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Introducción
Desde la década del noventa en adelante, en la Argentina el tráfico ilícito de estupefacientes se desarrolló y consolidó como un problema público (Sain 2018). Sin embargo, los sucesivos gobiernos nacionales y subnacionales no tendieron a llevar adelante diagnósticos institucionales y situacionales sobre la cuestión ni a diseñar e implementar políticas públicas basadas en evidencia orientadas a abordar dicho fenómeno (Souto Zabaleta, Sarti y Delfino 2019). Por el contrario, se destacaron, salvo contadas excepciones, por incorporar el asunto desde un plano discursivo, reconociendo en mayor o menor medida la existencia del problema y asegurando que este formaba parte de sus agendas de gobierno, así como también por el impulso de una feroz persecución y criminalización de los infractores menores de la legislación vigente en materia de estupefacientes (Navarro Urquiza 2020a).
Un dato no menor es que la provincia de Buenos Aires es gobernada por el Partido Justicialista desde 1987, cuatro años después del regreso de la democracia en el país luego de la dictadura cívico-militar que se había llevado adelante desde 1976. Desde aquella instancia, ocurrieron distintas transformaciones en materia de narcotráfico a nivel nacional y, particularmente, en la provincia de Buenos Aires. En primer lugar, y durante la década del noventa, se produjo la emergencia del tráfico ilícito de drogas como problema público en el país. Por otro lado, en 2005 la provincia adhirió a la Ley de Desfederalización, que implicó la desfederalización parcial de la competencia penal de una serie de delitos menores vinculados con el narcotráfico. Pese a esto, el narcotráfico, en tanto fenómeno criminal, no fue objeto de abordajes gubernamentales significativos, sino que primaron las iniciativas vinculadas con el control policial y con la persecución y criminalización masiva de infractores menores (Roca Pamich 2015; Navarro Urquiza 2020a).1
En 2007, cuando el peronista Daniel Scioli asumió la gobernación provincial fue un paso más allá e incorporó de lleno al narcotráfico en la agenda de su gobierno. El mandatario provincial se plegó a la retórica belicista de la “guerra contra las drogas”, presente en varios puntos de la región latinoamericana, y aseguró más de una vez que para su gobierno dicha cuestión constituía un eje central (Portal AN Digital 2010). Sin embargo, los lineamientos políticos implementados en la materia fueron triviales y distaron de constituir un abordaje serio sobre el fenómeno del narcotráfico (Sain 2015).
Así, luego de dos periodos gubernamentales a cargo de Daniel Scioli, en las elecciones generales por la gobernación provincial, la candidata por la alianza Cambiemos, María Eugenia Vidal, puso en el centro de su campaña al narcotráfico y aseguró que esa problemática constituiría una prioridad en un eventual gobierno a su cargo (Vidal 2015a). Cambiemos fue una alianza de centroderecha que se constituyó, fundamentalmente, desde el antagonismo al peronismo, impulsando un nuevo estilo de política en el país, basado en el marketing político y en la comunicación política como pilares centrales de dicho espacio. Era, entonces, el enfrentamiento entre dos modelos de praxis política: la política tradicional, con la militancia de base como eje principal y programas de gobierno más o menos planificados, y la política mediática, carente de militancia y de programas de gobierno, lo cual fue reemplazado por los eslóganes y la gestión política de las emociones (Natanson 2018).
En esta dirección, el presente trabajo tiene por objetivo aportar al conocimiento sobre los discursos y las prácticas gubernamentales en torno al narcotráfico durante la gestión de María Eugenia Vidal al frente de la provincia de Buenos Aires, básicamente por dos motivos. Primero, porque su gestión implicó un cambio de rumbo en materia política a nivel provincial luego de 28 años de gobiernos peronistas y, segundo, porque uno de los ejes principales que orientaron su campaña electoral giró en torno a las falencias que el peronismo había exhibido en materia de narcotráfico y a que dicha cuestión sería atendida en un eventual gobierno suyo.
La pregunta de investigación del artículo podría formularse, entonces, de la siguiente manera: ¿De qué manera abordó discursiva y prácticamente la administración gubernamental liderada por Vidal en la provincia de Buenos Aires entre los años 2015 y 2019 el narcotráfico? La hipótesis general que orienta a este trabajo es que, pese a las diferencias políticas e ideológicas entre Vidal y sus sucesores, la administración vidalista no llevó a cabo un programa de gobierno en materia de control del narcotráfico y, en ese marco, no efectuó diagnósticos sobre el problema, no impulsó políticas públicas integrales orientadas a abordarlo y, finalmente, no se especificó cuál fue la evaluación oficial de las pocas acciones institucionales desarrolladas en la materia.
La investigación resulta de relevancia por dos motivos. En primer lugar, por el impacto que tiene en materia de conocimiento científico, por medio del esclarecimiento de una problemática altamente relevante y escasamente estudiada para el periodo propuesto. Segundo, un impacto de transferencia, signado por la posibilidad de que los resultados de la presente investigación sirvan como insumo para las distintas dependencias gubernamentales a cargo del a seguridad pública y, en particular, del control del narcotráfico, así como también para el diseño y la implementación de políticas públicas.
Cabe destacar que el trabajo se inserta dentro del campo de estudios de la seguridad pública -el cual tiene un desarrollo relativamente reciente en la Argentina- y, más específicamente, dentro de las investigaciones sobre el abordaje gubernamental a nivel nacional y subnacional del problema del tráfico ilícito de drogas. Como referencias regionales de este fenómeno, existen algunos trabajos de expertos latinoamericanos que trabajan esta temática de manera prolífica y, además de evidenciar la consolidación de esta cuestión como un problema social durante los últimos años, dan cuenta de la existencia de relaciones vinculares entre los gobiernos políticos y el narcotráfico (Serrano 2007; Duncan 2016; Flores Pérez 2009; Garzón Vergara 2016; Durán Martínez y Snyder 2009).
Sobre el caso argentino, en tanto, podemos destacar algunos trabajos que resultan de particular interés y también fungen como estado de la cuestión del objeto de estudio. Entre ellos sobresalen los aportes que se enfocan en las distintas posturas adoptadas por las administraciones gubernamentales ante el desarrollo del narcotráfico en el país, así como también en las posibles soluciones que ese problema podría tener y cuál fue el impacto de las iniciativas impulsadas en dicha materia (Bergman 2018; Tokatlián 2017; Souto Zabaleta 2017).
Por último, en lo estrictamente vinculado con el caso de la provincia de Buenos Aires, se destacan los trabajos que señalan que en esa región el abordaje de los distintos gobiernos en materia de narcotráfico se orientó a regularlo por medio de la intervención de distintas dependencias estatales. Dentro de estas instancias se destacó la policía, pero también agencias penales, dependencias judiciales y distintos actores del universo político-institucional (Sain 2018; Navarro Urquiza, 2020b; Buzzetti 2020; Flom 2020).
En suma, es dentro de esta trama de investigaciones, y a partir de las preguntas formuladas en los textos mencionados, que se ubica el trabajo propuesto para el presente artículo.
Marco teórico
El enfoque teórico que enmarca este trabajo gira en torno al análisis de las políticas públicas y, más específicamente, aquellas orientadas al control del narcotráfico. Por análisis de políticas públicas se refiere al “análisis de la conducta, tanto individual como colectiva, de los actores implicados en las diferentes etapas de una política pública” (Knoepfel et. al. 2008, p. 29). En cambio, al hablar de política pública se habla de la respuesta del Estado a una situación específica de la realidad social considerada políticamente como inaceptable, basada en un conjunto de decisiones o acciones impulsadas por distintos actores estatales a fin de resolver de manera puntual determinado problema colectivo (Knoepfel et. al. 2008).
Cabe destacar, asimismo, que el encuadre adoptado para analizar las políticas públicas destacado previamente es el de estas como ciclo. Es decir, aquella perspectiva que considera que las políticas públicas están compuestas por las siguientes cinco instancias: surgimiento de un problema público; inclusión de este en la agenda pública y política; formulación y decisión de una política orientada a su abordaje; implementación de esta política, y, finalmente, evaluación de esta (Knoepfel et al. 2008).
Por narcotráfico, en tanto, se hace referencia al
conjunto de acciones delictivas cometidas por un grupo organizado a los efectos de producir, almacenar, transportar, distribuir, comercializar, aplicar o facilitar estupefacientes de manera ilegal; introducir al o sacar del país estupefacientes en cualquier etapa de su fabricación o materias primas destinadas a su producción; organizar o financiar algunas de las acciones mencionadas o convertir, transferir, administrar o vender el dinero u otra clase de bienes provenientes de algunas de esas acciones; todo ello con el propósito de obtener, directa o indirectamente, un beneficio económico o material (Rodríguez Games y Sain 2015, 15).
Finalmente, y para complementar estas dos nociones, se añade la idea de políticas públicas de control del narcotráfico. Mediante esta se alude a aquellas iniciativas gubernamentales orientadas a prevenir y controlar el narcotráfico basadas en la ejecución de diagnósticos sobre el estado de situación de dicha problemática, el diseño e implementación de políticas adecuadas a la realidad local previamente identificada y, finalmente, mecanismos de seguimiento y evaluación de las políticas impulsadas (Souto Zabaleta, Sarti y Delfino 2019).
Metodología
Este artículo propone un estilo de investigación cualitativo, que se entiende como aquel enfoque investigativo que apunta a desarrollar teorías fundamentadas empíricamente y que tiene como objetivo principal crear, ampliar, modificar o superar las teorías existentes mediante la asignación de una considerable relevancia a los casos a abordar (Vasilachis de Gialdino 2009). En este marco, se propone un estudio de caso, que, según Howard Becker, son estudios en profundidad de “situaciones particulares, organizaciones o tipos de acontecimientos” que invitan a pensar por analogía en otros casos con características y dinámicas similares. De este modo, para Becker, el estudio de casos contribuye a producir nuevas preguntas cuyas respuestas, en los casos específicos, pueden ayudar a “comprender qué es lo que ocurre en el mundo social” (2016, 16).
En este sentido, se propone efectuar una investigación cualitativa basada en un estudio de caso, para llevar adelante un trabajo de descripción e interpretación de las principales características del discurso oficial y las prácticas implementadas por el gobierno de la provincia de Buenos Aires entre 2015 y 2019 de la manera más completa posible. Para ello, se utilizaron fuentes primarias, como documentos oficiales, alocuciones y exposiciones públicas de los gobernantes y funcionarios de primera línea vinculados con el gobierno bonaerense y la gestión de la seguridad pública en dicha región; exposiciones ante la Asamblea Legislativa de la Provincia de Buenos Aires de la gobernadora Vidal, decretos del poder ejecutivo provincial, y, finalmente, resoluciones del Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. Además, se incorporaron fuentes secundarias como artículos periodísticos, de investigación y de opinión relacionados con los procesos político-institucionales y los fenómenos sociales objeto de la investigación.
Al tratarse sobre todo de material documental o, en su defecto, de discursos públicos pasibles de analizar como documentos, se implementó, fundamentalmente, la técnica de análisis documental, basada en el estudio y análisis del material empírico descripto y la posterior elaboración de un nuevo documento signado por la interpretación del investigador sobre dichas fuentes (Peña Vera y Pirela Morillo 2007). Además, se incorporó de forma complementaria el análisis político-institucional de los hechos normativos, institucionales y políticos en tanto técnica de tratamiento de las fuentes (Sartori 1984).
Resultados y discusión
Aspectos generales e introductorios
En 1989, en el marco de la denominada “guerra contra las drogas” (Chepesiuk 1999), la ley de drogas argentina experimentó una reforma considerable respecto de su antecesora, la Ley 20.771 sancionada en 1974, la primera ley penal específicamente orientada al problema del tráfico de drogas. Esta reforma, que acabó por instituir la Ley 23.737 (Ley de Estupefacientes), trajo consigo un paulatino endurecimiento de la legislación, sumando años a las condenas vinculadas a los delitos de drogas y, paradójicamente, haciendo foco en los consumidores y en los actores de menor porte, es decir, los actores vinculados al microtráfico de drogas (Corda 2016).
En 2005, por medio de la sanción de la Ley 26.052, se impulsaron a nivel nacional modificaciones a la Ley de Estupefacientes. Entre ellas, se destacó la disposición para que las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires pudieran, por medio de una adhesión legislativa, asumir la competencia penal en delitos de menor porte vinculados con drogas, como la tenencia simple, la tenencia para consumo personal y, también, la venta al menudeo (Navarro Urquiza 2020).
En 2005, la provincia de Buenos Aires adhirió a la desfederalización. Sin embargo, y a pesar de que los delitos con competencias transferidas eran de menor envergadura, las provincias que adhirieron a la desfederalización terminaron por absorber causas complejas de narcotráfico por medio de la utilización de figuras penales ordinarias. Esto trajo dos marcadas consecuencias: por un lado, la imposibilidad para la justicia federal de perseguir a los grandes infractores de la legislación vigente y, por otro, la persecución y criminalización de infractores menores de la Ley de Estupefacientes, como consumidores y vendedores al menudeo, desde las instancias ordinarias y federales. Ese proceso se produjo de manera muy marcada en los primeros años de la implementación de la Ley de Desfederalización en territorio bonaerense (Sain 2018).
Sobre esta base normativa, los sucesivos gobiernos de la provincia de Buenos Aires se vieron ante el desafío de construir agendas propias en materia de control del narcotráfico. En este sentido, los siguientes apartados apuntan a estudiar el desempeño del gobierno provincial encabezado por María Eugenia Vidal entre 2015 y 2019, identificando las distintas instancias del modelo cíclico de las políticas públicas. Así, mediante el análisis de los discursos planteados durante la campaña electoral, primero, y al frente de la administración provincial bonaerense, después, se procura evidenciar la concepción de la gobernadora Vidal sobre el narcotráfico como problema público, en la primera etapa, y su inclusión en la agenda pública y política, durante su gestión. Seguidamente, en el apartado destinado a estudiar las políticas públicas en materia de control del narcotráfico, se pretende hallar evidencia empírica que muestre los principales hitos de las siguientes instancias de la perspectiva cíclica de las políticas públicas, a saber: el diseño e implementación de políticas y la instalación de mecanismos de seguimiento y evaluación de estas.
El narcotráfico como eje de la campaña electoral de María Eugenia Vidal
Durante la campaña por la gobernación provincial bonaerense llevada adelante en 2015, la entonces candidata de la alianza Cambiemos, María Eugenia Vidal, se pronunció en reiteradas ocasiones sobre la situación del narcotráfico en la provincia, destacando a esta cuestión como la principal problemática en materia de seguridad. Para Vidal, el gobierno saliente, a cargo de Daniel Scioli, no había sabido, no había querido o no había podido dar respuesta a dicho problema. Tras señalar que la Argentina se había convertido en un país de producción, tránsito y consumo, Vidal consideró que el narcotráfico existía porque el Estado había mirado para otro lado y porque quienes gobernaban la provincia hacía años no lo reconocían. Seguidamente, comenzó a delinear una narrativa que desarrolló durante su desempeño como gobernadora provincial, al señalar que daría “la pelea contra el narcotráfico y las drogas” como “mamá y [como] gobernadora” y que lo haría junto a las familias que se encontraban “solas y desesperadas” por tener familiares que experimentaban problemas con consumos problemáticos de sustancia (Vidal 2015a).
Sobre el punto anterior, vale destacar que la oferta (tráfico ilícito de drogas) y la demanda (consumidores de estupefacientes) constituyen dos entidades y problemáticas diferentes, por lo cual el abordaje gubernamental de ambas cuestiones constituye dos fenómenos de distinto orden. Su unificación, aun en el plano discursivo, evidencia el desconocimiento imperante en la materia por parte de las autoridades políticas provinciales.
La postura de Vidal se profundizó a medida que avanzaba la campaña, lo cual quedó en evidencia en septiembre de 2015, en el marco de una actividad llevada adelante en conjunto con el Padre Pepe, un dirigente social católico conocido por su acompañamiento a jóvenes en situación de vulnerabilidad vinculados con el consumo de sustancias estupefacientes.2 En aquella ocasión, la candidata cambiemita manifestó que las drogas habían ganado terreno debido a que la región bonaerense le había dado la espalda durante muchos años, lo que había implicado que la provincia se llenara de droga. Posteriormente, comenzó una confrontación pública sobre la propia postura sobre el narcotráfico y la de los candidatos opositores -en particular, de los candidatos peronistas- al formular la siguiente pregunta retórica: “¿Vos crees que ellos [el gobierno bonaerense saliente y, particularmente, el candidato a la gobernación de dicho espacio, Aníbal Fernández] van a dar la pelea contra el narcotráfico?” (Vidal 2015b). Esta línea argumental también fue replicada por el entonces candidato a presidente, Mauricio Macri.3
Finalmente, en una entrevista periodística brindada una semana antes de las elecciones por la gobernación, Vidal aprovechó para referirse al desarrollo y expansión que había exhibido el tráfico ilícito de drogas en la provincia. Indicó que se habían establecido allí había múltiples cocinas y laboratorios de producción de drogas, así como también que el crecimiento del fenómeno se había producido, por un lado, por la ausencia de mecanismos de control por parte del gobierno bonaerense y, por otro, por la complicidad política y judicial con la que habían contado muchos de los grupos criminales dedicados a esa actividad. Si bien no apuntó directamente contra el gobernador saliente, dejó en claro que ello había ocurrido durante los últimos años y que, en caso de resultar vencedor el candidato por el oficialismo, Aníbal Fernández, había una enorme posibilidad de que esa situación se replicara (Infobae 2015).
Como se advierte, el narcotráfico se consolidó como un eje estructurante de la campaña electoral de María Eugenia Vidal. El mismo fue inserto dentro de los temas vinculados con la seguridad pública y se utilizó para confrontar políticamente contra las autoridades gubernamentales salientes, así como también con los candidatos por el principal espacio opositor. Según se desprende del diagnóstico volcado por Vidal en sus exposiciones y discursos de campaña, la provincia bonaerense tenía un complejo problema en materia de tráfico ilícito de estupefacientes y, para abordarlo, era necesario desmontar las redes de protección con las que contaba dicha actividad ilícita.
El discurso público de Vidal sobre el narcotráfico
Tras resultar vencedora en las elecciones, el 10 de diciembre de 2015, María Eugenia Vidal asumió como gobernadora ante la Asamblea Legislativa de la provincia de Buenos Aires. La flamante mandataria provincial aprovechó el contexto para referirse al estado de situación en el que se encontraba la provincia e indicó que para poder llevar tranquilidad a los ciudadanos bonaerenses, era fundamental aludir al estado de la seguridad allí. La dirigente cambiemita aseguró que había visto y escuchado el problema de cada vecino que había conocido durante la campaña, así como también que lo había vivido “en carne propia como vecina durante muchos años” (Asamblea Legislativa de la Provincia de Buenos Aires 2015).
Seguidamente, introdujo el tema del narcotráfico en la provincia, y manifestó que esa era una cuestión estrechamente vinculada con la seguridad, ya que generaba violencia y corrupción. Nuevamente, señaló haber escuchado eso por parte de madres que tenían a sus hijos “envenenados por las drogas” y que sabía cómo el consumo de sustancias estupefacientes destruía a esas familias (Asamblea Legislativa de la Provincia de Buenos Aires 2015). La gobernadora refería al consumo problemático de drogas, lo que, en rigor de verdad, compete a la esfera de la salud pública y el desarrollo social. Sin embargo, se comprometió, junto con el presidente entrante, Mauricio Macri, a “combatir en forma conjunta el narcotráfico en la provincia” (Asamblea Legislativa de la Provincia de Buenos Aires 2015).
En marzo de 2016, con casi de tres meses de gestión a cuestas, Vidal llevó adelante el inicio de sesiones de la legislatura. Cabe destacar que a fines de diciembre de 2015 se había producido la fuga de tres internos de alto perfil del penal de máxima seguridad de General Alvear, ubicado en territorio provincial. Ello se vio reflejado en el discurso de la mandataria provincial.4 Al respecto, manifestó que habían enfrentado a “una fuga que puso en evidencia el sistema penitenciario y de seguridad que, en algunas ocasiones, trabajaba en connivencia con el narcotráfico” (Asamblea Legislativa de la Provincia de Buenos Aires 2016). Además, destacó su compromiso de llevar adelante una política orientada a dar respuesta al avance del fenómeno criminal en la provincia, y a desarticular las relaciones entre policía y crimen.
Al año siguiente, Vidal dio inicio a un nuevo periodo de sesiones ordinarias de la Legislatura de la Provincia de Buenos Aires. En un año en el cual se llevarían a cabo elecciones de medio término, su discurso pareció adelantar que la seguridad sería, nuevamente, uno de los principales ejes de su campaña. La gobernadora señaló, en ese sentido, que su “pelea” era “por la seguridad”, y destacó que esa cuestión era la que mayor preocupación suscitaba entre los ciudadanos bonaerenses y sobre la cual era más consultada cuando charlaba con vecinos de distintas localidades (Asamblea Legislativa de la Provincia de Buenos Aires 2017). Según ella, ese era el principal motivo por el cual peleaba contra las mafias para proteger a los bonaerenses:
Peleo contra las mafias porque cuando peleo contra ellas, sé que estoy peleando por cada madre y padre que están preocupados cuando sus hijos salen de noche. Peleo contra las mafias porque sé que así estoy trabajando para que los adolescentes no sean esclavizados por la droga. Peleo contra las mafias porque después de haber visto a decenas de familiares de víctimas de homicidios en esta provincia, sé que cuando lo hago estoy peleando por ellos. Cuando peleo contra las mafias no peleo por ninguna candidatura, ni por mi gobierno, ni por hacerme millonaria. Peleo por vos, por tu hermano, por tu papá, por tu mamá, porque estoy acá por vos (Asamblea Legislativa de la Provincia de Buenos Aires 2017).
En el año posterior a las elecciones -en las cuales, cabe destacar, resulto vencedor el espacio político de pertenencia de Vidal-el discurso de la mandataria bonaerense aludió al problema de las drogas y lo vinculó con la cuestión social. Al respecto, indicó que hacía falta seguridad y protección para los chicos que los grupos criminales locales convertían en soldaditos en los barrios populares, así como también acompañamiento para las madres de dichos jóvenes, quienes, según Vidal, ya no sabían cómo ayudar a sus seres queridos. La dirigente bonaerense señaló que la pasta base de cocaína era una “bomba química” que los estaba “matando a todos” pero, aun así, le habían “[dado] pelea” durante los dos años que llevaba al frente de la gestión (Asamblea Legislativa de la Provincia de Buenos Aires 2018).
En un plano estadístico, Vidal destacó que se habían efectuado 48 000 operativos, el derribo de 48 búnkeres y un amplio decomiso de droga. Sin embargo, consideró a esos resultados insuficientes, motivo por el cual anunció que impulsaría un plan de integración de barrios populares en conjunto con el Gobierno nacional, para garantizar el acceso a distintos servicios públicos, como agua potable, cloacas y transporte, junto con viviendas en condiciones. Todo ello en el marco en una estrategia por la cual “no [iban] a parar hasta que cada madre [supiera] que sus hijos [estaban] fuera de peligro”. La mandataria entremezclaba una vez más tráfico de drogas con consumo problemático de sustancias. Toda una expresión del enrevesamiento gubernamental en torno a la cuestión de las drogas. Al narcotráfico, el agua potable no le haría mella, así como tampoco lo haría la realización de allanamientos y detenciones a los jóvenes que estaban experimentado problemas con el uso y abuso de sustancias estupefacientes (Asamblea Legislativa de la Provincia de Buenos Aires 2018).
Finalmente, en 2019, año en que se celebrarían nuevamente elecciones por la gobernación provincial -en las cuales Vidal competiría por la reelección-, la mandataria bonaerense aprovechó otra vez la apertura de sesiones ordinarias legislativas para abordar el problema del narcotráfico, en particular, por medio de la exposición del desempeño del gobierno en la materia. Vidal aclaró que “la pelea contra los narcos” había sido “sin cuartel” y que muchos podían sostener que aún se vendía droga en la provincia (Asamblea Legislativa de la Provincia de Buenos Aires 2019). Sin embargo, llamó a que quienes sostenían esa afirmación a que se dirigieran a la ciudad de San Martín para hablar con sus vecinos, quienes habían atestiguado recientemente el derribo de un búnker de comercialización ilegal de drogas. Para la mandataria, no se había tratado de un hecho aislado, ya que habían derribado 93 búnkeres, uno cada 12 días de gestión.
Además, señaló que no estaban “yendo solo contra los transas”, sino contra “las cabezas”, ubicadas más arriba, “inclusive, con jueces y fiscales que [habían sido] cómplices” (Asamblea Legislativa de la Provincia de Buenos Aires 2019). Vidal señaló que, antes de su asunción, esto era inimaginable. En un plano estadístico, enumeró los más de 100 000 operativos realizados, destacó que se pasó de 13 000 allanamientos realizados durante la gestión de Daniel Scioli a 20 000 en tres años; de 68 000 procedimientos a más de 84 000; de 18 millones de pesos incautados a más de 75millones; de 269 000 dosis de pasta base de cocaína a más de medio millón, y de 40 000 kilos de marihuana a más de 66 000 kilos. Por último, resaltó que, solo en 2018, se había detenido a más personas por infracción a la Ley de Estupefacientes que en ocho años de la gestión anterior (Asamblea Legislativa de la Provincia de Buenos Aires 2019). En este último discurso, se hizo particularmente evidente la cuantificación electoralista del desempeño del gobierno en materia de drogas.
En suma, el plano discursivo de la administración gubernamental bonaerense a cargo de María Eugenia Vidal, abordado por medio del estudio de los discursos que esta mandataria provincial expuso en ocasión de la apertura de las sesiones ordinarias de la Asamblea Legislativa de la Provincia de Buenos Aires, pone de manifiesto algunas cuestiones relevantes. En primer lugar, la centralidad que el gobierno a su cargo le confirió a esa cuestión. Esto fue así desde antes, inclusive, de ganar las elecciones, lo que también denota la utilización electoral de esta problemática para atraer el voto de los ciudadanos bonaerenses.
Segundo, la confusión gubernamental en torno al problema de las drogas y, en particular, ilustrada en el contrapunto entre narcotráfico y consumo problemático de sustancias. Ello llevó a la conformación de una retórica contradictoria mediante la cual, por un lado, Vidal se posicionó como madre y como gobernadora empática, de cara a las madres y familiares de jóvenes con problemas de consumo y, por otro, la respuesta que su gobierno ofreció ante dicha situación fue reproducir las estrategias de control vigentes, basadas en detenciones e incautaciones.
El rasgo distintivo que caracterizó a la gestión de Vidal y se conforma como un tercer elemento es la construcción de un enemigo interno simbólico con el cual antagonizó políticamente desde la narrativa en sus sucesivas presentaciones ante la Asamblea Legislativa. Así, la dirigente de Cambiemos postuló en reiteradas ocasiones la necesidad de combatir o luchar contra las drogas, las mafias y los narcos. En ese marco, resulta pertinente abordar cuáles fueron las intervenciones concretas del gobierno a su cargo en esa materia.
Políticas en materia de control del narcotráfico en la gestión de Vidal
Una de las primeras decisiones político-institucionales tomadas por Vidal al asumir la gobernación resultó contradictoria con las múltiples alocuciones formuladas por ella durante la campaña electoral sobre el narcotráfico en la provincia. Se trató de la designación de Pablo Bressi al frente de la policía bonaerense. Dicho funcionario policial se había desempeñado como superintendente de Drogas Ilícitas de la institución policial durante la gestión de Daniel Scioli al frente de la provincia (Lucesole 2015). Para Vidal el narcotráfico había crecido desmesuradamente en la provincia por culpa de la inacción gubernamental, pero para la más alta responsabilidad policial designó al encargado de la dependencia destinada al abordaje policial de ese fenómeno criminal durante la gestión de su antecesor.
La primera acción concreta del gobierno provincial en materia de control del narcotráfico se produjo recién en abril de 2016, cuando el ministro de Seguridad, Cristian Ritondo, informó el inicio de un nuevo Plan Integral de Seguridad para el territorio bonaerense. Este se basaba en cuatro ejes y tenía como objetivo principal conformar una policía moderna en la provincia. Así, el primer eje giró en torno a la optimización de la estructura policial; el segundo se orientó a la formación y capacitación policial; el tercero apuntó a comprar y adquirir equipamiento e infraestructura para la labor policial, dentro de las cuales se destacaron los escáneres para el control del contrabando y el tráfico de drogas en rutas provinciales; el cuarto y último eje se basó en reconstruir la confianza de la ciudadanía en la policía (Ritondo 2016).
Un nuevo Plan Integral de Seguridad para la provincia fue impulsado por el gobierno nacional en octubre de ese mismo año. Este se orientó a promover “la participación de las fuerzas federales en el combate de la delincuencia en el territorio de la provincia de Buenos Aires”, por medio del envío de efectivos de la Gendarmería Nacional, la Prefectura Naval, la Policía Federal y la Policía de Seguridad Aeroportuaria “para atacar al crimen organizado y reducir los niveles de violencia en los lugares de mayor conflictividad” (Gobierno de la República Argentina 2016). La decisión se produjo como resultado de una reunión de trabajo entre el presidente de la Nación, Mauricio Macri; la ministra de Seguridad nacional, Patricia Bullrich; el secretario de Seguridad nacional, Eugenio Burzaco; la gobernadora bonaerense, María Eugenia Vidal, y el ministro de Seguridad provincial, Cristian Ritondo (Infobae 2016). Los dirigentes nacionales y provinciales de Cambiemos no establecieron, sin embargo, cuál había sido el diagnóstico que motivó esa decisión, cuáles serían los alcances de la participación de las policías y fuerzas de seguridad federales en la realización de tareas de corte preventivo en la provincia ni por cuánto tiempo permanecerían.
En 2017, el gobierno de Vidal firmó un convenio con la Unidad de Información Financiera (UIF) para articular la “lucha” contra el lavado de activos provenientes del tráfico ilícito de drogas y la “corrupción” (Gobierno de la República Argentina 2017). Posteriormente, la administración provincial reglamentó este convenio y estableció una Unidad Ejecutora para articular las medidas a implementar con la UIF. Dentro de los representantes provinciales se incorporaron funcionarios de los ministerios de Economía, Justicia, Jefatura de Gabinete y de la Fiscalía de Estado. Así, los diagnósticos y la información con la que contaba el Ministerio de Seguridad respecto del narcotráfico no fueron incorporados al trabajo conjunto entre el gobierno provincial y la Unidad de Información Financiera.
La siguiente iniciativa provincial en la materia se produjo recién en mayo de 2018 y no incluyó ningún tipo de anuncio oficial. Fueron fuentes periodísticas quienes informaron de la puesta en marcha del Plan de Intervención de Emergencia impulsado por el gobierno en ocho villas del Gran Buenos Aires. Se trató de una iniciativa multiagencial implementada por las carteras de Seguridad, Desarrollo Social, Infraestructura y Salud. Lo único que se pudo conocer al respecto fue gracias a declaraciones fuera de registro realizadas por fuentes cercanas a la gobernadora. En ese marco, se supo que el plan había comenzado a ejecutarse en la villa Costa Esperanza, San Martín; en La Cava, San Isidro; en Villa Itatí, Quilmes; en el barrio Libertad, Almirante Brown; en Porá, Lanús, y en la villa Carlos Gardel, Morón. Según los trascendidos, el denominador común de los puntos geográficos escogidos fue que todos ellas tenían “niveles muy elevados de narcotráfico” (Dinatale 2018). Parte del plan implicó involucrar a 800 agentes especiales de la policía provincial en tareas de prevención. Fuentes del Ministerio de Seguridad aseguraron que se habían conformado grupos de “avanzada urbana policial”, específicamente capacitados para el abordaje del narcotráfico, y que en varios de estos lugares se habían instalado puestos policiales móviles, así como también patrulleros y cabinas fijas con el objetivo de “mostrar una mayor presencia policial” y de que “la gente [sintiera] la presencia del Estado en lugares […] inaccesibles y [devenidos en] guaridas perfectas para los narcos” (Dinatale 2018).
Se reproducía una tendencia sostenida por las autoridades bonaerenses, basada en abarrotar de recursos policiales humanos y materiales al territorio provincial, fundamentalmente para que los apreciaran los vecinos de los distintos barrios populares objeto de la intervención gubernamental. La toma de posición de las autoridades gubernamentales sobre estos aspectos exhibió matices superficiales, diferentes a los que hubiera mostrado un abordaje integral de la problemática, basado en diseñar, implementar y evaluar políticas y estrategias de control del narcotráfico a nivel provincial.
Resulta interesante observar la identificación de los vendedores de drogas como un elemento de alta peligrosidad para la convivencia en los barrios sin una fundamentación clara al respecto por parte del gobierno. Esto da lugar a múltiples interpretaciones, que oscilan entre la consideración del tráfico de drogas como un factor orientado a la aparición de violencias asociadas a ese negocio, así como a la selección de un sujeto social en particular para su construcción simbólica como un agente que impedía al gobierno garantizar seguridad en los barrios.
La última iniciativa en materia de control del narcotráfico surgió en septiembre de 2018, cuando se lanzó el Plan de Seguridad para el Área Metropolitana, impulsado de manera conjunta por el Gobierno nacional, el gobierno porteño y el gobierno bonaerense. En su lanzamiento, realizado en el Centro Integral de Monitoreo Balbín, ubicado en Villa Martelli, estuvieron presentes el presidente de la Nación, Mauricio Macri; el jefe de gobierno porteño, Horacio Rodríguez Larreta; la gobernadora de la provincia de Buenos Aires, María Eugenia Vidal; la ministra de Seguridad nacional, Patricia Bullrich; el ministro de Transporte, Guillermo Dietrich; el vicejefe de gobierno porteño, Diego Santilli; el ministro de Justicia y Seguridad de la ciudad, Martín Ocampo, y el ministro de Seguridad provincial, Cristian Ritondo. El plan se basó en implementar diversas acciones orientadas, entre otras, a “combatir” los mercados ilegales (Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires 2018). Dentro de sus distintas líneas de acción, las autoridades gubernamentales establecieron un eje que giró en torno a la “desfederalización del narcotráfico”, mediante la “transferencia de delitos [en materia de narcotráfico] al ámbito de la Justicia de la Ciudad y de la provincia de Buenos Aires”, por medio de la incorporación del delito de “narcomenudeo” (Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires 2018).
Al tratarse de la única acción postulada por las distintas autoridades de gobierno, resulta pertinente destacar que, en la provincia de Buenos Aires, la desfederalización parcial de la competencia penal en materia de estupefacientes se encontraba vigente desde el año 2005, cuando la legislatura provincial sancionó la Ley N 13.392 (Roca Pamich 2015). Consciente o no, el desconocimiento gubernamental en la materia daba cuenta de la falta de ideas y de un programa de abordaje político e institucional del tráfico ilícito de drogas para la provincia de Buenos Aires. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en cambio, no contaba con esa herramienta jurídica, pero esa distinción no fue aclarada en la presentación del plan, el cual dio cuenta de dicha medida como una cuestión transversal a las jurisdicciones bonaerense, porteña y federal. Por cierto, investigaciones científicas previas sobre la desfederalización bonaerense evidenciaron la falta de resultados de esta, en la medida en que habían potenciado la persecución y criminalización masiva de infractores menores a la Ley de Estupefacientes y, en contraposición, habían amparado el desarrollo de las organizaciones criminales de mayor envergadura dedicadas al tráfico ilícito de estupefacientes (Navarro Urquiza 2020, Sain 2018).
En idéntica dirección, cabe resaltar que el criterio que orientó el accionar de las tres jurisdicciones mencionadas -todas ellas integrantes del mismo espacio político- se basó, fundamentalmente, en acciones institucionales y políticas destinadas al control del narcotráfico de bajo impacto, sin reparar en su éxito o fracaso por medio de instancias de seguimiento y evaluación y, en ese marco, sin llevar adelante medidas innovadoras en la materia.
Retomando el abordaje de las políticas públicas propuesto para este artículo, en las medidas impulsadas por el gobierno encabezado por María Eugenia Vidal se identifican de manera parcial las instancias subsiguientes a la identificación de un problema público y su incorporación a la agenda pública y política. Esto es así en la medida en que la etapa predominante -y también de mayor visibilidad, dada su propia naturaleza- fue la de implementación; en tanto que el diseño de las acciones impulsadas, la selección de estas entre otras opciones y, posteriormente, el impulso de mecanismos de seguimiento y evaluación no fueron especificados por las autoridades gubernamentales. En cambio, se profundizó la tendencia basada en multiplicar anuncios públicos sobre las políticas. Aquí hay un fuerte contrapunto entre los discursos y los hechos. Pese a que no se desconoce aquí la lógica del discurso político y su utilización por parte de la dirigencia política, el desfasaje entre el diagnóstico formulado y las medidas impulsadas para dar respuesta a las problemáticas relacionadas con el narcotráfico es evidente. El marco analítico y conceptual propuesto sirve, entonces, para brindar un panorama general e introductorio al estudio científico de las políticas públicas en materia de control del narcotráfico en la provincia de Buenos Aires.
Conclusiones
El presente artículo se orientó a realizar una aproximación a los discursos y prácticas gubernamentales en torno al control del narcotráfico en la provincia de Buenos Aires durante la gestión de María Eugenia Vidal al frente del gobierno provincial, entre 2015 y 2019. Para ello, se propuso un enfoque conceptual asentado en las nociones de políticas públicas y de políticas de control del narcotráfico, y una metodología cualitativa mediante un estudio de caso apoyado en técnicas de análisis documental sobre distintas fuentes primarias, así como también su complementación por medio de fuentes secundarias. En este sentido, en el trabajo se evidenciaron algunos patrones presentes tanto en lo discursivo como en el desempeño gubernamental en la materia estudiada.
En primer lugar, y en lo atinente a la narrativa gubernamental sobre el narcotráfico, la investigación identificó el sostenimiento de un criterio desde la campaña electoral hasta la última de las exposiciones de Vidal ante la Asamblea Legislativa de la provincia de Buenos Aires. Este criterio consistió en instalar el narcotráfico como el principal problema en materia de seguridad en la provincia. Sin embargo, la respuesta oficial que el gobierno planteó para dicho problema desde lo discursivo giró en torno a abordajes sociales y sanitarios, mientras que la cuestión seguritaria se plasmó por medio de distintas acciones de corto alcance. Entre estas acciones se encuentra la saturación policial de territorios, el derribo de espacios de comercialización ilícita de drogas y, finalmente, la cuantificación y difusión de las detenciones, incautaciones y operativos policiales, como si estas estadísticas, por sí solas, pudieran dar cuenta de una estrategia oficial de control del narcotráfico.
En esta dirección, las exposiciones de Vidal denotaron un enfoque vinculado al marketing político y a la gestión de las emociones de los ciudadanos bonaerenses, al posicionar a la primero candidata opositora y luego mandataria provincial como una madre y vecina de la provincia decidida a pelear contra las mafias, el narcotráfico, la corrupción y las adicciones como una ciudadana más. Este fue el punto de partida para el posterior contraste formulado entre los enemigos simbólicos internos construidos por la narrativa de Vidal, por un lado, y la política criminal del gobierno en lo atinente al tráfico ilícito de estupefacientes, por otro.
El diagnóstico realizado por la exgobernadora bonaerense y su equipo de gobierno -que relacionó cuestiones vinculadas con la seguridad, el consumo de drogas y los niveles de violencia- amerita un análisis aparte, ya que la triangulación entre esas dimensiones puede acarrear consecuencias severas, dado que cada una de esas instancias tiene dinámicas particulares y no necesariamente se vinculan entre sí -o, al menos, no siempre-. Todas esas cuestiones tienen orígenes muy disimiles y, pese a que exhiben lógicas relacionales, que la máxima autoridad de un gobierno provincial asevere que se encuentran conectadas puede derivar en el diseño e implementación de políticas desmontadas de la realidad.
Durante su periodo como gobernadora bonaerense, la dirigente de Cambiemos mantuvo esta postura, al tiempo que apuntó contra la administración saliente por haber contribuido por acción u omisión al desarrollo del narcotráfico. Además, llevó adelante sistemáticamente un recuento estadístico de los procedimientos policiales, dando cuenta de las incautaciones de drogas, las detenciones y los allanamientos realizados en el marco de causas judiciales vinculadas con el tráfico ilícito de estupefacientes.
Por otro lado, las políticas impulsadas por su gobierno en materia de control del narcotráfico no fueron congruentes con su narrativa. Fueron pocas y, además, no contaron con una impronta innovadora. Si para Vidal lo que se venía haciendo en la provincia había provocado que el narcotráfico se expandiera, lo que su administración propuso se orientaba a la misma dirección, ya que únicamente se focalizó en amplificar el sistema policial mediante la compra y adquisición de equipamiento policial, en saturar barrios populares tildados como peligrosos en materia de narcotráfico, e incorporar efectivos de las policías y fuerzas de seguridad federales para llevar a cabo tareas de prevención en distintos puntos del conurbano de la provincia de Buenos Aires. Así, para el gobierno provincial la política en materia de control del narcotráfico se basó en cercar a los barrios más vulnerables con policías y potenciar el poder de la institución policial, a contramano del discurso social y sanitario que Vidal manifestó en reiteradas ocasiones.
Un dato no menor es que, mientras que el gobierno de Vidal habló e intervino sobre el narcotráfico de una manera relativamente desatinada, ningún actor del arco político salió a cuestionar esos desatinos oficiales. Esto profundiza lo señalado previamente, y da cuenta del profundo desinterés político que experimenta actualmente dicha problemática.
Las conclusiones a las que llega el presente trabajo, preliminares y abiertas a ahondar las tareas investigativas, dan cuenta del profundo desconocimiento que impera en la clase política argentina en general, y en el elenco gubernamental que tuvo a su cargo la administración de la provincia de Buenos Aires entre los años 2015 y 2019 en particular, respecto del problema de las drogas y, más específicamente, del tráfico ilícito de estupefacientes y de cómo este debe ser abordado por parte del sistema de seguridad pública.
Las reflexiones finales propuestas, siguiendo la metodología destacada al inicio del artículo, conducen a pensar por analogía en otras regiones del país argentino y, también, de la región latinoamericana, ya que este fenómeno fue común a varios países de estas latitudes, y el abordaje político-institucional pareció tener puntos en común.
Así, el artículo invita a reflexionar respecto del desempeño de los gobiernos en materia de control del narcotráfico y sobre la imperiosa necesidad de pensar alternativas que aborden el problema desde un enfoque integral, que respete los derechos humanos y que piense en todos los actores que forman parte de este mercado ilegal, incorporando a su abordaje a otras instancias y dependencias estatales, además de las policías y las agencias penales. El narcotráfico es un fenómeno social de alta complejidad, que se caracteriza por su vinculación con la economía formal, así como por la participación de distintos funcionarios públicos a lo largo de los distintos momentos que atraviesa el proceso del tráfico de estupefacientes. Ello impone la necesidad de promover políticas basadas en evidencia que reconozcan la gravedad del asunto, junto con la magnitud que adquirió durante los últimos años, para poder pensar alternativas eficaces al respecto.
