico emanan las decisiones y disposiciones de los funcionarios públicos, lo cual, desde el ADI de ^{Ostrom (2015}), revelaría las situaciones complejas e inciertas del diseño institucional, la participación comunitaria, gobernanza local, tenencia de la tierra y los derechos de la propiedad, esta última entendida desde los recursos comunes.

De acuerdo con el gráfico 1, el ADI se estructura a partir de la arena de acción que contiene, a su vez, dos holones: una situación de acción y los participantes. La situación de acción se refiere a ese “[…] espacio social en el que los participantes con diversas preferencias interactúan, intercambian, bienes y servicios, resuelven problemas, se dominan los unos a los otros o luchan” (^{Ostrom, 2015}, p. 52). Esta arena se caracteriza por siete variables: características de los participantes (sean individuales o colectivos), posiciones, resultados potenciales, vínculos entre acción y resultado, control que ejercen los participantes, clases de información generada y, los costos/beneficios asignados a las acciones y resultados. El segundo holón se refiere a los participantes que interactúan en esa situación de acción, con sus desafíos y retos.

La arena de acción se encuentra afectada por las variables exógenas, es decir, por todas las condiciones materiales/biofísicas del entorno, los atributos de la comunidad y las reglas. Para ^{Ostrom (2015}), tales condiciones pueden afectar o cambiar la situación de acción, tales como las limitaciones y restricciones Por su parte, los atributos deben ser claros y definidos, mientras que las reglas hacen referencia al entendimiento de los participantes acerca de las prescripciones obligatorias que les indican qué acciones o resultados se imponen sobre los demás, qué reglas están permitidas o cuáles se prohíben. Vale resaltar que de las situaciones de acción dependerá la interacción entre participantes. El ADI ofrece un marco común para evaluar los resultados alcanzados mediante criterios como la eficiencia económica, equidad, adaptabilidad, resistencia junto con robustez, responsabilidad, conformidad con la moral general y necesidad de acuerdos.

Pese a que el modelo de Ostrom ha sido cuestionado por su idealización, porque pasa por alto la desigualdad o la conflictividad entre actores (^{Buck, 1985}; ^{Anderson y Leal, 2001}), lo cierto es que permite dilucidar el rol de las instituciones (estrategias, órganos y normas) que, en el caso de la presente investigación, fueron creadas para la política de OSPR. El encuadre del ADI resulta útil porque destaca que dentro de las instituciones existen reglas por cumplir, interacciones entre actores y condiciones materiales problemáticas que conducen a resultados concretos. Esto permite construir aprendizajes tanto teóricos como prácticos esenciales para la toma de decisiones públicas.

Hallazgos del POSPR de Ovejas

A partir de las entrevistas realizadas, del documento de formulación del plan, de los once documentos de actualización del plan suministrados por la ANT y de los resultados alcanzados hasta diciembre de 2020, fue posible realizar un análisis institucional del POSPR de Ovejas. En relación con la propuesta de ^{Ostrom (2015}), el POSPR de Ovejas constituye la arena de acción, siendo un componente esencial de la política pública. Esta arena incluye, en su primer holón, dos situaciones de acción: las fases de formulación e implementación del plan, entendidas desde el artículo 3 de la Resolución 740 de 2017 de la siguiente manera:

Fuente: elaboración propia (2021).

Gráfico 2 ADI del POSPR del municipio de  

En el segundo holón del ADI de Ostrom están los participantes. Entre los actores reconocidos por las personas entrevistadas en la fase de formulación del POSPR, clasificados en seis categorías, constan, sobre todo: los actores institucionales (alcaldía, ANT, Procuraduría Agraria, gobernación, Oficina de Registro), las organizaciones internacionales (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional [Usaid]), organizaciones no gubernamentales (Corporación Opción Legal), los espacios de participación (promotores comunitarios, comités de mujeres, Semilleros de la tierra y el territorio), las organizaciones comunitarias (juntas de acción comunal, la Asociación de Víctimas de Chengue [Asovichengue]) y las unidades de intervención (once en total).

En relación con las interacciones, el gráfico 3 revela que la ANT es el actor institucional más reconocido por los entrevistados. También es la entidad rectora nacional encargada de gestionar y regular el acceso, tenencia y titularidad de la tierra, cuyas políticas se materializan a escala local mediante unidades de intervención. Cada unidad es considerada un área geográfica sobre la cual recaen las acciones y medidas durante el barrido predial y que ha sido definida en función de criterios técnicos (físicos, sociales y jurídicos), las condiciones de seguridad y de concertación comunitaria. Así, cada unidad está representada por el corregimiento, subdivisión administrativa del municipio. En Ovejas hay once corregimientos, por ende, hay once unidades de intervención que, según el cronograma de actividades, tuvo el siguiente orden: Canutalito, Canutal, Flor del Monte, San Rafael, La Peña, El Floral, Almagra, Pijiguay, Don Gabriel, Salitral y Chengue. El mapa de participantes e interacciones consta a continuación:

Gráfico 3. Actores con incidencia en el POSPR de Ovejas 

Respecto a los indicadores de densidad, la presencia de los actores institucionales para los actores comunitarios disminuye mientras avanza el cronograma. Así, en Canutalito y Canutal los actores comunitarios reconocieron a nueve y cinco actores institucionales, en tanto que en Chengue y Salitral solo se identificarían a cuatro y uno, de forma respectiva. Pese a ello, el gráfico 3 revela que los actores institucionales son variados (alcaldía, Oficina de Registro, Procuraduría Agraria, Gobernación de Sucre, entre otros), que las unidades de intervención son reconocidas y que los espacios de participación se han fortalecido con la presencia de promotores comunitarios, comités de mujeres, junto con los Semilleros de la tierra y el territorio.

Por otro lado, la densidad por red en columnas indica que las unidades de intervención tienen el 81 % de reconocimiento, mientras que, en la densidad por filas, es decir, de los actores institucionales, organizaciones no gubernamentales, organizaciones internacionales, espacios de participación y organizaciones comunitarias, es del 70 %. Ambos datos se consideran buenos, ya que, del 100 % de posibilidades de que todos los seis grupos de actores estén articulados entre sí, el 81 y 70 %, de forma respectiva, son reconocidos por las personas entrevistadas. Se puede afirmar, por tanto, que en el proceso de elaboración del POSPR de Ovejas la conexión entre todos los actores involucrados fue buena.

En relación con la centralidad de grado (número de actores conectados), organizaciones internacionales como la Usaid tienen un alto grado de reconocimiento, con un indicador de 0,167 %, de manera que no solo las entidades públicas tuvieron una fuerte injerencia durante el proceso de elaboración del POSPR. El dato de Usaid se encuentra por encima del grado obtenido por actores institucionales como la ANT, la alcaldía y la Oficina de Registro con indicadores de 0,146, 0,125 y 0,083, de forma respectiva. No por eso se deja de reconocer dicha importancia. Los resultados de la centralidad de grado siguen a continuación en la tabla 1:

Tabla 1. Centralidad de grado por columnas según el reconocimiento de los actores comunitarios 

Fuente: elaboración propia (2021).

Los resultados de la tabla 1 se encuentran en sintonía con la formulación del Gráfico 3. (2018), en el cual la ANT y la Usaid, con antelación, firmaron una carta de intención y de compromiso en la que la entidad nacional reconoció el trabajo que la organización internacional venía realizando desde 2013 en Ovejas mediante un programa de tierras y desarrollo rural. La Usaid aportaría apoyo al POSPR en materia de tierras, propiedad, apoyo técnico y logístico. De allí que los entrevistados reconozcan a la Usaid como parte del proceso, pero también, de la ANT.

Ahora bien, en relación con las variables exógenas que afectan la arena de acción según ^{Ostrom (2015}), el OSPR de Ovejas posee algunas condiciones materiales, entre ellas:

El acceso y formalización de la tierra en Oveja es aplicable a campesinos, asociaciones u organizaciones con vocación agraria, comunidades rurales que cuentan con las características estipuladas el artículo 4 del Decreto Ley 902 (sin tierra o con tierra insuficiente, que participen en programas de asentamiento y reasentamiento, se prioriza a la población rural victimizada). También es aplicable a personas naturales o jurídicas que no tengan tierra o tierra insuficiente que cumplan con los requisitos 5 y 6 del mencionado decreto (un patrimonio que no supere cierto valor, no ser beneficiario de algún programa de tierras del Estado, no ser propietario de predios rurales o urbanos, no estar judicializado, entre otros). Estos serían los atributos de la comunidad, de acuerdo con lo establecido por ^{Ostrom (2015}).

Sin embargo, también se encuentran las reglas (variable exógena) para aquellos sujetos de acceso a tierra y formalización, y para determinar los predios competencia y no competencia de la ANT. En el primer caso, los requisitos se encuentran en los artículos 4, 5 y 6 del Decreto Ley 902. A su vez, es indispensable que estas personas se registren en el RESO. En el segundo caso, para determinar los predios competencia y no competencia de la ANT se identificaron los siguientes criterios:

Ahora bien, en relación con la información suministrada por la ANT sobre la formulación del plan de Ovejas, se determinó que el plan piloto integró al catastro multipropósito con el OSPR. El POSPR: “Fue implementado por el Programa de Tierras y Desarrollo Rural-PTDR de USAID y la Agencia Nacional de Tierras-ANT, quienes para el año 2017 iniciaron la etapa de alistamiento de la fase de formulación del POSPR. Dicha fase finalizó con la aprobación del POSPR mediante Resolución 1819 del 28 de mayo de 2018” (información entregada por la ANT el 11 de noviembre de 2020). En esta fase se identificaron los casos de competencia de la ANT, para un total de 2829. De ellos, 2335 pertenecen a la Dirección de Acceso a Tierras y 494 a la Subdirección de Seguridad Jurídica como se aprecia en la tabla que sigue en la tabla 2:

Tabla 2 Procesos misionales objeto de atención por oferta ANT en la fase de formulación 

Fuente: ANT (2018).

De acuerdo con la ANT (2020), entre enero y noviembre de 2018, se llevó a cabo la fase de implementación, en la que se levantó información espacial, social y jurídica de las unidades de intervención (corregimientos) y se identificaron 5754 predios, el diligenciamiento de 2917 formularios de inscripción de sujeto de ordenamiento y la elaboración de los anexos del catastro de 5754 predios en Ovejas. El procesamiento de esta información permitió que en agosto de 2019 el Gobierno colombiano realizara la entrega de 1058 títulos de propiedad, equivalentes a 1936 hectáreas, a las familias de este municipio.

De los títulos de propiedad entregados, 763 corresponden a la adjudicación de terrenos baldíos a personas naturales y 295 como parte de la formalización de predios privados. De los baldíos adjudicados, 627 fueron para mujeres cabeza de familia o con pareja (82 % del total), mientras que, de los 295 títulos de formalización de predios privados, 140 fueron para mujeres (47 % del total) (Presidencia de la República, 2019). En mayo de 2020, el presidente de Colombia realizó una segunda entrega de 344 títulos de propiedad rural. Así, el municipio ha recibido 1402 títulos de propiedad equivalentes a 2605 hectáreas, de los cuales, 788 títulos beneficiaron a mujeres y 614 a hombres (ANT, 2020). No obstante, el procedimiento único continuaría hasta 2020, tal y como se sintetiza en la tabla 3:

Tabla 3. Resultado del trámite administrativo del procedimiento único a corte de agosto de 2020 

Fuente: ANT (2018).

Según la ANT (2020), en el período 2020-2021 se pondría en marcha el proyecto “Ovejas fase dos”, con el objetivo de atender los requerimientos pendientes en aras de cerrar la atención por oferta, consolidar el plan y empezar la fase de mantenimiento. Así, se programó a diciembre de 2021 la entrega de cerca de 600 títulos más. En relación con los costos del POSPR, destaca la inversión de la Usaid, muy por encima de la financiación de la ANT, tal como se proyectó en la inversión que consta en la tabla 4.

Tabla 4 Proyección de los costos de la implementación del plan 

Fuente: ANT (2018).

Por último, en los resultados del ADI se identificaron las perspectivas tanto de los actores comunitarios como institucionales. Para los primeros, el barrido predial no se realizó en todo el municipio, solo se titularon predios baldíos de los centros poblados de los corregimientos y, en menor medida, en los predios del rural disperso que, al estar en común, proindiviso (propiedad compartida entre dos o más) y posesión (o tenencia) presentan mayores conflictos. La entrega de títulos no estuvo acompañada de proyectos productivos que generaran arraigo y estabilidad económica a las nuevas familias propietarias, según los actores comunitarios.

Para los actores institucionales, por su parte, el barrido predial se llevó a cabo predio por predio en todo el municipio, lo cual contrasta con lo manifestado por los actores comunitarios en el sentido de que solo se efectuó en los centros poblados y predios que presentaba conflictos. En los corregimientos más alejados del casco urbano, por las dificultades de acceso al terreno y por razones de seguridad, fue necesario utilizar otras herramientas tecnológicas, como las ortofotos, fotografías, fotointerpretación, tomas directas y pruebas con equipos Trimble que permitieran la recolección de información, según los actores institucionales. También se atendieron los casos más emblemáticos, se avanzó en la titulación de predios y se logró dar respuesta a una parte de los conflictos territoriales.

Faltaría conocer en estos resultados las características de los predios baldíos adjudicados y si la entrega de títulos estuvo por fuera o no de la Unidad Agrícola Familiar (UAF). La UAF es “la empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal cuya extensión, conforme a las condiciones agroecológicas de la zona y con tecnología adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formación de su patrimonio” (Ley 160 de 1994, art. 38). También faltaría conocer detalles de los predios baldíos adjudicados, las razones por las que se titularon ciertos predios por fuera del área establecida para el municipio, las implicaciones que esto puede tener para los pobladores y municipios cercanos (en especial, para el Carmen de Bolívar) y, cómo esto incentiva el microfundio.

Análisis del POSPR como mecanismo articulador de la reforma rural integral

De acuerdo con la tabla 5, el POSPR de Ovejas aportó al cumplimiento de las metas de cada componente de la RRI. En el primer componente, el de acceso y uso de la tierra, el POSPR logró el reconocimiento de los derechos de uso y propiedad y la incorporación de hectáreas de tierras al Fondo de Tierras. A mayo de 2020 se habían entregado 1402 títulos de propiedad, lo que equivale a 2605 hectáreas. En el segundo componente, el de los PDET, se logró actualizar la información cartográfica, se titularon predios de derecho público, se incrementó el recaudo fiscal, permitiendo mayor inversión en obras y desarrollo social, se fortaleció los lazos y el reconocimiento entre las comunidades y las entidades públicas, en tanto que se brindó seguridad jurídica a la tenencia de la tierra. En el último componente, el de planes nacionales, se aumentó las posibilidades de inversión y de mejorar la calidad de vida de los nuevos propietarios; por ende, de superar la pobreza extrema. Estas y otras características del POSPR, que lo definen como elemento articulador de la RRI en Ovejas, constan en la tabla 5:

Tabla 5 Matriz relacional 

Fuente: elaboración propia (2021) con base en el Acuerdo de Paz (2016), ANT (2020) y entrevistas.

Conclusiones

Esta investigación sostuvo que el POSPR de Ovejas es el elemento articulador del primer punto del Acuerdo de Paz, es decir, la RRI. Se partió de la propuesta teórica de desarrollo institucional de Ostrom para analizar cómo el POSPR de este municipio facilita la ejecución de esta reforma a partir de la arena de acción, dimensión que incluye variables como la situación de acción, los participantes y las variables exógenas. La arena de acción estaría representada por el POSPR, las situaciones de acción por las fases de formulación e implementación del plan, mientras que los participantes, al ser diversos, fueron clasificados en: actores institucionales, organizaciones internacionales, organizaciones no gubernamentales, espacios de participación, organizaciones comunitarias y unidades de intervención.

Esta arena está mediada por las variables exógenas que, a su vez, incluyen las condiciones materiales del municipio, como son las limitaciones ambientales y las restricciones legales debido a la presencia de infraestructura pública, hidrocarburos y procesos paralelos de restitución de tierras. Los atributos de la comunidad, como otra variable exógena, están determinada por los artículos 4, 5 y 6 del Decreto Ley 902, los cuales indican que el acceso y formalización de la tierra están dirigidos a campesinos, asociaciones y organización con vocación agraria sin tierra o con tierra insuficiente, que participen en programas de asentamiento y reasentamiento. También se incluye a las personas naturales o jurídicas cuyo patrimonio no supere cierto valor, no ser beneficiario de programas del Estado y no ser propietarios.

En relación con las interacciones que se establecen entre los participantes, existe una buena cohesión entre los seis grupos de actores. Una particularidad por destacar es que, aunque los actores institucionales, como la ANT y la alcaldía, son reconocidos entre ellos, su presencia se percibe cada vez distante para los actores comunitarios a medida que avanza el cronograma de intervención en los once corregimientos. Por otro lado, en términos de centralidad, se reconoce a la Usaid como una agencia internacional que ha brindado apoyo en la tenencia de la tierra del municipio desde 2013, cuya presencia se ha consolidado con su injerencia en el POSPR.

En un contexto en el que los POSPR alternan entre la suspensión y la implementación desde 2017, el PSSPR de Ovejas ofrece elementos que permiten hablar de la ejecución de la RRI. En el componente de acceso y uso de la tierra, ha permitido la incorporación de hectáreas al Fondo de Tierras y la entrega de títulos de propiedad a campesinos, mujeres y personas que no contaban con tierra. En relación con los PDET, se ha brindado mayor seguridad jurídica a los propietarios, mayor recaudo fiscal, inversión en obras públicas y actualización de información cartográfica. Además, en los planes nacionales, se vislumbran posibilidades de inversión y mejoras en la calidad de vida.

Un escenario estratégico que debe considerarse para futuras investigaciones es el análisis de los resultados de la implementación, especialmente en el barrido predial. Existen visiones distintas sobre su ejecución entre los actores. Para los actores comunitarios el deber ser es que el funcionario público constate predio por predio y de manera presencial, mientras que, para los funcionarios institucionales, el uso de tecnologías sería un recurso que optimizaría los esfuerzos técnicos y el talento humano. En los lugares donde fue necesario implementar alternativas tecnológicas, se generaron resistencias e inconformidades entre los pobladores que, al parecer, no fueron atendidas.

Entre los criterios de evaluación del POSPR se identifican ámbitos que requieren mayor atención en estudios posteriores: hace falta examinar cómo los conflictos y diálogos inciden en los participantes y la toma de decisiones en la política pública de Ovejas. La equidad de género debe trascender de los espacios de participación y adjudicación de títulos y predios a mujeres, debe comprender los proyectos productivos, la estabilidad económica y la posibilidad de inversión para todos los sectores comunitarios en el largo plazo. Incluso, sería importante analizar las respuestas ante la violencia de género luego de la entrega de tierras. De igual modo, faltaría un aporte sobre los avances de “Oveja fase dos” y cómo la RRI contribuye con datos concretos a la seguridad jurídica de los propietarios y las posibilidades de inversión en la región.