2.1 Área de estudio

^{Gómez (2009)} menciona que la Comuna de Santa Clara de San Millán puede ser considerada como una comuna ancestral, descendientes directos de la etnia indígena “Quitu-Cara”. Sin embargo, apenas fue reconocida como organización social con autonomía territorial en 1911; en la actualidad, el Municipio del Distrito Metropolitano de Quito (^{Consejo Metropolitano de Quito, 2014}) establece que se encuentra reconocida como una Comuna con su respectiva autonomía jurídica y de gobierno, conocido como Cabildo.

Geográficamente la Comuna está ubicada al occidente de la ciudad de Quito, Ecuador (Figura 1), en una de las laderas del volcán Pichincha, en un rango altitudinal de entre 2800 a 3250 msnm, con una temperatura media de 12 °C y una precipitación anual promedio de 1488,2 mm (^{INAMHI, 2017}).

Los ecosistemas en los alrededores y en algunos intersticios de la Comuna incluyen un bosque de eucalipto (Eucalyptus globulus Labill.) y páramo arbustivo hacia zonas más altas (con vegetación característica correspondiente a los géneros Baccharis, Monnina, Chuquiraga, Puya, Cortaderia, Oreopanax, Gynoxis, Diplostephium, Monticalia, entre otros) y páramo de pajonal (con Calamagrostis, Festuca, Castilleja, Azorella, Hypochaeris, Valeriana, Gentiana, Stellaria, Bartsia, principalmente), en los que se encuentran ubicadas dos fuentes de agua, las cuales son administradas y utilizadas para consumo humano por la Junta de la Comuna (^{Pacheco, 2019}).

Hacia 2010, esta comuna contaba con una población de 10287 habitantes (^{INEC, 2010}); su principal actividad económica constituye el comercio, sobre todo en la zona baja; en la zona alta la dinámica económico-productiva cambia, observándose más bien el desarrollo de actividades agropecuarias destinadas principalmente al autoconsumo (^{Pacheco, 2019}).

Figura 1. Fotografía aérea y mapas referenciales de ubicación de la Comuna Santa Clara de San Millán. 

2.2 Metodología

La información de campo y principalmente la bibliográfica fue organizada en ATLAS.ti versión 7 (https://atlasti.com/). Este programa permitió generar redes semánticas para cada subtema de interés. En el caso de los mapas y otra información geográfica se trabajó en ArcMap de ArcGis versión 10.4.1 (https://desktop.arcgis.com/es/arcmap/). Para la caracterización de la Comuna y su JAAPS, se consideró lo propuesto por ^{Pacheco (2019)}, quién menciona un modelo metodológico técnico-participativo, en el que la mayor parte de la información se levanta aplicando un Diagnóstico Participativo Comunitario, utilizando técnicas como mapas parlantes, encuestas y entrevistas, construcción de líneas de tiempo históricas, matriz FODA, principalmente.

En lo referente a la construcción del contenido legal, el mismo se generó a partir del análisis de la normativa legal vigente en Ecuador con respecto a la gestión del agua, incluyendo las competencias de cada actor clave en ella; se aplicó el orden determinado por la Pirámide de Kelsen (^{Muñóz, 2017}), como instrumento de jerarquización legal. El tema de adaptación al Cambio Climático fue abordado bajo el enfoque ecosistémico propuesto por ^{Yánez y col. (2012)} para el Distrito Metropolitano de Quito.

Para generar la propuesta de cogestión del agua, se atendió lo recomendado por el Fondo para la Protección del Agua (^{FONAG, 2020}), que incluye, entre otras acciones, describir el estado actual del recurso y establecer metas a corto plazo basadas en líneas de acción como la generación de datos hidro-climáticos y de calidad de agua, caracterización de la participación, fortalecimiento de la gobernanza, restauración de áreas degradadas, manejo de áreas de conservación, actividades de capacitación y educación ambiental.

También se consideró lo propuesto por ^{Perugach y Cachipuendo (2020)}, quienes mencionan que para conciliar la gestión del agua es importante el establecimiento de una mancomunidad, es decir la cooperación entre la administración pública y las comunidades, y no solo atender a una visión tecnocrátrica y centralista. Por tanto, se consideró la participación comunitaria en la cogestión del recurso hídrico, la creación y/o fortalecimiento de organizaciones sociales de base, el análisis de la capacidad organizacional, la descripción de factores endógenos y exógenos que pudieran debilitar la gestión comunitaria, la combinación del conocimiento técnico y el comunitario, así como el incremento de la gobernanza y gobernabilidad.

3.1 Bases legales como instrumento de una adecuada gestión del agua en Ecuador

La gestión y manejo del recurso agua siempre ha sido un tema controversial. En Ecuador, el primer acercamiento que planteó el acceso al agua potable como un derecho para la salud de las personas se dio en la Constitución Política del Ecuador de 1998 (^{Martínez y Abril, 2020}). En la Asamblea Constituyente de Montecristi (2007-2008) se empezó con un discurso de los derechos, no solo de las personas sino también de la naturaleza, estableciendo la protección y tratamiento de los recursos hídricos como un elemento significativo; este enfoque ambiental se enfrentó con el clásico discurso de aprovechamiento (orientado primordialmente a las necesidades del momento actual) sin pautas para una real sostenibilidad A pesar de ello, el pueblo ecuatoriano aprobó la Constitución de la República del Ecuador de 2008, estableciendo con este suceso bases para impedir la privatización del agua y potenciar su adecuada gestión con un planteamiento multidisciplinario de varios actores (^{Acosta y Martínez, 2010}).

En primer lugar, la Constitución que establece que el acceso al agua es un derecho humano fundamental, especialmente al agua potable; prohíbe el acaparamiento y privatización del agua; señala que el Estado es el responsable de proveer del servicio de agua potable en el país y menciona que la autoridad a cargo de la gestión del agua planificará, regulará y controlará su uso (^{Asamblea Constituyente, 2008}).

Continuando con la LORHUyA, que es el ente normativo principal con respecto al recurso hídrico, el mismo que instaura dos fomas únicas de administración que son pública y comunitaria, establece los diferentes niveles de manejo (Estado, autoridad única del agua, gobiernos autónomos descentralizados “GAD’s”, empresas públicas y JAAPS) articulados entre si (Figura 2), regula y controla la gestión, autorización de uso, conservación, restauración y aprovechamiento, y asegura los derechos colectivos de las Comunas, Comunidades, Pueblos y Nacionalidades en la participación activa con respecto al agua (^{Presidencia de la República del Ecuador, 2014}).

En el siguiente nivel de la pirámide se encuentran los códigos orgánicos, en este caso es importante mencionar el Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización (COOTAD, 2010, actualizado a 2019) y el Código Orgánico del Ambiente (COA, 2017). En el COOTAD se generan las competencias pertinentes en cada uno de los niveles de gobierno, desde lo general a lo particular, incluyendo el provincial, cantonal y parroquial; el recurso hídrico se ve reflejado en este Código, mismo que establece que los GAD son los encargados de la adecuada gestión integral de las cuencas hidrográficas y la provisión de agua potable, como servicio esencial para la vida de los pobladores de zonas urbanas, periurbanas y rurales, sin excluir de la participación activa y coordinada a las organizaciones comunitarias, representadas por las JAAPS. El COA, por su parte, hace énfasis en los procesos de evaluación, control y monitoreo de la calidad y cantidad de agua en los cuerpos hídricos, además de establecer las obligaciones y responsabilidades ambientales de los GAD con respecto al tratamiento y recuperación del recurso.

Finalmente, se deben mencionar los Acuerdos Ministeriales 0031 y 0194 (^{Secretaría Nacional del Agua, 2017}; ^{Secretaría Nacional del Agua, 2018}), en los cuales se instaura la independencia de organizaciones comunitarias, como las JAAPS en la gestión y manejo del agua, a través de la imagen de personería jurídica a la cual pueden acceder mediante un proceso en conjunto con la autoridad única del agua. Una vez generado esto, las organizaciones sociales son libres de tener un reglamento interno que no necesita ser aprobado por el ente rector; de igual manera, sus autoridades serán escogidas internamente sin influencia del MAAE y se complementa con un instructivo de potenciación de los procesos de las organizaciones comunitarias ante la autoridad única del agua.

En la Figura 2 se muestra de manera resumida y jerarquizada a los principales actores relacionados con la gestión del agua en Ecuador.

LORHUyA

Figura 2. Jerarquización de actores en la gestión del agua. 

3.2 La gestión del agua en diferentes enfoques espaciales: un acercamiento a lo urbano, rural y periurbano

La gestión del agua para uso doméstico atiende a diferentes modelos, dependiendo de la realidad espacial y territorial. En zonas urbanas y periurbanas es mucho más común la participación de empresas públicas o sus concesiones; en zonas rurales generalmente quienes intervienen son las JAAPS, normalmente siendo reguladas por la acción/opinión comunitaria y otros actores como Organizaciones No Gubernamentales de acción local; sin embargo, pocas veces asesoradas por una empresa pública. Las zonas urbanas, debido al constante aumento de su población, requieren de una gran cantidad de líquido vital para satisfacer sus necesidades básicas, por lo que resultan necesarios mayores esfuerzos económicos y técnicos en el manejo y distribución del agua. Para abordar a cada una de estas realidades, se plantean diferentes casos que permiten evidenciar su estructura y funcionamiento.

Para hablar de zonas urbanas es necesario establecer el significado de urbano: según la ^{RAE (2021)} se define como “perteneciente o relativo a la ciudad”. ^{Capel (1975)} en una idea clásica menciona que para caracterizar este concepto se deben incluir los siguientes elementos: el tamaño y la densidad poblacional, el aspecto del núcleo urbano, incluyendo la dinámica de edificaciones e infraestructuras, la actividad económica y el modo de vida, preferiblemente basados en una economía no agrícola; de igual manera, se debe mencionar a la población humana como un factor importante, incluyendo su heterogeneidad, la “cultura urbana” y el grado de interacción social.

En la zona andina de Ecuador, la regla general en temas de captación del agua es la de realizarla en cuencas hídricas ubicadas a una altitud considerable, en donde la calidad de agua facilita su tratamiento, ya que los focos de contaminación son menos comunes en estas zonas con menor influencia antrópica; sin embargo, cabe mencionar que las actividades agropecuarias, sobre todo de quema y pastoreo, cada vez le ganan mayor espacio al páramo en Ecuador (^{Chuncho y Chuncho, 2019}). En resumen, las actividades que priman en el servicio de agua potable en las empresas públicas son captación, conducción, almacenamiento de agua cruda, tratamiento, y conducción del agua tratada a la red de distribución. El drenaje y el tratamiento de aguas residuales forma parte de este proceso de gestión formando un ciclo. Según ^{Peña, Melgarejo y Prats (2016)} el ciclo urbano del agua implica todas estas acciones, incluyendo aquellas destinadas a la conservación del recurso.

Ciudades similares a Quito, como Bogotá, el centro más poblado de Colombia, también se abastecen de sistemas principales que captan el agua de microcuencas parameras. Allí, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá “EAB” es la encargada de brindar el servicio a la comunidad (^{Peña, Melgarejo y Prats, 2016}).

En cuanto a las zonas rurales, la ^{RAE (2021)} propone que son “pertenecientes o relativas a la vida del campo y sus labores”; entre otros autores, ^{Larrubia-Vargas (1998)} menciona que en la antigüedad la palabra “rural” se encontraba asociada completamente con lo agrario. Actualmente, sería difícil mencionar que solo las actividades asociadas al agro sean las únicas que se desenvuelven en espacios rurales. Algo que si suele ser llamativo en la esfera del paisaje rural es que en él predomina el componente natural por encima de la estructura artificial; de igual manera, la densidad poblacional tiene valores relativamente bajos y se considera que el flujo económico es pequeño, lo que puede causar un mayor número de desigualdades sociales y un estilo de vida que puede considerarse simple.

La gestión del agua en zonas rurales del Ecuador se realiza principalmente mediante el modelo de organizaciones comunitarias, cuyo trabajo en general no suele ser lo suficientemente visibilizado; los actores locales comparten intereses y una visión más arraigada con la naturaleza. Para el manejo del recurso se crean las Juntas de Agua o JAAPS, que cuentan con sistemas de agua menos complejos que los urbanos y que consisten en captación, conducción de agua cruda, tratamiento de agua cruda, principalmente por cloración, y distribución a las redes domiciliarias (^{Pacheco, 2019}). La diferencia predominante entre sistemas públicos y comunitarios es el tratamiento que recibe el agua cruda, siendo más tecnificado en las redes públicas donde se utilizan métodos como cribado, coagulación-floculación, sedimentación y filtración (^{Chulluncuy, 2011}).

Un punto negativo en las redes comunitarias es el proceso de conducción del agua cruda y tratada, la cual se realiza mediante acequias o canales, situación que lleva a una disminución de la calidad del agua por contaminación cruzada, debido a no contar con una cubierta total en la circulación del agua hacia su destino medio y final (^{Pacheco, 2019}).

Un ejemplo de gestión del agua en zona rural andina de Ecuador se encuentra en Pesillo; según ^{Perugachi y Cachipuendo (2020)} el ente responsable allí es la Empresa Pública de Agua Potable Pesillo-Imbabura con soporte de participación comunitaria, la cual se encuentra estructurada por 5 actores: 2 correspondientes a los GAD, 2 de las JAAPS y un presidente de la mancomunidad. Esto desde la cosmovisión comunitaria e indígena ha sido visto con inconformidad, pues las comunidades tenían la idea de gestionar de forma autónoma el recurso.

Para finalizar, el término periurbano no se encuentra acuñado por la RAE. No obstante, la palabra puede hacer referencia a los procesos de organización territorial, ya sea ordenada o sin orden en las grandes ciudades (^{Mansilla, 2018}). Al área periurbana se la asocia mucho con la periferia y con la pobreza. Para ^{Vieyra, Méndez-Lemus y Hernánez (2018)}, esta condición social tiene un enfoque multidimensional y multifacético; de esta manera, se entiende a la zona periurbana como un área de transformaciones aceleradas del territorio, las cuales provocan una expansión física de la ciudad, generando impactos económicos y socioambientales, al tiempo que el distanciamiento entre el centro de la ciudad y la periferia crece. Existe otro término similar para caracterizar estas zonas, el cual es espacio rururbano, definido por ^{Cardoso y Fritschy (2012)} como un híbrido entre la dinámica de lo urbano y lo rural; ^{De Mattos (2002)} lo ha denominado como parte de la “metamorfosis” de las urbes.

La gestión del agua en una zona periurbana como la abordada en el presente trabajo (Santa Clara de San Millán) se ve representada por la Comuna, sus características de ruralidad socioeconómica pero también por el hecho de encontrarse adyacente a la zona centro-norte de la ciudad de Quito. Esta comunidad maneja el recurso hídrico en su territorio, mediante un sistema de agua para consumo humano, el mismo que consiste en captación de dos “ojos” de agua, acequias y tuberías PVC para el transporte de agua cruda, cámaras rompe presión en diferentes puntos, zona de purificación del agua cruda y tuberías PVC de transporte del agua tratada hasta las viviendas de los beneficiarios (Figuras 3 y 4).

Además, la Comuna cuenta con el trabajo de una JAAPS, con su nombramiento anual por parte del Cabildo para ejercer esta competencia de gestión. La Junta está conformada por un comité escogido anualmente por los socios para ejercer la provisión del servicio, el cual tiene un costo único para cada beneficiario. Es importante mencionar que en la actualidad varios socios se benefician del servicio otorgado por la Junta y de forma complementaria por el de la EPMAPS (Empresa Pública Metropolitana de Agua Potable y Saneamiento de Quito).

Figura 3. Diagrama del sistema de agua de la Comuna Santa Clara de San Millán. 

Entre las principales fortalezas que se observan en la gestión local del agua se encuentran la participación y el trabajo en equipo del comité y los socios de manera conjunta, las actividades en mingas que se realizan cada cierto tiempo para el mantenimiento y limpieza del sistema. En cambio, las debilidades corresponden a algunos aspectos técnicos y económicos necesarios de caracterizar y mejorar, tales como la dosificación inadecuada de hipoclorito de calcio en la cloración del agua cruda; tuberías en zonas de riesgo por potenciales movimientos de masas; tuberías con fugas; deudas de los beneficiarios del servicio; cobro único universal sin tomar en cuenta el valor del consumo real por beneficiario; entre otros aspectos que deberán ser mejorados para fomentar la sostenibilidad del sistema a largo plazo (^{Pacheco, 2019}).

3.3 Adaptación al Cambio Climático y cogestión del agua y el paisaje natural a nivel comunitario

Se estima que América del Sur, entre otras regiones, tendría consecuencias devastadoras en un escenario de cambio climático acelerado; uno de los riesgos es el derretimiento de los glaciares de la Cordillera de Los Andes y los cambios en ecosistemas altoandinos (^{Yánez, 2009}; ^{Yánez y col., 2011}), lo cual disminuiría la cantidad de agua consumible para las personas de la región. La aceleración en el derretimiento de los glaciares data desde 1976, cuando Ecuador tenía 60 de glaciares en la cordillera (^{Francou y col., 2013}); según ^{Cáceres (2010)} la pérdida de ellos ha sido del 38% en un poco más de 30 años.

Figura 4. Mapa de ubicación del sistema de agua de la Comuna Santa Clara de San Millán. Adaptado a partir de Google Earth, 2020. 

Se deben también contemplar otros efectos negativos del cambio climático como la disminución de precipitaciones, aumento del nivel del mar, pérdida de la biodiversidad, sequías, olas de calor extremo, inundaciones, entre otros (^{ONU, 2015}). Dentro de este escenario, los esfuerzos que realizan los gobiernos en la formulación de planes de desarrollo son importantes, ya que presentan herramientas de mitigación y adaptación. Otras formas de enfrentar el fenómeno son los acuerdos internacionales, sobre todo aquellos que implican el control de emisiones y la generación de compensaciones a los perjudicados (^{UNESCO, 2018}).

Por tanto, la adaptación al cambio climático requiere de instrumentos de gestión (metodologías y normativa) basados en un enfoque ecosistémico, con una activa participación comunitaria. Según ^{Magrin (2015)}, una de las opciones más complejas para la adaptación al cambio climático es aquella basada en ecosistemas, ya que requiere cooperación de diferentes organizaciones y actores. En el caso del presente estudio esto se vuelve más factible ya que los habitantes de la Comuna tienen la predisponiblidad de conservar los ecosistemas naturales en la zona.

En este sentido, ^{Delgado y col. (2015)} y ^{Gómez-Ruiz y Lindig-Cisneros (2017)} afirman que dichos instrumentos de gestión y conservación deben permitir a las comunidades y organizaciones centrarse en cubrir sus necesidades y mantener los servicios ecosistémicos, utilizando, entre otras herramientas, la restauración ecológica en los sitios y momentos en las que fuere necesaria.

Por lo tanto, en la zona del presente trabajo se recomienda el reemplazo gradual del bosque de eucalipto (en los sitios respectivos) por un bosque con especies nativas; mismas que generan mayores beneficios ecosistémicos (entre ellos, el agua) que lo bosques monoespecíficos con especies introducidas (^{Cordero Rivera, 2011}; ^{Anchaluisa y Suárez, 2013}; ^{Faries y Ríos, 2019}), especialmente necesarios en zonas periurbanas resilientes. Por tanto, consideramos que el bosque de la Comuna requiere de una reestructuración paisajística que permita mejorar sus condiciones actuales.

En este escenario, el concepto de adaptación mediante la cogestión es primordial; la priorización de acciones debe ser el pilar para el desarrollo de las comunidades y la gestión participativa, especialmente en lo referente al recurso agua y bosque/páramo.

Modelos interesantes de considerar para aplicarlos por la Comuna son los propuestos por ^{Barazorda y Pérez (2014)} y ^{Saborío y col. (2019)} para ambientes similares dentro de un contexto de cambio climático, los cuales conjugan actividades de gestión del paisaje y de cosecha razonable y racional del agua.

El modelo de cogestión del agua a ser aplicado en la Comuna debe ser holístico, permitiendo una adecuada interacción entre los derechos humanos y la gestión hídrica, y no puede ser discriminatorio; por ende, debe incluir a diferentes grupos etarios y de género como actores clave del manejo. Se debe generar un diálogo y cooperación que permitan pasar de un potencial conflicto en el manejo y uso del recurso hacia una solución acordada. De igual manera, el trabajo en conjunto entre la JAAPS y EPMAPS debe ser balanceado en cada una de las competencias de gestión, incluyendo el saneamiento ambiental. El fortalecimiento de capacidades internas se debe sustentar en un trabajo compartido, en el que se incluya el conocimiento ancestral y del territorio de las personas de la Comuna, además de la experiencia y conocimiento tecnológico de los miembros de la empresa pública (^{FONAG, 2020}; ^{Perugachi y Cachipuendo, 2020}).

Otro eje de gestión debe girar en torno a la gobernanza participativa del recurso, en el cual se evalúe el establecimiento de un precio justo para el servicio, el mismo que incluya gastos relacionados con planificación, mitigación de efectos del cambio climático en la zona, monitoreo, prestación de servicios relacionados con el agua, mantenimiento del sistema, comunicación interna eficaz y costos administrativos (^{WWAP, 2019}). Dos elementos transversales para tomar en cuenta en todas las fases tendrían que ver con evitar acciones ineficientes de gestión y eventos de corrupción, elementos que pueden derivar en un aumento de las vulnerabilidades internas del sistema y en una inadecuada gestión del agua.

Finalmente, en lo concerniente a saneamiento ambiental, la depuración del agua, cuando fuera necesaria en la Comuna, puede apelar a tres opciones la primera al uso de tecnología a través de Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales; la segunda a la aplicación de Lagunas de Oxidación; y la tercera relacionada con aquellas soluciones basadas en la dinámica propia del agua en el ecosistema y su depuración natural en la respectiva microcuenca (^{García, 2021}; ^{Lafortezza y col., 2018}; ^{Scott y col., 2016}). En las comunidades rurales y periurbanas, la segunda y la tercera opción son las más acertadas debido a las capacidades económico-operativas de las JAAPS.