Español (pdf)
Articulo en XML
Referencias del artículo
Traducción automática
Enviar articulo por email
Citado por SciELO 
Similares en
SciELO 
Permalink
Introducción
El propósito de este trabajo es analizar cómo la presencia económica de actores chinos en Sudamérica está reconfigurando las dinámicas de cooperación intrarregional. Nos proponemos recapitular cómo se construyeron los cimientos del regionalismo latinoamericano durante la hegemonía estadounidense y cómo las nuevas propuestas de cooperación regional de la primera década del siglo XXI abrieron espacio a nuevas formas de integración. A partir de esa base, interpretamos el modo en que la presencia económica china ha trastocado las interacciones intrarregionales, centrándonos en el estudio de caso de la construcción de proyectos de infraestructura y lo que entendemos como “creación de geografía”; concepto que se inspira en los trabajos sobre comercio y geografía de Krugman (1992). Retomamos la idea de nueva geografía económica como explicación para las diversas formas de concentración económica en espacios geográficos. Entendemos que, en la actualidad, los cambios territoriales que están impulsando las inversiones y los préstamos de actores chinos tienen implicaciones para las dinámicas de cooperación intrarregional.
En términos metodológicos, partimos de la dificultad de considerar a América Latina como una unidad de análisis uniforme. Nuestro abordaje se focaliza en las implicaciones de la presencia china para la cooperación intrarregional en Sudamérica. Escogimos el estudio de caso para analizar cómo evolucionó la presencia económica de actores chinos, y nos abocamos al caso específico de la construcción de infraestructura digital, energética y de logística y transporte antes y luego del anuncio de la inclusión de América Latina en la Iniciativa de la Franja y la Ruta (IFyR). Nuestro objetivo es evidenciar que la construcción de infraestructura en la subregión por parte de empresas chinas se materializó antes y luego de la concreción de acuerdos para conformar la IfyR, incluso en países que no la integran al momento de escribir este artículo. En línea con ese propósito, introducimos el concepto de “creación de geografía”, y analizamos cómo, mediante diversas formas de concentración económica, la presencia de actores chinos está reconfigurando las dinámicas de cooperación intrarregional. Como destaca Yin (1994), los estudios de caso buscan dar respuesta a interrogantes del tipo “cómo” y “por qué”; el primero de ellos es aplicable a este artículo.
El orden occidental conformado desde el fin de la Segunda Guerra Mundial por los Estados Unidos (EE.UU.), la llamada Pax Americana, constituyó objetiva y subjetivamente a varias generaciones. Las reglas de esta Pax fueron aceptadas, desafiadas, resistidas, rechazadas, evadidas y negociadas, pero de una forma u otra la hegemonía estadounidense ejerció una poderosa influencia en gran parte del mundo durante setenta años. Cabe destacar que, en América Latina, dicha hegemonía es precedente. En efecto, comienza a gestarse con la Doctrina Monroe en 1830 (Morgenfeld 2018). Históricamente, la presencia de Estados Unidos en América Latina marcó la dinámica de su inserción internacional y, por lo tanto, la evolución de las relaciones regionales en el siglo XX y parte del siglo XXI (Rapoport y Miguez 2015). El regionalismo latinoamericano nunca evidenció altos niveles de integración comercial, dada la composición y orientación de los flujos comerciales hacia las metrópolis. En consecuencia, fue particularmente sensible a las perturbaciones exógenas y manifestó un comportamiento adaptativo.
Las propuestas de integración en clave comercial en los años noventa, incentivadas principalmente desde Estados Unidos, modificaron las dinámicas de cooperación intrarregional. Los acuerdos que habían surgido tres décadas antes bajo la agenda de industrialización por sustitución de importaciones -como la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) de 1960, sucedida por la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), en 1980, así como la Comunidad Andina- perdieron vigencia y fueron subsumidos por la apertura económica. En ese contexto, el surgimiento del Área de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA, por sus siglas en inglés) fue el hito que inició una nueva fase en América Latina. La creación del MERCOSUR y la adaptación de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) también respondieron a la reconfiguración volcada a la apertura comercial.
Veinte años después, en la primera década del siglo XXI, emergió otra dinámica de integración, que respondió a dos modelos contrapuestos. Por un lado, la resistencia al libre comercio dio lugar al llamado regionalismo “postliberal” (Sanahuja 2012) o “post-hegemónico” (Riggirozzi y Tussie 2012), que buscaba ampliar la cooperación y la autonomía basada en un papel activo de un Estado neodesarrollista. La creación de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) y la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) reflejó la intención de construir un regionalismo más allá de la integración económica y comercial. Por otro lado, el llamado “bilateralismo competitivo” (Quiliconi 2013) surgió como estrategia tras el recurrente fracaso en crear el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y el estancamiento de las negociaciones en la Organización Mundial del Comercio (OMC). La adopción del bilateralismo competitivo abrió una red de tratados de libre comercio (TLC) bilaterales con los Estados Unidos. Chile, México y Perú estuvieron en la vanguardia, a través del establecimiento de TLC con EE.UU. y la Unión Europea (UE). Esa lógica se extendió posteriormente a todos los países del Pacífico, excepto Ecuador (que aún no ha firmado un TLC con los Estados Unidos, pero lo hizo con la UE en 2016). Mientras tanto, los países del Atlántico, con excepción de los de América Central, impulsaron iniciativas de integración posthegemónicas.
El vertiginoso ascenso de China y el consecuente aumento de su presencia económica modificaron las bases de estas propuestas. Los países que habían mirado al Atlántico comenzaron a orientar sus intereses hacia el Pacífico, mientras los que habían abrazado al bilateralismo competitivo crearon la Alianza del Pacífico como una forma de responder a la creciente presencia de China, y a la crisis financiera en los EE.UU. y la UE. China, que ya había ganado relevancia como origen de importaciones, desplazó a los proveedores regionales en el comercio intrarregional, por ejemplo, Argentina y Brasil en el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) (Paikin y Dulcich 2017). Los países comenzaron a competir entre sí para atraer inversiones y financiamiento chinos. Como señalan Nolte y Weiffen (2021), el regionalismo entró en un estado de flujo y estrés.
Más precisamente, comenzó a configurarse un contexto posthegemónico, diferente del “momento hegemónico” del siglo XX. El concepto de “momento post-hegemónico” hace referencia a la declinación de la hegemonía estadounidense y a la necesidad de conceptualizar un orden mundial de múltiples competencias en simultáneo (Acharya 2009). El orden global, en otras palabras, devino volátil; algo similar ha ocurrido con las dinámicas de cooperación intrarregional. La pandemia del COVID-19 exacerbó las tendencias preexistentes. La ausencia casi total de los Estados Unidos en la crisis sanitaria global permitió a China, Rusia e India liderar la denominada “diplomacia de las vacunas”. China buscó proyectarse financiera y tecnológicamente a través de la IFyR, incluso más allá de ella, mediante la provisión de inversiones y financiamiento. Más recientemente, China busca ampliar dicha proyección mediante nuevas propuestas como la Iniciativa de Desarrollo Global (IDG), aún carente de especificaciones acerca de sus alcances y objetivos, pero con énfasis en el financiamiento para el desarrollo, el cambio climático y el desarrollo verde, la industrialización, la economía digital y la conectividad.
Mientras EE.UU. debe administrar la crisis de su hegemonía en el orden global, la presencia económica de actores chinos se acrecienta rápidamente. En este contexto, los actores chinos han aprovechado su capacidad financiera para posicionarse en sectores estratégicos en Sudamérica, entre ellos, la infraestructura digital, energética, y de logística y transporte. A medida que ha aumentado la rivalidad estratégica entre China y Estados Unidos, América Latina, en general, y Sudamérica, en particular, se han convertido en un escenario de diputa. El despliegue de la IFyR en América Latina desde 2018 ha coincidido con una actitud crecientemente crítica de EE.UU. En el marco de la Cumbre del G7, en junio de 2021, se anunció la iniciativa “Build Back Better World” (B3W), cuyo principal objetivo es proporcionar financiamiento para el desarrollo de infraestructura a países de bajos y medianos ingresos. Junto con el G7, la administración Biden propuso movilizar capital del sector privado hacia cuatro áreas: clima, salud y seguridad sanitaria, tecnología digital, y equidad e igualdad de género. Aunque menos ambiciosa que la IFyR y sin mayores avances a la fecha, esta iniciativa muestra que el fuego cruzado geopolítico ha ido en aumento. Las declaraciones de la Jefa del Comando Sur, Laura Richardson, sobre el papel de China en América Latina evidencian un escenario de tensión en crecimiento.
A pesar de los impactos económicos que generó la pandemia del COVID-19 en América Latina, el intercambio comercial con China se mantuvo estable. Aunque las nuevas inversiones chinas (greenfield) en la región sufrieron una importante caída, las fusiones y adquisiciones (FyA) se recuperaron del descenso registrado en 2019 (Albright, Ray y Liu 2022). El financiamiento provisto por China se ha diversificado y mostrado capacidad de adaptación y reconfiguración permanente (Myers y Ray 2023). En ese contexto, y teniendo en cuenta las dificultades de considerar a América Latina como una unidad de análisis uniforme, tres preguntas resultan centrales: ¿cómo ha evolucionado la presencia económica china en el caso específico de la construcción de proyectos de infraestructura en Sudamérica, antes y luego de la inclusión de América Latina a la IFyR? ¿Cómo se materializa la “creación de geografía” en Sudamérica? ¿Cuáles son las implicaciones de la presencia china para las dinámicas de cooperación subregionales?
Para responder a estas preguntas, se realiza un abordaje desde la Economía Política Internacional, a partir de un marco teórico-metodológico que analiza los procesos de cambio estructural en tanto y en cuanto suponen constricciones o posibilidades para los actores sociales. El análisis considera múltiples actores intervinientes y la interacción e influencia recíproca entre los escenarios domésticos, subregional e internacional. Primero, se explica cómo el gobierno chino acompaña la presencia económica de diversos actores mediante el establecimiento de múltiples vías de vinculación en el marco de instituciones regionales y multilaterales, pero también a través de canales bilaterales. Luego, se expone cómo los actores chinos han aumentado su presencia en Sudamérica, en el marco de la IFyR, pero también más allá de las “fronteras” de dicha Iniciativa; se estudia el caso de la construcción de proyectos de infraestructura. Se evidencia que, en muchos sectores, los actores chinos ya tenían presencia anterior al lanzamiento de la IFyR e, incluso, habían participado con proyectos en países que no la integran. El análisis elabora cómo la construcción de infraestructura se enmarca en lo que denominamos “creación de geografía”. Finalmente, se ofrecen conclusiones sobre cómo la presencia china modifica intereses y preferencias, y de qué manera contribuye a reconfigurar las dinámicas de cooperación intrarregional en Sudamérica.
Los múltiples aspectos y niveles de la vinculación de China con América del Sur
La vinculación de China con Sudamérica abarca múltiples aspectos y niveles de interacción. El gobierno chino ha establecido asociaciones estratégicas bilaterales con varios países de América Latina y una asociación estratégica regional con la CELAC. China también extendió el número de visitas de alto nivel, amplió su participación en instituciones regionales y multilaterales, lanzó dos documentos de política y creó plataformas específicas para gestionar sus relaciones con América Latina.
En línea con ese objetivo, la CELAC surgió como la principal plataforma para anunciar sus prioridades en la región. El Foro China-CELAC se estableció durante la Cumbre China-CELAC celebrada en Brasilia, en julio de 2014. Desde entonces, se han puesto en marcha varios mecanismos dentro del Foro para fortalecer la cooperación. La Declaración Especial sobre la Iniciativa de la Franja y la Ruta fue firmada durante el Segundo Foro Ministerial China-CELAC, en enero de 2018. Mediante dicha declaración, se formalizó la invitación a los países latinoamericanos a unirse a la IFyR. China entiende que el “latinoamericanismo” de la CELAC es el ámbito propicio para interactuar con la región, ya que abarca a todos los países latinoamericanos y excluye a Estados Unidos y Canadá; en paralelo, impulsa relaciones bilaterales.
Las asociaciones estratégicas son un marco relevante para los vínculos de China con los países latinoamericanos. Brasil fue el primero en firmar un acuerdo de asociación estratégica con China en 1993. Posteriormente, lo hicieron Bolivia y Uruguay, al tiempo que China elevó sus asociaciones a asociaciones estratégicas integrales con Brasil en 2012; Perú, en 2013; Venezuela y Argentina, en 2014; y Chile y Ecuador, en 2016. La asociación estratégica integral es la clasificación más alta aplicada hasta ahora a los países latinoamericanos por el Ministerio de Relaciones Exteriores de China, mientras que la asociación estratégica se erige como la segunda categoría más importante (Myers y Barrios 2021). En cuanto a las asociaciones regionales, durante la reunión de Diálogo de Ministros de Relaciones Exteriores de China y el “Cuarteto” de la CELAC en septiembre de 2018, el Primer Ministro Wang Yi propuso mejorar la cooperación mediante la creación de una asociación estratégica integral entre China y la CELAC.
China también ha diversificado su participación con las instituciones existentes: se convirtió en accionista del Banco de Desarrollo del Caribe y el Banco Interamericano de Desarrollo, y en observador en la Organización de los Estados Americanos, la ALADI, el Parlamento Latinoamericano y la Alianza del Pacífico. Además, estableció mecanismos de diálogo y cooperación con el MERCOSUR y la CAN.
Asimismo, China buscó el apoyo de países sudamericanos para crear nuevas instituciones financieras. Brasil es miembro fundador del Nuevo Banco de Desarrollo de BRICS; en abril de 2023, Dilma Rousseff asumió como presidenta del Banco. Entre 2019 y 2022, Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Perú y Uruguay también se convirtieron en miembros del Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (BAII), respaldado por Beijing, un banco multilateral de desarrollo que inició operaciones en 2016. Bolivia y Venezuela son miembros prospectivos.
La presencia económica china en Sudamérica
En esta sección se muestra que las empresas chinas habían desarrollado múltiples proyectos de infraestructura con anterioridad a la invitación de China a que los países latinoamericanos se integraran a la IFyR. Luego de la inclusión formal de América Latina a la IFyR, en 2018, se han desarrollado proyectos en el marco de la Iniciativa, pero también por fuera de ella. En línea con Jenkins (2022), demostramos que no se registra un cambio abrupto en la presencia económica de actores chinos antes y después del lanzamiento de la Iniciativa. Nos abocamos al caso específico de la construcción de proyectos de infraestructura, en particular a evidenciar cómo se han desarrollado proyectos en diversos países sudamericanos que ahora forman parte de la IFyR, pero también en otros que no se han integrado a ella. Cabe notar que estos proyectos involucran a sectores donde EE.UU. ha estado prácticamente ausente. Por un lado, esto aumenta la relevancia de China en la subregión y, por el otro, coloca a EE.UU. a la defensiva. Ello explica las expresiones de preocupación ante el Congreso de EE.UU. de parte de la Jefa del Comando Sur, Laura Richardson, aludiendo a la presencia de China como un tema de seguridad nacional.
Desde que se realizó la invitación formal a los países latinoamericanos a integrarse a la IFyR, se ha buscado impulsar proyectos de infraestructura tradicional energética y de transporte. Estas propuestas incluyen la posibilidad de construir corredores bioceánicos que conecten a Argentina y Chile. Además, existen propuestas para desarrollar y renovar puentes, hidro vías, gasoductos, carreteras, puertos, ferrocarriles y líneas de transmisión eléctrica. Sin embargo, como anticipamos, antes de la invitación a los países latinoamericanos a integrarse a la Iniciativa, ya se habían concretado inversiones y provisión de financiamiento de parte de actores chinos en proyectos de infraestructura. En los párrafos que siguen se detallan los proyectos más relevantes que involucraron la participación de empresas estatales y privadas chinas, principalmente en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela, antes y luego de 2018.
A partir de la crisis financiera de 2008, el auge crediticio de China se multiplicó. Las empresas chinas comenzaron a invertir y los bancos chinos a financiar proyectos de infraestructura energética y de transporte en Sudamérica. Entre los casos más destacados se incluye la participación de Sinohydro en la represa Coca-Codo Sinclair en Ecuador desde 2010; la participación de Gezhouba en las represas Kirchner y Cepernic en la provincia de Santa Cruz, Argentina, conjuntamente con Electroingeniería e Hidrocuyo, desde 2013 -que contó con financiamiento del Banco de Desarrollo de China (BDC), el Banco Industrial y Comercial de China (ICBC, por sus siglas en inglés) y el Banco de China-; y la participación de China Three Gorges en las represas Jupiá e Ilha Solteira en Brasil desde 2015 (Laufer 2020). En el caso de Perú, la empresa Sinohydro ganó la licitación para la construcción de la central hidroeléctrica San Gabán III, en Puno, en 2021. En abril de 2019, Perú había firmado el memorando para ingresar a la IFyR.
Por su parte, en 2018 la empresa China Shouthern Power Grid se quedó con el 27% de Transelec, la mayor operadora de redes de alta tensión en Chile. Esto ocurrió unos meses antes de que Chile se integrara a la IFyR. En 2020, State Grid adquirió la Compañía General de Electricidad. Además, State Grid completó la compra del 100% de Sempra Energy en Chilquinta Energía, el tercer mayor distribuidor de energía en Chile. Como resultado, las empresas chinas ahora controlan el 57% de la distribución total de energía chilena. En las negociaciones para el ingreso de Argentina a la IFyR se acordó impulsar proyectos para ampliar el sistema de transporte eléctrico en la provincia de Buenos Aires: estarían a cargo de State Grid y contarían con financiamiento del BDC y el ICBC. En Brasil, State Grid representó el 95% del total invertido en el sector de transmisión eléctrica hasta 2019. Luego de adquirir CPFL, la mayor empresa privada de energía en Brasil, State Grid logró hacerse del control de la línea de transmisión más extensa de América Latina. Las firmas China Three Gorges, EDP, Celesc y Zhejiang Insigma United Engineering también son actores relevantes en el sector de transmisión brasileño, pero menos importantes que State Grid.
En el caso de la infraestructura de transporte, cabe resaltar que la empresa China Railway Group Ltd. inauguró el ferrocarril Tinaco-Anaco en Venezuela, en 2009. En 2010, el BDC, el ICBC y el Banco de China firmaron un acuerdo con el gobierno argentino para proporcionar el 85% del financiamiento para la reconstrucción, por parte de China Machinery Engineering Corporation, del ferrocarril Belgrano Cargas, destinado a reconectar las provincias del noreste y noroeste del país con Córdoba, Rosario y Buenos Aires. Estos proyectos están a la espera de ser ampliados desde febrero de 2022, cuando Argentina firmó el memorando de entendimiento para ingresar a la IFyR, y se incluyeron en el Mecanismo de Diálogo Estratégico para la Cooperación y la Coordinación Económica entre ambos países, que propone la renovación del ferrocarril Belgrano Cargas Norte y la rehabilitación del Ferrocarril San Martín Cargas. Los contratos comerciales con China Machinery Engineering Corp. y China Railway Construction Corp., respectivamente, ya han sido firmados. Además, se acordó la adquisición de material rodante para el ferrocarril urbano Roca, en la provincia de Buenos Aires; este proyecto ya cuenta con financiamiento aprobado por el BDC.
La presencia de empresas chinas también había comenzado a expandirse al sector de logística previo al lanzamiento de la IFyR en la subregión. En 2017, China Merchants Port adquirió el 90% de la participación en la Terminal de Contenedores de Paraguaná. En 2020, la firma china vendió el 22,5% de dicha participación al Fondo de Desarrollo de Cooperación China-Portugal y al Fondo CLAC. El puerto de Paraguaná es el segundo más grande del país. En enero de 2019, Cosco Shipping adquirió el 60% de Terminales Portuarias Chancay, en Perú. Como se señaló, Perú se integró a la IFyR en abril de ese año. Cosco ha invertido junto con la minera local Volcán en la construcción de un megapuerto que tiene proyectado comenzar a operar en 2024, y se conectará con la carretera panamericana. Será uno de los puntos preferentes para la salida de las materias primas que se dirigen a China. Por su tamaño y volumen de operaciones, se prevé que se convierta en un centro neurálgico del comercio internacional. En Argentina, la empresa Hutchinson Ports es socia mayoritaria de la terminal 5 del puerto de Buenos Aires. La firma Cosco Shipping tiene concesiones, prorrogadas hasta 2024, en las terminales 1, 2, 3 y 4 del puerto de Buenos Aires. También hay puertos a cargo de la empresa china COFCO en el Gran Rosario (San Lorenzo, San Martin y Timbúes). En diciembre de 2022, el gobernador de Tierra del Fuego firmó un memorando con la empresa Shaanxi Chemical Industry Group para construir un puerto multipropósito en Río Grande, provincia de Tierra del Fuego. En reiteradas visitas de funcionarios estadounidenses a Argentina se ha expresado la preocupación porque este proyecto tenga fines militares y funcione como una base logística para China.
La construcción de infraestructura de logística y transporte para desarrollar redes comerciales evidencia cómo los actores chinos habían comenzado a reconfigurar los territorios de la subregión, incluso con anterioridad a la inclusión de América Latina en la IFyR. Esa reconfiguración, que entendemos como “creación de geografía” en tanto implica transformaciones económicas en los espacios geográficos (Krugman 1992), está teniendo lugar de la misma manera que, en su momento, la apertura comercial impulsó la presencia estadounidense en la región.
La “creación de geografía” ha sido clave en la expansión económica de las potencias. Mientras las empresas de Gran Bretaña abrieron rutas marítimas y vías férreas, las de Estados Unidos, de forma similar, crearon geografía propia para abrirse paso. Al tiempo que las firmas estadounidenses se involucraron en la construcción del Canal de Panamá, Estados Unidos patrocinó la secesión de Panamá de Colombia a manera de crear una vía marítima donde antes no existía. Además de ocupar Cuba, Washington anexó Puerto Rico y Hawái y tomó el control de Guam y Filipinas. En Sudamérica, al conocerse la iniciativa del Canal, y frente al temor de que los puertos chilenos y argentinos perdieran importancia, Argentina y Chile promovieron la creación de geografía con capitales británicos para la construcción del Ferrocarril Transandino Los Andes-Mendoza.
Actualmente, los actores chinos están cambiando la geografía latinoamericana, en general, y la sudamericana, en particular, al igual que otras potencias lo hicieron en el pasado. Estas transiciones muestran cómo las dinámicas intrarregionales se están reconfigurando con base en una presencia económica china que se inició con intercambios comerciales, pero que desde la segunda década del siglo XXI ha incluido la provisión de inversiones y préstamos que incluyen proyectos de infraestructura.
De forma similar al caso de la infraestructura energética y de transporte, la presencia de actores chinos en los mercados digitales sudamericanos había comenzado a crecer antes de que la región fuera incluida en la IFyR. La Ruta de la Seda Digital (RSD) fue anunciada en 2015 e incluye la provisión de inversiones y préstamos en múltiples áreas relacionadas con el despliegue de altas tecnologías, es decir, cables de fibra óptica, redes y equipos de tecnología 5G, pero también satélites, centros de datos e investigación, ciudades inteligentes, tecnología de vigilancia, comercio electrónico y sistemas de pago móvil, entre otros (Parra Pérez 2020). Estos servicios se basan en tecnologías como inteligencia artificial (IA), big data, Internet de las cosas y computación en la nube, entre otros. China ha firmado acuerdos en el marco de la RSD y ha proporcionado inversiones relacionadas, aunque la mayoría de ellos no se informan ya que los memorandos no especifican si China y otros países han iniciado cooperación en el área digital.
El llamado “BAT” (que remite a los gigantes tecnológicos chinos Baidu, Alibaba y Tencent), así como ByteDance y sus subsidiarias, integran la nueva generación de campeones tecnológicos nacionales chinos. Además, las empresas estatales o las empresas de telecomunicaciones apoyadas por el Estado chino, como China Mobile, China Telecom y China Unicom participan en el despliegue de la RSD. Los campeones nacionales chinos Huawei y ZTE también son impulsores clave del despliegue digital y tecnológico chino.
Los titanes tecnológicos chinos comenzaron a ingresar al mercado sudamericano con fuerza desde 2018, pero la presencia de Huawei y ZTE es anterior. Al igual que con los proyectos de infraestructura energética y de transporte, la presencia de empresas chinas en el sector digital no necesariamente se efectiviza en países que integran la IFyR. Los pagos móviles y las inversiones en comercio electrónico han sido clave en la expansión. Las empresas chinas han propuesto construir infraestructura de seguridad ciudadana, centros de datos e investigación, redes de telecomunicaciones y cables de fibra óptica de aguas profundas. En septiembre de 2018, se completó un cable de fibra óptica de aguas profundas a través del Atlántico (el South Atlantic Inter Link, SAIL), que une a Camerún y Brasil, que no integra la IFyR. Las firmas China Unicom y CamTel invirtieron conjuntamente para construir el sistema de cable, y Huawei Marine Networks llevó a cabo el proyecto. Al igual que en otros proyectos de la IFyR, el Exim Bank de China proporcionó la mayor parte del financiamiento (Eder, Arcesati y Mardell 2019).
La empresa Huawei ha sido un actor relevante en Sudamérica durante más de dos décadas. La firma ingresó al mercado brasileño en 1996 y se convirtió en el mayor proveedor de equipos de red en 2014. Huawei también ha establecido centros de datos, y cooperación en investigación y desarrollo con universidades, que incluye la construcción de laboratorios conjuntos en Brasil. En julio de 2021, la empresa lanzó el Centro de Tecnología de Innovación del Ecosistema en Sao Paulo, el primero de su tipo en probar las tecnologías 5G e IA. La compañía ingresó al mercado argentino en 2001 y se convirtió en un jugador clave en el sector de las telecomunicaciones como proveedor de equipos e infraestructura para todos los segmentos de la industria. La sede de Huawei en Argentina controla las operaciones de la compañía en Paraguay y Uruguay. En cuanto a Chile, Huawei ingresó al mercado en 2003 y también se convirtió en un proveedor clave de equipos. En 2019, estableció el primer centro de datos y confirmó la inauguración del segundo en enero de 2021. Tanto Brasil como Chile integran las regiones de nube o los clústeres de centros de datos de Huawei; el clúster de Santiago de Chile brinda servicios a Argentina, Bolivia, Paraguay, Perú y Uruguay, mientras que el centro de Sao Paulo se ocupa del mercado brasileño. En Ecuador, Huawei y la Corporación Nacional de Importación y Exportación de Electrónica de China construyeron el Servicio Integrado de Seguridad ECU 911. En el marco de la pandemia, la compañía china fortaleció su posición en Brasil como soporte central de teletrabajo, y como donante de tecnologías de IA con cámaras térmicas al Aeropuerto Internacional de Ezeiza en Argentina. Además, instaló un Sistema de Diagnóstico Auxiliar COVID-19 en dos hospitales de Ecuador.
En Argentina, la licitación para la implementación de la red 5G debiera haberse realizado en el primer semestre de 2023; al momento de escribir este artículo no existe confirmación al respecto. A pesar de las presiones de EE.UU. para que Argentina impida la posibilidad de que Huawei participe, el Ente Nacional de Comunicaciones ha confirmado que sostendrá la neutralidad de la red. En esa línea, el acuerdo para intercambio de monedas con China, que fue ampliado en 2022 y en abril de 2023 fue activado para importaciones, abre la posibilidad de utilizar yuanes para importar equipamiento chino para el despliegue de la red 5G en el país.
En Brasil, aunque el expresidente Bolsonaro había anunciado en 2019 que no se aceptarían tecnologías chinas en las licitaciones para la red 5G, las empresas de telecomunicaciones brasileras presionaron para no excluir a Huawei. La firma china ganó una licitación en 2021 para abastecer los equipos para implementar la tecnología 5G en el país. En su visita a China en abril de 2023, el flamante presidente brasileño, Lula Da Silva, confirmó que Brasil incluirá tecnologías chinas en su red 5G y visitó el centro de investigación y desarrollo de Huawei en Shanghai.
La empresa ZTE ha exportado tecnología de vigilancia a Argentina, Bolivia, Ecuador, Venezuela y Uruguay. En Argentina, la provincia de Jujuy firmó un contrato con la firma para construir el proyecto “Jujuy Seguro e Interconectado” en 2019; la primera fase fue inaugurada en noviembre de 2022. En 2019, ZTE también proporcionó a Bolivia equipos para construir el Sistema Integrado BOL-110 para seguridad ciudadana. En Venezuela, ZTE está ayudando al gobierno a construir un sistema nacional de identificación.
La firma Alibaba se lista como otro actor relevante en la subregión a través de su plataforma online AliExpress, que ha impulsado la presencia de la firma en Chile y Brasil. La compañía estableció alianzas en Argentina para promover el acceso de los consumidores chinos a los productos latinoamericanos. En el caso de Tencent, ha invertido en la fintech brasileña NuBank, y junto con Softbank en la fintech argentina Ualá. Mientras tanto, ByteDance ha lanzado operaciones en el mercado brasileño en 2016, y Didi se ha expandido a Brasil, Chile, Perú y Colombia. Mobike y Ofo, aplicaciones chinas de bicicletas compartidas, ingresaron al mercado chileno en 2018.
La presencia de empresas chinas en los mercados digitales de diferentes países del mundo ha generado alarma en EE.UU. por tratarse de un ámbito estratégico donde las primeras están a la vanguardia y, por ello, son percibidas como amenaza. Sudamérica no es ajena a esa competencia geoeconómica. Debido a la presión de Estados Unidos, un cable de fibra óptica de aguas profundas que cruzaría el Pacífico desde China hasta Chile fue reemplazado por un acuerdo con Japón, donde la firma japonesa NEC fue elegida sobre Huawei para conectar a Chile con Nueva Zelanda y Australia, y luego conectarse a Japón.
Aunque la campaña de presión de Estados Unidos por no adoptar tecnologías chinas ha tenido cierto éxito, tiene sus límites porque no puede ofrecer una alternativa. A pesar de que existen firmas estadounidenses que producen los chips cruciales para el desarrollo de tecnologías 5G, solo dos compañías tienen la capacidad de competir con Huawei en la construcción de infraestructura crucial de redes 5G, y ambas son europeas: Ericsson y Nokia. Por el contrario, las empresas chinas ofrecen infraestructura de telecomunicaciones a precios relativamente bajos; esto les permite posicionarse como proveedores principales en mercados de rápido crecimiento y bajos ingresos, es decir, en países donde las empresas de tecnología estadounidenses y europeas a menudo se han mostrado reacias a invertir. Este contexto abre camino a un escenario subregional con una nueva impronta, con el despliegue de actores chinos en el marco de la IFyR, pero también por fuera de ella.
En el caso de la Ruta de la Seda Verde (RSV), cabe señalar que desde 2017 se convirtió en el subprograma de la IFyR a través del cual se promueven proyectos de energías renovables. Las empresas chinas son importantes inversores en el sector, al tiempo que los bancos de desarrollo y los comerciales se han posicionado como relevantes proveedores de préstamos para desplegar proyectos, con foco especial en los países en desarrollo (Gonzalez Jauregui 2021a). En paralelo a este despliegue, las firmas chinas se han convertido en líderes globales en la generación de energía eólica y solar: producen más del 70% de los paneles solares fotovoltaicos y un tercio de las turbinas eólicas del mundo, al tiempo que lideran la elaboración de baterías de ion-litio y vehículos eléctricos, y controlan la producción de muchas de las materias primas que son cruciales para las cadenas de suministro de tecnologías asociadas a la transición energética (Hook y Sanderson 2021).
La RSV comparte objetivos con la RSD; las empresas chinas vinculadas a la transición energética exportan sus tecnologías avanzadas, mediante inversiones y venta de los productos y servicios que fabrican, a los países en desarrollo. La provisión de inversiones y financiamiento de China en proyectos de energías renovables en Sudamérica se está expandiendo rápidamente y ha impulsado una mayor presencia de empresas chinas en el sector durante la última década, en especial en Argentina, Brasil y Chile. Esta presencia se ha materializado en países que integran la IFyR, como Chile, pero también en aquellos que no la conforman, como Brasil, o que, al momento de concretar algunos proyectos, aún no eran parte, como Argentina (Gonzalez Jauregui 2021a; Gelvez y Gonzalez Jauregui 2022). Incluso cuando los actores chinos no son los principales inversores o proveedores de financiamiento, muchos proyectos que se desarrollan en estos países dependen del despliegue de tecnologías chinas, como turbinas eólicas, celdas y módulos fotovoltaicos, entre otros. El aumento de la presencia de China en los mercados energéticos de la región es un claro desafío para Estados Unidos. Entre 2000 y 2020, el BDC y el Exim Bank otorgaron financiamiento por más de 49 mil millones de dólares en proyectos energéticos en América Latina; más del 15% se destinó a energías renovables convencionales y no convencionales en países sudamericanos (Boston University Global Development Policy Center 2023).
La presencia económica de actores chinos en Sudamérica está reconfigurando el mapa de incentivos que no hace mucho tiempo estaban monopolizados por el sistema de “palos y zanahorias” que ofrecía Estados Unidos. Los actores chinos funcionan como transformadores de la geografía de la subregión, a través de la provisión de inversiones y financiamiento a proyectos de infraestructura energética y de logística y transporte. Estos actores también operan como pioneros en la creación de una nueva geografía con tecnologías de vanguardia aplicadas a proyectos digitales y de energías renovables.
Las implicaciones de la presencia china para las dinámicas de cooperación intrarregional en Sudamérica
La presencia de múltiples actores chinos está transformando la geografía de Sudamérica y las dinámicas de cooperación intrarregional. Esos actores están modificando el paisaje de la subregión en una amplia gama de sectores que incluyen energías renovables y no renovables, e infraestructura de logística y transporte, así como instalaciones digitales. Desde nuevos puertos, ferrocarriles y carreteras, hasta plantas hidroeléctricas, solares y eólicas, redes de transmisión eléctrica, centros de datos y tecnologías de vigilancia, los actores chinos están operando como “creadores de geografía”, rediseñando territorios y estableciendo conexiones donde antes no había.
Para algunos autores, la presencia económica de China en la subregión está principalmente motivada por intereses pragmáticos, basados en relaciones económicas y comerciales antes que en la injerencia en aspectos políticos internos (Legler, Turzi y Tzili-Apango 2018, 2020; Gonzalez Jauregui y Tussie 2022). Desde algunas perspectivas, se argumenta que las prioridades económicas y la necesidad de diversificar los proveedores de recursos explican por qué China impulsó la creación del Foro China-CELAC, pero también por qué se convirtió en miembro de algunas instituciones regionales y, posteriormente, estableció un mecanismo de diálogo con el MERCOSUR, y mecanismos de cooperación con la CAN y la Alianza del Pacífico, entre otros (Creutzfeldt 2016). Otros autores sostienen que la presencia china en Sudamérica en el marco de la IFyR responde al propósito de impulsar la denominada “globalización con características chinas” o un nuevo tipo de globalización (Crivelli Minutti y Lo Brutto 2018; Ramón-Berjano 2019; Bogado Bordazar y Margueliche 2022; Vadell 2022).
Los países sudamericanos han buscado fortalecer los vínculos económicos con China, pero a través de enfoques diversos, fragmentados e, incluso, contrapuestos, debido a prioridades y preferencias económicas disímiles, así como a diferentes estrategias de inserción internacional (Gonzalez Jauregui 2021b). Los países de la subregión no han diseñado una agenda conjunta hacia China; no ha habido una respuesta consensuada que replique, por ejemplo, los documentos de política de China para América Latina de 2008 y 2016 (Bernal-Meza 2016; Creutzfeldt 2016; Fornés y Méndez 2018; Ramón-Berjano 2019). En la primera década de los años 2000 se registró cierto consenso en aspectos específicos. En línea con el auge del llamado regionalismo “posthegemónico” (Riggirozzi y Tussie 2012), hubo signos de sinergia entre Argentina y Brasil sobre la amenaza que representaba para sus industrias la penetración acelerada de las importaciones chinas (Gonzalez Jauregui 2021b). Sin embargo, esos consensos respondieron a nichos particulares, y no a una mirada consensuada desde Sudamérica.
En la actualidad, los países de la subregión pujan por la atracción de inversiones y financiamiento chinos, y lo hacen privilegiando intereses nacionales antes que en sintonía subregional. Este accionar es visible en la intención de Uruguay de lograr un TLC con China, o en la reciente concreción del TLC entre Ecuador y China -que deberá ser aprobado por la Corte Constitucional y la Asamblea Nacional. En el caso de Argentina, se ha unido a la IFyR y al BAII para diversificar las fuentes de inversión, y ha expresado su apoyo a la IDG en los acuerdos recientes. Sin embargo, en paralelo, Argentina está recibiendo presiones del gobierno estadounidense para impedir el avance de ciertos proyectos que contarían con la participación de empresas chinas y/o el financiamiento de bancos chinos, por ejemplo, la red 5G o la cuarta central nuclear. Con el mismo objetivo, distintos funcionarios estadounidenses han visitado varios países sudamericanos cuestionando la presencia china.
La creciente rivalidad estratégica entre China y Estados Unidos impulsa a los países sudamericanos a pivotear entre ambas potencias (Actis y Creus 2020). En ese contexto, surgen recomendaciones de no alineamiento activo (Fortín, Heine y Ominami 2021), equidistancia (Tokatlián 2021), o de un compromiso selectivo (Battaleme 2022). Sin embargo, se carece de una respuesta post hegemónica concertada. A medida que la presencia china se profundiza en los países sudamericanos, su protagonismo es visto con recelo en una subregión que EE.UU. considera estratégica. Durante décadas, el regionalismo se había construido sobre la base de la hegemonía estadounidense, o bien para resistirla. La presencia de China reconfigura los intereses e incentivos, a la vez que induce a cada país sudamericano a pujar por ser el mejor postor para el destino de las inversiones y los préstamos chinos (Tussie 2019). Mediante la creación de geografía, la presencia china se abre espacio e impulsa transiciones intrarregionales brindando acceso a proyectos de infraestructura que promueven las redes comerciales, al igual que conectan a los países de la subregión internamente y hacia el exterior. Sin embargo, esto ocurre en ausencia de una construcción institucional sudamericana que consensue estrategias sobre cómo vincularse con China, por ejemplo, pautando requisitos comunes de participación de empresas locales y exigencias de intercambios en materia tecnológica.
Conclusión
La consolidación de la presencia china en Sudamérica contribuye a la reconfiguración de las dinámicas de cooperación intrarregional. Desde el prisma de la Economía Política Internacional, hemos analizado cómo, a través de múltiples modalidades de acercamiento, se ha construido y consolidado una presencia económica que involucra a una diversidad de actores y cubre una amplia gama de aspectos, intereses y sectores. A partir del estudio del caso específico de los proyectos de infraestructura, se pone en evidencia cómo los actores chinos están creando y reconfigurando la geografía de la subregión, proveyendo inversiones y financiamiento en infraestructura energética, de logística y transporte. Al mismo tiempo, están creando geografía mediante el aprovisionamiento de tecnologías de vanguardia aplicadas a proyectos digitales y de energías renovables.
Como anticipamos al inicio del artículo, la presencia de actores chinos en los países sudamericanos se materializa en el marco de la IFyR, pero también más allá de ella, en términos temporales y físicos. Los actores chinos se han involucrado en distintos sectores, antes y luego de la invitación a que los países de América Latina se integren a la Iniciativa. Dicho involucramiento se evidencia, incluso, en países que no conforman la IFyR. Por lo tanto, no se detectan grandes transiciones antes y después de la inclusión de América Latina a la IFyR, sino más bien adaptación de los actores chinos a los nuevos contextos en los planos domésticos, subregional y global.
La presencia china en Sudamérica se basa en intereses pragmáticos que, más recientemente, se ha orientado a sectores estratégicos. América Latina es uno de los campos de batalla donde se libra la disputa global entre China y Estados Unidos. Este contexto genera un conjunto de intereses y preferencias novedoso que, a su vez, pone en jaque el statu quo latinoamericano, en general, y el sudamericano, en particular. Los actores chinos han consolidado una presencia activa en sectores donde Estados Unidos está rezagado, por ejemplo, infraestructura digital, energética y de transporte. En tiempos de hegemonía de otras potencias, la creación de geografía operó como base para expandir las redes comerciales y el acceso a mercados. Ahora, la construcción de geografía ocurre a partir de la inversión y el financiamiento de proyectos por parte de actores chinos que no sólo amplían las redes comerciales, sino impulsan la conectividad hacia el interior y exterior de la subregión.
La creciente presencia china y las presiones que Estados Unidos está ejerciendo como respuesta dan cuenta de un escenario sudamericano en proceso de transición. Los países de la subregión han reaccionado, a menudo, de forma unilateral, divergente y atraídos por la demanda. En muchos casos, deben pivotear con las presiones de EE.UU. No se ha configurado una estrategia subregional, sino respuestas coyunturales, y se ha generado más deconstrucción que construcción. Los países compiten por atraer a los inversores chinos, en contraste con lo que ocurría en el marco de la integración comercial delineada por Estados Unidos.
La hegemonía de Estados Unidos, que había configurado la inserción de América Latina y las relaciones intrarregionales en el siglo XX, se ve impugnada por la presencia china. Estas dinámicas no sólo afectan la manera en que los países responden a esas transiciones, sino que empujan a cambiar la forma en que solíamos conceptualizar y analizar el regionalismo. Nos desafían a pensar cómo reconstruir ese concepto para hacer frente a los cambios en curso a raíz de la presencia china, por un lado, y de los esfuerzos de Estados Unidos por impugnarla, por el otro. Todavía está por verse cómo las dinámicas de cooperación intrarregionales responden a un escenario de transición signado por la creación de geografía que impulsa a los actores chinos a expandir su presencia. Hasta ahora, las respuestas de los países sudamericanos han carecido de una visión consensuada que contenga una agenda propia y abogue por impulsar economías con valor agregado, la participación de empresas locales en los proyectos, e intercambios en materia tecnológica. La agenda pendiente recae en nosotros.
