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1. La tala ilegal de madera en Perú y Ucayali
El Estado peruano señala que hasta el 68% de la producción de madera podría tener como origen la tala ilegal. En 2017, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM 2021), la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional y el US Forest Service calcularon que por cada m3r (metro cúbico de madera rolliza legal o el volumen de madera talada legalmente) se extraen de manera adicional 0,59 m3r ilegales. Así, - restando el volumen (m3r) de la oferta efectiva menos el volumen en metros cúbicos de madera rolliza (m3r) de extracción no autorizada-, se determinó un porcentaje de ilegalidad general de, al menos, 37%.
Sin embargo, al estimar la madera proveniente de “predios privados, bosques locales y plantaciones”, y lo registrado como “no determinado” u “otros”, se llega hasta el 68% de ilegalidad (PCM 2021, 64). Asimismo, el estudio de Global Witness (2019), basado en inspecciones del Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre (OSINFOR) (que cubre el 40% de las áreas activas de Loreto, Ucayali y Madre de Dios, las regiones más importantes del rubro maderero), determinó que 67% de la madera tendría origen ilegal en 2016 y 2017.
Si bien la tala en Perú es selectiva y no rasa (eliminación de todos los árboles), implica el inicio de otras intervenciones. A donde llega un camino abierto para la tala, le sigue la deforestación: el 95% de la deforestación en la Amazonía se produce hasta 5,5 km de distancia de un camino (EIA 2018). Los datos satelitales (Villa y Finer 2019) muestran que los caminos forestales creados entre 2015 y 2017 se extienden más allá del límite de los permisos (por ende, se trataría de tala ilegal). La evaluación realizada en 2018 y 2021 (Finer et al. 2021) verificó que hay caminos que se expanden a zonas sin títulos habilitantes, reservas comunales, concesiones caducadas y áreas naturales protegidas; lugares con tala ilegal.
Entre 2004 y 2009 la tala ilegal se concentraba en las concesiones forestales y bosques locales; en la siguiente década, en áreas de comunidades nativas que cuentan con permisos de extracción (INDAGA 2022). Entre 2010 y 2020 el OSINFOR (s. f.) identificó 1292 planes de manejo con inexistencia de árboles que habían falsificado información sobre el volumen extraíble. Las supervisiones entre 2010 y 2020 registraron 2 941 680 m3 de madera movilizada proveniente de extracción de árboles no autorizados.
Gráfico 1 Volumen total movilizado por modalidad de aprovechamiento de extracción no autorizada (m3) (2010-2020)
Sin embargo, hay un gran subregistro. Los casos penales muestran lotes con madera ilegal detectada solo en revisiones tardías. Por ejemplo, la “Operación Amazonas” de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) (EIA 2018) analizó un embarque de madera exportada de Iquitos a México y Estados Unidos (la naviera Yaku llevaba embarques a Houston desde 2007). OSINFOR detectó que el 82% de sus exportaciones del 2015 tenía origen ilegal (cinco exportaciones con un total de 32 012,58 m3): 42% de esa madera procedía de bosques locales (más del 90% de esta era ilegal, extraída, transportada, almacenada y exportada con documentos falsos), 43,8% de concesiones forestales, y 14,3% de comunidades nativas (EIA 2018).
La madera peruana proviene de los bosques amazónicos, sobre todo, de Madre de Dios, Ucayali y Loreto (INDAGA 2022). Para 2021, la producción de madera rolliza fue de 651 000 m3, y 625 000 m3 de madera aserrada, y Ucayali fue la segunda región productora (460 267 m3, el 31% del total), y la segunda con mayor superficie de concesiones forestales (1 111 309 hectáreas) (SERFOR 2023).
“Ucayali es el segundo productor de madera rolliza y tercer productor de madera aserrada” (Ministerio de Comercio Exterior y Turismo 2018, 1). A pesar de ello, solo registra 19 de los 2713 depósitos y establecimientos comerciales de productos forestales autorizados del país (SERFOR 2023); brecha que no es correlativa a la realidad, en donde se observan (a simple vista) cientos de almacenes y expendios informales. Se registran formalmente 67 centros de transformación primaria en Ucayali (SERFOR 2023), lo que tampoco es correlativo con la cantidad de madera extraída y la cantidad de concesiones forestales registradas. Hay abundante evidencia de una extendida práctica de tala ilegal (OSINFOR s. f.), deforestación y explotación laboral asociada en Ucayali (Céspedes et al. 2023; Dourojeanni 2023; Rico-Straffon et al. 2023), además de la amplia presencia de la economía de la cocaína (DEVIDA 2023).
La ciudad capital de Pucallpa basa su economía en la explotación de la madera, agricultura y pesca. Eje comercial de la Amazonía central peruana (y centro de acopio de madera), tiene una amplia red de puertos (formales e informales) y de carreteras, que conecta las ciudades clave de la Amazonía, las ciudades portuarias del Pacífico y la ruta hacia Brasil y Colombia (Mincetur 2018; Banco Central de Reserva del Perú 2012).
Los estudios antecedentes sobre el área y sobre la tala ilegal muestran una extendida mecánica de explotación laboral y trabajo forzoso para los trabajadores de la madera (peones, jornaleros, cargadores) (Bedoya y Bedoya 2005; Bedoya, Bedoya y Belser 2007; Mujica 2015; OIT 2018). Estos avances muestran la dinámica de las primeras tareas de la cadena de suministro (Mujica 2015), ratifican la extensión de la tala ilegal y la ausencia del Estado (Pautrat y Lucich 2006; Dourojeanni 2009; EIA 2018). Se tiende a asumir la lógica de la tala ilegal en relación al desarrollo de emprendimientos criminales, el crimen organizado y mecánicas asociadas a retadores territoriales del Estado (Eaton 2012); en contraste, el Estado sería un agente que buscaría desplegar sus dispositivos de control para aumentar su capacidad regulatoria. Sin embargo, el Estado peruano es quien abrió las puertas para la exploración, colonización y explotación de la Amazonía y de la madera (entre otros commodities), lo que lleva a preguntarnos ¿cómo se entrelazan sus dispositivos de control respecto a la extendida lógica de explotación (en gran medida ilegal) que inició con su propia lógica de promoción? (mapa 1).
2. Método
Objetivo general: describir la cadena de suministro de madera en Ucayali. Objetivos específicos: 1) describir la normativa sobre tala y comercio de madera; 2) describir las tareas de la cadena de suministro; 3) identificar los mecanismos de evasión de las normas.
Método. Estudio cualitativo, descriptivo y exploratorio. El objetivo 1) se completó con información secundaria sistematizada en una ficha. Los objetivos 2) y 3) se desarrollaron con una metodología basada en los crime scripts (Cornish 1994), utilizada en investigaciones en Perú sobre cocaína (Mujica y Zevallos 2015; Zevallos 2022; Zevallos et al. 2023), economía ilícita del oro (Mujica 2014; Van der Valk, Bisschop y Swaaningen 2020) y madera (Mujica 2015; OIT 2018). Desde este enfoque se describen secuencias de tareas realizadas por actores en espacios concretos, que generan una cadena de suministro (Cornish 1994; Dehghanniri y Borrion 2021).
Cadena de suministro: una secuencia de eslabones, actividades y tareas (en este artículo no incluimos el análisis de actores) que traza el recorrido de un recurso: “abarca los procesos de transformación mediante los cuales las ideas y las materias primas se convierten en bienes y servicios para clientes” (Krajewski y Ritzman 2000). El trazado de un circuito inicia con la sistematización de la literatura, prensa especializada e informes de gestión. Posteriormente, se organizan los resultados de entrevistas y observaciones, para completar y precisar la cadena (y se valida con un panel de especialistas).
Instrumentos. 1) Ficha de registro documental, para recolectar y sistematizar información normativa y cuantitativa (sobre tala, deforestación y exportación). 2) Observación, para describir las áreas de reclutamiento para el trabajo en la cadena maderera e identificación de informantes potenciales (se realizaron 82 días de observación). 3) Entrevistas, dirigidas a I) trabajadores, para recolectar datos sobre la cadena de extracción y transporte; II) actores locales relacionados al comercio o control. Se recolectaron 41 entrevistas -37 a trabajadores de la madera (25 peones, seis patrones y seis cocineras), cuatro a especialistas en cadena de valor y funcionarios de control-.
Fases. 1) Recolección de información secundaria (diciembre del 2022 a enero del 2023). 2) Trabajo de campo (observación y entrevistas en Pucallpa) (diciembre de 2022 a marzo de 2023). 3) Entrevistas semiestructuradas a especialistas (febrero a marzo del 2023).
Contexto. El trabajo de campo se desarrolló en puertos, aserraderos, almacenes y tiendas de madera de Pucallpa (formales e informales). Se contactaron informantes: 1) a través de redes previamente establecidas; 2) contacto por conveniencia en los puertos; 3) bola de nieve. Si bien se concretaron 41 entrevistas, se obtuvieron registros de notas de cuaderno de campo de más de un centenar de sujetos.
3. Resultados
3.1. Regulaciones sobre la cadena de suministro y tala ilegal de madera
Se registra explotación intensiva de los recursos forestales en Perú, al menos, desde el periodo colonial; exacerbada a inicios del siglo XX con la explotación del caucho (Orrego 2008), se generó un contexto de extracción indiscriminada y explotación de pueblos indígenas (Pau 2017) en un sistema de servidumbre por deudas (Ministerio del Ambiente 2016), que se intensificó con las políticas de colonización de la Amazonía de la década de 1940 (Dourojeanni 2009). Si bien se reconoce el problema desde la primera Ley Forestal en 1975, es hasta el 2015 que se tipifica como delitos la tala ilegal (Código Penal 1991, art. 310) y el tráfico ilegal de productos forestales maderables (310-B, 310-C).
Se entiende la tala ilegal como “cortar y/o extraer (…) especímenes forestales maderables (…) sin permiso, licencia, autorización, concesión u otro título habilitante” (Fiscalía de la Nación 2016) -diferente de la tala informal que, aunque sin cumplir la burocracia, implica operaciones de pequeña escala, como medio de subsistencia (PCM 2021)-. La investigación penal sobre tala ilegal es competencia de la Fiscalía Especializada en Materia Ambiental (FEMA) y la Fiscalía Especializada en Crimen Organizado (FECOR) (en colaboración con la Dirección de Medio Ambiente de la Policía Nacional).
La relevancia de los bosques y la madera para la economía, el medioambiente y la exportación ha generado normativa específica en tratados internacionales (requerida en el Tratado de Libre Comercio de Perú con los Estados Unidos y en el tratado con la Unión Europea), que se consolidó con la Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Ministerio de Agricultura y Riego 2011), cuyos Decretos Reglamentarios (Ministerio de Agricultura y Riego 2015a, 2015b, 2015c) están dirigidos a la gestión forestal.
Con la creación del Ministerio del Ambiente (MINAM) en 2008 se crea el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) y el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SINANPE) (Ministerio del Ambiente 2008); se estableció que el Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) se fusione al Ministerio de Agricultura MINAGRI (Ministerio de Agricultura y Riego 2008). En 2013 mediante la Ley Forestal se le atribuyen competencias al MINAM y al MINAGRI para la gestión del patrimonio forestal, con un sistema de supervisión y fiscalización: el Servicio Nacional Forestal (SERFOR) (Ministerio de Agricultura y Riego 2011, art.14), y una estructura para la gestión que integra a todos los niveles del Poder Ejecutivo (nacional, regional y local) -el Sistema Nacional de Gestión Forestal y de Fauna Silvestre (SINAFOR), adscrito al SERFOR-.
El artículo 3 de la Ley Forestal clasifica las actividades económicas (Ministerio de Agricultura y Riego 2011) y la cadena legal -complementándose con la Convención Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES) de 1973-. Esto cubre todos los eslabones y tiene instrumentos para cada acción: Fase I) Aprovechamiento: 1) clasificación de los recursos extraíbles, 2) las tierras, 3) zonificación para la extracción; 4) clasificación de unidades de ordenamiento forestal, 5) por producto (estado natural o primera transformación), 6) con excepciones CITES (30 000 especies de plantas protegidas contra la explotación). Fase II) Transporte: 7) trazabilidad con documentos de gestión forestal para asociar estos al flujo físico (Ministerio de Agricultura y Riego 2015a, art.121); 8) transporte forestal primario -del bosque a la planta procesadora- y secundario hacia los centros de comercialización (Ministerio de Agricultura y Riego 2015a, art.5.62)-; 9) guía de transporte (declaración jurada del origen legal); 10) y una guía específica para las especies CITES. Fase III) Transformación forestal: 11) transformación en instalaciones industriales, artesanales, talleres, plantas o aserraderos para generar productos (Ministerio de Agricultura y Riego 2015a, art.5); 12) autorización de las plantas de transformación; 13) fiscalización de SERFOR sobre las plantas; 14) transformación específica de especies CITES. Fase IV) Manejo forestal: 15) plan de manejo forestal (una declaración jurada de la situación de los recursos en un área) (Ministerio de Agricultura y Riego 2015a, art.54); 16) inspecciones a áreas específicas registradas en los planes de manejo forestal. Fase V) Comercialización forestal: 17) centros de comercialización regulados por el Decreto Supremo N°018 (Ministerio de Agricultura y Riego 2015a, art.5.7), 18) comercialización de maderas CITES).
Existen documentos que sustentan la procedencia legal de los productos para el comercio. En la fase de “Extracción” se requiere 1) título habilitante y 2) plan de manejo forestal; en la fase de “Transporte”, 3) la guía de transporte forestal, 4) guías de remisión, 5) documentos de importación o reexportación; en la fase de “Transformación” se requiere 6) el libro de operaciones (de los centros de transformación, acopio, depósitos y centros de comercialización, que deben registrar datos de ingresos y salidas de la producción) (Ministerio de Agricultura y Riego 2011).
Sin embargo, el amplio entramado de instituciones y regulaciones no han controlado la tala y tráfico ilegal de madera. Los componentes formales son declarativos. El “lavado de madera” comienza en la preparación fraudulenta de los Planes Operativos Anuales (POA) de las tierras tituladas, en donde los árboles registrados en los mapas y listas adjuntas no existen en el bosque (EIA 2018). La aprobación del POA genera que los árboles existan en la documentación y, con ello, son suplidos por madera de zonas no autorizadas. No se trata de una excepción, sino de una lógica extendida: un mecanismo masivo y evidente en Ucayali, descrito y ratificado por todos los informantes de campo, especialistas y agentes de control entrevistados.
3.2. La cadena de suministro de la extracción y exportación de madera de Perú
Reconstruimos la cadena de suministro de la madera: el tránsito de un insumo de origen vegetal, y su progresiva transformación y agregación de valor en productos maderables primarios (troncos, madera aserrada), secundarios (moldures, pisos) y terciarios (utilitarios). El recorrido inicia en el bosque amazónico, continúa en ciudades intermedias, aduanas, y termina en comercios urbanos de varios países.
La secuencia reconstruye: I) eslabones (funciones generales), que se descomponen en II) actividades, que consisten en “la realización secuencial e integrada de diversas acciones necesarias para alcanzar (…) objetivos específicos” (Ander-Egg 2008, 64); y III) tareas (acciones concretas), de forma que “un conjunto de tareas configura una actividad”. El resultado es una cadena de cuatro eslabones, siete actividades y 40 tareas (tabla 1).
3.3. Evasión de los controles en la cadena de suministro de la madera
Existen tres conjuntos de controles asociados a la regulación. 1) Controles agroforestales y ambientales: relativos al cumplimiento de normas de uso y explotación de los recursos maderables (uso de la tierra, zonas autorizadas, variedades, tamaños y tipos de árboles), cuidado del entorno y ambiente. 2) Controles tributarios y aduaneros: impuestos, documentación y cumplimiento de regulaciones para el comercio (estándares para la certificación de legalidad del origen). 3) Controles laborales: reglas para reclutar trabajadores, formalización de contratos, cumplimiento de medidas de seguridad y salud.
El resultado del estudio de campo muestra un inventario de, al menos, 16 formas de evasión de las normas e incumplimiento de las regulaciones, con una alta concentración en las primeras actividades, asociadas a cinco factores. 1) La distancia de las zonas de extracción: son áreas del bosque amazónico a varias horas o días de navegación fluvial de una ciudad. La mayoría de las veces estos espacios no están habitados. 2) La ausencia física del Estado: aquellas áreas carecen de instituciones, que no tienen ni los recursos ni la logística para cubrir y vigilar los espacios legales, y menos aún la extensa área no legal. 3) La presencia de otras economías ilegales: con actores armados (asociados a las economías del contrabando, minería o cocaína). 4) Limitaciones en los instrumentos para determinar la trazabilidad de la madera: los planes, las fichas y otros documentos son declarativos, los instrumentos de seguimiento no tienen un correlato para la verificación, por lo que es difícil establecer un control con criterios rigurosos de segregación, y se permite que abundante madera no legal se mezcle con aquella que cumple las regulaciones (“lavar madera”). 5) La permeabilidad para actos de corrupción, asociada a las limitaciones de los instrumentos de verificación y trazabilidad, facilita la evasión de los controles: hay incentivos (económicos) para dejar hacer y dejar pasar irregularidades, y una muy baja probabilidad de detección y sanción (tabla 2).
Tabla 2 Formas de evasión de controles o incumplimiento de las regulaciones en la cadena de suministro
Fuente: elaborado por los autores.
La precariedad de los controles hace muy probable que la madera que llega al mercado haya pasado por alguna de las 16 formas de evasión en las 40 tareas a lo largo de los cuatro eslabones de la cadena de suministro. En el eslabón de abastecimiento se identifican 26 oportunidades de evasión de controles; 15 en el eslabón de producción; 26 en el eslabón de comercio mayorista; y seis en el eslabón de comercio al menudeo. Durante el recorrido de la madera hay, por lo menos, 73 oportunidades de evasión. Este panorama se hace más crítico si se considera que I) basta que se configure un mecanismo de evasión para que el resto de la cadena devenga en ilegal, y II) basta que una pieza de madera esté implicada en un mecanismo de evasión para que el embarque pueda ser considerado irregular. Con esto, las posibilidades de que un embarque tenga madera ilegal o que haya evadido algún tipo de control son considerablemente altas.
La consecuencia es que un amplio contingente de madera extraída de manera ilegal ingresa en la dinámica comercial formal. 1) Es muy probable que la fiscalización nunca llegue a la zona de extracción, debido a la distancia y limitaciones logísticas en una compleja geografía; 2) en el caso de que sea posible fiscalizar, se tiende a concentrar las acciones en zonas con extracción legal (pues están registradas) o en zonas menos distantes y más expuestas (lo que permite inspecciones para cumplir con los indicadores operativos formales). 3) En el caso de que la fiscalización realice una inspección de un cargamento, existe una alta probabilidad de que el funcionario no pueda determinar formalmente el origen ilegal en el control documental (la documentación es declarativa y no se puede contrastar con facilidad). 4) Si el fiscalizador logra identificar irregularidades, existe la probabilidad de corrupción o amedrentamiento por parte de los actores de las economías ilegales (diagrama 1a y 1b).
Diagrama 1a Mecanismos de evasión de las normas en la cadena de suministro de madera. Primer y segundo eslabón
4. Discusión
Las primeras actividades de la cadena concentran los mecanismos de evasión de los controles y normas; asociados al carácter informal de la tala, en zonas de difícil acceso para el Estado, y con un sistema de intermediarios que gestionan una mayoritaria mano de obra informal: gran parte en condiciones de explotación y otra en situación de trabajo forzoso (Pautrat y Lucich 2006; Bedoya y Bedoya 2005; Bedoya, Bedoya y Belser 2007; Mujica 2015; OIT 2018). La informalidad en el aprovechamiento y transformación primaria es una práctica masiva: no se trata de una ocasional casuística judicial o eventos raros para evadir las normas, sino del sistema regular, común y evidente. Esto discute la idea de que la tala ilegal y el tráfico de madera es producto de una red de organizaciones criminales que, aunque sí participan en varias tareas de la cadena (Wyatt 2014; Global Initiative Against Transnational Organized Crime 2022), no explican directamente la radical extensión de este sistema.
¿El Estado ha llegado tarde? La lógica de extracción no es nueva, y aunque intensificada en el capitalismo tardío, el Estado ha desarrollado instrumentos e instituciones especializadas durante el siglo XXI; lo que podría hacer pensar en un proceso embrionario que inicia con el despliegue institucional, y que, con posterioridad, generará capacidades para controlar estas economías. Sin embargo, proponemos discutir esta lógica, pues no ha sucedido ni con la hoja de coca y la cocaína, ni con el oro y otros commodities; con legislaciones con más de medio siglo e instituciones que tienen una larga trayectoria, el control sigue siendo claramente poroso y selectivo. ¿Es posible pensar en otra lógica?
Si bien existe un amplio desarrollo normativo e institucional, agencias e instrumentos de regulación y mecanismos de control específicos, los datos de campo, la reconstrucción de la cadena, todos los informantes de terreno y el panel de expertos coinciden en que se trata de controles declarativos. Proponemos que se trata de una performance (Turner 2002) del control, una narrativa legal para señalar que se cumple con la formalidad, asumiendo que existe una alta probabilidad de que los instrumentos (planes, declaraciones, fichas) sean inventados o completados de manera fraudulenta. Hay un evidente contraste entre la formalidad del control y la consciente y radical permeabilidad del sistema.
La idea de vigilar y performar discute el carácter de un Estado que busca disciplinariamente vigilar, controlar y castigar (Foucault 1986) y señala, más bien, espacios para un juego de teatralización del control. Pensamos que, en ocasiones, el Estado no tiene como finalidad evitar el delito o resguardar un derecho, sino más bien sostener su estructura oficial, cumpliendo indicadores formales (una norma, una ficha, una comisión instalada), establecidos por una convención (el TLC o el acuerdo con la UE, por ejemplo), mientras mantiene una lógica práctica de laissez faire, laissez passer -si el costo de la legitimidad es muy alto, el Estado puede demostrar desinterés en la gobernanza y establecerse como una figura administrativa sin correlato práctico (Slater y Kim 2015; Scott 2009)-. Esta performance del control muestra al Estado no siempre como el garante de la seguridad -y a los taladores ilegales, traficantes y comerciantes que vulneran las normas, no siempre como sus retadores (Eaton 2012)-; lo muestra como un actor, teatralizando el control para mantener su disposición y sus dispositivos oficiales, para cumplir estándares, que permiten sostener su narrativa de los derechos, su dinámica comercial y su lógica económica (incluso si ello implica disponerse permeablemente a lo ilegal).
5. Conclusiones
El Estado peruano señala que, al menos, el 37% de la madera producida en el país tendría origen ilegal (y que en algunas modalidades podría alcanzar hasta el 68%): una lógica masiva de explotación irregular. Las 40 tareas dispuestas en los cuatro eslabones de la cadena están formalmente asociadas a regulaciones, un aparato normativo, instrumentos de control e instituciones especializadas. Sin embargo, la reconstrucción de la cadena muestra, al menos, 73 oportunidades de evadir los controles.
Con una alta concentración de prácticas ilegales al inicio de la cadena, en la extracción de madera en zonas de bosque amazónico de difícil acceso, la lógica de control se sostiene en instrumentos declarativos cuya seguridad, veracidad y trazabilidad son severamente limitadas. Con una enorme probabilidad de que un cargamento de madera en la línea comercial tenga piezas de origen ilegal o en el que alguna de las tareas haya sido realizada sin cumplir las normas, se produce un sistema que es estructuralmente informal e ilegal, y con severas dificultades para establecer la trazabilidad de sus productos. Sin embargo, el Estado asume esa lógica y mantiene una dinámica de instrumentos permeables, generando cierta teatralización de la vigilancia, en una suerte de formalidad performativa, que puede ser una hipótesis coherente para entender las dinámicas de control de las cadenas de suministro de otras economías y commodities ilegales, que no han mermado (como la cocaína, el oro, hidrocarburos o el contrabando).
