Presupuestos, principios y conceptos claves para el proceso de construcción de la Ley Soberanía Alimentaria y Seguridad Alimentaria y Nutricional de Cuba y su Reglamento.

El proceso de elaboración de la Ley de Soberanía Alimentaria y Seguridad Alimentaria y Nutricional de Cuba inició en el mes de agosto del año 2020. Entre los presupuestos observados como antecedentes para la construcción de esta Ley, consignados en sus fundamentos de hecho y de derecho, se encuentra, en primer orden, la Carta Magna cubana. En consecuencia, la citada Ley es una norma de desarrollo constitucional, específicamente de los artículos 77 y 78, al no solo resguardar el derecho humano a una alimentación sana y adecuada de todas las personas en relación con sus derechos a consumir bienes y servicios de calidad que no sean atentatorios a su salud, a acceder a información precisa y veraz sobre los mismos y a recibir un trato equitativo y digno; sino que, además, comprende los deberes del Estado para fortalecer la seguridad alimentaria y nutricional.

Constituye otro de los antecedentes de esta Ley la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en septiembre de 2015. La Agenda establece, entre sus objetivos, poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y mejorar la nutrición, así como promover la agricultura sostenible, ello con la premisa de alcanzar la sostenibilidad económica, social y ambiental de sus Estados Miembros, encontrándose Cuba entre estos.

Asimismo, el Plan de Soberanía Alimentaria y Educación Nutricional, aprobado el 22 de julio de 2020, por el Consejo de Ministros de la República de Cuba, como plataforma nacional para una plena seguridad alimentaria, es también un presupuesto observado para la elaboración de la mentada norma. Pues el referido Plan contempla las directrices que orientan al Estado cubano para la gestión de los sistemas alimentarios locales, soberanos y sostenibles, que se basan en la articulación intersectorial y la participación de todos los actores vinculados con la producción, transformación, comercialización y consumo de alimentos; además, fomenta una cultura y educación alimentaria y nutricional para la mejora de la salud de la población cubana.

La Ley de Soberanía Alimentaria y Seguridad Alimentaria y Nutricional y su Reglamento tienen como objetivo conformar el marco regulatorio específico para alcanzar la soberanía alimentaria y salvaguardar tanto la seguridad alimentaria y nutricional, como el derecho a la alimentación sana y adecuada de la población en Cuba; además pautan un sistema de educación nacional relativo a las buenas prácticas alimentarias en aras de prevenir enfermedades asociadas a la nociva y deficiente alimentación. Asimismo, tienen como cometido regular la organización de los sistemas alimentarios locales soberanos y sostenibles para la articulación, de forma intersectorial e interinstitucional, de la producción, transformación, comercialización y consumo de alimentos.

En el proceso de elaboración de la mentada Ley y su Reglamento fueron observados un conjunto de principios, entre los que se encuentra el de participación intersectorial, interinstitucional, interdisciplinaria, transdisciplinaria, multiactoral, multinivel y popular, al ser redactadas sendas normas jurídicas con la intervención de aquellos actores que poseen mayor vinculación al ámbito alimentario en el país. Igualmente, este proceso de elaboración estuvo caracterizado por la observancia del principio de no discriminación por razones de sexo, género, orientación sexual, identidad de género, edad, origen étnico, color de la piel, creencia religiosa, posición económica, discapacidad, origen nacional o territorial, o cualquier otra condición o circunstancia personal que indique distinción lesiva a la dignidad humana, al intervenir en este proceso gran diversidad de personas, ser tratadas todas por igual y respetados los criterios vertidos por los participantes referidos.

Este proceso también estuvo marcado por el uso de información oportuna y fiable en materia de soberanía alimentaria y seguridad alimentaria y nutricional, como eco del principio de transparencia en la información. De igual manera, estos principios no solo fueron observados durante el proceso de redacción de esta Ley y su Reglamento, sino que además se consignaron de manera expresa en dichas normas, de conjunto con otros principios comprendidos en sendas disposiciones jurídicas.

La inclusión de estos principios en tales disposiciones jurídicas tiene como finalidad que, a su entrada en vigor, ellos irradien a todas las políticas públicas, estrategias, planes, programas, proyectos y demás acciones relacionadas, de cualquier forma, con el derecho a la alimentación sana y adecuada, que realicen los organismos de la Administración Central del Estado, los órganos locales del Poder Popular, las entidades nacionales y locales, las formas asociativas, los expertos y otros sujetos vinculados a la soberanía alimentaria y seguridad alimentaria y nutricional.

Para el proceso de construcción de la Ley de Soberanía Alimentaria y Seguridad Alimentaria y Nutricional y su Reglamento fueron definidos varios conceptos indispensables para el desarrollo de los contenidos medulares regulados en estas normas y que, además, forman parte de la misma¹¹, ellos son:

Durante el proceso de elaboración de la Ley, el designio fue construir una norma para ordenar los procesos, así como la organización de los sistemas alimentarios locales en función de la realización progresiva del derecho a la alimentación sana y adecuada.¹² Se construyó con una mirada más allá de la producción de alimentos, enfocada conceptualmente en el proceso de planificación, organización, implementación y evaluación de los programas que contribuyen a esa línea, y de esta manera articular un sistema alimentario local con enfoque holístico (producción, transformación, comercialización y consumo) interinstitucional y transdiciplinario (^{Díaz Canel Bermúdez, Núñez Jover, y Torres Páez, 2020}).

Los presupuestos, principios y conceptos claves observados en el proceso de elaboración de la Ley, no solo fungieron como puntos de partida, sino que también devinieron en contenidos propios de esta norma y, por ende, de obligatorio cumplimiento para los destinarios de la misma.

Buenas prácticas empleadas en el proceso de redacción de la Ley de Soberanía Alimentaria y Seguridad Alimentaria y Nutricional y su Reglamento: Herramienta didáctica para su socialización.

Este acápite responde al objetivo general y resultado práctico de la investigación, en el cual se sistematizará la metodología empleada en el proceso de redacción de la Ley de Soberanía Alimentaria y Seguridad Alimentaria y Nutricional de Cuba y de su Reglamento.

La metodología utilizada para el proceso de construcción de la Ley transitó por tres etapas:

Etapas estas que transcurrieron en los meses de mayor impacto de la pandemia de la COVID-19 en el país, lo que significó un desafío que implicó innovación en las formas de hacer en materia legislativa en el ámbito nacional. En correspondencia, en el presente artículo se exponen las novedades de la metodología empleada en la elaboración de la Ley y su Reglamento, con una marcada utilización de las herramientas de las tecnologías de la información y la comunicación.

La metodología empleada para la elaboración de la Ley de Soberanía Alimentaria y Seguridad Alimentaria y Nutricional de Cuba y su Reglamento, en las etapas reseñadas anteriormente, contó con una ruta de acciones básicas, de las que serán desarrolladas aquellas que ameritan sean consideradas dentro de las buenas prácticas y que se relacionan a continuación:

Dentro de la primera etapa de elaboración de la Ley, las buenas prácticas estuvieron presentes desde la constitución misma del Grupo Temporal de Trabajo, coordinado por el Ministerio de la Agricultura, en agosto de 2020. En este sentido, marca la diferencia con otros procesos legislativos, la vasta participación en el mentado Grupo, que comprendió a la totalidad de los Organismos de la Administración Central del Estado, a organizaciones superiores de Dirección Empresarial, entidades y formas asociativas, así como académicos, investigadores y productores agropecuarios, lo cual propició la debida regulación de todas las aristas que comprende la soberanía alimentaria.

El apoyo del proyecto de colaboración internacional “Fortalecimiento de políticas para la seguridad alimentaria sostenible en Cuba” (POSAS) del Programa País SAS Cuba, financiado por la Unión Europea e implementado por la Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), al Grupo Temporal de Trabajo creado para la elaboración de la Ley, constituye un hecho sin precedentes en el proceso de construcción de normas jurídicas. Toda vez que resulta la primera norma legal concebida y apoyada desde un proyecto de esta índole en el país.

Una vez constituido el Grupo Temporal de Trabajo, este fundamentó al Ministerio de Justicia, la necesidad de incorporación en el Cronograma Legislativo de esta norma jurídica con el rango de ley, argumentando para ello que las cuestiones relacionadas con la alimentación son prioritarias para el país y constituyen, por demás, un tema de seguridad nacional.

En la etapa de redacción de la Ley y su Reglamento desarrolladas en el período comprendido entre agosto de 2020 hasta julio de 2021, se abordaron temáticas generales referidas a conceptualización y principios; estructuras desde el nivel nacional hasta el municipal; las competencias de los organismos de la Administración Central del Estado y de los órganos locales del Poder Popular vinculados con la soberanía alimentaria, la seguridad alimentaria y nutricional y el derecho a la alimentación; los sistemas alimentarios locales; la calidad e inocuidad de los alimentos; la prevención y reducción de las pérdidas y desperdicios de alimentos; la transformación y comercialización de alimentos; el acceso a recursos; la educación alimentaria y nutricional y la comunicación social; así como los mecanismos de evaluación y control.

Un aspecto esencial de la metodología esgrimida para la construcción del Proyecto de Ley de Soberanía Alimentaria y Seguridad Alimentaria y Nutricional fue utilizar, desde el punto de vista técnico, al propio grupo temporal de trabajo que elaboró el Plan de Soberanía Alimentaria y Educación Nutricional de Cuba, el que también contó con un proceso de construcción participativo y democrático en niveles no alcanzados por otras políticas públicas en el país. Tomándose como referencia para la redacción de estas normas jurídicas el concepto de soberanía alimentaria aprobado en el citado Plan, así como los principios y ejes estratégicos que en el mismo se establecen.

En correspondencia con el principio de participación se realizaron diversas actividades que formaron parte de la organización y planificación de este proceso, que se sistematizan como buenas prácticas. En este sentido, resulta dable mencionar los intercambios sobre la elaboración de leyes referentes a la temática, con expertos nacionales e internacionales. Asimismo, fue celebrado un Taller de construcción y validación de la norma, en el que se contó con la participación de las formas asociativas vinculadas a la materia alimentaria. Novedosa resultó la realización de un Curso de postgrado sobre normas jurídicas relacionadas con la Soberanía y Seguridad Alimentarias y Nutricional y el Derecho a la Alimentación, fundamentalmente para miembros del equipo redactor de la Ley y su Reglamento. Curso que fue coauspiciado por la Facultad de Derecho de la Universidad de La Habana y el Ministerio de la Agricultura.

Por otra parte, se realizó, por vez primera en el sector agroalimentario, una convocatoria abierta, a todo el público, para legislar en materia de soberanía alimentaria y seguridad alimentaria y nutricional. Al respecto fue colocada en la página web oficial del Ministerio de la Agricultura una propuesta de estructura de los aspectos a regular por la nueva Ley, para que los internautas pudieran realizar sugerencias en cuanto a adiciones, supresiones o modificaciones de los contenidos socializados.

El otrora anteproyecto de Ley de Soberanía Alimentaria y Seguridad Alimentaria y Nutricional fue presentado a los grupos de capacidad legislativa gubernamentales para su revisión y aprobación. De igual manera fue compartido dicho anteproyecto a los organismos de la Administración Central del Estado con mayor implicación en el alcance de la soberanía alimentaria y la seguridad alimentaria y nutricional, siendo consultados trece (13) ministros. Además, profesores titulares en materia de Derecho Constitucional, Administrativo y Agrario de la Facultad de Derecho de la Universidad de La Habana, evaluaron la concordancia del citado anteproyecto de Ley con la Constitución de la República de Cuba y demás normas jurídicas vigentes.

Igualmente se sostuvo un intercambio nacional sobre el mentado anteproyecto de Ley, en aras de socializar los contenidos obrantes en esta norma con actores municipales y provinciales. En este espacio participaron los miembros del equipo redactor de la Ley, directores jurídicos de Organismos de la Administración Central del Estado, representantes de los gobiernos locales, de las delegaciones provinciales y municipales de la Agricultura y productores seleccionados.

En el mes de agosto de 2021 comenzó el proceso de circulación y conciliación del Anteproyecto de Ley de Soberanía Alimentaria y Seguridad Alimentaria y Nutricional y su Reglamento por el Consejo de Ministros. La consulta incluyó a los Organismos de la Administración Central del Estado, entidades nacionales y órganos locales del Poder Popular. Proceso que concluyó con el ejercicio de la iniciativa legislativa por el Consejo de Ministros para presentar este anteproyecto de Ley a la Asamblea Nacional del Poder Popular.

El proceso de presentación a la Asamblea Nacional del Poder Popular inició con el análisis y aprobación, por parte del Consejo de Estado, en el mes de enero del 2022, del Proyecto de Ley. Una vez acontecida tal aprobación comenzó la fase de su discusión con los diputados de la Asamblea Nacional del Poder Popular.

A raíz de ello, los diputados emitieron sus consideraciones a través de videoconferencias y otros espacios presenciales de debate. En este sentido, la Comisión redactora estableció comunicación con los diputados que emitieron las referidas observaciones, para informarles la redacción final de aquellos artículos que fueron sujetos a modificación a raíz de sus intervenciones, así como los motivos de inadmisión, en los supuestos de los criterios que no fueron acogidas.

Además, por la vía telemática se recibieron criterios provenientes de diversas formas asociativas, como la Asociación Cubana de Productores Agropecuarios, la Asociación Cubana de Técnicos Agropecuarios y Forestales y la Asociación Cubana de Medicina Veterinaria. También fueron recibidos criterios de Universidades y de las Agencias de Naciones Unidas, fundamentalmente de FAO, de la UNICEF y del PNUD.

Resulta significativo resaltar que fue celebrada, por vez primera, durante el proceso de redacción de un proyecto de Ley en el territorio nacional, audiencia legislativa con las Agencias del Sistema de Naciones Unidas vinculadas a la alimentación que poseen representación en el país. Oportunidad en la cual Frey Betto, asesor y amigo de Cuba, también emitió sus observaciones en el citado espacio.

Fue relevante la participación de campesinos y cooperativistas de las provincias de Artemisa, Mayabeque, Cienfuegos, Villa Clara y Sancti Spíritus, al resultar siempre meritorio beber de la sapiencia de los productores agrarios, si de elaboración de normas jurídicas de corte alimentario se trata.

Como resultado de este espacio de intercambio y conciliación, se recibieron un total de doscientos ochenta y dos (282) criterios, de los cuales fueron aceptados ciento cuarenta y seis (146) para un 51.7 %, cincuenta y nueve (59) fueron aceptados en parte, para un 20.9 %, y no fueron aceptados setenta y siete (77) criterios, para un 27.3 %. La aceptación de estos criterios generó modificaciones, fundamentalmente parciales, sobre cuestiones de forma y redacción en cuarenta y cuatro (44) artículos, pero de las modificaciones interesadas fueron de mayor relevancia la adición de una Disposición Final, así como en la reforma del artículo 44 del mentado proyecto de Ley. Es dable señalar que este proyecto de disposición jurídica fue objeto de exiguas modificaciones en su proceso de discusión con los diputados de la Asamblea Nacional del Poder Popular.

Resaltó en el espacio de aprobación del Proyecto de Ley por la Asamblea Nacional del Poder Popular, la puesta en marcha de un Plan Comunicacional dirigido a todos los públicos institucionales y familias de la sociedad cubana, para socializar los aspectos regulados en la mentada norma y lograr una mayor comprensión de los contenidos novedosos, mediante la elaboración de mensajes destinados a diferentes públicos. Como resultado de este plan pueden citarse: las conferencias de prensa a medios nacionales e internacionales, la emisión en el sistema informativo (Mesa Redonda, Revista Buenos Días, Noticieros), así como la cobertura en medios de prensa y radio. Espacios en los que las ventajas y novedades del contenido del Proyecto de Ley fueron expuestas, como fundamento de la necesidad de su aprobación, elaborándose líneas de mensajes y productos comunicacionales sobre estos, así como un spot promocional y un video institucional de su proceso de elaboración.

El 14 de mayo del 2022 fue aprobada, en el quinto Período Extraordinario de Sesiones de la IX Legislatura de la Asamblea Nacional del Poder Popular, la Ley No.148 Ley de Soberanía Alimentaria y Seguridad Alimentaria y Nutricional. Y también como aspecto novedoso resalta la celeridad con la cual se concretó la aprobación del Decreto No. 67 de 15 de julio de 2022, contentivo del Reglamento de la mentada Ley.

Luego de la aprobación de la Ley y de su Reglamento, ha sido novedosa también la organización metodológica y el cronograma aprobado para la implementación de las mentadas normas jurídicas. En tal sentido, resulta de importancia estratégica la aprobación de la guía metodológica como herramienta para contribuir a la implementación de los aspectos preceptuados en ambas disposiciones jurídicas, y desarrollar, sistemáticamente, procesos de creación de capacidades, con proyección territorial, dirigidos a los integrantes de las Comisiones de Soberanía Alimentaria y Seguridad Alimentaria y Nutricional y a los actores de los sistemas alimentarios locales, respecto a los aspectos regulados en las referidas normas.

La planificación de este proceso comprende fases, etapas y acciones previstas en el Cronograma de implementación, con definición de actividades, responsables, participantes, fecha y presupuesto (incluidos recursos técnicos, materiales y financieros). Este proceso se organizó en tres etapas dirigidas a la comunicación social, la creación de capacidades con proyección territorial y comunitaria y la implementación, respectivamente. Proceso en el que se encuentra actualmente inmerso el país.

En la primera etapa relativa a la comunicación social se diseñaron acciones generales que propician el conocimiento, la retroalimentación y la evaluación constante para la adecuada implementación de los aspectos esenciales de la Ley y su Reglamento. Es una etapa que, por su naturaleza y relevancia, se diseñó para su realización de forma permanente, hacia todos los públicos, la cual, además, comprende la estrategia comunicacional del proceso para lograr su visibilidad, a través de los diferentes soportes.

La etapa de formación de capacidades con proyección territorial y comunitaria, desarrollada en torno a estas normas jurídicas, es también una muestra de la apuesta de estas normas por la autonomía municipal pues esta etapa está direccionada a los destinatarios de sendas normas, en todo el territorio nacional, fundamentalmente en los municipios. Esta etapa inició su accionar a partir de la publicación de las mentadas disposiciones normativas en la Gaceta Oficial de la República de Cuba y previo a su entrada en vigor. En este sentido resulta dable destacar que la capacitación y sensibilización sobre esta Ley no transcurrió desde seminarios nacionales y provinciales, impartidos desde el nivel central, sino que se apostó por la formación de agentes dinamizadores para acompañar, asesorar y fortalecer capacidades a nivel municipal, a través de la educación popular. Extendiéndose esta capacitación, divorciada de la educación bancaria, hasta los organismos de la Administración Central del Estado, entidades nacionales y órganos locales del Poder Popular, con el objetivo de contribuir a la sensibilización de actores nacionales y locales con responsabilidades directas en la implementación de la Ley.

Estos Talleres se realizaron con el apoyo técnico y logístico del Programa FIRST, del Programa País SAS Cuba y de sus proyectos de colaboración internacional Autoabastecimiento Local para una Alimentación Sostenible y Sana (ALASS) y Fortalecimiento de políticas para la seguridad alimentaria sostenible en Cuba (POSAS), implementados por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Agencia de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), respectivamente, con fondos de la Unión Europea.

Como parte de esta etapa, un equipo técnico perteneciente al grupo asesor para la implementación de la citada Ley y su Reglamento, elaboró un conjunto de herramientas metodológicas para facilitar la gestión de los sistemas alimentarios locales. Herramientas que fueron puestas en práctica en la provincia de Pinar del Río y que, a partir de la entrada en vigor de ambas normas jurídicas, fueron generalizadas a todo el país.

Desde el 14 de noviembre de 2022 hasta el 30 de noviembre de 2023 en el Observatorio Tecnológico SAEN+C (http://observatoriosaen.upr.edu.cu), estará a disposición de todas las personas el Curso online: “Ley de Soberanía Alimentaria y Seguridad Alimentaria y Nutricional de Cuba: Una apuesta al futuro”. Este curso fue convocado por la Comisión Nacional de Soberanía Alimentaria y Seguridad Alimentaria y Nutricional, también como parte de la etapa de formación de capacidades, en coordinación con el Ministerio de la Agricultura, la Universidad de Pinar del Río, el Proyecto de Colaboración Internacional “Fortalecimiento de Políticas Públicas para la Seguridad Alimentaria Sostenible en Cuba” (POSAS) y la Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO). El referido curso fue elaborado esencialmente para los integrantes de las Comisiones de Soberanía Alimentaria y Seguridad Alimentaria y Nutricional en todos sus niveles, y para todo el público que lo desee, con el objetivo de ampliar los conocimientos sobre la mentada Ley y su Reglamento.

La Escuela Ramal del Ministerio de la Agricultura ha rectorado el seguimiento, monitoreo y evaluación de esta etapa de formación de capacidades con proyección territorial y comunitaria, la cual se ha cumplido de acuerdo a lo previsto en el Cronograma de implementación de la Ley.

La tercera etapa de la aludida guía metodológica es la relativa a la implementación, la cual tuvo sus inicios en el mes de noviembre de 2022, una vez entraron en vigor estas disposiciones jurídicas. Se previó iniciar esta etapa con el análisis individual y colectivo de los aspectos contenidos en la Ley de Soberanía Alimentaria y Seguridad Alimentaria y Nutricional y con el auto-diagnóstico de las potencialidades para implementarla, en la cual se incluye, además, la caracterización integral de cada uno de los municipios y la elaboración de mapa de actores de sus respectivos sistemas alimentarios locales y la constitución de las Comisiones de Soberanía Alimentaria y Seguridad Alimentaria y Nutricional, en sus tres niveles.

En esta última etapa también se realizan los diagnósticos con enfoque nutricional y, durante este proceso, las Comisiones de Soberanía Alimentaria y Seguridad Alimentaria y Nutricional, en todos sus niveles, aseguran la organización de los sistemas alimentarios locales, cumpliendo lo previsto en la Ley, fundamentalmente, en lo referente a las funciones de los organismos de la Administración Central del Estado, de los órganos locales del Poder Popular y de las propias Comisiones y sus integrantes.

De manera general, la metodología utilizada en la elaboración de la Ley de Soberanía Alimentaria y Seguridad Alimentaria y Nutricional y de su Reglamento, resulta innovadora y un material de referencia para el proceso de construcción legislativa del país. Otro actuar que amerita sea replicado en los quehaceres legislativos lo constituye la incorporación, desde las etapas de trabajo y su ejecución, de la academia y la ciencia, en sentido lato; tal como aconteció en este proceso de redacción de las mentadas disposiciones jurídicas, adecuando los materiales y recursos disponibles al logro de los objetivos preceptuados en ellas.

La aprobación de esta Ley marca una pauta a nivel nacional en el tema alimentario, toda vez que resulta el primer marco regulatorio específico para el fortalecimiento de la seguridad alimentaria y nutricional, el logro de la soberanía alimentaria y el resguardo del derecho a la alimentación de las personas. Esta Ley, además, institucionaliza estructuras modernas, multisectoriales y dinámicas que coadyuvarán a la eficiencia y eficacia en la orientación, la coordinación, la planeación, la ejecución, el seguimiento y la evaluación de la política de seguridad alimentaria y nutricional y sus programas.

Asimismo, la Ley reconoce la organización de los sistemas alimentarios locales y su transformación con urgencia hacia la sostenibilidad, la resiliencia y la equidad como clave para alcanzar la soberanía alimentaria. Es una norma que no solo pauta conceptos y principios, sino también fórmulas para el desarrollo territorial y en especial de la agricultura.