La pandemia de la Covid-19 ha tenido un profundo impacto sobre la seguridad alimentaria mundial, al haber exacerbado los factores que impulsan el hambre, tales como la recesión económica, la inestabilidad política o la alteración y fluidez de la cadena mundial de suministro de alimentos. Ahora bien, estos factores que son causa de inseguridad alimentaria derivan de problemas estructurales que van más allá de la crisis del coronavirus. En este sentido, podemos apreciar cómo el hambre sigue persistiendo en el mundo debido a problemas estructurales en torno al sistema de gobernanza de la seguridad alimentaria; problemas tales como la desigualdad persistente en el sistema alimentario, la fragilidad y volatilidad del precio de los alimentos, o la falta de adaptabilidad y resiliencia del sistema alimentario a los efectos del cambio climático. Si bien es verdad que a corto plazo se han requerido medidas urgentes para afrontar la crisis alimentaria derivada de la pandemia, a largo plazo se requieren cambios significativos desde una perspectiva holística: la comunidad internacional debe construir un sistema de gobernanza de la seguridad alimentaria mundial más justo, razonable y orientado a las personas.

El pueblo es la base del Estado y el grano es la vida del pueblo. La seguridad alimentaria es una garantía importante para la paz y el desarrollo mundiales, además de ser un pilar fundamental para el disfrute de una vida digna, sana y plena. Sin embargo, los datos recientes nos hacen pensar que la seguridad alimentaria se enfrenta a graves desafíos. Según un informe publicado por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), el número de personas hambrientas en el mundo ha aumentado durante tres años consecutivos hasta superar los 820 millones (FAO, 2022d, p.10).

Estos datos manifiestan que alcanzar el objetivo de desarrollo sostenible de hambre cero para el año 2030 se torna un reto complejo y difícil, sobre todo teniendo en cuenta el gran desafío que el brote de la pandemia, a finales de 2019, ha supuesto para la seguridad sanitaria, la economía mundial y la cooperación internacional, repercutiendo por supuesto sobre la seguridad alimentaria. Para salvaguardar su seguridad alimentaria en medio de la agitación mundial provocada por la pandemia, algunos Estados empezaron a restringir las exportaciones de alimentos, otros subieron los precios de exportación y, además de ello, en ciertos Estados estos problemas se sumaron a otros como las plagas de langostas, en África y sur de Asia, o las fuertes sequías¹. Estos y otros factores están convirtiendo los alimentos en un bien estratégico internacional (^{Fakhri, 2022}, p.20).

La hipótesis de la que se parte, atendiendo a los datos, es que la pandemia ha afectado negativamente a la seguridad alimentaria mundial al haber exacerbado los factores que impulsan el hambre. La tesis que sostenemos es que esta situación no es un problema puntual derivado de una crisis de salud pública, sino que tiene causas más profundas en problemas estructurales en torno a la gobernanza de la seguridad alimentaria y en relación a la situación global de los sistemas agroalimentarios mundiales.

En este trabajo nuestro objetivo general es analizar las vías a través de las cuales la pandemia de la Covid-19 ha afectado a la seguridad alimentaria mundial. Nuestro objetivo específico es estudiar y profundizar cómo el impacto de la Covid-19 sobre la seguridad alimentaria refleja problemas estructurales en la gobernanza de la seguridad alimentaria mundial, en aras de ofrecer recomendaciones sobre cómo debe responder la comunidad internacional para evitar que una crisis de salud pública desencadene una crisis alimentaria mundial.

Para abordar y exponer las consideraciones plasmadas en este trabajo nos hemos guiado por el método sincrético, que consiste en la aplicación de una multiplicidad de métodos cognoscitivos, próximos y compatibles, que se utilizan de manera conjunta para alcanzar conclusiones armónicas de acuerdo a los objetivos de investigación planteados. En este sentido se han empleado el método analítico (con el propósito de detectar los elementos primordiales de análisis, así como de recopilar la información necesaria para poder contrastar y validar la tesis inicial: hambre sigue persistiendo en el mundo debido a problemas estructurales en torno al sistema de gobernanza de la seguridad alimentaria y a la situación actual de los sistemas agroalimentarios), el método valorativo (el cual permite la interpretación del derecho y la posterior aplicación del mismo, teniendo presente distintos elementos relacionados con los principios esenciales y los valores comunes vinculados con el objeto principal: la protección y promoción de la seguridad alimentaria, así como la eliminación del hambre, en la comunidad internacional).

Mientras conviven con la enfermedad del coronavirus desde hace más de dos años, las comunidades se han ido adaptando a la crisis alimentaria derivada para sobrevivir. Sin embargo, la mayoría de los gobiernos nacionales aún no se han unido para dar una respuesta sustantiva e internacional a la crisis alimentaria. Como se sabe desde hace décadas, y como ha reafirmado recientemente el Secretario General de Naciones Unidas, el hambre no es el resultado de la baja productividad, sino un problema político de origen humano (Press UN, 2021).

Como se ha expuesto anteriormente, la pandemia ha impactado negativamente la seguridad alimentaria mundial a través de la intensificación de los factores impulsores del hambre mundial. Específicamente, esta crisis sanitaria ha alterado la estabilidad y la fluidez de la cadena mundial de suministro de alimentos, ha debilitado la capacidad de los Estados y de las personas vulnerables para obtener alimentos y ha exacerbado la inestabilidad política. Explicaremos a continuación cada uno de estos factoresII.1. La universalidad «como principio» y «como resultado»

Pérez-Luño (1998) llegó a la conclusión de que la universalidad ha de operar «como principio» y «como resultado». Y no pudiendo ser un dogma o un mero principio apriorístico ideal y vacío, de contornos tan etéreos que no signifiquen nada, ha de completar su dimensión deontológica con el compromiso de vigencia a través de la comunicación y el consenso entre hombres y pueblos. La universalidad requiere, pues, un empeño constructivista dirigido a eludir el riesgo anejo al relativismo. Y entre el coro plural de voces culturales destaca, por encima de todo, ese coro plural que corresponde al humanismo cosmopolita como muestra inequívoca, o producto final, del proyecto ilustrado de la Modernidad.

II.1. Interferencias en la estabilidad de la cadena mundial de suministro de alimentos

La seguridad alimentaria mundial depende del buen funcionamiento del sistema mundial de suministro de alimentos y productos agrícolas. Las medidas adoptadas para prevenir y controlar la epidemia, como el cierre de las fronteras y las restricciones a la circulación de personas y mercancías, afectan gravemente a la estabilidad de la cadena de suministro de alimentos, pudiendo provocar escasez y subidas en el precio de los alimentos (Organización Internacional del Trabajo[OIT], 2020, pp.1-2). La circulación de los productos agrícolas es esencial para la seguridad alimentaria y la nutrición. Sin embargo, las medidas necesarias para controlar la propagación del virus, como las restricciones a la importación y a la circulación de mercancías, han perturbado toda la cadena alimentaria, desde la producción y la transformación hasta el envasado, el transporte, la distribución y el consumo de los alimentos.

Podemos apreciar cómo, a nivel de la producción, la pandemia afectó a la mano de obra agrícola, provocando interrupciones en la producción. Para prevenir y controlar la expansión del virus, varios Estados de todo el mundo declararon estados de emergencia o similares, cerrando pasos fronterizos y restringiendo la circulación de personas dentro del territorio (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos [OECD], 2020a). Estas medidas provocaron interferencias en la estabilidad de la cadena mundial de suministro de alimentos al restringir la circulación de trabajadores de la industria agroalimentaria, lo que en cierta medida ha agravado la escasez de mano de obra agrícola, dificultando la compra de insumos necesarios para la producción de alimentos, retrasando las temporadas agrícolas y afectando a la producción de alimentos. El informe sobre Perspectivas del Mercado de Productos Básicos del Banco Mundial de abril de 2020 precisamente analizó estas cuestiones sobre cómo la pandemia ha supuesto una amenaza a la seguridad alimentaria derivada de las interrupciones del comercio y del suministro de insumos agrícolas (World Bank, 2020). En su informe sobre el Impacto del brote de coronavirus en el comercio mundial, de 2022, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo ha señalado que el descenso del comercio mundial en 2020 se aproximó al de la crisis financiera mundial del año 2008. Esta grave desaceleración fue el resultado de que el comercio internacional se viera afectado negativamente no solo por el descenso generalizado de la demanda mundial, sino también por las restricciones transfronterizas y los cierres de ciertos puertos, aeropuertos y otras perturbaciones logísticas (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo [UNCTAD], 2022a). En este sentido, desde el punto de vista de la seguridad alimentaria, los Estados importadores de alimentos han sido los más perjudicados por las restricciones derivadas de la pandemia. El abastecimiento mundial de alimentos se vio agravado por la restringida capacidad del transporte comercial. Los buques comerciales sufrieron grandes retrasos debido a la necesidad de cumplir diferentes procedimientos en distintos Estados para limitar la propagación del coronavirus (UNCTAD, 2022b, p.11).

Las restricciones a la circulación de personas adoptadas por los Estados paralizaron la economía, impidiendo una rápida reanudación de la producción y el trabajo, reduciendo los ingresos y afectando a la capacidad de los grupos vulnerables para acceder a los alimentos (^{Gutiérrez Cham et al., 2021}, pp. 54-107). Como consecuencia de los estrictos cierres, muchas personas no pudieron trabajar y, por tanto, perdieron los ingresos necesarios para acceder a una alimentación y nutrición adecuadas. De hecho, en el Sur global, los gobiernos a menudo forzaban el cierre de los mercados informales mientras permitían que los centros comerciales “formales” permanecieran abiertos. Esto repercutió injustamente en los medios de subsistencia de gran parte de la población urbana pobre, afectando al acceso de compradores y vendedores a los alimentos (^{Fakhri, 2022}, p.21).

La consiguiente incertidumbre² y las pesimistas expectativas sobre el futuro del suministro de alimentos en la comunidad internacional, sumado a las consecuencias alimentarias del conflicto armado entre Rusia y Ucrania³, han impulsado a los Estados a mantener medidas proteccionistas relativas a restricciones a las exportaciones para garantizar el consumo interno. Algunos Estados exportadores de alimentos, como Rusia⁴, anunciaron moratorias, prohibiciones de exportar alimentos o restricciones como cuotas para algunos productos agrícolas. Estas restricciones a las exportaciones de alimentos desencadenan fuertes fluctuaciones en los precios internacionales de los alimentos, alterando las expectativas en los mercados de oferta y demanda de alimentos y provocando alteraciones en la cadena mundial de suministro de alimentos (^{Giordano & Ortiz de Mendívil, 2020}).

Las desaceleraciones y recesiones económicas tienden a provocar un aumento del desempleo y una disminución de los salarios y los ingresos, lo que dificulta el acceso de los pobres a los alimentos y a los servicios sociales básicos, prolongando y agravando la gravedad de las crisis alimentarias, especialmente en los Estados que se enfrentan a una grave inseguridad alimentaria y necesitan ayuda humanitaria de emergencia (FAO, 2022a, p. 6).

La parálisis de las exportaciones y del turismo, debido a las medidas sanitarias, provocaron la devaluación de la moneda y contribuyeron a un elevado endeudamiento en algunos Estados en desarrollo (Comisión Económica para América Latina y el Caribe [CEPAL], 2021). En respuesta a la conmoción de la pandemia, los Estados solicitaron más dinero prestado, lo que hizo que los niveles de deuda aumentaran en 2020 a su ritmo más rápido en las últimas cinco décadas (^{Kose et al.,2022}) (^{Jensen, 2021}). Los pagos de la deuda de los Estados en desarrollo están en sus niveles más altos desde 2001 (^{Jones, 2022}). Se prevé que el nivel de endeudamiento aumente a medida que continúe la respuesta y la recuperación de la pandemia⁵. Desde 2017, China se convirtió en el mayor acreedor público del mundo, superando al Banco Mundial y al Fondo Monetario Internacional (FMI) (^{Horn et al., 2021}).

Debido a ello, la capacidad de los Estados para mantener y ampliar las redes de seguridad social se verá debilitada y como consecuencia tendrán mayores obstáculos para hacer frente al impacto socioeconómico de la pandemia, especialmente para proteger a los más vulnerables de la pobreza y la inseguridad alimentaria. Asimismo, la pandemia ha desplazado la atención y la financiación públicas de cuestiones de desarrollo como el hambre y la pobreza a áreas como la salud pública y la recuperación económica (OECD, 2020b).

Debido a ello es más difícil para las agencias mundiales de ayuda alimentaria comprar alimentos y obtener apoyo financiero (FAO, 2020). Las fluctuaciones en el mercado internacional de los alimentos y las interrupciones o tensiones locales en la cadena de suministro de alimentos no son propicias para la implementación de proyectos por parte de las agencias internacionales humanitarias. Con la pandemia, las ayudas de las economías desarrolladas y emergentes a Estados en desarrollo inevitablemente se van a reducir. En conjunto, estas condiciones tendrán un impacto negativo en el acceso de los grupos vulnerables a una alimentación adecuada (^{Fakhri, 2022}, p. 48).

Así, pues, a medida que se disparan los precios de los alimentos, muchos Estados se enfrentan a la disyuntiva de alimentar a la población o servir a la deuda. Utilizar fondos públicos para garantizar que las personas tengan acceso a una alimentación adecuada puede hacer que un gobierno caiga en mora, empeorando las crisis financieras; el servicio de la deuda, en cambio, provoca más hambre y malnutrición. Esto significa que el actual sistema internacional de finanzas obstaculiza la capacidad de los gobiernos para cumplir sus obligaciones con respecto al derecho a la alimentación (^{Fakhri, 2022}, p. 50). El Consejo de Derechos Humanos ha reconocido la necesidad de reformar la arquitectura financiera mundial en este sentido (Human Rights Council, 2021).

La experiencia epidemiológica pasada muestra que los bajos niveles de productividad agrícola y los sistemas alimentarios menos resilientes pueden conducir a tasas más altas de desnutrición y a una mayor mortalidad en las poblaciones. El coronavirus puede ser particularmente mortal para las personas que padecen hambre crónica, hambre aguda o desnutrición, ya que factores como el hambre o la desnutrición reducen la inmunidad del cuerpo y aumentan el riesgo de infección y muerte. Epidemias como la del Ébola, el Síndrome Respiratorio Agudo Severo (SARS) y el Síndrome Respiratorio del Medio Oriente (MERS) han tenido impactos negativos en la seguridad alimentaria y nutricional, especialmente para los niños, las mujeres, los ancianos y los grupos desfavorecidos, incluidos los pobres (^{James et al., 2021}, p.1854). Para las regiones vulnerables que ya enfrentan hambre u otras crisis (como las langostas del desierto en el Cuerno de África o la inseguridad en el Sahel), los Estados que dependen en gran medida de las importaciones de alimentos se han visto especialmente afectados por la pandemia a este respecto (^{Al-Saidi et al., 2022}).

Especial mención cabe hacer a los pueblos indígenas en este sentido. Los pueblos indígenas de todo el mundo se han enfrentado a graves problemas de seguridad alimentaria durante la pandemia. Han tenido que lidiar con un acceso inestable a la ayuda financiera gubernamental y la exacerbación de las disputas y violaciones con respecto a los derechos sobre la tierra (^{Fakhri, 2022}, p.28). Algunas comunidades indígenas no han podido practicar sus actividades agrícolas seminómadas o pastoriles debido a los confinamientos obligatorios y las cuarentenas. Las comunidades remotas que dependen de las entregas de alimentos han experimentado una escasez masiva. Los pueblos indígenas de los centros urbanos, que constituyen una parte importante del mercado laboral informal, fueron los primeros afectados por la pérdida de empleos (Secretary General, 2020, para. 68).

El hambre produce inestabilidad social cuando las personas no disponen de alimentos y tienen que tomar decisiones por desesperación⁶. Esto se manifiesta de diversas maneras, a veces en los disturbios sociales, las protestas, la falta de confianza en el Estado, otras veces en conductas violentas a través del saqueo, robo, o el apoyo de movimientos violentos o grupos armados que ofrecen seguridad y alivio alimentario a corto plazo a cambio de lealtad hacia sus ideologías depravadas.

A su vez, como se ha mencionado, las personas mal nutridas son más proclives a contraer enfermedades infecciosas porque tienen una menor resistencia inmunológica. Por ejemplo, la Asamblea General ha reafirmado que “integrar el apoyo en materia de alimentación y nutrición con el objetivo de que todas las personas tengan acceso en todo momento a alimentos suficientes, sanos y nutritivos para satisfacer sus necesidades dietéticas, forma parte de un esfuerzo global por mejorar la salud pública” (Asamblea General, 2018, para.32).

La pandemia puede, por tanto, agravar los conflictos existentes al socavar la resiliencia social y económica. En el contexto de una globalización desigual, la recesión económica inducida por la pandemia, el aumento del desempleo (especialmente entre los jóvenes), la disminución de los ingresos y el aumento de la pobreza y la desigualdad exacerbarán aún más las divisiones sociales y los agravios existentes. A su vez, las capacidades de los gobiernos nacionales para dirimir los conflictos pueden mermar ante el descontento social causado por la pandemia. Los grupos armados no estatales han aprovechado el descontento social causado por la pandemia, la marginación de algunos grupos vulnerables y el laxo ambiente de seguridad para fortalecer sus operaciones y cambiar sus tácticas de control de facto de la población (^{Sampaio, 2021}, pp. 2-4).

En este sentido, las fallas en la gobernanza interna, los conflictos y la inestabilidad política se encuentran a menudo entre los principales impulsores de la inseguridad alimentaria mundial. Los conflictos pueden afectar negativamente a los sistemas alimentarios en todas las etapas de producción, cosecha, procesamiento, transporte, suministro, financiación y comercialización. La inseguridad alimentaria crónica y aguda y la desnutrición son mayores en los Estados afectados por conflictos. Durante la crisis alimentaria mundial de 2007-2011, el aumento y la fluctuación de los precios de los alimentos provocaron disturbios urbanos y colapsos gubernamentales (^{Brinkman & Hendrix, 2011}, pp. 7-12). La competencia por los recursos relacionados con los alimentos, como la tierra y el agua, es un factor subyacente en algunos conflictos. Desde el año 2000, alrededor del 90 % de los conflictos civiles en África han sido provocados por el acceso a las tierras.

De hecho, dentro del abanico de los nuevos riesgos y amenazas a la paz y seguridad internacionales, cada vez se está teniendo más en consideración las repercusiones negativas que tienen las crisis alimentarias (FAO, 2021). Esto ha dado lugar a que se empiece a considerar, de un modo más serio, a la seguridad alimentaria como un pilar importante para la paz, la estabilidad socioeconómica y el desarrollo sostenible. En la historia de la humanidad, se ha constatado continuamente el círculo vicioso que vincula el hambre con la violencia y que genera conflictos e inestabilidad que no están circunscritos a fronteras nacionales. La preocupación y abordaje de estos temas hizo que, por primera vez, el 30 de marzo de 2016, la FAO se dirigiese al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas con el objetivo de reclamar que se tuviese en cuenta la protección de la seguridad alimentaria en las acciones de consolidación de la paz a largo plazo (FAO, 2016). Esta reclamación parece bastante lógica al reflexionar sobre las consecuencias negativas que causan la falta de alimentos o la inseguridad alimentaria entre la población. La falta de alimentos o la inseguridad alimentaria pueden convertirse en un desencadenante de la violencia y la inestabilidad social, especialmente en contextos caracterizados por la desigualdad generalizada y las instituciones frágiles (^{Holleman et al., 2017}).

Las personas se movilizan cuando no tienen qué comer, lo que puede dar lugar tanto a protestas no violentas como violentas (^{Simmons, 2013}, p. 23). Según ^{Bonnecase (2014}), cuando la falta de alimentos se combina con otras tensiones, como el desempleo, la pobreza, la marginación social o falta de políticas de protección social, los desastres climáticos, etc., se produce “la gota que colma el vaso” (p. 490). De hecho, los aumentos repentinos en los precios de los alimentos tienden a exacerbar el riesgo de disturbios políticos y conflictos, sobre todo entre la población más pobre, como se vio en las crisis alimentarias de 2007-2008 cuando estallaron disturbios en más de 40 Estados (FAO, 2017, p. 31).

La crisis derivada de la pandemia del Covid-19 si bien ha puesto de manifiesto la fragilidad de los sistemas alimentarios, también ha visibilizado buenas prácticas y respuestas que han funcionado para reducir el riesgo de crisis alimentaria. Entre las soluciones resilientes figuraban los mercados localizados, las reservas públicas de alimentos y los sistemas públicos de distribución y reparto de alimentos, así como la potenciación de la agroecología⁷.

Entre las soluciones económicas, se incluyó la asistencia financiera a pequeñas y medianas empresas, los subsidios de desempleo para trabajadores y pequeños productores de alimentos. Algunos agricultores recibieron ayudas mediante subvenciones y préstamos a bajo interés para mantener la producción (^{Giri et al., 2021}).

Asimismo, tras la pandemia, un gran número de organizaciones promovidas por la sociedad civil han reforzado la ayuda mutua con prácticas agroecológicas que reducen los costes de producción y distribución. Esto incluye prácticas como vender productos alimenticios a precios estables a pesar de las condiciones del mercado y conservar y compartir semillas para cultivar alimentos. En este sentido, según el Relator Especial de Naciones Unidas para el derecho a la alimentación, se puede ofrecer resiliencia a una crisis política y económica si los agricultores diversifican los canales de comercialización hacia los mercados locales, en vez de asociarse bilateralmente con grandes empresas o recurrir a la agricultura por contrato (^{Fakhri, 2022}, pp. 29- 31).

En Argentina, por ejemplo, el programa Sembrar Soberanía Alimentaria tenía como objetivos apoyar la producción, elaboración y distribución de alimentos de la agricultura familiar, potenciar las redes locales de abastecimiento en todo el país, en pos de la soberanía alimentaria⁸. Al mismo tiempo, el programa Pro-Huerta se dirigió a personas socialmente vulnerables y promovió la autoproducción de alimentos (proporcionando formación, semillas y herramientas para ello) para el consumo personal, familiar y comunitario y para la comercialización de los excedentes alimentarios. Del mismo modo, en México las autoridades desarrollaron procedimientos internos para proteger y cumplir los derechos de los niños y adolescentes en situación de vulnerabilidad y para orientar a los servidores públicos en sus respuestas a la pandemia⁹. México también promulgó un programa de asistencia alimentaria conectando a los consumidores con los productores locales a través del programa Sembrando Vida¹⁰, que promueve contribuir al bienestar social de sembradoras y sembradores a través del impulso de la autosuficiencia alimentaria, esto es, fortalecer la soberanía alimentaria¹¹ a través de la autoproducción de alimentos y el cuidado de la tierra para incrementar el bienestar de las comunidades.

La importante cobertura de los sistemas de protección social en muchos Estados de América Latina permite llegar a importantes segmentos de la población, en particular a los pobres y vulnerables. Por ejemplo, la proporción de hogares que se benefician de programas de transferencias monetarias condicionadas en la región aumentó entre 2000 y 2016 más de cinco veces (del 3,6% al 20,2%), alcanzando a aproximadamente 130 millones de personas (World Food Program [WFP], 2022, p.5).

Sin embargo, resulta paradójico que a nivel internacional, tras las consecuencias derivadas de la pandemia y el actual conflicto armado entre Rusia y Ucrania, que afectan gravemente a la seguridad alimentaria mundial, no se ha conseguido movilizar a las agencias con sede en Roma ni a otras organizaciones de las Naciones Unidas para responder a la crisis alimentaria de forma coordinada. Este fracaso es un testimonio de la división entre los Estados y de las limitaciones del multilateralismo internacional en la actualidad. La razón por la que el mundo sigue hoy en crisis alimentaria y se enfrenta a la amenaza de un aumento de las tasas de hambre no es sólo por la pandemia. Siguen persistiendo problemas estructurales en torno a la gobernanza de la seguridad alimentaria mundial, prevaleciendo los negocios agroalimentarios y la especulación financiera sobre las necesidades humanas. La Cumbre de las Naciones Unidas sobre Sistemas Alimentarios de 2021 fue una oportunidad perdida para abordar la crisis alimentaria y fomentar la cooperación internacional en este sentido, ya que no se consideró el impacto de la pandemia en los sistemas alimentarios mundiales y tampoco se proporcionaron orientaciones políticas sustanciales o útiles para afrontar retos similares (General Assembly of United Nations, 2021).

El impacto negativo de la Covid-19 en la seguridad alimentaria refleja la difícil situación del actual sistema de gobernanza de la seguridad alimentaria mundial.

La eliminación del hambre debiera considerarse como un objetivo primordial de todos los Estados de la comunidad internacional, ya que es un problema mundial cuyos riesgos y amenazas son complejos, interdependientes y no conocen de fronteras (^{Leguene, 2009}, p. 3). Desde hace décadas, como sucede con otros problemas que trascienden las fronteras y que requieren una gestión internacional, se ha ido conformando un sistema de gobernanza global de la seguridad alimentaria. Con el término de sistema de gobernanza nos referimos al conjunto de instituciones, objetivos, políticas, acuerdos, y normas destinados a regular, gestionar y coordinar los asuntos relativos a la seguridad alimentaria. Sin embargo, como establece Pérez de Armiño, dicho sistema “adolece de diversos problemas como la fragmentación y descoordinación, la falta de compromisos vinculantes, o la falta de coherencia” (Pérez de Armiño, 2013, p. 83).

Se habla de fragmentación en el sentido de que en el sistema de gobernanza de la seguridad alimentaria están implicados una gran variedad de actores diferentes, públicos y privados, internacionales, regionales y nacionales (^{De Schutter, 2010}, p.76). Entre los privados se encuentran por ejemplo las empresas transnacionales agroalimentarias¹² y las diferentes Organizaciones no Gubernamentales (ONGs). Entre los actores públicos, como los Estados, nos encontramos además con más de una treintena de organizaciones multilaterales de alcance global pero también diversos foros constituidos por grupos determinados de Estados (^{Mckeon, 2011}), (^{Clapp & Cohen, 2009}).

La mayoría de las organizaciones multilaterales implicadas a este respecto forman parte del Sistema de Naciones Unidas, abarcando tanto a las agencias especializadas en la materia (FAO, Programa Mundial de Alimentos (PMA), Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola), como a otras con una implicación colateral (como la Organización Mundial de la Salud, el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia, el Fondo Monetario Internacional o la Organización Internacional del Trabajo) (^{Shaw, 2008}).

Al margen del Sistema de Naciones Unidas, las organizaciones financieras internacionales de Bretton Woods, sobre todo el Banco Mundial, han asumido un papel cada vez más relevante en la gobernanza del campo alimentario. Igualmente, relevante es el papel de la Organización Mundial del Comercio, como foro interestatal de negociación de las normas sobre el comercio agroalimentario. Además, otras muchas instituciones internacionales están encargadas de determinados aspectos específicos o técnicos con incidencia en la seguridad alimentaria, como por ejemplo la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA, por sus siglas en inglés), que ofrece asesoramiento científico independiente sobre los riesgos, existentes o emergentes, relacionados con los alimentos. Su asesoramiento se aplica en la legislación y las políticas europeas y, de este modo, contribuye a proteger a los consumidores ante los riesgos en la cadena alimentaria.

La incoherencia del sistema de gobernanza surge a causa del elevado número de actores que intervienen en el sistema agroalimentario, los cuales presentan diferencias o disparidades en relación a su mandato, fondos, ámbito geográfico de actuación, orientación ideológica (grado de asunción o no de los preceptos neoliberales) y el modelo agroalimentario que postulan (Pérez de Armiño, 2013, p. 93). Estas discrepancias generan un sistema que adolece de falta de coordinación y de coherencia, en el cual frecuentemente los actores implicados actúan primando sus propias áreas de especialización o intereses, sin desarrollar alianzas holísticas o coordinadas que son necesarias para ofrecer un adecuado tratamiento de la seguridad alimentaria de forma más global (^{De Schutter, 2010}, p. 79). De hecho, a pesar de la proliferación de mecanismos mundiales desde la crisis alimentaria de 2008, el sistema internacional continúa luchando con la integración de las políticas internacionales y nacionales, y adolece de una falta de coordinación especialmente con el sector privado (Center on International Cooperation, 2013, p. 4).

En este sentido, como expresa ^{Mckeon (2011}), la toma de decisiones sobre las políticas de seguridad alimentaria, a niveles global, regional, o nacional, es un “laberinto debido al solapamiento de los mandatos, la variedad entre sus estructuras de poder y las prioridades que mueven sus acciones”. Por ejemplo, las políticas como las relativas a la reducción de la pobreza, la salubridad de los alimentos o la salud pública no están bien coordinadas ni suficientemente reguladas a nivel internacional, pues el desarrollo normativo no ha seguido el ritmo a la integración de los mercados mundiales.

Más relevante aún puede ser el hecho de que a la gobernanza global en la materia le falta un enfoque holístico, multisectorial y coherente, con un marco que integre los diferentes ámbitos pertinentes de la seguridad alimentaria, como son: la agricultura, la salud, el comercio, el medio ambiente. En este sentido hay que señalar que la FAO está desprovista de competencias en dos ámbitos cruciales para la seguridad alimentaria. El ámbito financiero está en manos de las instituciones financieras de Bretton Woods y el comercio alimentario en las de la organización mundial del comercio. Estas instituciones ejercen así una fuerte incidencia en la seguridad alimentaria, pero sin que esta constituya su misión, por lo que la prioridad de su gestión radica en otros intereses que, con frecuencia, pueden entrar en colisión con aquella y con el derecho a la alimentación (^{Burnett, 2017}, pp. 22-37). Así pues, no existe en este ámbito una organización central que disponga de suficiente autoridad sobre el conjunto del sistema, capaz de marcar políticas firmes y forzar su implementación por los actores.

En cuanto a la carencia de compromisos vinculantes basta recordar que, de hecho, los compromisos fijados en las reuniones y cumbres internacionales sobre la alimentación no son vinculantes, y tampoco hay una instancia multilateral que haga seguimiento del cumplimiento por parte de cada una de las partes implicadas, de cada uno de los Estados que lo suscriben. En este sentido, las políticas globales en materia de seguridad alimentaria no disponen de la llamada “rendición de cuentas”, es decir, de un órgano multilateral que haga seguimiento de su cumplimiento, de modo que los acuerdos se pueden incumplir por falta de voluntad política. Así, pues, Martín López, considera que “de seguir la línea continuista de políticas y acciones hasta la fecha, no se podrá eliminar la inseguridad alimentaria en el mundo y conseguir el objetivo segundo¹³ de Desarrollo Sostenible marcado para el 2030” (Martín López, 2017, p. 92).

Siguiendo esta línea, la antigua Relatora Especial de Naciones Unidas para el derecho a la alimentación, Hilal Elver, solicitaba la creación de una estructura institucional que hiciese posible la aplicación efectiva del derecho a la alimentación (Elver, 2015, p. 29). En este sentido, es un tímido avance la aprobación en el año 2008 del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derecho Económicos, Sociales y Culturales¹⁴, que establece un mecanismo de denuncias individuales por violaciones a los derechos que el citado Pacto contempla (donde se incluye el derecho a la alimentación)¹⁵.

Por otro lado, hay que señalar que la posible coherencia de la gobernanza de la seguridad alimentaria debería tener como base el derecho humano a la alimentación¹⁶, para guiar el hilo de las actuaciones: qué acciones, políticas o acuerdos internacionales son coherentes con este derecho humano y cuáles no. Ello dotaría al sistema de gobernanza de mayor consistencia jurídica y por tanto podría reforzar la exigibilidad de determinados compromisos a los tres niveles: internacional, regional y nacional. ^{Martín López (2017}) incluso llega a aludir la necesidad de que el derecho a la alimentación se convierta en una norma de ius cogens, en el sentido de que, según su opinión, conforme al artículo 53 de la convención de Viena de 1969 sobre el Derecho de los Tratados sería nulo todo tratado que, en el momento de su celebración esté en oposición con este derecho. Coincidiendo con esta postura, Rosenberg, entiende que el elevar el derecho a la seguridad alimentaria de rango, a la consideración de norma imperativa, sería contribuir a garantizar de manera más eficaz y efectiva el ejercicio y disfrute de este derecho (Rosenberg, 2013, p. 5).

Por su parte, a diferencia de lo ocurre en otros ámbitos del derecho internacional, como el derecho ambiental o el de los conflictos armados, donde contamos con Convenios y Protocolos sectoriales que fijan compromisos explícitos de los Estados Partes para conseguir determinados acuerdos globales o medidas, en materia de seguridad alimentaria no existe ningún Convenio Internacional, de carácter universal, cuyo objetivo sea protegerla y promoverla. Si bien es cierto que existen iniciativas previas relativas a acuerdos multilaterales entre donantes para proporcionar ayuda alimentaria a Estados en Desarrollo¹⁷, así como planes y declaraciones políticas derivados de la celebración de las Cumbres Mundiales sobre la alimentación que se han venido desarrollando, estos compromisos no son suficientes, teniendo en cuenta la ambición, en cuanto a fines, que acoge el concepto de seguridad alimentaria¹⁸.

En este sentido, Macmillan y Vivero han propuesto la elaboración de un tratado como instrumento que permitiría avanzar en la erradicación del hambre y consecución de la seguridad alimentaria (Macmillan & Vivero, 2011, pp. 5-7). El problema que nos encontramos es que la seguridad alimentaria es un objetivo multisectorial que depende del grado de desarrollo adecuado de otras políticas y sectores, tales como el económico, educativo, sanitario, ambiental, etc., y normalmente esas políticas o sectores no contemplan, dentro de sus objetivos, la finalidad de la seguridad alimentaria, por lo que esta puede quedar desprotegida, de ahí el sentido de elaborar un tratado sobre seguridad alimentaria propiamente dicho, que aporte mayor seguridad jurídica y armonización de las obligaciones en este sentido.

Por tanto, la comunidad internacional se enfrenta a nuevos desafíos de seguridad alimentaria, que trascienden las fronteras y que son más complejos de lo que nuestras instituciones multilaterales y nacionales son actualmente capaces de manejar. El sistema de gobernanza es una cuestión importante a tener en cuenta en la medida en que se configura como un ámbito político en el que se discuten valores, principios, teorías, diferentes intereses, que pueden dar origen a la creación de una convención referente a la seguridad alimentaria.

Dado que el impacto de esta crisis es global se necesita de una respuesta que también sea global y que se aplique tanto a corto como a largo plazo. A corto plazo la respuesta a esta crisis no puede ser la restricción del comercio. El retorno al proteccionismo o la limitación de las exportaciones para garantizar el consumo interno, no sería la respuesta correcta por dos razones en particular: en primer lugar porque agravaría el hambre en el mundo, principalmente en los Estados más pobres que dependen en gran medida de las importaciones; en segundo lugar porque acentuaría más el aumento de los precios de los alimentos. La crisis alimentaria de los años 2007 y 2008 mostró que la restricción del comercio y la prohibición de las exportaciones de ciertos productos alimentarios exacerbaron aún más el aumento de los precios de esos alimentos (^{Giordano & Ortiz de Mendívil, 2020}, p. 4). También debe intensificarse la ayuda humanitaria directa a los Estados que están resultando particularmente afectados en sus suministros alimentarios y para ello se requiere un apoyo financiero mayor. En este sentido, el Programa Mundial de Alimentos (PMA) puede desempeñar un papel clave pero necesita de mayor financiación por parte de los Estados (WFP, 2023), de lo contrario, si se resta apoyo económico a este órgano subsidiario conjunto tanto de la FAO como de Naciones Unidas, el PMA se verá obligado a reducir las raciones de alimentos que asigna a Estados vulnerables como Yemen, Chad, Níger o la misma Ucrania ahora en estos momentos.

Asimismo, a corto plazo, los Estados debieran aplicar tipos reducidos del impuesto sobre el valor añadido (IVA) en los bienes y servicios que responden a necesidades básicas, en aras de mitigar el impacto de los altos precios de los alimentos sobre los más vulnerables económicamente hablando. Esto es algo que se está haciendo en algunos Estados de la UE¹⁹. En un contexto de aumento de los precios de los alimentos, las medidas de política social son importantes para proteger a los ciudadanos más vulnerables de la inseguridad alimentaria (transferencias directas de dinero a hogares pobres, ayudas sociales, ayudas o anticipos de pagos a los agricultores, etc.)²⁰.

Por otro lado, también a corto plazo, debiera articularse un seguimiento y análisis periódicos de los precios de los alimentos en el mercado²¹. La FAO debe asumir un papel clave a la hora de analizar y ofrecer recomendaciones para tratar las repercusiones que las crisis (tanto la de salud pública como ahora la invasión de Ucrania) están teniendo en los sistemas alimentarios internacionales (FAO, 2022c). En este sentido, el Comité de Seguridad Alimentaria Mundial²² podría encargarse de coordinar un sistema de información sobre el mercado agrícola para ofrecer recomendaciones tempranas, mejorar la transparencia y orientar sobre las formas de hacer frente a condiciones críticas²³. Dentro de este marco, el Comité debe centrarse, con ayuda de un grupo de expertos, en abordar el tema de la volatilidad de los precios de los productos agrícolas y establecer medidas explícitas para limitar la excesiva especulación de los bienes alimentarios en los mercados de futuro (^{Martín López, 2011}, p.5).

En este sentido, habría que plantearse también separar el tratamiento de los productos agrícolas y alimentarios del resto de discusiones relativas al comercio internacional, esto es, marcar un tratamiento especial traducido en un régimen jurídico específico para los productos agrícolas (en el entendido de que son productos esenciales para cubrir necesidades humanas básicas) a fin de evitar que las excesivas especulaciones en los mercados de futuro de los alimentos (por parte de fondos de inversión por ejemplo) no aumenten de forma artificial el precio de los alimentos ante una situación de alarma ante la previsible escasez alimentaria. Así, pues, en el marco de la organización mundial del comercio se debiera encontrar fórmulas adecuadas para fijar compromisos que aborden estas preocupaciones, definiéndose unas reglas de juego que prioricen la cobertura de las necesidades básicas teniendo en cuenta, vuelvo a insistir, que los alimentos no deben ser tratados como simples mercancías porque satisfacen una necesidad humana básica (^{Vivero-Pol, 2019}, pp. 25-27). Es por ello que es necesario promover reglas de comercio global más justas y razonables, fortalecer la supervisión de las empresas multinacionales de alimentos y construir una cadena global de suministro de alimentos más razonable y estable.

En cuanto a las posibles respuestas globales a largo plazo, entre otras, se puede hacer referencia a las siguientes: A largo plazo hay que promover una transición hacia sistemas agrícolas y alimentarios que sean más sostenibles (International Panel of Experts on Sustainable Food Systems [IPES-Food], 2022), porque hacerlos más sostenibles supone hacerlos más resilientes a futuras crisis. En este sentido, tenemos que adaptar la producción alimentaria a la evolución de las condiciones climáticas, como lo demuestra el informe del (Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático [IPCC], 2022) , y a su vez tenemos que reducir los efectos negativos que está provocando la agroindustria intensiva sobre los ecosistemas, con la consecuente pérdida de biodiversidad. El refuerzo de sistemas agrícolas más sostenibles y su adaptación al cambio climático deberían contemplarse en el reparto de los fondos destinados a la lucha contra el cambio climático. Algo que sí parece visualizarse a modo de lege ferenda en el Tratado de París²⁴ (tanto en su preámbulo, como en su artículo 2).

La realización un mayor esfuerzo político y económico por parte de los Estados hacia la transición de prácticas agroecológicas que reduzcan el uso de fertilizantes y pesticidas químicos es una cuestión que se puso encima de la mesa en la última Cumbre Mundial sobre Sistemas Alimentarios del año 2021 (UN Food Systems Summit, 2021) y también constituye un objetivo de la Estrategia de la UE denominada “De la Granja a la Mesa” (2020). La agricultura ecológica utiliza cantidades limitadas de abonos minerales y fertilizantes químicos y, por tanto, está menos expuesta a los efectos negativos que provoca el aumento del precio de estos insumos químicos en el mercado. Fomentar el desarrollo de pesticidas y fertilizantes alternativos (por ejemplo, productos fitosanitarios que contengan sustancias activas biológicas) y apoyar a los agricultores durante el proceso de transformación resulta clave en este proceso (^{McGreevy et al., 2022}).

En este sentido, también es necesario mejorar la resiliencia de las pequeñas y medianas explotaciones agrícolas (vulnerables a la volatilidad de los precios en los mercados), apoyar el desarrollo de cadenas de suministro cortas y facilitar el acceso al crédito a los agricultores para reducir la dependencia de las importaciones de alimentos y favorecer la soberanía alimentaria interna (^{Nelson & Edwards, 2021}).

Junto a ello, la sociedad civil y los actores de la cadena alimentaria deben concienciarse para reducir el desperdicio de alimentos a nivel mundial. La lucha contra el desperdicio de alimentos²⁵ reduce la presión sobre los limitados recursos naturales y genera ahorros, mientras que la redistribución de los excedentes alimentarios ayuda a quienes más lo necesitan. A su vez, habría que fomentar dietas basadas en alimentos de origen vegetal, lo que implicaría la reducción de la dependencia de las importaciones de piensos para el ganado.

En definitiva, debido a lo expuesto, hay que destacar que la protección y mejora de la seguridad alimentaria debe integrase en los esfuerzos de todo el sistema de Naciones Unidas para reafirmar la paz y seguridad internacionales. La paz es fundamental para proteger a las personas del hambre. Y a modo inverso, cuando aumenta el hambre, se tambalean la paz y seguridad internacionales (^{Fillol, 2020}b).

En comparación con la vida antes de que el coronavirus golpeara a la humanidad, hoy en día hay más personas más hambrientas y más pobres en el mundo. La pandemia ha expuesto y exacerbado las fragilidades existentes en los sistemas alimentarios. La pandemia y las medidas empleadas para detener la transmisión del virus han tenido importantes efectos sobre la seguridad alimentaria y la nutrición en casi todos los Estados, aunque en distintos grados. Como consecuencia de los estrictos cierres, muchas personas no pudieron trabajar y, por tanto, perdieron los ingresos necesarios para acceder a una alimentación y nutrición adecuadas.

Durante la pandemia ha aumentado la concienciación sobre el papel esencial de los productores y trabajadores locales, la importancia de cómo los alimentos conectan a las personas entre sí y con la naturaleza, y cómo la transformación del sistema alimentario es necesaria para obtener sostenibilidad y resiliencia a futuras crisis.

Desde hace más de dos años, personas y organizaciones de la sociedad civil de todo el mundo han dado la voz de alarma sobre la crisis alimentaria. Sin embargo, la comunidad internacional no ha conseguido movilizar a las agencias con sede en Roma y a otras organizaciones de las Naciones Unidas para responder a la crisis alimentaria de forma coordinada. Este fracaso es un testimonio de la división entre los Estados y de las limitaciones del multilateralismo internacional actual. La pandemia no es la única razón por la que el mundo por la que el mundo sigue en crisis alimentaria hoy en día y se enfrenta a la amenaza de un aumento de las tasas de hambre. El impacto negativo de la Covid-19 en la seguridad alimentaria mundial refleja la difícil situación del actual sistema de gobernanza de la seguridad alimentaria. Este sistema adolece de diversos problemas como la fragmentación y descoordinación, la falta de compromisos vinculantes, o la falta de coherencia.

La forma en que los Estados aborden esta crisis alimentaria, con sus crecientes índices de hambre y conflicto, no será solo una respuesta a circunstancias extremas, también transformará los sistemas alimentarios del mundo durante las próximas décadas. El problema de intentar transformar los sistemas alimentarios no es la falta de soluciones, sino la falta de acción concertada y de determinación política internacional para abordar los retos estructurales.

A pesar de que la producción global de alimentos ha aumentado desde mediados de los años 60 la malnutrición sigue siendo uno de los principales factores que contribuyen a reducir la esperanza de vida. El problema del hambre no es la falta de producción suficiente, sino la desigualdad y otros impedimentos sistémicos para acceder a una alimentación adecuada.

En este sentido, a corto plazo, como cuestión de política nacional, los Estados debieran, entre otras medidas: Evitar introducir prohibiciones unilaterales de las exportaciones que desestabilicen aún más los mercados; Ampliar las políticas de la pandemia que refuerzan la realización del derecho a la alimentación y convertirlas en programas permanentes, tales como las transferencias directas en efectivo para las familias pobres, el apoyo a los mercados territoriales, a los campesinos, pastores, pescadores y otros pequeños productores de alimentos, la protección social para mitigar los efectos negativos de la volatilidad en el precio de los alimentos, etc.

A largo plazo, los Estados, de acuerdo al artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (que protege y promueve el derecho a la alimentación) debieran, entre otras medidas jurídico-políticas: Mejorar la producción y conservación de alimentos potenciando la diversidad cultural y biológica en los sistemas alimentarios; Apoyar una conexión holística entre los conocimientos locales tradicionales e indígenas y los conocimientos científicos centrados en la agroecología; Reformar los sistemas alimentarios para garantizar la disponibilidad y accesibilidad de los alimentos en condiciones equitativas; Garantizar que el comercio sea equitativo en materia de soberanía alimentaria y derechos laborales, estableciendo así mercados justos y estables; Proteger y apoyar los derechos sobre la tierra y promulgar una auténtica reforma agraria.